PREMIÈRE PARTIE
LE PLAN « FRANCE
2030 » ET LE PROGRAMME D'INVESTISSEMENT D'AVENIR (PIA)
I. LE PLAN « FRANCE 2030 » POURSUIT LA LOGIQUE DES QUATRE PREMIERS VOLETS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENT D'AVENIR EN MOBILISANT 54 MILLIARDS D'EUROS POUR MODERNISER L'APPAREIL PRODUCTIF PAR L'INNOVATION
A. LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 » CORRESPONDAIT INITIALEMENT À LA MISSION RELATIVE AU TROISIÈME VOLET DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENT D'AVENIR (PIA 3)
1. Les crédits des deux premiers volets du programme d'investissement d'avenir étaient rattachés directement aux missions du budget général
Le programme d'investissement d'avenir (PIA) a été créé par la loi de finances rectificative (LFR) du 9 mars 20101(*), qui a ouvert le financement du premier volet de ce programme dont l'objectif était de redresser la croissance potentielle2(*) de l'économie française et de permettre sa transition vers un modèle de développement plus durable.
Le PIA trouve son origine dans la décision du Président de la République de commander, peu après la crise économique et financière de 2008, un rapport sur les investissements porteurs d'avenir à une commission transpartisane présidée par deux anciens premiers ministres3(*). Le rapport remis par cette commission au Président de la République en novembre 2009, Investir pour l'avenir4(*), soulignait l'importance pour l'État de s'extraire de « la tyrannie du court terme » et identifiait un besoin d'investissements à hauteur de 35 milliards d'euros pour financer sept priorités stratégiques permettant de moderniser l'économie française et participant à sa transition vers un modèle plus durable.
C'est dans ce contexte que le premier volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 1), à hauteur de 35 milliards d'euros, a été voté par le Parlement dans le cadre de la loi de finances rectificative du 9 mars 20105(*) sur laquelle la commission des finances du Sénat avait rendu un avis favorable6(*).
Il a été suivi quatre années plus tard par un deuxième volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 2), à hauteur de 12 milliards d'euros, inscrit dans la loi de finances initiale pour 20147(*).
Répartition par mission des crédits
du premier volet
du programme d'investissement d'avenir (PIA 1)
(en millions d'euros et en AE=CP)
Source : commission des finances
Dans les projets de loi portant création des deux premiers volets du programme d'investissement d'avenir, le Gouvernement a fait le choix d'inscrire les crédits correspondants, qui font l'objet de règles de gestion dérogatoires du droit commun budgétaire, au sein de programmes spécifiques inclus dans les missions du budget général. Les crédits inscrits dans ces programmes éphémères, qui obéissaient à une règle en application de laquelle le montant des autorisations d'engagement était égal à celui des crédits de paiements (AE = CP), étaient intégralement consommés dès la première année et versés aux opérateurs chargés de la mise en oeuvre du PIA.
Répartition par mission des crédits
du premier volet
du programme d'investissement d'avenir (PIA 2)
(en millions d'euros et en AE=CP)
Source : commission des finances
Au regard du manque de clarté et de lisibilité du suivi des investissements des deux premiers volets du programme d'investissements d'avenir (PIA 1 et 2) induit par la dispersion des crédits du programme entre les missions du budget général, le schéma d'inscription des crédits du programme dans le budget de l'État a été revu à partir du troisième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 3) avec la création d'une mission budgétaire spécifique.
2. La loi de finances initiale pour 2017 a créé une mission spécifique pour porter les crédits du troisième volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 3)
Le programme d'investissement d'avenir a été poursuivi à partir de 2017 par le lancement d'un troisième volet du PIA (PIA 3) doté de 10 milliards d'euros par la loi de finances initiale pour 20178(*). Pour cette troisième génération d'investissements, le Gouvernement a fait le choix de regrouper l'ensemble des crédits afférents dans une mission pérenne initialement intitulée « Investissements d'avenir ». Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017 en première lecture au Sénat, la commission des finances du Sénat avait rendu un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission au regard du risque manifeste de « débudgétisation » de certaines dépenses à travers les investissements d'avenir9(*).
Les objectifs du PIA 3 se situent dans le sillage des deux premières générations de PIA et concourent à l'augmentation de la croissance potentielle de l'appareil productif et à son évolution pour l'adapter aux objectifs de développement durable.
La nouvelle mission « Investissements d'avenir » intégrée au budget général de l'État est structurée en trois programmes qui ne correspondent pas à une logique sectorielle, comme les deux premiers volets du PIA qui s'appuyaient sur les missions du budget général, mais à une logique économique allant de l'amont (recherche et enseignement supérieur) vers l'aval (développement des entreprises). Les trois programmes de la mission sont :
- le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » ;
- le programme 422 « Valorisation de la recherche » ;
- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».
Répartition initiale des crédits du troisième volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 3)
(en millions d'euros et en AE)
Source : commission des finances
Alors que, lors de son lancement, le Gouvernement prévoyait de consommer les crédits de paiement du PIA 3 entre 2018 et 202210(*), toutes les autorisations d'engagement ouvertes par la loi de finances initiale pour 2017 n'ont pas été couvertes à la fin de l'exercice 2022.
État de déploiement du
troisième volet
du programme d'investissement d'avenir (PIA
3)
(en millions d'euros et selon les montants estimés pour le 31 décembre 2025)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
Par conséquent, les trois programmes budgétaires du PIA 3 font encore l'objet d'ouvertures de crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2026. Au 31 décembre 2025, d'après les estimations inscrites dans le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Investir pour la France de 2030 », 984 millions d'euros de crédits de paiement resteront à ouvrir pour le PIA 3, ce qui représente 10 % de l'enveloppe totale du PIA 3 après redéploiement. Ces crédits sont répartis ainsi :
- 664 millions d'euros à ouvrir sur le programme 421, soit 28 % de l'enveloppe totale de ce programme après redéploiement ;
- 107 millions d'euros à ouvrir sur le programme 422, soit 3 % de l'enveloppe totale de ce programme après redéploiement ;
- 213 millions d'euros à ouvrir sur le programme 423, soit 5 % de l'enveloppe totale de ce programme après redéploiement.
Sur le périmètre des trois programmes du PIA 3, le montant des crédits de paiement proposés dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 sont inférieurs de 159 millions d'euros par rapport à l'exercice 2025, soit une réduction de 30 %, pour atteindre 370 millions d'euros. Alors que le rythme d'ouverture des crédits est relativement stable pour les programmes 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » et 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », l'évolution du montant des crédits de paiement (CP) proposés à l'ouverture sur le périmètre du PIA 3 s'explique principalement par la réduction de 85 % des crédits du programme 422 « Valorisation de la recherche » qui résulte notamment de l'absence d'ouverture de crédits de paiement pour l'action n° 2 « Fonds national post-maturation « Frontier venture » », qui avait mobilisé 100 millions d'euros pour l'exercice 2025.
Crédits de paiement ouverts sur le
périmètre du PIA 3
dans le projet de loi de finances pour
2026
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
Les prévisions transmises aux rapporteurs spéciaux par le Secrétariat général pour l'investissement11(*) font apparaître que la finalisation du déploiement des investissements du troisième volet du programme d'investissement d'avenir (PIA 3) nécessitera l'octroi de nouvelles aides jusqu'à la fin de l'exercice 2028, ce qui aura pour conséquence - étant donnée la nature pluriannuelle des projets concernés - de reporter la fin des décaissements associés au PIA 3 à l'exercice 2035.
* 1 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 2 La croissance potentielle correspond au rythme maximal auquel une économie pourrait progresser sans accélérer l'inflation. Elle dépend notamment du stock de capital, de la population active et de la productivité globale des facteurs (PGF). Les aides publiques du programme d'investissement d'avenir (PIA) ont pour objectif de soutenir la hausse de la productivité globale des facteurs (PGF) par l'innovation.
* 3 Lettres de mission du Président de la République en date du 6 juillet 2009 à MM. Alain Juppé et Michel Rocard.
* 4 Alain Juppé, Michel Rocard, novembre 2009, Investir pour l'avenir. Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national.
* 5 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.
* 6 Sénat, commission des finances, compte rendu de la séance du mardi 9 février 2010.
* 7 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 8 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 9 Sénat, commission des finances, compte rendu de la séance du mardi 9 novembre 2016.
* 10 Projet de loi de finances pour 2017, mission « Investissements d'avenir », projet annuel de performances (PAP), p. 10.
* 11 Réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux.