Projet de loi de finances pour 2026 : Médias, livre et industries culturelles

Rapports législatifs

Rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 18, déposé le

N° 139

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18
MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS :
AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Jean-Raymond HUGONET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180

Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 prévoit au titre de la mission « Médias, livres et industries culturelles » 707,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 690,2 millions en crédits de paiement (CP). La fraction de taxe sur la valeur ajoutée accordée par le biais du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » devrait s'élever à 3,878 milliards d'euros.

I. LA POURSUITE DE LA CONTRIBUTION DES SOCIÉTÉS D'AUDIOVISUEL PUBLIC AUX EFFORTS DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

Le projet de loi de finances prévoit que les sociétés de l'audiovisuel public bénéficient en 2026 d'un montant de 3,878 milliards d'euros, bénéficiant pour près des deux-tiers à France Télévisions et pour 17 % à Radio France. Le montant prévu en 2026 serait inférieur d'1,8 % au montant accordé en 2025.

La quasi-totalité de cette diminution serait supportée par France Télévisions, qui verrait ses crédits diminuer de 65 millions d'euros, soit une baisse de 2,6 %. Radio France ne verrait son montant diminuer que de 4 millions d'euros (- 1,4 %), le reste des sociétés disposant d'un budget stable, à l'exception de l'INA (- 1,5 million d'euros, soit - 1,5 %).

Évolution des dotations accordées aux sociétés de l'audiovisuel public
entre 2024 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le montant total accordé à l'audiovisuel public depuis dix ans est en relative augmentation. Il représente 158 millions d'euros de plus qu'en 2016, soit une hausse de 4,2 % sur la période 2016-2026. Les montants accordés aux sociétés d'audiovisuel public avaient diminué au cours des années précédant la crise sanitaire (- 10 millions d'euros au total entre 2016 et 2019). Ils ont en revanche augmenté de 169 millions d'euros entre 2019 et 2026. Toutefois, une fois rapportée à l'inflation, l'évolution observable depuis 2019 revient à des économies de près de 583 millions d'euros, soit une diminution en volume de 13 %.

Les montants d'économies demandés aux différentes sociétés en 2026 s'appuient sur des hypothèses d'efforts pluriannuels qui doivent devenir le socle des contrats d'objectifs et de moyens en cours de renégociation. Un effort de dépenses hors personnel d'au moins -1% à -2% est attendu pour toutes les sociétés d'audiovisuel public à compter de 2026. Cet effort est cependant calculé par rapport à un tendanciel de leurs charges dont les sous-jacents demeurent inconnus, et non en termes de réduction immédiate des concours publics.

La situation particulièrement inquiétante de France Télévisions implique des efforts de maîtrise très rapides. Le déficit de France Télévisions en 2024 s'inscrit dans le cadre plus large d'une situation financière très dégradée, alors même que les concours financiers de l'État sont loin de s'être effondrés au cours des dernières années.

Évolution des recettes de France Télévisions

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le compte de résultat de France Télévisions

La Cour des comptes souligne le caractère « indispensable et urgent » d'une réforme du cadre social de France Télévisions. Le rapporteur spécial ne saurait trop se féliciter à cet égard de la dénonciation à l'été 2025 de l'accord collectif de France Télévisions, ouvrant la voie à sa future renégociation.

II. UNE DIMINUTION DES AIDES À LA PRESSE ET DU SOUTIEN AUX RADIOS LOCALES

Le montant total des aides à la presse écrite devrait atteindre 178,29 millions d'euros en 2026. Il est donc en diminution par rapport à l'année précédente (- 5,8 %). Il convient de noter que s'ajoutent aux dépenses budgétaires en faveur de la presse 65 millions d'euros de dépenses fiscales (dont 58 millions d'euros pour le seul taux de TVA « super réduit » sur la presse).

Le montant total des aides à la presse proposé en PLF 2026 résulte de deux mouvements budgétaires contraires. D'une part, les aides à la distribution augmentent de 4,5 millions d'euros par rapport à 2025. D'autre part, le montant prévu pour le fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP), destiné à accompagner les investissements du secteur dans sa transition économique, numérique et écologique est divisé par deux entre le niveau prévu en LFI 2025 et celui prévu en PLF 2026.

Facteurs d'évolution des crédits du programme 180 « Presse et médias »
entre la LFI 2025 et le PLF 2026

(en millions d'euros en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Les crédits du Fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER) devraient être quasiment divisés par deux en 2026, pour atteindre 19,5 millions d'euros. Les radios associatives sont des acteurs essentiels pour la vitalité des territoires. Il est regrettable que la situation budgétaire contraigne à réduire leurs marges de manoeuvre. Le rapporteur spécial appelle donc le Gouvernement à revenir en gestion sur cette diminution, par redéploiement d'autres programmes et d'autres missions du périmètre du ministère de la culture.

III. UNE HAUSSE CONSTANTE DU BUDGET DU CENTRE NATIONAL DU CINÉMA QUI INTERROGE

Le CNC ne bénéficie d'aucun crédit budgétaire mais son budget annuel est abondé par quatre taxes affectées. Les ressources du CNC sont en constante progression : entre 2015 et 2026, il devrait voir ses recettes augmenter de 25 %, soit 168 millions d'euros supplémentaires.

Le produit des taxes perçues par le CNC en 2026 est estimé à 785 millions d'euros, soit une hausse de 28,5 millions d'euros (+ 3,8 %) par rapport à 2025. La croissance de ces taxes découle de la dynamique du secteur, en particulier l'audiovisuel et les plateformes de streaming vidéo, et non d'un relèvement des taux, inchangés depuis 2019.

L'ensemble des dépenses du CNC au titre du fonds de soutien devrait atteindre 810,3 millions d'euros en 2026, soit 15 millions d'euros de plus qu'en 2025 et 16,3 % de plus qu'en 2019.

L'action du CNC est appuyée, au niveau fiscal, par des crédits d'impôts au rendement extrêmement dynamique. Le CNC assure la gestion de quatre dispositifs : le crédit d'impôt « cinéma » (CIC) ; le crédit d'impôt « audiovisuel » (CIA) ; le crédit d'impôt « international » (C2I) et enfin le crédit d'impôt « jeux vidéo ».

Évolution des différents crédits d'impôt entre 2016 et 2026

(en millions d'euros et en %)

 

2016

2026

Variation 2016/2026

CIC

75

156

108,00%

CIA

70

263

275,71%

C2I

12

125

941,67%

SOFICA

22

35

59,09%

Source : commission des finances d'après les données du CNC

L'article 125 de la loi de finances pour 20251(*) a mis en place un prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC. Malgré cette ponction, celui-ci devrait tout de même s'élever à 470 millions d'euros fin 2025. Un nouveau prélèvement devrait être mis en place en 2026 à hauteur de 50 millions d'euros supplémentaires.

IV. UN SOUTIEN BUDGÉTAIRE EN BAISSE AU CENTRE NATIONAL DE LA MUSIQUE, PLUS QUE COMPENSÉ PAR LA DYNAMIQUE FISCALE

La subvention pour charges de service public du Centre national de la musique (CNM) diminue légèrement (- 4 millions d'euros) pour s'élever à 20 millions d'euros en 2026. Le CNM dispose en retour de taxes affectées dont le rendement est très favorable.

Évolution du produit des taxes affectées au CNM

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le tome I des Voies et moyens

Le rendement de la taxe sur les spectacles de variété, corrélée aux recettes de spectacles musicaux, est extrêmement dynamique aux cours des dernières années. Le nombre de concerts et de billets vendus, toutes esthétiques de musique confondues ont ainsi augmenté de 4 % en 2024 par rapport à 2023, et les recettes de billetterie de 17 %. Le CNM bénéficie également de la taxe sur le streaming musical, qui devrait atteindre 20 millions d'euros en 2026. Le relèvement du plafond de ces taxes prévu à l'article 36 du PLF pour 2026 devrait plus que largement compenser la diminution de la SCSP.

Réunie le 29 octobre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission. Par ailleurs, la commission des finances a proposé l'adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financiers "Avances à l'audiovisuel public".

Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission confirme définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France de 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi que les comptes spéciaux et les articles qui s'y rattachent.

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, le rapporteur spécial avait reçu 15% des réponses.

A la date d'examen en commission du rapport le 29 octobre, il a obtenu 100 % des réponses.

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET
INDUSTRIES CULTURELLES »

I. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT CONCENTRÉE SUR LE PROGRAMME « PRESSE ET MÉDIAS »

Pilotée par le ministère de la culture, la mission « Médias, Livre et industries culturelles » cible le développement et le pluralisme des médias, l'appui au secteur du livre et de la lecture, le soutien à l'industrie musicale et la protection des oeuvres sur internet.

Elle est composée de deux programmes, contribuant chacun pour moitié aux dépenses de la mission :

- le programme 180 « Presse et médias », qui vise à renforcer la vitalité, le pluralisme et le développement de la presse et des médias, notamment au niveau local ;

- le programme 334 « Livre et industries culturelles », consacré à la diversité et au renouvellement de la création, quels que soient les secteurs (livre, musique, audiovisuel, cinéma et jeu vidéo), et l'élargissement de la diffusion des oeuvres. Si l'État n'a pas vocation à se substituer aux acteurs privés du secteur culturel, il agit néanmoins afin d'assurer certains équilibres, tant en matière de diversité que d'accès à l'offre.

La mission ne comporte pas de dépenses de personnel de titre 2 puisque toutes les dépenses de personnel du ministère de la culture sont inscrites dans le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture » rattaché à la mission « Culture ».

Le présent projet de loi de finances prévoit au titre de cette mission 707,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 690,2 millions en crédits de paiement (CP). Ces chiffres traduisent une diminution de 20,4 millions d'euros en AE et 29,8 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances pour 2025, soit respectivement - 2,8 % et - 4,1 %.

On constate donc un recul de la mission en euros courants après plusieurs années de hausse depuis la fin de la crise sanitaire. Par rapport à 2019, dernière année antérieure à la pandémie, les crédits de la mission ont augmenté de 114 millions d'euros en CP, soit une hausse de 20 %.

Évolution des crédits de la mission « Médias, livre
et industries culturelles » en euros courants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Au cours des dernières années, le programme 334 - Livre et industries culturelles avait absorbé l'essentiel de la hausse des crédits (+ 7,2 % entre 2023 et 2025), alors que le programme 180 - Presse et Médias s'était légèrement contracté (- 1,4 % sur la même période).

La dynamique divergente entre les deux programmes de la mission se poursuit entre 2025 et 2026, dans la mesure où le programme 180 diminue de 22,4 millions d'euros, soit un recul de 6,1 %. Si le programme 334 est également mis à contribution, il ne diminue par rapport à l'année précédente que de 7,4 millions d'euros, soit une baisse limitée à 2,1 %.

Évolution des crédits de paiement de la mission « Médias, Livre
et industries culturelles » à périmètre courant

(en millions d'euros et en %)

 

LFI 2022

PLF 2023

LFI 2024

LFI 2025

PLF 2026

Évolution 2025/2026 (en euros)

Évolution 2025/2026 (en %)

Évolution 2026/2022 (en %)

Programme 180 : Presse et médias

350,76

371

376,65

369,2

346,7

- 22,4

- 6,1 %

- 1,1 %

Programme 334 : Livre et industries culturelles

324,39

333,85

359,28

350,8

343,4

- 7,4

- 2,1 %

5,9 %

Total

675,15

704,86

735,95

720,0

690,2

- 29,8

- 4,1 %

2,2 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La trajectoire dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2025 indiquait d'ailleurs un niveau de crédits inférieur à celui présenté dans le présent PLF : les montants prévus cette année sont supérieurs de 6 % à ceux anticipés pour 2026 l'année précédente.

Comparaison des trajectoires prévisionnelles de la mission « Médias, Livre
et industries culturelles » en 2025 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Hors inflation, la dynamique des crédits sur la période 2023-2025 doit être relativisée, dans la mesure où la mission est stable en volume au cours des dernières années, après une très forte augmentation pendant la crise sanitaire suivie d'une décrue progressive des moyens supplémentaires octroyés en 2020-2021.

Évolution de la mission « Médias, Livre et industries culturelles » hors inflation depuis 2019

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Six opérateurs du ministère de la culture relèvent du périmètre de la mission. Leur taux d'intervention auprès des filières économiques de leurs secteurs respectifs sont cependant extrêmement variable.

Intervention directe des opérateurs du ministère
dans le secteur des industries culturelles

(en millions d'euros et en %)

 

Secteurs soutenus

Mode de financement

Chiffre d'affaires du secteur en 2023

Aides accordées au secteur en 2023

Part des interventions directes par rapport au chiffre d'affaires du secteur

Centre national du cinéma et de l'image animées

Cinéma et jeux vidéo

Taxes affectées

4 665

708

15,18 %

Centre national de la musique

Musique, spectacle vivant

Taxes affectées et SCSP

7 811

60

0,77 %

Centre national du livre

Livre

SCSP

9 437

22

0,23 %

Source : commission des finances d'après les données du Département des études, de la prospective, des statistiques et de la documentation (DEPS ; Chiffres Clés 2024 de la culture et de la communication

De nombreuses dépenses fiscales sont adossées à la mission. Or, on observe une décorrélation entre le chiffre d'affaires des différents secteurs et le poids de la dépense fiscale : le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur le livre représente environ 6 % du chiffre d'affaires du secteur, soit une proportion à peu près équivalente aux dépenses fiscales en faveur du spectacle vivant. En revanche, la dépense fiscale représente un poids nettement plus important pour le secteur du cinéma, soit 37 % en 2024.

Poids des principales dépenses fiscales dans le secteur des industries culturelles par rapport à leur chiffre d'affaires en 2024

(en millions d'euros et en %)

Secteur

Dispositif

Coût des dépenses fiscales

Part de la dépense fiscale par rapport au chiffre d'affaires du secteur

Presse

Taux réduit de TVA applicable aux publications de presse

57

0,6 %

Audiovisuel

Taux réduit de TVA applicable aux services de télévisions

150

6 %

Cinéma

Crédits d'impôts « cinéma »

621

37 %

Jeux vidéo

Crédit d'impôt « jeux vidéo »

66

2 %

Spectacle vivant

Taux réduits de TVA pour le spectacle vivant

360

5 %

Crédit d'impôt « spectacle vivant »

42

Livre

Taux réduit de TVA sur l'achat et la location de livre

600

6 %

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les données du Département des études, de la prospective, des statistiques et de la documentation (DEPS)

II. LE PROGRAMME « PRESSE ET MÉDIAS » : UNE RELATIVE DIMINUTION DES AIDES À LA PRESSE ET DU SOUTIEN AUX RADIO LOCALES

Le présent projet de loi de finances prévoit de réduire les crédits du programme 180 « Presse et médias » à 347,7 millions d'euros en AE et 346 millions d'euros en CP. Plus de la moitié de ces financements concerne les aides à la presse, 42 % les crédits versés à l'AFP et une part restreinte (6 %) les radios locales.

Répartition des crédits de paiement par action
au sein du programme 180 « Presse et médias »

(en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Cela représente une baisse de 22,4 millions d'euros par rapport à l'année précédente (- 6,1 %). Entre 2023 et 2026, les crédits du programme auront diminué de 6,8 %. Cette évolution est cependant très concentrée sur les aides à la presse et sur le soutien aux radios locales. À l'inverse, conformément à la trajectoire prévue dans le contrat d'objectif et de moyens de l'Agence France presse (AFP), les crédits accordés à cette dernière croissent de 9 % sur la période 2023-2026.

Évolution des crédits du programme 180 « Presse et médias »
depuis 2023

(en euros en CP)

 

2023

2024

2025

PLF 2026

Évolution 2025/2026 (en euros)

Évolution 2025/2026 (en %)

Évolution 2023/2026

(en %)

Action 01 : Relations financières avec l'AFP

134 976 239

141 692 217

142 974 143

147 185 234

4 211 091

2,95 %

9,05 %

Action 02 : Aides à la presse

197 542 361

196 826 383

194 888 133

176 455 448

- 18 432 685

- 9,46 %

- 10,67 %

Action 05 : Soutien aux médias de proximité

1 831 660

1 958 654

1 831 660

1 831 660

0

0,00 %

0,00 %

Action 06 : Soutien à l'expression radiophonique locale

36 032 069

35 688 639

25 344 320

19 607 957

- 5 736 363

- 22,63 %

- 45,58 %

Action 07 : Compagnie internationale de radio et de télévision

1 666 500

1 666 500

1 666 500

1 666 500

0

0,00 %

0,00 %

Programme 180 : Presse et médias

372 049 399

377 832 393

366 704 756

346 746 799

- 19 957 957

- 5,44 %

- 6,80 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Les baisses de crédits prévues dans le présent PLF se concentrent sur certains dispositifs des aides à la presse et le soutien à l'expression radiophonique locale. À l'inverse, le renforcement des crédits de l'AFP et le renforcement des aides à la presse écrite ont un impact à la hausse de respectivement 4,2 et 4,5 millions d'euros.

Facteurs d'évolution des crédits du programme 180 « Presse et médias »
entre la LFI 2025 et le PLF 2026

(en millions d'euros en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

A. UNE BAISSE GLOBALE DES AIDES À LA PRESSE QUI REPOSE EN QUASI-TOTALITÉ SUR LES AIDES À LA MODERNISATION

L'action n° 2 du programme 180 recense trois types d'aides à la presse : les aides à la diffusion, les aides au pluralisme et les aides à la modernisation du secteur.

1. Une diminution des aides directes

Le montant total des aides à la presse écrite devrait atteindre 178,29 millions d'euros en 2026. Il est donc en diminution par rapport à l'année précédente (- 5,8 %).

Montant des aides à la presse prévues au sein du programme 180

(en CP, en euros et en %)

 

LFI 2024

LFI 2025

PLF 2026

Variation 2025/2026

Variation

2024/2026

Aides à la diffusion

142,58

129,65

129,75

0,08 %

- 9,00 %

Aide à l'exemplaire pour les titres de presse posté

68,20

65,49

61,10

- 6,71 %

- 10,41 %

Aide à l'exemplaire pour les titres de presse portés

35,10

33,70

33,70

0,00 %

- 3,99 %

Exonérations des charges patronales pour les vendeurs colporteurs de la presse

11,43

11,60

11,60

0,00 %

1,48 %

Aide à la distribution de la presse nationale au numéro

27,85

18,85

23,35

23,87 %

- 16,16 %

Aides au pluralisme

25,93

23,23

23,23

0,00 %

- 10,41 %

Aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires

13,06

10,36

10,36

0,00 %

- 20,68 %

Aide aux publications nationales d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires

4,00

4,00

4,00

0,00 %

0,00 %

Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces

1,40

1,40

1,40

0,00 %

0,00 %

Aide au pluralisme de la presse périodique régionale et locale

1,47

1,47

1,47

0,00 %

0,00 %

Aide au pluralisme des titres de presse ultramarins

2,00

2,00

2,00

0,00 %

0,00 %

Aide aux services de presse tout en ligne

4,00

4,00

4,00

0,00 %

0,00 %

Aides à la modernisation

29,11

36,31

25,31

- 30,30 %

- 13,05 %

Aide à la modernisation des diffuseurs de presse

6,00

5,00

5,00

0,00 %

- 16,67 %

Fonds stratégique pour le développement de la presse

16,28

24,48

13,48

- 44,94 %

- 17,20 %

Fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse

5,00

5,00

5,00

0,00 %

0,00 %

Fonds de soutien aux médias sociaux de proximité

1,83

1,83

1,83

0,00 %

0,00 %

Total aides à la presse écrite

197,62

189,18

178,29

- 5,76 %

- 9,78 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Les aides à la presse indirectes représentent un montant supérieur aux aides directes

Il convient de noter que s'ajoutent aux dépenses budgétaires en faveur de la presse 65 millions d'euros de dépenses fiscales (dont 58 millions d'euros pour le seul taux de TVA « super réduit » sur la presse).

Évolution du montant des dispositifs fiscaux en faveur de la presse

(en millions d'euros)

 

2024 

2025

(prévision)

Taux de TVA super réduit (2,1 %)

57

58 

Déduction spéciale prévue en faveur des entreprises de presse

Moins de 0,5

0

Réduction d'impôt accordée au titre des souscriptions en numéraire au capital d'entreprises de presse

Moins de 0,5

Moins de 0,5

Réduction d'impôt au titre des dons effectués en faveur des entreprises de presse

Non chiffré

Non chiffré

Exonération des publications des collectivités publiques et des organismes à but non lucratif

Non chiffré

Non chiffré

Réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés de presse

Moins de 0,5

-

Exonération en faveur des entreprises dont les établissements vendent au public des écrits périodiques en qualité de mandataires inscrits à la commission du réseau de la diffusion de la presse et revêtent la qualité de diffuseurs de presse spécialistes

5

5

Exonération de cotisation sur la valeur ajoutée en faveur des entreprises dont les établissements vendent au public des écrits périodiques en qualité de mandataires inscrits à la commission du réseau de la diffusion de la presse et revêtent la qualité de diffuseurs de presse spécialistes

4

1

TOTAL

69,5

65

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les aides à la presse incluent également des dispositifs de réduction des cotisations sociales.

Les vendeurs et porteurs de presse bénéficient de deux dispositifs : une assiette forfaitaire de cotisations sociales par tranches de 100 journaux vendus ou distribués et une exonération de cotisations patronales d'assurances sociales et d'allocations familiales2(*). Le manque à gagner qui en résulte pour les régimes de sécurité sociale est compensé par l'État sur le budget du programme et versé à l'ACOSS.

Coût des réductions de cotisations sociales de vendeurs-porteurs de presse pris en charge par le programme « Presse et médias »

(en millions d'euros)

Année

Montant de la compensation prévue sur le P. 180

2022

12,887

2023

11,687

2024

11,434

2025

11,603

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les journalistes bénéficient également d'allègements fiscaux et sociaux, pour un montant de 50 millions d'euros de dépense fiscale et de 135 millions d'euros de dépense sociale.

L'exonération partielle d'impôt sur le revenu des journalistes

Les dispositions du 1° de l'article 81 du code général des impôts (CGI) prévoient que les rémunérations perçues par les journalistes, rédacteurs, photographes, directeurs de journaux et critiques dramatiques et musicaux sont, à concurrence de 7 650 euros, représentatives d'allocations pour frais d'emploi (AFE) réputées utilisées conformément à leur objet. Elles sont donc exonérées d'impôt sur le revenu à hauteur de cette somme. Cette mesure est cependant réservée depuis 2019 aux seuls journalistes dont le revenu brut annuel n'excède pas 93 510 euros.

Ces dispositions se substituent à la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels dont bénéficient l'ensemble des salariés. Elles visent à prendre en compte, de manière forfaitaire, les spécificités inhérentes à l'activité des journalistes, lesquelles ne leur permettent pas de faire état de leurs frais professionnels réels et justifiés de manière compatible avec le principe de confidentialité qui résulte de la protection du secret des sources.

Ce dispositif particulier d'exonération a été instauré par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 1998. Il a remplacé la déduction forfaitaire supplémentaire de 30 % pour frais professionnels dont bénéficiaient les journalistes depuis 1934.

Le montant de cette exonération est évalué à 50 millions d'euros par an.

Source : commission des finances

Les entreprises et agences de presse bénéficient de deux dispositifs d'allègement des cotisations sociales au titre de l'emploi des journalistes professionnels :

- un abattement de 20 % du taux de cotisations de sécurité sociale ;

- une déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels : jusqu'en 2023, l'assiette des cotisations sociales était abattue de 30 %, dans la limite de 7 650 euros par année civile par salarié et par an. Cet abattement a été supprimé à compter du 1er janvier 2024 de façon très progressive, sur 15 ans à raison d'une réduction de 2 % par an.

Dans un rapport de 20183(*), la Cour des comptes estimait la perte de recettes résultant de ces mesures à 135 millions d'euros, dont 100 millions d'euros pour l'abattement de 20 % du taux de cotisations sociales et 35 millions d'euros liés à la déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels.

Enfin les correspondants locaux de la presse régionale ou départementale bénéficient également d'un régime social dérogatoire. Leur statut leur permet ainsi d'imputer, sur leurs bénéfices imposables, les charges professionnelles nécessaires au fonctionnement de leur activité telles que les frais de déplacement. Ces exonérations sont compensées par le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».

3. Une réduction concentrée sur les aides à la modernisation, alors que les aides à la diffusion augmentent

Le montant total des aides à la presse proposé en PLF 2026 résulte de deux mouvements budgétaires contraires.

D'une part, les aides à la distribution augmentent de 4,5 millions d'euros par rapport à 2025 (cf. infra). D'autre part, le montant prévu pour le fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP), destiné à accompagner les investissements du secteur dans sa transition économique, numérique et écologique est divisé par deux entre le niveau prévu en LFI 2025 et celui prévu en PLF 2026. Une partie des crédits du FSDP ayant été gelée en 2025, le FSDP est suspendu depuis juin 2025.

En conséquence, la part des aides à la diffusion dans le total des aides directes à la presse passe de 60 % en 2025 à 73 % en 2026. Les aides à la modernisation reculent de 27 % à 14 %.

Répartition des crédits de paiement par sous-action
au sein de l'action 02 « Aides à la presse » en 2026

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Les chiffres de la chute des ventes au numéro sont vertigineux : entre 2019 et 2023, le volume de vente au numéro de la presse quotidienne nationale (PQN) a diminué de 60 % et celui de la presse quotidienne régionale (PQR) de 36 % sur la même période. L'érosion constatée sur la seule année 2023 est de respectivement 14 % pour la PQN et 11 % pour la PQR.

Ventes au numéro en France

(en millions d'exemplaires et en %)

Source : commission des finances

Le chiffre d'affaires de la presse à diminué de 43 % entre 2003 et 2023. La presse nationale d'information générale et la presse magazine grand public ont été particulièrement touchées et ont, sur la même période, perdu 57 % et 58 % de leur valeur.

Chiffre d'affaires de la presse écrite

(en milliers d'euros et en %)

 

2022

2023 

2022/2023 (en %)

2022/2023

hors inflation (en %)

Presse nationale d'information générale

865

861

- 0,44 %

- 5,23 %

Presse locale d'information générale

2 046

2 010

- 1,78 %

- 6,50 %

Presse magazine grand public

2 392

2 401

0,34 %

- 4,53 %

Presse technique et professionnelle

521

529

1,59 %

- 3,07 %

Presse gratuite d'annonces et d'information

90

96

7,15 %

2,06 %

Total

5 914

5 897

- 0,29 %

- 5,03 %

Source : commission des finances

Concernant les aides à la distribution, celles-ci ont été réformées en 2022. On distingue désormais un double barème : l'un concernant les exemplaires postés et l'autre pour les exemplaires portés.

Le volet dédié aux exemplaires postés est destiné aux éditeurs des publications d'information politique et générale (IPG) et quotidiens à faibles ressources publicitaires ou à faibles ressources de petites annonces (QFRP/QFRA), d'une périodicité au maximum hebdomadaire. L'objectif de la réforme est d'encourager le portage, le montant de l'aide à l'exemplaire ayant diminué de 15 % à compter du 1er janvier 2024, sauf pour les exemplaires distribués dans les communes situées dans les zones dites peu denses dans lesquelles il n'existe pas à court terme d'alternative à la distribution postale.

La question des aides à la distribution a fait l'objet d'un rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires culturelles remis en 2024. Cette mission proposait 4 scénarios. Le quatrième, qui serait privilégié à ce stade, pourrait mener à des modifications dans les schémas logistiques, industriels et organisationnels de la filière par une réforme structurelle de la chaîne logistique et la création d'un contrat de filière, reposant sur une conditionnalité de l'aide à la distribution.

À la suite de ce rapport, la ministre de la Culture a confié à Sébastien Soriano le pilotage d'une concertation avec le secteur à partir du printemps 2024. À l'issue de nombreux échanges, un projet de contrat de modernisation de la distribution de la presse a été transmis aux acteurs de la filière le 1er août 2025.

Cet accord prévoit un accompagnement social et à l'investissement des sociétés concernées par l'État. En conséquence, le PLF prévoit un renforcement des aides à la diffusion à hauteur de 4,5 millions d'euros.

Face à un modèle de la diffusion qui atteint la distribution de la presse écrite, le rapporteur spécial considère que les mutualisations entre les deux principaux acteurs, bien que ceux-ci répondent sur certains points à des logiques différentes, doit impérativement permettre une rationalisation des coûts et une diminution des pollutions induites par la presse imprimée.

Il est regrettable que les aides à la modernisation fassent les frais des réductions prévues en 2026 du fait de leur caractère davantage « pilotable » que d'autres postes de dépenses. Les aides à la presse doivent faire l'objet d'économies structurelles mais il est regrettable que la seule réponse consiste à réduire les aides à la modernisation, ce qui s'apparente à une gestion essentiellement court-termiste.

Plus largement, le rapport précédent de la commission des finances sur les aides à la presse4(*) plaidait pour la refonte de l'ensemble des aides (distribution, pluralisme, modernisation) versées actuellement à plusieurs acteurs de la filière en une aide unique au titre, évolutive en fonction de son degré de digitalisation, de sa participation à la connaissance et au savoir - la question de la pertinence du critère d'information politique et générale est notamment posée - et de son accès aux ressources publicitaires.

B. LA SITUATION FINANCIÈRE PRÉOCCUPANTE DE L'AFP IMPLIQUE UNE RÉFLEXION PLUS GÉNÉRALE SUR LE MODÈLE DE L'AGENCE

L'action 01 rassemble les relations financières entre l'État et l'Agence France-Presse (AFP). Le versement fait à l'AFP à ce titre distingue, d'une part, le paiement des abonnements commerciaux de l'État (régis par une convention d'abonnements signée en septembre 2015, pour un montant de 23,2 millions d'euros en 2026) et, d'autre part, la compensation des missions d'intérêt général (MIG) de l'AFP5(*), pour un montant de 124 millions d'euros.

En conséquence, le PLF prévoit 147,2 millions d'euros pour l'AFP, soit une hausse de 4,2 millions d'euros par rapport à 2025.

Montants versés à l'AFP par le programme 180

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Cette hausse est conforme à la trajectoire prévue dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) 2024-2028 de l'agence. Celui-ci prévoit une trajectoire de hausse à hauteur de 7,3 millions d'euros sur la période 2024-2028.

Montants versés par l'État prévus dans le COM 2024-2028

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Le rapporteur spécial soulignait l'année précédente une stabilisation de la situation financière de l'AFP après une décennie de grande difficulté, ayant permis de voter le budget 2025 à l'équilibre. L'agence rencontre en 2025 une période de difficultés, notamment du fait de la perte de contrats de « fact checking » de médias américains6(*) et, sur un autre plan, du développement de l'intelligence artificielle.

L'agence anticipe donc une baisse des produits commerciaux de 8,4 millions d'euros en fin de gestion 2025 par rapport au budget initial. Or les dépenses de l'agence sont relativement contraintes à court terme, dans la mesure où les charges de personnel représentent plus des trois quarts des charges d'exploitation de l'AFP. En 2024, les personnels de l'AFP représentaient 2 534 ETPT.

L'AFP a donc engagé à l'été 2025 un plan d'économies visant à dégager environ 12 millions d'euros. Les mesures de ce plan d'économies seraient mises en oeuvre en 2026 et prendraient leur plein effet à compter de 2027.

Les principaux axes du plan d'économies de l'AFP

Les trois principaux leviers d'économies identifiés par l'AFP sont :

- un dispositif d'incitation aux départs à la retraite, en France comme à l'étranger, assorti du non-remplacement partiel des départs. Le dispositif d'incitation reposerait sur une offre de bonification de l'indemnité de départ à la retraite pour les salariés ayant atteint l'âge légal de départ et pouvant justifier d'une pension complète ;

- la réduction du coût de l'expatriation des journalistes par le recrutement de journalistes sous contrat local ;

- le gel de postes et l'arrêt d'offres et d'activités qui ne sont plus adaptées aux besoins du marché.

Ce plan d'économie est établi sur la base d'une trajectoire de financement public de l'AFP conforme au COM 2024-2028.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

L'AFP fait cependant essentiellement face à des défis structurels, que des mesures d'économies partielles ne pourront régler. L'AFP souhaite recentrer son activité sur la production de contenus à forte valeur ajoutée. Or, si le développement de l'intelligence artificielle met en difficulté l'ensemble du secteur de la presse écrite, il impacte encore davantage l'AFP dont les contenus, pour être de grande qualité, ont pour caractéristique d'être peu éditorialisés afin d'être repris rapidement par une variété de médias.

L'AFP indique avoir identifié des « relais de croissance », notamment le développement des clients non-médias - acteurs de la tech, institutions, fondations, entreprises et administrations. Il serait particulièrement souhaitable que cette stratégie fonctionne, sans quoi les montants prévus au COM ne permettraient que d'écoper les réductions de moyens découlant de la perte de compétitivité de l'agence.

C. UNE DIMINUTION DES MOYENS ACCORDÉS AU FONDS DE SOUTIEN À L'EXPRESSION RADIOPHONIQUE (FSER)

L'action 06 - Soutien à l'expression radiophonique locale du programme 180 regroupe les crédits dédiés au Fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER). Ce fonds couvre 750 radios associatives non commerciales.

Le FSER est chargé de soutenir le secteur radiophonique local associatif, considéré comme le garant de l'expression du pluralisme et de la communication de proximité. Il distribue à cet effet des aides aux radios locales associatives accomplissant une mission de « communication sociale de proximité » lorsque leurs ressources publicitaires sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total7(*). Ces aides représentent 40 % des ressources des radios couvertes par le Fonds.

Quatre subventions sont versées :

- la subvention d'installation ;

- la subvention d'équipement, appelée à financer 50 % des dépenses d'investissement ;

- la subvention d'exploitation ;

- la subvention sélective à l'action radiophonique, destinée à soutenir les services de radio ayant réalisé des actions particulières dans un certain nombre de domaines, à l'instar de l'emploi, de l'intégration, de la lutte contre les discriminations, de la culture et de l'éducation.

Les radios diffusant à la fois en FM et en numérique terrestre (DAB +) bénéficient d'un accompagnement supplémentaire8(*). Les coûts liés au déploiement de la radio numérique terrestre, appelée à compléter voire remplacer la modulation de fréquence (FM), sont en effet importants. Cette dotation, même majorée, ne permet pas totalement d'appuyer les radios FM en vue de soutenir leur développement numérique. En effet, les radios FM ne sont éligibles qu'une fois au dispositif.

Les crédits ont été augmentés chaque année depuis 2021 jusqu'en 2024 (+ 1,25 million d'euros en 2021, 1,1 million d'euros en 2022, puis 1,7 million d'euros en 2023). Lors de la présentation du PLF pour 2025, le FSER ne devait s'élever qu'à 25,3 millions d'euros. Son montant a été relevé lors de la discussion de 10 millions d'euros par un amendement de la commission des finances, le Gouvernement ayant ensuite déposé un amendement identique.

En PLF pour 2026, les crédits du FSER devraient être quasiment divisés par deux à 19,5 millions d'euros.

Évolution du FSER

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Les radios associatives sont des acteurs essentiels pour la vitalité des territoires. Il est regrettable que la situation budgétaire contraigne à réduire leurs marges de manoeuvre, et le rapporteur spécial appelle donc le Gouvernement à revenir en gestion sur cette diminution, par redéploiement d'autres programmes et d'autres missions du périmètre du ministère de la culture.

III. LE PROGRAMME « LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

Le programme « Livre et industries culturelles » est composé de deux actions. L'action 01 « Livre et lecture » représente la quasi-totalité des crédits de paiement du programme et est stable en CP. En revanche, l'action 02 - Industries culturelles, qui ne représente que 21,6 millions d'euros en 2026, diminue de 27 % en AE comme en CP.

Évolution des crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles »
à périmètre courant

(en millions d'euros et en %)

 

LFI 2023

LFI 2024

LFI 2025

PLF 2026

Variation 2025/2026 ( %)

Variation 2023/2026 ( %)

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01 - Livre et lecture

296 686

304 187

331 896

327 008

327 543

320 396

338 343

321 778

3,30 %

0,43 %

14,04 %

5,78 %

02 - Industries culturelles

29 664

29 664

32 274

32 274

30 442

30 442

21 658

21 658

- 28,9 %

- 28,86 %

- 27 %

- 27 %

334 - Livre et industries culturelles

330 338

324 433

364 170

359 283

357 985

350 838

360 000

343 436

0,56 %

- 2,11 %

8,98 %

5,86 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

L'évolution du programme 334 découle de plusieurs facteurs. À la baisse, les opérateurs du programme contribuent par une réduction de leurs moyens, en fonctionnement et, dans une moindre mesure, en investissement. En sens inverse, la poursuite des travaux du Centre Pompidou a impliqué le relogement temporaire de la Bibliothèque publique d'information (BPI), tandis que les travaux liés à la création de la Maison du dessin de presse ont impliqué le décaissement d'AE à hauteur de 8,8 millions d'euros.

Facteurs d'évolution des crédits de paiement du programme 334 « Livre
et industries culturelles » entre 2025 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

La hausse des AE constatée en 2026 résulte pour une grande part de l'ouverture d'une enveloppe supplémentaire pour le nouveau pôle de conservation de la BnF à Amiens (+ 30 millions d'euros en AE).

Après un report, l'inscription au PLF 2026 des crédits des travaux
de la maison du dessin de presse

Le présent PLF prévoit une ouverture de 2,7 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP destinés aux travaux de la maison du dessin de presse.

Cette ouverture de crédits fait suite à un retard dans l'échéancier initial. En 2024, 13,91 millions d'euros en AE et 2,6 millions d'euros en CP étaient prévus sur les crédits du programme 334 pour les travaux de la Maison du dessin de presse dont l'ouverture était prévue à Paris en 2026. 2 millions d'euros avaient déjà été versés en 2023 pour mener les études préalables et lancer les travaux.

Le budget prévisionnel des travaux est estimé à 15,6 millions d'euros, qui devaient être versés entre 2023 et 2026. Le calendrier de financement initial a cependant été décalé. Les crédits votés en 2024 au titre de l'investissement ont donc été reportés en 2025. Les crédits prévus en 2026 devraient permettre le démarrage des travaux au début de l'année 2026, dans la perspective d'une ouverture au public de la Maison en 2027.

Financement des travaux de la maison du dessin de presse

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La Ville de Paris met à disposition gratuitement le bâtiment qui accueillera la Maison, sous la forme d'un bail emphytéotique administratif de 50 ans conclu pour un euro symbolique. Le bail a été signé le 18 juillet 2025 entre la Ville de Paris et l'État. La Région Île-de-France a par ailleurs décidé de contribuer au financement de l'investissement, à hauteur de 1 million d'euros.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

A. LA POLITIQUE DU LIVRE, UNE POLITIQUE EFFICACE MAIS DOTÉE DE PEU DE MOYENS BUDGÉTAIRES AU-DELÀ DES GRANDES BIBLIOTHÈQUES

L'action 01 « Livre et lecture » du programme 334 devrait être dotée en 2025 de 338,4 millions d'euros en AE et 321,8 millions d'euros en CP. Ces crédits augmentent en AE de 3,3 % et en CP de 0,3 %.

1. Un maintien des dotations aux bibliothèques publiques mais une limitation des moyens au centre national du livre

Le montant total consacré par l'État au livre et à la lecture s'élevait en 2024 à 1,1 milliard d'euros, dont 600 millions d'euros de pertes de recettes liées au taux réduit à 5,5 % de taxe sur la valeur ajoutée pour la vente de livre. Les bibliothèques représentent le premier poste de dépense.

Montants consacrés par l'État au soutien au livre et à la lecture en 2024

(en millions d'euros et en %)

Dépense budgétaire ou incidence fiscale

Montant

Proportion du soutien total accordé par l'État

Mission Médias, livre et industries culturelles

Programme 334 

Bibliothèque nationale de France

243,0

22,07 %

Politique économique du livre

50,7

6,85 %

Dont Centre national du livre

28,5

2,52 %

Développement de la lecture et des collections

23,7

2,15 %

Dont Bibliothèque publique d'information

10,1

0,92 %

Total

317,4

28,83 %

Mission Culture

Achats de livres sur les crédits du Pass Culture (part individuelle)

89

8,09 %

Compensation partielle par l'État d'exonération de cotisation d'assurance vieillesse pour les artistes auteurs

nc9(*)

nc

Mission relations avec les collectivités territoriales

Concours particulier relatif aux bibliothèques au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD)

94,4

8,58 %

Taux réduit de TVA sur le livre

600

54,51 %

Total

1 100,8

100,00 %

Total soutien économique à la filière du livre

740

67,22 %

Total dépenses budgétaires

500,8

45,5 %

Total dépenses budgétaires - soutien économique à la filière du livre

139,7

12,69 %

Source : commission des finances

La majorité des crédits de l'action consistent en des dotations versées à trois opérateurs : la Bibliothèque nationale de France (BnF), la Bibliothèque publique d'information (Bpi) et le Centre national du livre.

Au cours des dernières années, les crédits accordés aux opérateurs ont largement augmenté. La quasi-totalité de cette hausse a cependant été absorbée par la BnF. Une partie de cette progression découlait de la compensation de la hausse du point d'indice.

Évolution des crédits de paiement dédiés aux opérateurs
de l'action 01 du programme 334

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'action du ministère de la culture en faveur du livre repose également au niveau national sur le centre national du livre (CNL), qui est le principal acteur à intervenir directement auprès des entreprises de la chaîne du livre. Les aides du CNL concernent autant les aides à l'investissement qu'au fonctionnement. Elles prennent différentes formes :

- aides aux entreprises : prêts sans intérêts ou subventions pour l'accompagnement de projets de création, de reprise ou de développement ;

- aides aux actions qualitatives : prêts sans intérêts ou subventions pour le soutien aux actions d'animation culturelle, à l'élargissement ou à la création de fonds thématiques ;

- subventions en faveur des librairies francophones à l'étranger ;

- accompagnement de projets interprofessionnels.

Les aides du CNL prennent la forme de 28 dispositifs, pour un montant de 23,79 millions d'euros en 2024.

Aides directes totales attribuées par le CNL

(en millions d'euros et en nombre d'aides)

Source : commission des finances d'après le CNL

La SCSP du centre national du livre devrait diminuer de 26,653 en 2025 à 22,376 millions d'euros en 2026. D'après la direction générale des médias et industries culturelles, cette diminution ne devrait pas se traduire par une limitation des dispositifs d'intervention du CNL en 2026.

2. La Bibliothèque nationale de France, un mur d'investissements difficilement finançable

Pour 2026, l'enveloppe consacrée à la BnF s'établit à 274,2 millions d'euros en AE et 248,2 millions d'euros en CP. Cela représente une légère baisse en CP (- 0,64 %) et une hausse de 12 % en AE par rapport à 2025.

La croissance des AE est liée à un abondement de 30 millions d'euros afin de financer le site de stockage à Amiens. La SCSP de la BnF est quant à elle en légère diminution et s'élève à 212,8 millions d'euros en AE comme en CP.

Évolution des subventions pour charges de service public et pour charges d'investissement de la Bibliothèque nationale de France

(en millions d'euros)

 

2025

2026

AE

CP

AE

CP

Subvention pour charges de service public

214,5

214,5

212,8

212,8

Subvention pour charges d'investissement

31,3

35,3

61,3

35,3

Total

245,8

249,8

274,2

248,2

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

L'essentiel des dépenses de la BnF concerne sa masse salariale (168,5 millions d'euros en 2025). Sa croissance au cours des dernières années est essentiellement liée aux mesures générales concernant l'ensemble de la fonction publique. Hors augmentation du point d'indice et hors mesures indemnitaires ministérielles ou interministérielles, la BnF indique que l'augmentation de la masse salariale est annuellement contenue à 0,9 %.

Entre 2021 et 2025, le plafond d'emplois en LFI est resté stable à 2 212 ETPT. Le plafond d'emplois réellement exécuté est passé, quant à lui, de 2 148 ETPT en 2021 à 2 127 en 2024. La BnF prévoit une croissance du nombre des emplois hors plafond à 18,9 ETPT en 2025, qui se stabiliserait pour les trois prochains exercices.

Les dépenses de fonctionnement ont été tirées à la hausse par l'inflation des coûts de l'énergie et par la réouverture en 2022 du site Richelieu. Mais la BnF met en avant son effort de maîtrise de ses dépenses de fonctionnement, en recul sur la période 2022 - 2024 de - 1 million d'euros (- 3 millions d'euros hors fluides).

Évolution des dépenses de la Bibliothèque nationale de France

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Les investissements constituent un poste important, notamment du fait des grands travaux engagés par la BnF au cours des dernières années ou devant être prochainement engagés.

Les travaux du centre de stockage et de conservation d'Amiens

Le PLF pour 2026 prévoit 30 en AE pour le financement du centre d'Amiens.

La BnF est confrontée à la saturation de ses magasins de collections et de ses sites existants du fait, notamment, de l'augmentation de la production éditoriale française qu'elle collecte au titre de sa mission de dépôt légal. De plus, certains ensembles de collections tendent à se dégrader. La BnF a donc lancé en 2019 l'élaboration d'un nouveau schéma directeur immobilier visant à construire un nouveau pôle de conservation. Cet équipement aura une double vocation : il comprendra un centre de conservation généraliste pour tous types de collections et un conservatoire de la presse spécifiquement dédié à ce type de documents.

La convention-cadre de 2022 et les conventions financières signées en 2023 fixent le montant des participations de chaque collectivité, ainsi que les modalités de versement, pour un montant total de 41,6 millions d'euros :

- 33,6 millions d'euros pour la région ;

- 2,5 millions d'euros du département de la Somme ;

- 5,5 millions d'euros de la part d'Amiens Métropole et de la Ville.

Le plan de financement prévisionnel de l'opération prévoit 30 millions d'euros de financement de l'État. Ce montant doit être complété par un recours aux fonds propres de la BnF à hauteur de 5 millions d'euros et des retours de cessions immobilières prévues dans le cadre de la mise en oeuvre de son schéma directeur immobilier, estimés à 20 millions d'euros.

Du point de vue fonctionnel, il est structuré autour de neuf pôles d'activités pour une surface utile d'environ 10 700 m². Les deux pôles les plus importants sont les ateliers et les magasins. Le pôle des ateliers de conservation regroupera toutes les activités de conservation et de numérisation sur 1 800 m² environ. Le pôle des magasins de conservation est constitué par un magasin de grande hauteur, d'une superficie de 5 000 m² environ, entièrement robotisé. Il fonctionnera sous oxygène raréfié (13,5 %) et avec une climatisation d'appoint. Sa capacité totale est de 260 km², ce qui équivaut à 62 ans d'accroissement de collections à compter de l'ouverture du centre. Un premier transfert de collections de 150 km² vers Amiens permettant de désaturer les magasins de sites parisiens aura lieu en 2030-2032 une fois le site d'Amiens opérationnel.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire parlementaire

La BnF doit cependant faire face à de très grandes difficultés en matière d'investissements au cours des prochaines années, en particulier concernant son site Tolbiac. Le ministère indique que « le site et ses équipements ont atteint un taux de vétusté que la BnF n'est plus en mesure de maîtriser avec sa dotation actuelle ». Il estime le coût global de rénovation complète à 500 millions d'euros à 600 millions d'euros.

Le ministère liste notamment les investissements de grande ampleur nécessaires concernant les installations de sécurité et de sûreté qui conditionnent l'ouverture au public (sécurité incendie, ascenseurs, réseau d'alimentation électrique, etc.), les travaux de clos et couvert ou la préservation des conditions de conservation des collections (armoires et systèmes de climatisation, installations électriques).

Le montant de la subvention d'investissement courante inscrit sur 2026 s'élève au même niveau que l'année précédente (31,33 millions d'euros). La BnF indique qu'elle devra mobiliser son fonds de roulement sur des opérations urgentes tels que le renouvellement de la sonorisation de sécurité et la vidéosurveillance du site François-Mitterrand et les dispositifs de contrôle d'accès et de billetterie.

Cette situation est alarmante dans la mesure où la BnF dispose de peu de marges de manoeuvre financières, notamment en matière de ressources propres et malgré la croissance de ces dernières. Le soutien de l'État ne peut cependant évoluer en proportion des besoins, pour un bâtiment qui n'a finalement que 30 ans.

3. La politique de soutien à l'économie du livre, des montants modestes mais un effet levier satisfaisant

Le rapporteur spécial a consacré un récent travail de contrôle budgétaire au soutien à l'économie du livre10(*). La politique économique du livre proprement dite s'élève en 2024 à 50,7 millions d'euros, soit seulement 6,8 % des crédits consacrés au livre et à la lecture.

Répartition des crédits de la politique économique du livre

(en %)

Source : commission des finances d'après les données du ministère de la culture

Le centre national du livre est le principal acteur à intervenir directement auprès des entreprises de la chaîne du livre. Les aides du CNL prennent la forme de 28 dispositifs, qui bénéficient à l'ensemble des professionnels de la chaîne du livre. Près de 3 000 aides ont été attribuées en 2023 par le CNL, pour un montant total de 22 millions d'euros. Les modalités d'attribution des aides du CNL sont perfectibles mais globalement satisfaisantes.

Aides directes totales attribuées par le CNL

(en millions d'euros et en nombre d'aides)

Source : commission des finances d'après le CNL

Si, en nombre d'aides, les librairies ne représentent que 16 % des aides accordées, les aides aux librairies sont en moyenne d'un montant deux fois supérieur aux aides aux auteurs et aux éditeurs.

Le livre représente le premier secteur en termes de chiffres d'affaires parmi les industries culturelles. Il est pourtant de très loin le secteur le moins directement aidé. Si les aides du CNL représentent entre 1 % et 2 % du chiffre d'affaires de l'édition et de la librairie indépendantes, elles ne représentent que 0,23 % du chiffre d'affaires total du secteur du livre.

B. UNE DIMINUTION DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES DU CENTRE NATIONAL DE LA MUSIQUE PLUS QUE COMPENSÉE PAR LA DYNAMIQUE DE SA FISCALITÉ AFFECTÉE

Créé en 2019 et mis en place le 1er janvier 2020, le Centre national de la musique (CNM) est un établissement public à caractère industriel et commercial dont l'ambition est de devenir, à terme, l'équivalent, dans le domaine de la musique, du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)11(*).

Le CNM dispose actuellement de deux sources de financement principales :

- le produit de la taxe sur les spectacles de musiques actuelles et de variétés ;

- l'ancienne dotation budgétaire accordée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), à laquelle s'ajoutent les crédits budgétaires initialement dédiés à l'IRMA, au fonds pour la création musicale (FCM), au club action des labels et disquaires indépendants (CALIF) ou au Bureau export de la musique. Celle-ci s'élèvera à 20 millions d'euros en 2026.

Le premier contrat d'objectifs et de performance (COP) a été signé en juin 2024 et porte sur le quadriennal 2024-2028. Il prévoit une trajectoire de recettes ambitieuse pour le CNM, tenant compte du dynamisme actuel du secteur musical et du spectacle vivant.

Trajectoire de recettes du CNM dans le COP 2024-2028 (hors SCSP)

(en millions d'euros)

 

Cible 2025

Cible 2026

Cible 2027

Cible 2028

Taxes

71,5

76,1

81,2

86,9

dont taxe spectacles vivants

53,2

54,9

56,6

58,5

dont taxe streaming

18,3

21,2

24,6

28,4

Commerciales

0,67

0,71

0,74

0,78

Autres concours financiers (OGC, collectivités territoriales / DRAC, autres ministères, ressources diverses dont remboursement d'aides)

8,9

9,9

10,9

10,9

dont OGC

4

5

6

6

Total ressources

81,07

86,71

92,84

98,58

Source : commission des finances d'après le COP du CNM

Le Centre national de la musique (CNM) est affectataire du produit de deux taxes.

Le rendement de la taxe sur les spectacles de variété, corrélée aux recettes de spectacles musicaux, est extrêmement dynamique aux cours des dernières années. La fréquentation des spectacles musicaux est en effet qualifiée d'« exceptionnelle » en 2024 et 2025 par le CNM. 

Plus de 58 000 concerts en 2024 ont rassemblé plus de 31 millions de spectateurs et généré près d'1,4 milliard d'euros de recettes de billetterie, soit environ 58 % des recettes du spectacle vivant dans son ensemble. Le nombre de concerts et de ventes de billets toutes esthétiques de musique confondues augmentent de 4 % en 2024 par rapport à 2023, et les recettes de billetterie de 17 %12(*), alors même que les recettes de billetterie avaient pour la première fois dépassé le seuil du milliard d'euros en 2023.

En conséquence, le rendement de la taxe a été par deux fois supérieur au plafond, malgré son relèvement de 3 millions d'euros en loi de finances pour 2025. 5,6 millions d'euros en 2024 et 5 millions d'euros en 2025 auront ainsi été reversés au budget général.

S'agissant de la taxe sur les locations en France de phonogrammes musicaux et de vidéomusiques, dite taxe sur le streaming musical ou « taxe streaming », elle a été créée à l'initiative du Sénat en loi de finances pour 2024 et figure à l'article 1609 sexdecies C du code général des impôts. Son plafond a été fixé dès sa création à 18 millions d'euros.

Néanmoins, le rendement de cette nouvelle ressource a été de seulement 10,3 millions d'euros en première année, en deçà des prévisions initiales. Ce retard s'explique par une mise en oeuvre progressive du dispositif, un décalage temporel lié à la perception par la DGFiP, et par la réticence de certains redevables à s'acquitter de cette nouvelle charge. Il est plus que regrettable que certains redevables aient pu tenter de se soustraire au paiement de la taxe, eu égard au montant modique qu'elle représente pour de tels acteurs. Mais il faut se féliciter qu'après les lenteurs dues à la mise en place de la taxe, le CNM table sur un rendement très dynamique et un éventuel dépassement du plafond fixé dès la loi de finances pour 2025.

Évolution du produit des taxes affectées au CNM

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le Tome I des voies et moyens

L'article 36 du PLF prévoit de relever le plafond de la taxe sur la billetterie des spectacles de variété de 5 millions d'euros par rapport à 2025, soit un plafond fixé à 58 millions d'euros. Le CNM anticipe un potentiel dépassement dès l'année prochaine, ce qui n'est toutefois pas certain dans la mesure où l'on constate déjà fin 2025 un ralentissement dans la croissance de la fréquentation. Ce même article prévoit de relever le plafond de la taxe streaming à 21 millions d'euros.

Le ministère considère que la diminution de la SCSP du CNM est compensée par le relèvement des plafonds des deux taxes dans le PLF pour 2026. Le relèvement des plafonds est en réalité supérieur à la réduction de SCSP, de sorte que les moyens du CNM devraient continuer de croître par rapport à 2025.

Recettes du CNM en 2025

(en millions d'euros)

Recettes pérennes

Taxe billetterie

53,00

Taxe streaming

13,00

Subvention pour charge de service public

25,65

Contribution des organismes de gestion collective

4,00

Recettes fléchées (contrats de filière etc.)

2,77

Recettes commerciales (formations, éditions, partenariats)

0,69

Total

99,1

Recettes exceptionnelles 

Solde du « Plan lieux » disponible fin 2024, reporté sur l'exercice 2025

24,77

Solde du droit de tirage disponible fin 2024, reporté sur l'exercice 2025

5,89

Moindre mobilisation du fonds de roulement

5,02

Reports techniques

2,80
 

Total

38,47 

Total

137,58

Source : commission des finances d'après le budget initial 2025 du CNM

La question du relèvement du plafond des taxes pose cependant une question de principe, dans la mesure où le dynamisme des taxes est le signe de la bonne santé du secteur, et, partant de sa capacité à contribuer. En conséquence, le caractère « mordant » des plafonds et le reversement au budget de l'État qui s'ensuit est positif pour le secteur. En outre, le montant des crédits d'impôt est également en forte croissance, dans des proportions bien plus grandes que le reversement au budget de l'État en 2025.

Une hausse de la dépense fiscale gérée par le CNM

Le Président du CMN peut délivrer, au nom du ministre de la culture, les agréments fiscaux de trois crédits d'impôts :

- le crédit d'impôt pour la production d'oeuvres phonographiques (CIPP) pour un montant de 31 millions d'euros en 2025 et 2026 ;

- le crédit d'impôt pour les dépenses de production de spectacle vivant (CISV) pour un montant de 41 millions d'euros en 2025 et 47 millions d'euros en 2026 ;

- le crédit d'impôt en faveur de l'édition musicale, introduit en loi de finances pour 2022.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Le rapport de la Cour des comptes sur le CNM13(*) contenait un certain nombre de critiques de l'établissement, soulignant « un manque de stratégie claire en faveur des filières musicales ». La Cour déplorait surtout « une logique de guichet marquée par une augmentation tendancielle des ressources sans évaluation préalable des besoins ». Plus sévèrement, la Cour ajoutait que « les équipes du CNM ont fait du maintien des aides un objectif prioritaire, sans pour autant se donner les moyens d'une nécessaire évaluation de leur efficience, ni mener une réflexion approfondie sur les priorités et les limites de l'intervention publique ».

Le CNM ayant mis en place un nouveau règlement des aides en janvier 2025, il sera nécessaire de s'assurer que le volume d'aides reste maîtrisé, dans un contexte de dynamisme du spectacle musical, d'une part, et de la dépense fiscale en faveur de la musique, d'autre part.

C. UNE HAUSSE CONSTANTE DU BUDGET DU CENTRE NATIONAL DU CINÉMA QUI INTERROGE

Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture mais qui exerce les missions d'une administration centrale sur son domaine de compétence. Il lui a été confié une triple mission :

- économique, au travers du soutien à l'industrie du cinéma ;

- culturelle, via la valorisation de la création française ;

- stratégique et réglementaire, par l'intermédiaire d'une participation directe à la définition de la politique de l'État pour ce secteur et à l'élaboration des textes de nature législative ou réglementaire visant ce secteur.

1. Des recettes et des dépenses en constante augmentation

Le CNC ne bénéficie d'aucun crédit budgétaire. Son budget annuel était historiquement abondé par quatre taxes affectées :

- la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) ;

- la taxe sur les services de télévision due par les distributeurs de services de télévisions (TST-D) ;

- la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV) ;

- la taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA).

Le CNC dispose également de ressources propres d'un montant limité, à hauteur de 20 millions d'euros en 2025.

Ces taxes ont été recodifiées en 2024 au sein du code des impositions sur les biens et services (CIBS). Bien que cette recodification ait eu lieu à droit constant, le nom des taxes a été modifié. Les taxes sont désormais les suivantes :

- taxe sur les spectacles cinématographiques ;

- taxe sur la publicité télévisuelle et autres ressources liées à la diffusion de services de télévision ;

- taxe sur les services de télévision ;

- taxe sur les vidéogrammes ;

- taxe sur les services d'accès à des contenus audiovisuels à la demande ;

- taxe sur la publicité diffusée au moyen de services d'accès à des contenus audiovisuels à la demande ;

- taxe sur le visa d'exploitation cinématographique ;

- taxe sur l'autorisation d'exercice de l'activité d'exploitant d'établissement de spectacles cinématographiques ;

- taxe sur la production et la distribution d'oeuvres cinématographiques.

Les ressources du CNC sont en constante augmentation : entre 2015 et 2026, le CNC devrait voir ses recettes augmenter de 25 %, soit 168 millions d'euros supplémentaires.

Évolution des ressources du CNC depuis 2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le CNC

Le produit des taxes perçues par le CNC en 2025 est estimé à 785 millions d'euros, soit une hausse de 28,5 millions d'euros (+ 3,8 %) par rapport à 2025.

Évolution du montant des taxes affectées au CNC

(en millions d'euros et en %)

 

Exécuté 2019

Exécuté 2020

Exécuté 2021

Exécuté 2022

Exécuté 2023

Exécuté 2024

Prévisions actualisées 2025

Évolution 2025-2026

(en valeur)

Évolution 2025-2026

(en %)

Taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA)

154,4

28,5

56,9

117,9

146,6

152,9

143

- 9,9

- 6,50 %

Taxe sur les services de télévision - Éditeurs

298,7

236,7

238,9

292,2

245,3

258,7

256,6

- 2,1

- 0,80 %

Taxe sur les services de télévision - Distributeurs (TST-D)

193,7

224,4

218,5

176,9

201,7

205,4

231,5

26,1

12,69 %

Taxe sur les services vidéo (TSV)

34,2

87,3

111,6

127

178,3

139,5

150

10,5

7,52 %

Produit total des taxes

681,1

576,9

625,9

714,3

772

756,6

785,1

28,5

3,77 %

Source : commission des finances d'après le CNC

La taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) est en baisse du fait de l'évolution de la fréquentation des cinémas. Cette diminution est compensée par une hausse rapide de la taxe sur les services de télévision-distributeurs (TST D), de 12,7 % entre 2024 et 2025, et de la taxe sur les services vidéo (TSV) de 7,5 %, notamment liée au dynamisme du streaming vidéo.

Il convient de noter que la croissance de ces taxes découle de la dynamique du secteur, en particulier l'audiovisuel et les plateformes de streaming vidéo, et non d'un relèvement des taux, inchangés depuis 2019. En outre, contrairement aux dispositions de l'article 8 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) 2023-2027 qui prévoit le plafonnement de l'ensemble des impositions de toutes natures affectées à des opérateurs de l'État, les taxes affectées ne sont pas plafonnées.

Au vu de leur croissance, la revue de dépenses menée par l'inspection générale des finances (IGF) en 2024 et récemment publiée14(*) considère comme particulièrement contestable l'absence de plafonnement des taxes affectées au CNC. La mission indique que « Ces taxes sont souvent perçues comme une surfiscalité qui ne serait acceptable que si elle revient intégralement au secteur ». Un tel raisonnement a été entendu par le rapporteur spécial, mais il est valable pour l'ensemble des taxes affectées sectorielles, lesquelles sont pourtant majoritairement plafonnées. En outre, l'argument de la fragilité du consentement des contribuables du CNC à l'impôt se heurte à la fois au très grand dynamisme de la dépense fiscale, à la stabilité des taux applicables aux différentes taxes et enfin à la croissance des dépenses de soutien du CNC.

L'IGF recommande de plafonner les taxes affectées au CNC à hauteur de 690 millions d'euros.

Concernant cet aspect, l'intervention financière du CNC, au travers de son fonds de soutien, revêt principalement deux aspects :

- les aides automatiques, indexées sur la performance d'un producteur, d'un distributeur ou d'un exploitant ;

- les aides sélectives, appelées à soutenir la création et attribuées après avis de commissions composées de professionnels divers.

L'ensemble des dépenses du CNC au titre du fonds de soutien devrait atteindre 810,3 millions d'euros en 2026, soit 15 millions d'euros de plus qu'en 2025 et 16,3 % de plus qu'en 2019.

Évolution des dépenses du fonds de soutien du CNC

(en millions d'euros et en %)

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025 (prévision actualisée)

Prévision 2026

Évolution 2025 / 2026 (en euros)

Évolution 2025 / 2026 (en %)

2019

/2026

(en %)

Action 1 - Production et création cinématographiques

Total

126,5

80,6

116,1

119,4

129,2

131,0

134,0

136,5

2,5

2 %

7,90 %

Soutien automatique à la production (générations et bonus)

83,3

43,5

61,0

70,3

76,4

78,3

80,5

85,1

4,6

6 %

2,16 %

Soutiens sélectifs à la production et à la création

43,2

37,1

55,0

49,1

52,8

52,7

53,5

51,4

- 2,1

- 4 %

18,99 %

Action 2 - Production et création audiovisuelles

Total

270,7

266,2

247,1

265,1

276,9

285,5

290,0

301,4

11,4

4 %

11,35 %

Soutien automatique à la production (générations)

220,4

212,2

188,8

207,9

225,4

220,8

222,4

236,8

14,4

6 %

7,46 %

Soutiens sélectifs à la production et à la création

50,3

54,0

58,3

57,2

51,5

64,7

67,6

64,6

- 3,0

- 4 %

28,36 %

Action 3 - Industries techniques et innovation (soutiens sélectifs)

22,2

23,5

27,7

22,8

22,2

35,7

37,2

33,9

- 3,3

- 9 %

52,81 %

Action 4 - Distribution, diffusion et promotion du cinéma et de l'audiovisuel

230,1

158,0

173,5

215,6

227,4

233,9

260,8

273,4

12,6

5 %

18,84 %

Distribution cinématographique

Total

51,9

34,2

37,6

52,2

55,0

50,9

60,0

61,4

1,4

2 %

18,22 %

Soutien automatique à la distribution (générations et bonus)

37,0

20,6

24,7

37,6

40,3

37,1

44,5

45,4

0,9

2 %

22,70 %

Soutiens sélectifs à la distribution

14,9

13,6

12,9

14,6

14,7

13,8

15,5

16,0

0,5

3 %

7,12 %

Exploitation cinématographique

Total

104,4

53,1

65,4

89,8

96,9

100,0

105,8

110,7

4,9

5 %

6,02 %

Soutien automatique à l'exploitation (générations)

78,4

30,9

42,0

63,3

70,3

71,9

76,1

81,0

4,9

6 %

3,30 %

Soutiens sélectifs à l'exploitation

26,0

22,2

23,5

26,5

26,5

28,1

29,7

29,7

0,0

0 %

14,21 %

Soutien sélectif à la diffusion du cinéma

Total

28,3

28,4

28,3

29,6

30,2

32,5

38,1

43,9

5,8

15 %

55,33 %

Edition vidéo et vidéo à la demande (VàD)

Total

10,7

9,7

10,0

10,5

10,9

11,4

14,7

15,9

1,2

8 %

48,48 %

Soutien automatique à la vidéo et à la VàD (générations)

3,1

2,8

2,7

3,1

3,5

3,9

7,2

7,3

0,1

1 %

133,83 %

Soutiens sélectifs à la vidéo et à la VàD

7,6

6,9

7,3

7,4

7,4

7,5

7,5

8,6

1,1

15 %

13,36 %

Soutiens à la promotion du cinéma et des programmes audiovisuels en France et à l'étranger

Total

34,7

32,7

32,2

33,6

34,5

39,1

42,2

41,5

- 0,7

- 2 %

19,49 %

Soutien automatique à l'exportation (générations)

6,9

6,0

6,0

6,2

6,5

6,5

6,5

6,5

0,0

0 %

- 5,14 %

Soutiens sélectifs à la promotion et à l'exportation

27,9

26,7

26,2

27,4

28,0

32,6

35,7

35,0

- 0,7

- 2 %

25,54 %

Action 4 bis - Plan numérique

4,3

4,8

4,5

4,5

4,8

4,9

7,9

6,5

- 1,4

- 18 %

50,88 %

Action 5 - Autres soutiens aux industries cinématographiques et audiovisuelles

42,7

46,2

45,9

52,7

48,3

63,1

65,2

58,6

- 6,6

- 10 %

37,28 %

Total dépenses du fonds de soutien

696,4

579,4

614,7

680,2

708,8

754,1

795,1

810,3

15,2

2 %

16,35 %

Source : commission des finances d'après les données du CNC (hors dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire)

2. Une dépense fiscale qui croît dans des proportions extrêmement fortes

L'action du CNC est appuyée, au niveau fiscal, par cinq crédits d'impôts au rendement extrêmement dynamique.

Le CNC assure la gestion des quatre dispositifs :

- le crédit d'impôt « cinéma » (CIC)15(*), mis en place depuis le 1er janvier 2004, prévoit une déduction fiscale représentant de 20 à 30 % du montant total des dépenses éligibles, dans la limite de 30 millions d'euros par film ;

- le crédit d'impôt « audiovisuel » (CIA)16(*), entré en vigueur le 1er janvier 2005, prévoit un crédit d'impôt équivalent à 25 % du montant total des dépenses éligibles pour les oeuvres de fiction et d'animation et à 20 % pour les oeuvres documentaires ;

- le crédit d'impôt « international » (C2I)17(*) est dédié aux oeuvres étrangères tournées en France depuis 2009. Il prévoit une déduction fiscale de l'ordre de 30 % des dépenses éligibles ;

- le crédit d'impôt « jeux vidéo »18(*), créé en 2009, vise les dépenses afférentes à la création de ce type de programme. Le crédit d'impôt est égal à 30 % des dépenses éligibles, dans la limite de 6 millions d'euros par exercice et par entreprise.

S'y ajoute la réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital des sociétés de financements d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA).

Le montant total de l'ensemble des crédits d'impôt s'élève à 539 millions d'euros en 2025 et devrait atteindre 579 millions d'euros en 2026. En dix ans, le montant total de la dépense fiscale a augmenté de 400 millions d'euros.

Évolution des dépenses fiscales « cinéma » et « audiovisuel » gérées par le CNC

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données du CNC

Cette croissance concerne l'ensemble des crédits d'impôt, mais l'augmentation de la dépense fiscale est particulièrement tirée par le crédit d'impôt audiovisuel et par le crédit d'impôt international.

Évolution des différents crédits d'impôt en dix ans

(en millions d'euros et en %)

 

2016

2026

Variation 2016/2026

CIC

75

156

108,00 %

CIA

70

263

275,71 %

C2I

12

125

941,67 %

SOFICA

22

35

59,09 %

Source : commission des finances d'après les données du CNC

Le montant des dépenses éligibles a très fortement augmenté au cours des dernières années, pour atteindre 2,9 milliards d'euros en 2024, à peine en deçà du maximum de 3 milliards d'euros atteint en 2023, mais supérieur de 860 millions d'euros à 2019 (+ 41 %) qui était déjà une année où l'activité était soutenue.

Évolution des oeuvres éligibles aux crédits d'impôt

(en nombre d'oeuvres et en heures)

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Nombre d'oeuvres agréées au CIC

143

146

161

170

176

138

216

157

192

174

Nombre d'oeuvres agréées au C2I

24

44

75

74

75

75

92

133

133

95

Nombre d'heures de programme agréées au CIA

1 331

1 436

1 552

1 641

1 763

1 618

2 286

1 960

2 304

2 388

Source : commission des finances

Une réforme des crédits d'impôt recommandée par l'inspection générale des finances

L'inspection générale note que les aides publiques, se substituant à des financements privés, sont devenues la première source de financement de la production de films agréés : la part des financements publics (aides du CNC, aides régionales et UE, crédits d'impôt) a presque doublé, passant de 16 % en 2012 à environ 30 % depuis 2020.

La mission en déduit que « les soutiens du CNC ne se sont pas ajustés pour tenir compte du dynamisme de la dépense fiscale. Seule une réforme des crédits d'impôt conduirait à une baisse sensible du taux de financement publics dans la production française ».

Elle propose trois modifications des crédits d'impôt afin de limiter leur croissance.

S'agissant du crédit d'impôt cinéma, la hausse des taux a vraisemblablement eu un effet localisant pour les films au budget le plus important (> 7 millions d'euros) ; en revanche, son effet localisant sur les oeuvres au budget inférieur est difficile à démontrer. La mission propose d'abaisser le taux du CIC à 20 % pour les films au budget inférieur à 7 millions d'euros, ce qui représenterait une économie de l'ordre de 20 millions d'euros, et à 25 % pour les autres films (soit 7 à 10 millions d'euros d'économies, et 27 à 30 millions d'euros en cumulant les deux mesures).

S'agissant du crédit d'impôt international, la très forte croissance des dépenses réalisées en France montre son efficacité voire peut suggérer que celui-ci présente un bénéfice net pour les finances publiques. Aussi, la mission ne préconise pas d'évolution du dispositif.

La mission relève que le crédit d'impôt audiovisuel, qui n'était pas dans le champ de ses investigations a probablement généré d'importants effets d'aubaine car les dépenses de production audiovisuelle étaient déjà très fortement localisées en France avant la réforme. La mission estime que l'instauration d'un seuil d'éligibilité au CIA, exprimé en budget horaire, pourrait être pertinente pour limiter ces effets d'aubaine et suggère de réexaminer la pertinence du taux de 25 %, en particulier si le taux devrait être abaissé pour tout ou partie des bénéficiaires du CIC.

Elle préconise de plus d'exclure de son assiette les aides remboursables du CNC, en particulier l'avance sur recettes, compte tenu de leur taux de remboursement très faible. Une telle exclusion générerait une économie d'a minima 4 millions d'euros.

Source : Revue de dépenses relative aux aides au cinéma, Inspection générale des finances, septembre 2024

3. Un prélèvement de 50 millions d'euros de la trésorerie du CNC vers l'État qui s'ajoute aux 500 millions d'euros prélevés en 2025

L'article 125 de la loi de finances pour 202519(*) a mis en place un prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC. Si le montant de ce prélèvement était élevé, ce dispositif n'était pas inédit. Le CNC avait déjà fait l'objet entre 2011 et 2017 de ponctions pour un total de 340 millions d'euros. L'article 36 du présent PLF prévoit un nouveau prélèvement de 50 millions d'euros en 2026.

Le fonds de roulement du centre avait en effet augmenté de façon continue au cours des dernières années, en particulier grâce aux réserves supplémentaires exceptionnelles liées à la crise sanitaire, pour atteindre fin 2024 le montant considérable de 961 millions d'euros.

Ce montant de trésorerie dormante découlait de la gestion prudentielle du CNC. La Cour des comptes a consacré une longue analyse à la politique de gestion du risque du CNC dans son rapport sur le centre paru en mai 202320(*). La Cour considère qu'une part des réserves du CNC sont « infondées » et souligne le caractère « confortable » de son fonds de roulement, qui permet au CNC de « disposer d'une trésorerie disproportionnée au regard des autres opérateurs de l'État distribuant des aides ».

Le nombre de jours de fonctionnement couverts par le fonds de roulement est proche d'une année, alors que le besoin en fonds de roulement du CNC n'a pas dépassé 70 millions d'euros en plein coeur de la crise sanitaire, voire a été négatif sur la quasi-totalité de la période 2011-2021 analysée par la Cour.

Afin de tenir compte de ces remarques, le CNC avait annoncé vouloir mettre fin à ce mode de gestion afin d'éviter que cette situation d'accumulation ne se reproduise. Il a en conséquence modifié ses règles prudentielles en 2024.

La modification des règles prudentielles appliquée par le CNC

Conformément aux recommandations de la Cour des comptes et aux normes comptables en vigueur, les soutiens automatiques (sommes mobilisables à tout moment dans un délai de trois à dix ans selon les bénéficiaires) sont provisionnés dans le cadre de la comptabilité patrimoniale du Centre. Le bilan de l'établissement est par conséquent caractérisé par un volume important de provisions pour charges liées aux soutiens automatiques et aux soutiens sélectifs (aides attribuées et non encore entièrement versées car liées à l'avancement de projets qui nécessitent plusieurs mois voire plusieurs années de préparation).

La Cour des comptes ayant mis en avant en 2023 une gestion prudentielle inadaptée, le CNC a transformé ses méthodes de provisionnement de ses soutiens automatiques et sélectifs et a adapté son règlement financier en 2024, sur la base d'une nouvelle méthode d'évaluation de sa sécurité financière suivant une logique de ratios prudentiels.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Malgré la ponction effectuée début 2025, le fonds de roulement du CNC devrait tout de même s'élever à 470 millions d'euros fin 2025. Le taux de couverture par la trésorerie des engagements du CNC s'élève à fin 2025 à 44 %.

Évolution du fonds de roulement du CNC depuis 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données du CNC

Le fonds de roulement du CNC est essentiellement destiné à couvrir les engagements et risques structurels. La trésorerie dite « non fléchée » représente ainsi 72 % de la trésorerie du centre.

La trésorerie fléchée du CNC

Si l'essentiel de la trésorerie du CNC n'est pas fléchée, deux sections sont constituées de montants provisionnés dans un but spécifique :

- la trésorerie des provisions pour risques de reversement de taxes constituée essentiellement de sommes recouvrées au titre de redressements opérés dans le cadre des contrôles de TST diligentés par le CNC. Ces redressements faisant l'objet de contentieux, la trésorerie correspondante ne peut encore considérée (et sous réserve que les contentieux soient remportés) comme définitivement acquise par le Centre. Cette part de la trésorerie s'élève à 114 millions d'euros.

- la trésorerie provenant de sommes dont la gestion est confiée au CNC par des partenaires financiers, que ce soit à titre de recettes fléchées (dispositifs d'aide cofinancés tels que l'aide aux cinémas du monde, ou encore le fonds Images de la diversité), ou d'opérations pour le compte de tiers (en cours d'abandon par le Centre) ; ces crédits n'appartiennent pas en propre au CNC et ne représentent qu'1 % de la trésorerie du centre.

S'y ajoutaient entre 2019 et 2024, les crédits issus des dotations exceptionnelles de l'État dans le cadre de la crise sanitaire et restant à déployer, à la clôture de l'exercice, au titre du plan de relance et des mesures d'urgence. À l'issue de la période, un reliquat de 22,4 millions d'euros a pu être constaté (sur le fonds de garantie des tournages) et a été restitué à l'État en 2025 (cette somme a contribué à la couverture du prélèvement de 500 millions d'euros voté en LFI 2025).

Source : commission des finances d'après le CNC

Composition de la trésorerie du CNC

(en %)

Source : commission des finances d'après le CNC

Le CNC estime que ce prélèvement de 50 millions d'euros est soutenable. Cette solution ne saurait effectivement être pérenne mais, pour autant et comme l'année précédente, le rapporteur spécial juge parfaitement légitime que ces « fonds dormants » alimentent le budget général, en particulier dans le contexte actuel des finances publiques.

DEUXIÈME PARTIE
LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » retrace l'intégralité des crédits destinés aux organismes de l'audiovisuel public.

La mission regroupe l'ensemble des financements de l'État à l'audiovisuel public, à l'exception de ceux accordés à France Médias Monde. La mission « Aide publique au développement » contribue en 2026 au financement de cette société à hauteur de 14,85 millions d'euros, contre 10 millions en 2024 et 4,25 millions d'euros en 2025.

Le compte de concours financiers comporte 7 programmes :

- le programme 841 « France Télévisions » ;

- le programme 842 « ARTE France » ;

- le programme 843 « Radio France » ;

- le programme 844 « France Médias Monde » ;

- le programme 845 « Institut national de l'audiovisuel » ;

- le programme 847 « TV5 Monde » ;

S'y ajoute le programme 848 « Programme de transformation ». Celui-ci devait, lors de sa création en PLF pour 2024, retracer les crédits alloués aux entités de l'audiovisuel public pour la mise en oeuvre de projets de transformation prioritaires en matière de proximité, de numérique et d'information. En réalité, la majeure partie des crédits prévus sur le programme 848 en PLF pour 2024 ont été annulés en gestion 2024 et le programme ne contenait déjà aucun crédit en LFI pour 2025. Dès lors, le maintien du programme 848 paraît surprenant, alors que les documents budgétaires se bornent à indiquer qu'en « raison de la situation contrainte des finances publiques, le « Programme de transformation » n'est pas doté en 2026 ».

I. UN MODE DE FINANCEMENT TRANSFORMÉ EN 2024 MAIS UN MAINTIEN DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS DONT IL FAUT SE FÉLICITER

A. UNE PÉRENNISATION FIN 2024 DU FINANCEMENT PAR UNE FRACTION DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE APRÈS UNE RÉFORME DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

L'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2022 modifiant le 2° du 1 du VI de l'article 46 de la loi de finances pour 2006 prévoyait que la CAP était supprimée. Ce même article prévoyait que la dotation affectée par l'État à l'audiovisuel public était constituée jusqu'au 31 décembre 2025 d'une fraction du produit de la TVA déterminée chaque année en loi de finances.

À législation constante, ce système ne pouvait perdurer. Le premier alinéa du II de l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) limite à compter du dépôt du PLF pour 2025 les possibilités de recourir à un financement par une taxe affectée pour d'autres organismes publics : l'affectation d'une ressource à un tiers autre que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale « ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ».

Or, l'affectation d'une fraction de TVA aux organismes de l'audiovisuel public ne satisfait pas la condition de lien entre la ressource publique affectée et la mission de service public assurée par ces mêmes organismes. La TVA est un impôt sur la consommation acquitté par l'ensemble des consommateurs, sans rapport avec les missions du service public audiovisuel.

La préservation de l'indépendance budgétaire des services publics audiovisuels, notamment protégée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, imposait cependant de trouver rapidement un mode de financement pérenne, à deux mois de la caducité du mécanisme actuel.

Le Parlement a donc adopté fin 2024 une réforme de la LOLF21(*), afin d'en modifier l'article 2 pour permettre aux sociétés d'audiovisuel public de bénéficier de l'affectation d'un montant d'impôt d'État, ce qui permet de maintenir le système antérieur de financement par une part de TVA affectée.

B. LA NÉCESSITÉ POUR L'INFORMATION ET LE CONTRÔLE DU PARLEMENT DU MAINTIEN D'UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

La Cour des comptes, relayant un point de vue qui a pu être émis par la direction du budget, note que « le maintien de comptes de concours financiers (CCF) dans le cadre de la réforme du financement de l'audiovisuel public a pu questionner »22(*).

Le rapporteur général Jean-François Husson a pourtant répondu à ces questionnements en indiquant, lors des débats en séance publique sur le PLF pour 2025, être défavorable à la volonté du Gouvernement de supprimer le compte de concours financiers.

Le compte de concours financiers a pour avantage de garantir une information complète du Parlement par le biais des documents budgétaires et son maintien constitue un enjeu de qualité du débat démocratique. Si l'audiovisuel public n'était plus financé par le CCF, les informations portant pourtant sur un enjeu crucial et d'un montant conséquent seraient dilués dans le tableau général des taxes affectées.

Si, d'un point de vue strictement juridique et comme le souligne la Cour, « un financement via la première partie du PLF aurait été envisageable », il aurait été dommageable pour le contrôle et le suivi du financement de l'audiovisuel public. La Cour des comptes elle-même n'aurait pu se pencher sur l'exécution des financements affectés à l'audiovisuel public dans le cadre d'une note d'exécution budgétaire.

La Cour note que « les CCF n'ont pas pour objet direct de permettre un financement avec des montants déterminés à l'euro en provenance de la TVA (et pas un pourcentage) ». Pour autant, ce système était appliqué dans le cadre du régime transitoire depuis 2022, sans que cela n'ait suscité de difficulté. Antérieurement, la redevance transitait également par le CCF, qui n'avait pas davantage la vocation à accueillir une part dynamique de ressources affectées. Quant aux craintes d'inconstitutionnalité du système, il convient de noter que le Conseil constitutionnel n'a pas mentionné d'inconvénient au système actuel dans sa décision sur la LFI pour 202523(*).

Enfin, et comme le souligne la Cour elle-même, le CCF permet de garantir un paiement mensuel des douzièmes, permettant aux sociétés d'audiovisuel public de disposer d'une ressource stable et prévisible.

II. LA POURSUITE DE LA CONTRIBUTION DES SOCIÉTÉS D'AUDIOVISUEL PUBLIC AUX EFFORTS DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

A. DES ÉCONOMIES SUBSTANTIELLES DEMANDÉES PAR LE PARLEMENT EN 2025

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoyait que les sociétés de l'audiovisuel public bénéficient en 2025 d'un montant de 4,029 milliards d'euros.

Considérant qu'une baisse des crédits de l'audiovisuel public était légitime afin d'assurer leur participation à l'assainissement de la situation budgétaire nationale, le Sénat a adopté un amendement de réduction des crédits de 80 millions d'euros par rapport au montant figurant initialement sur la mission « Audiovisuel public ». Cet amendement a été conservé dans le texte issu de la commission mixte paritaire et le montant total accordé aux sociétés d'audiovisuel public en LFI pour 2025 était donc de 3,949 milliards d'euros.

Cette réduction de 80 millions d'euros se décomposait en :

- une baisse de 30 millions d'euros sur le programme 848 correspondant à la suppression du programme de transformation ;

- une diminution des crédits de France Télévisions à hauteur de 43 millions d'euros ;

- une diminution des crédits de Radio France à hauteur de 8 millions d'euros ;

- une augmentation des crédits de France Médias Monde de 1 million d'euros.

Économies demandées à l'audiovisuel public en LFI 2025

(en millions d'euros)

 

France Télévisions

ARTE

Radio France

France Médias Monde

INA

Crédits supprimés

- 63,2

- 2,8

- 14,1

- 1

0,8

Dont programme de transformation

- 18,2

- 2,8

- 6,1

- 2

0,8

Source : commission des finances du Sénat

B. DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES EN 2026 DE 70 MILLIONS D'EUROS ESSENTIELLEMENT CONCENTRÉES SUR FRANCE TÉLÉVISIONS

1. Un montant de 3,878 milliards d'euros prévus pour 2026

Le projet de loi de finances prévoit que les sociétés de l'audiovisuel public bénéficient en 2026 d'un montant de 3,878 milliards d'euros, bénéficiant pour près des deux-tiers à France Télévisions et pour 16,7 % à Radio France.

Répartition de la part du produit de TVA affectée
aux sociétés de l'audiovisuel public en 2026

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le montant prévu en 2026 serait inférieur d'1,8 % au montant accordé en 2025.

La quasi-totalité de cette diminution serait supportée par France Télévisions, qui verrait ses crédits diminuer de 65 millions d'euros, soit une baisse de 2,6 %. Radio France ne verrait son montant diminuer que de 4 millions d'euros, le reste des sociétés disposant d'un budget stable, à l'exception de l'INA (- 1,5 million d'euros, soit - 1,4 %).

Évolution des dotations accordées aux sociétés de l'audiovisuel public
depuis 2024

(en millions d'euros)

 

2025

2026 (PLF)

Écart 2025/ PLF 2026 en valeur 

Écart 2025/ PLF 2026 (en %)

France Télévisions

2 505,83

2 440,58

- 65,25

- 2,60 %

Radio France

652,13

648,03

- 4,10

- 0,63 %

ARTE France

298,11

298,11

0,00

0,00 %

France Médias Monde

303,88

303,88

0,00

0,00 %

Institut national de l'audiovisuel

104,96

103,46

- 1,50

- 1,43 %

TV5 Monde

84,24

84,24

0,00

0,00 %

Total

3 949,16

3 878,31

- 70,85

- 1,79 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Entre 2024 (en exécution) et 2026, le montant total accordé aux sociétés d'audiovisuel public aura diminué de 92 millions d'euros, soit - 2,6 %. ARTE, France Médias Monde et TV5 Monde auront vu leur dotation croître entre l'exécution 2024 et 2026.

Évolution des dotations accordées aux sociétés de l'audiovisuel public
entre 2024 et 2026

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Une partie de ces crédits découle de la compensation des effets fiscaux de la suppression de la contribution à l'audiovisuel public. Celle-ci était soumise à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) depuis 1969. Cette taxation permettait d'exonérer les opérateurs du paiement de la taxe sur les salaires. Le remplacement de la CAP par une fraction de TVA a donc eu pour conséquence d'entraîner l'assujettissement des sociétés de l'audiovisuel public concernées à la taxe sur les salaires. En conséquence, la fraction de TVA accordée inclut en retour une part supplémentaire destinée à compenser la hausse des prélèvements des entreprises, que le Gouvernement s'est engagé à compenser lors de la fixation de la trajectoire financière du secteur.

Au total, le coût de la neutralisation des effets fiscaux devrait atteindre 122 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui prévu en 2024 (120 millions d'euros) et correspondant à 3 % de la dotation totale accordée aux sociétés de l'audiovisuel public.

2. Des moyens qui ont évolué de 160 millions d'euros en dix ans

Le montant total accordé à l'audiovisuel public depuis dix ans est en relative augmentation. Il représente 158 millions d'euros de plus qu'en 2016, soit une hausse de 4,2 % sur la période 2016-2026.

Le montant de la contribution à l'audiovisuel public avait en effet fait l'objet d'une diminution d'un euro en 2020, suivie de deux années de gel du montant de la contribution, pourtant théoriquement indexée sur l'inflation.

Cette stabilité des moyens s'inscrivait dans un contexte d'une trajectoire d'économies demandées aux sociétés de l'audiovisuel public, définie en juillet 2018 par le Gouvernement. Celle-ci prévoyait une réduction des dotations accordées de 190 millions d'euros entre 2018 et 2022.

La loi de finances pour 2019 a par ailleurs supprimé l'affectation à France Télévisions d'une part de la taxe sur les communications électroniques (TOCE). Le montant de cette fraction s'élevait à 85,5 millions d'euros en loi de finances pour 2018.

En conséquence, les montants accordés aux sociétés d'audiovisuel public avaient même diminué au cours des années précédant la crise sanitaire (- 10 millions d'euros au total entre 2016 et 2019). Ils ont en revanche augmenté de 169 millions d'euros entre 2019 et 2026.

Évolution des montants accordés à l'audiovisuel public
en loi de finances initiales depuis 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Toutefois, rapportée à l'inflation, l'évolution observable depuis 2017 revient à des économies de près de 670 millions d'euros. Cela revient à une diminution en volume de 14 %.

Évolution des moyens accordés à l'audiovisuel public depuis 2018 hors inflation

(en millions d'euros et en %)

 

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Montant en valeur

3 853,20

3 816,50

3 780,50

3 711,20

3 695,60

3 796,00

4 025,20

3 949,16

3 878,31

Taux d'évolution en valeur

  

- 0,95 %

- 0,94 %

- 1,83 %

- 0,42 %

2,72 %

4,59 %

- 0,53 %

- 1,79 %

Taux d'évolution hors inflation

  

- 1,86 %

- 1,15 %

- 3,34 %

- 5,47 %

- 2,01 %

2,69 %

- 1,52 %

- 3,05 %

Montant en euros 2025

4 495,30

4 411,68

4 361,03

4 215,58

3 984,88

3 904,84

4 010,05

3 949,16

3 828,54

Source : commission des finances du Sénat

L'évolution est très variable selon les sociétés. Hors inflation, France Télévisions a absorbé 80 % de l'effort, avec une baisse de 15 % en euros 2025, soit une part supérieure à son poids dans l'ensemble des sociétés. Radio France a vu ses crédits diminuer de 50 millions d'euros en équivalent 2025, soit 10 % de l'effort global, ce qui est par contre inférieur à la proportion des financements qu'elle perçoit sur la même période. Arte et TV5 Monde ont également vu leurs crédits se réduire. En revanche, France Médias Monde et l'INA disposent de crédits stables hors inflation depuis 2019.

Évolution hors inflation des financements accordés à l'audiovisuel public entre 2019 et 2025

(en millions d'euros 2025 et en %)

 

France Télévisions

ARTE France

Radio France

France Médias Monde

Institut national de l'audiovisuel

TV5 Monde

Total

Évolution en valeur absolue

- 445,3

- 30,3

- 50,0

1,0

1,7

- 6,3

- 529,3

Variation

- 15,09 %

- 9,23 %

- 7,12 %

0,33 %

1,66 %

- 6,98 %

- 11,82 %

Source : commission des finances

Les montants présentés plus haut n'intègrent pas les efforts consentis par ailleurs par l'État pour amortir les conséquences de la crise sanitaire. Une dotation de 73 millions d'euros, prévue sur la mission « Plan de relance » a été répartie sur les exercices 2021 et 2022 (45,5 millions d'euros en 2021 et 27,5 millions d'euros en 2022).

Par ailleurs, plusieurs sociétés ont fait l'objet d'une augmentation de la dotation en capital de l'État, pour un total de 138 millions d'euros sur la période 2020-2023.

Dotations en capital accordées par l'État aux sociétés d'audiovisuel public

(en millions d'euros)

 

2020

2021

2022

2023

Total

France Télévisions

17

15,2

14,9

31,5

78,6

Radio France

17,7

18,5

15,6

6,5

58,3

France Médias Monde

        

1,6

Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises au rapporteur spécial

3. Des économies souhaitables en 2026 mais dont l'effort doit être calculé en fonction de la situation des entreprises
a) Un montant d'économies en 2026 qui ne doit pas dispenser les sociétés de se projeter vers davantage d'efforts au cours des années suivantes

Au-delà du cas spécifique de France Télévisions, les montants d'économies demandés aux différentes sociétés s'appuient sur des hypothèses d'efforts pluriannuels qui doivent devenir le socle des COM renégociés (cf infra).

Le ministère n'a pour l'instant communiqué d'hypothèses chiffrées que pour France Télévisions et Radio France, même si un effort des dépenses hors personnel d'au moins - 1 % à - 2 % est attendu pour toutes les sociétés d'audiovisuel public à compter de 2026. Cet effort est cependant calculé par rapport à un tendanciel de leurs charges dont les sous-jacents demeurent inconnus, et non en termes de réduction immédiate des concours publics.

Les sociétés ont toutes été invitées à la modération salariale, ce qui ne saurait étonner, dès lors que cet impératif a également été transmis à l'ensemble des ministères et opérateurs de l'État.

Ainsi, pour France Télévisions, il est demandé une réduction d'effectifs d'au moins - 180 ETP en 2026 et 2027 puis - 315 en 2028. Il est également demandé à la société de réduire de 50 à 60 millions d'euros ses investissements annuels dans les programmes audiovisuels24(*). Le ministère souligne que cela implique une révision du cahier des charges de l'entreprise ainsi qu'une dénonciation de l'accord 2025-2027 qui lie France Télévisions aux organisations représentatives du secteur.

Le ministère indique que les 65 millions d'euros d'économies demandés en 2026 nécessiteront, afin de dégager des marges à court terme, un effort complémentaire sur le coût des programmes (- 20 millions d'euros sur les programmes de flux et - 5 millions d'euros sur les programmes de sport).

Radio France devra quant à elle diminuer ses dépenses de personnel par une réduction de 61 ETP en 2026. Le ministère cible ensuite à partir de 2027 un non-remplacement sur deux. Là encore, une renégociation de l'accord collectif de l'entreprise est indispensable, conformément aux recommandations de la Cour des comptes.

Le ministère met également en avant une augmentation des recettes de France Télévisions et Radio France, d'environ 35 millions d'euros, grâce à une hausse de leurs recettes publicitaires.

Enfin, les économies demandées spécifiquement à l'INA sont sur le gain de productivité attendus des nouveaux outils numériques, en particulier le développement de l'intelligence artificielle.

L'absence de COM rend difficile une projection sur les années suivantes, d'autant plus qu'une partie des mesures d'économies envisagées par le Gouvernement supposent des évolutions structurantes pour les entreprises. En particulier, si les renégociations des accords collectifs sont tout à fait souhaitables, dans la mesure où France Télévisions et Radio France se caractérisent par un traitement avantageux accordés à leur personnel permanent, elles ne dégageront des marges de manoeuvre budgétaire qu'à moyen terme.

b) La situation particulièrement inquiétante de France Télévisions implique des efforts de maîtrise très rapides

La Cour des comptes a consacré une analyse approfondie à la situation financière, jugée très alarmante, de France Télévisions25(*). La Cour note qu'entre 2017 et 2024, le cumul des déficits d'exploitation est très important : de - 51 millions d'euros pour le groupe France Télévisions à 8376 millions d'euros pour la société anonyme.

En particulier, le déficit de France Télévisions en 2024, s'inscrit dans le cadre plus large d'une « situation financière lourdement dégradée », malgré des concours financiers de l'État qui sont loin de s'être effondrés au cours des dernières années.

Évolution des recettes de France Télévisions

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le compte de résultat de France Télévisions

Une nécessaire réduction du capital de France Télévisions
afin d'améliorer son ratio de fonds propres

La Cour consacre une analyse détaillée à la « baisse vertigineuse des capitaux propres » de France Télévisions.

Les pertes constatées au cours de la période 2017 - 2024 et celles attendues pour 2025 assèchent à la fois la trésorerie et les fonds propres de France Télévisions, passés de 300 millions d'euros en 2017 à environ 125 millions d'euros fin 2025. Jusqu'en 2022, France Télévisions semblait disposer d'une trésorerie abondante, mais un emprunt bancaire de 70 millions d'euros obtenu auprès de l'agence France Trésor a joué un effet de trompe-l'oeil sur la réalité de sa situation.

Les capitaux propres de France Télévisions sont devenus inférieurs à la moitié du capital dès l'exercice 2021, seuil en dessous duquel ils sont considérés comme insuffisants.

Faute d'avoir rétabli les fonds propres avant 2024, seule une réduction de capital d'ici le 31 décembre 2026 peut désormais être envisagée pour remédier à la situation, sans quoi la dissolution de la société pourrait être prononcée à la demande de tout intéressé. Il est impératif que la tutelle de l'entreprise s'empare rapidement et vigoureusement de ce problème, dans la mesure où les impérities des dernières années ne sauraient désormais se prolonger.

Plus largement, la Cour note que l'amenuisement significatif des fonds propres, qui constituent des ressources de long terme, réduit significativement les possibilités d'investissement de l'entreprise, notamment dans les domaines immobilier et numérique. Les modalités de financement de ces projets doivent être redéfinies préalablement au rétablissement du seuil de ses capitaux.

Source : Cour des comptes

Cette dégradation est en partie liée à une hausse des dépenses de l'entreprise, dont les charges d'exploitation sont passées de 464,6 millions d'euros en 2017 à 540 millions d'euros en 2024, soit une hausse de plus de 16 %.

Ventilation des dépenses de France Télévisions

(en %)

Source : commission des finances d'après le compte de résultat de France Télévisions

Une partie de cette hausse est liée à l'augmentation continue de la masse salariale de France Télévisions. La Cour des comptes souligne le caractère « indispensable et urgent » d'une réforme du cadre social de la société. Le rapporteur spécial ne saurait trop se féliciter à cet égard de la dénonciation à l'été 2025 de l'accord collectif de France Télévisions, ouvrant la voie à sa future renégociation.

C. LES DIFFICULTÉS FINANCIÈRES DES SOCIÉTÉS METTENT EN ÉVIDENCE LES LACUNES LIÉES À L'ABSENCE DE VÉRITABLE STRATÉGIE DE RÉFORME

1. Après leur rejet par le Parlement, des contrats d'objectifs et de moyens dans les limbes

Les projets de contrats d'objectifs et de moyens (COM), devant couvrir pour France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA la période 2024-2028 de COM, initialement conclus dès mi-2023, n'ont en réalité été finalisés qu'en juin 2024.

Ces contrats contenaient une trajectoire de hausse de financements de 225 millions d'euros pour les quatre COM. Ces contrats reposaient sur une hypothèse de progression des dotations publiques allouées à l'ensemble des sociétés de 104 millions d'euros en 2025 et 225 millions d'euros en 2028 par rapport à 2024, soit une progression de 6,4 % en quatre ans.

Trajectoire financière prévue dans les COM 2024-2028 présentés en 2024

(en millions d'euros)

 

2024

2025

2026

2027

2028

Hausse cumulée

2024-2028

France Télévisions

Ressources publiques annuelles

2 555,10

2 618,20

2 644,70

2 647,70

2 684,00

+ 128,90

Variation annuelle

  

+ 63,10

+ 26,50

+ 3,00

+ 36,30

  

Radio France

Ressources publiques annuelles

654,7

680

689

694

716

+ 61,3

Variation annuelle

  

+ 25,3

+ 9

+ 5

+ 22

  

France Médias Monde

Ressources publiques annuelles

275,3

285,1

289

291,6

297,3

+ 22

Variation annuelle

  

+ 9,8

+ 3,9

+ 2,6

+ 5,7

  

INA

Ressources publiques annuelles

103,5

105,6

110,4

113,3

116

+ 12,5

Variation annuelle

  

+ 2,1

+ 4,8

+ 2,9

+ 2,7

  

Total

3 588,60

3 688,90

3 733,10

3 746,60

3 813,30

+ 224,70

Source : commission des finances d'après les COM

En réalité, cette trajectoire a été caduque dès la présentation des COM, le PLF pour 2025 et, a fortiori, la LFI pour 2025 ayant accentué l'écart avec les contrats. Le ministère indique ainsi sobrement que « cette trajectoire budgétaire n'est plus cohérente avec l'impératif de redressement des finances publiques auquel le secteur est appelé à contribuer ».

Le Parlement (au Sénat, la commission de la culture) a en conséquence émis un avis défavorable aux projets de COM 2024-2028 à l'automne 2024.

Le rapporteur spécial avait mis en avant l'année précédente la faiblesse des COM et surtout leur déconnexion avec le nécessaire effort d'économies demandées à l'audiovisuel public, voté à l'initiative du Sénat en PLF pour 2025. Il a pu également analyser par le passé, en qualité de rapporteur de la commission de la culture du Sénat, les faiblesses des précédents COM, dont le bilan apparaissait mitigé26(*). Il avait notamment mis en avant un nombre d'objectifs trop important et un manque de hiérarchisation : « le grand nombre des sujets évoqués dans ces documents comme le faible caractère contraignant des objectifs visés ont mis en évidence les défaillances de cet outil ».

Il n'en demeure pas moins que l'existence des COM demeure une obligation légale, dans la mesure où l'article 53 de la loi Léotard prévoit que « des contrats d'objectifs et de moyens sont conclus entre l'État et chacune des sociétés ou établissements suivants : France Télévisions, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel. La durée de ces contrats est comprise entre trois et cinq années civiles. Un nouveau contrat peut être conclu après la nomination d'un nouveau président ».

Les documents budgétaires se contentent d'envisager que « des orientations stratégiques cohérentes avec le cadre budgétaire seront déclinées dans les projets de contrats d'objectifs et de moyens (COM) précédemment évoqués, en cours d'actualisation ». Le ministère a indiqué en audition espérer une nouvelle présentation des COM d'ici la fin de l'année 2025, mais rien n'est officialisé à ce stade, alors même que le Parlement doit se prononcer sur les COM avant leur entrée en vigueur.

2. La réforme toujours repoussée de la gouvernance de l'audiovisuel public, une variation sur « cent fois sur le métier remettez votre ouvrage »

Une première tentative de réforme de la gouvernance de l'audiovisuel public a été abandonnée en février 2020 du fait de l'épidémie de covid-19. Le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère numérique prévoyait la création de France Médias, holding censée chapeauter les sociétés publiques audiovisuelles. Arte France et TV5 Monde n'étaient pas, cependant, intégrées à cette nouvelle structure. Trois missions lui auraient été assignées :

- définir des coopérations éditoriales entre les différentes entités, les décisions éditoriales demeurant du ressort des entreprises éditrices de programme ;

- déployer une offre « trimédia » : télévision, radio et internet ;

- mutualiser les fonctions non éditoriales à l'image de la formation, de la régie publicitaire ou de la recherche et développement.

La mission conjointe de contrôle du Sénat sur le financement de l'audiovisuel a préconisé d'aller plus loin avec la création d'une entreprise unique, regroupant France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA et de rendre enfin effectives les projets de coopération « par le bas » laborieusement mis en oeuvre ces dernières années, qu'il s'agisse des matinales communes à France 3 et France Bleu, du lancement de l'application numérique commune « Ici » ou du Club « Achats » lancé en 2017.

En conséquence, le rapporteur spécial n'avait pu que se réjouir de l'adoption par le Sénat en juin 2023 de la proposition de loi relative à la réforme de l'audiovisuel public 27(*), dont il était rapporteur.

Le chapitre 1er de cette proposition de loi prévoyait de regrouper les différentes sociétés dans une holding dès 2025. Cette holding, dénommée France Médias, devait permettre de préparer la fusion un an plus tard des différentes entités de l'audiovisuel public.

Cette proposition de loi devait être examiné en séance publique à l'Assemblée nationale du 24 au 26 juin 2024. Le processus aura été brutalement interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024. L'Assemblée a finalement rejeté la proposition de loi le 30 juin 2025. Celle-ci est donc revenue au Sénat pour une deuxième lecture et a été adoptée avec modifications par le Sénat le 11 juillet 2025. À l'heure actuelle, le texte n'a pas été inscrit à l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture.

Le rapporteur spécial ne peut qu'inciter le Gouvernement actuel à se saisir des travaux déjà engagés pour relancer la réforme. Il est en tout état de cause certain que la stratégie de mutualisations « par le bas » ne peut suffire. Malgré une prise de conscience des sociétés d'audiovisuel public, qui semblent davantage prêtes à progresser sur le sujet, les avancées sont restées minimes au cours des dernières années, faute de gouvernance commune.

EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.

En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 octobre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

M. Claude Raynal, président. - Nous allons maintenant examiner le rapport spécial sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Je salue la présence parmi nous de Michel Laugier, rapporteur pour avis de la commission de la culture sur cette mission.

M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». - Je présenterai tout d'abord les crédits de la mission, soit 707,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 690,2 millions en crédits de paiement (CP), respectivement en diminution de 2,8 % et de 4,1 %.

Une grande partie de cette diminution concerne le fonds de soutien à l'expression radiophonique (Fser), qui aide 750 radios associatives non commerciales. Ce dernier bénéficiait en 2024 de 35 millions d'euros de crédits. S'il avait été initialement envisagé de ramener ce montant à 25 millions d'euros l'année dernière, sous la pression du Sénat, le Gouvernement avait finalement déposé un amendement de hausse des crédits au cours de la discussion du projet de loi de finances (PLF) pour 2025. Pour 2026, la baisse prévue devait être encore plus sévère, réduisant les crédits à 19,5 millions d'euros. J'appelle donc Mme la ministre à revenir en gestion sur cette diminution, par redéploiement d'autres programmes.

Au-delà des radios, la moitié des crédits de la mission est fléchée vers le soutien au secteur de la presse écrite, cher à notre collègue Michel Laugier. Les aides à la presse diminuent de 6 % par rapport à 2025, particulièrement s'agissant de la modernisation de la presse, tandis que les aides à la distribution augmentent. Cela s'apparente malheureusement à un aimable bricolage, au regard d'une nécessaire remise à plat des aides à la presse pour faire face à la transformation du secteur.

En outre, la mission finance l'Agence France-Presse (AFP) à hauteur de 143 millions d'euros en 2025. Cette agence a connu une situation financière très difficile au cours des dernières années et demeure fragilisée. En effet, d'une part, elle doit faire face à la transformation numérique, en particulier le développement de l'intelligence artificielle. D'autre part, du fait des évolutions politiques sensibles aux États-Unis, elle a perdu plusieurs contrats de vérification des faits, ou fact checking, avec des médias ou des agences américaines, pour un montant de plusieurs millions d'euros. L'AFP a donc engagé un plan d'économies de 12 millions d'euros dès cet été. La tutelle et le Parlement devront être très vigilants sur la suite.

La mission regroupe également une partie des crédits de l'État en faveur du livre et de la lecture. J'ai eu l'occasion de revenir largement en juillet dernier sur le soutien de l'État à l'économie du livre en vous présentant mes travaux de contrôle budgétaire. Je ne parlerai donc que du soutien aux grandes bibliothèques. Ainsi, 30 millions d'euros en AE sont prévus pour les travaux du centre de stockage de la Bibliothèque nationale de France (BnF) à Amiens, qui s'étaleront jusqu'en 2029. Pour 2026, l'enveloppe consacrée à la BnF s'établit à 248,2 millions d'euros en CP. L'institution fera cependant face à de très grandes difficultés d'investissement au cours des prochaines années. Le ministère indique ainsi que le site et ses équipements ont atteint un taux de vétusté que la BnF n'est plus en mesure de maîtriser et estime que le coût global de la rénovation est compris entre 500 millions et 600 millions d'euros. Cela doit tout de même nous interroger, s'agissant d'un bâtiment qui n'a que 30 ans.

Deux autres opérateurs, enfin, sont rattachés à la mission : le Centre national de la musique (CNM) et le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

Concernant le premier, la légère baisse de sa dotation budgétaire est compensée par le dynamisme des deux taxes qui lui sont affectées. En particulier le rendement de la taxe streaming, adoptée par notre commission il y a deux ans, a dépassé le plafond prévu et devrait atteindre 20 millions d'euros.

Quant au CNC, il n'est pas financé par des crédits budgétaires, mais par des taxes affectées. Or son budget évolue de manière quasiment incontrôlée au cours des dernières années. Ainsi, en dix ans, ses recettes ont augmenté de 25 %, soit 168 millions d'euros supplémentaires. En parallèle, la dépense fiscale a augmenté sur la même période de 275 % pour le crédit d'impôt audiovisuel et de 108 % pour le crédit d'impôt cinéma. Enfin, les dépenses du fonds de soutien du CNC devraient atteindre 810,3 millions d'euros en 2026, soit 16 % de plus qu'en 2019. L'inspection générale des finances (IGF) a proposé plusieurs pistes de maîtrise des aides au cinéma. Nous aurons sans doute l'occasion d'approfondir le sujet des recettes du CNC pendant le débat sur la première partie du PLF.

Je vous propose donc d'adopter les crédits de la mission « Médias, livres et industries culturelles » sans modification, le financement du CNC ne relevant pas des crédits de la mission stricto sensu.

J'en viens au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Le financement de l'audiovisuel public se caractérise par le vote d'un montant global pour l'ensemble des sociétés en première partie du PLF, puis par celui de sa répartition en seconde partie.

Dans l'urgence calendaire, nous avons finalement adopté en fin d'année dernière la loi organique portant réforme du financement de l'audiovisuel public, laquelle a modifié la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) pour permettre aux sociétés d'audiovisuel public de bénéficier de l'affectation d'un montant d'impôt d'État, pérennisant le système de l'affectation de TVA.

Considérant qu'une baisse des crédits de l'audiovisuel public était légitime afin d'assurer leur participation à l'assainissement de la situation budgétaire nationale, le Sénat a adopté l'année dernière un amendement de réduction des crédits de 80 millions d'euros. Le montant total accordé aux sociétés d'audiovisuel public en loi de finances initiale pour 2025 était donc de 3,949 milliards d'euros.

Si les montants accordés aux sociétés d'audiovisuel public avaient diminué au cours des années précédant la crise de la covid, ils ont ainsi augmenté de 169 millions d'euros entre 2019 et 2026. Le montant prévu en 2026 serait inférieur de 1,8 % au montant accordé en 2025, soit une nouvelle baisse de 70 millions d'euros.

Le ministère n'a pour l'instant communiqué que pour France Télévisions et Radio France des hypothèses d'économies chiffrées, même si un effort sur les dépenses hors personnel d'au moins 1 % à 2 % est attendu pour toutes les sociétés d'audiovisuel public à compter de 2026. Ledit effort est cependant calculé par rapport à une évolution tendancielle de leurs charges dont les sous-jacents demeurent inconnus, et non en termes de réduction immédiate des concours publics. Ce n'est pas la première fois que le sujet d'économies calculées par rapport à un tendanciel mystérieux est évoqué dans cette commission...

Vous avez sans doute entendu parler du rapport de la Cour des comptes sur France Télévisions et des constats alarmants sur la situation financière de l'entreprise. La question la plus urgente qui se pose à la tutelle est celle des capitaux propres.

Les capitaux propres de France Télévisions sont devenus inférieurs à la moitié du capital dès l'exercice 2021, seuil en dessous duquel ils sont considérés comme insuffisants. Faute d'avoir rétabli les fonds propres avant 2024, seule une réduction de capital d'ici au 31 décembre 2026 peut désormais être envisagée pour remédier à la situation, sans quoi la dissolution de la société pourrait être prononcée à la demande de tout intéressé.

France Télévisions devrait supporter 65 des 70 millions d'euros demandés en 2026. Le ministère explique que cela impliquera pour l'entreprise une réduction d'effectifs d'au moins 180 équivalents temps plein (ETP) en 2026 et en 2027, puis 315 en 2028. Les effets de la dénonciation l'été dernier de l'accord collectif de France Télévisions n'interviendront qu'à partir de 2028.

Je l'ai déjà indiqué, je suis certain que la seule piste d'économies durable est celle d'une réorganisation générale de l'audiovisuel public. Nous connaissons tous ici le parcours pour le moins sinueux de la réforme de l'audiovisuel public. Alors que nul ne sait si ce texte sera un jour adopté, je demeure persuadé qu'il s'agit d'un impératif pour permettre à l'audiovisuel public de faire face aux défis actuels. Mais à la vitesse où vont les choses, gageons que la fameuse holding aura d'ici là laissé la place à l'indispensable fusion.

Au vu du montant d'économies déjà substantiel demandé dans le projet de loi de finances et afin de ne pas préempter le débat sur le montant de TVA affectée qui aura là encore lieu en première partie, je vous propose d'adopter les crédits du compte de concours financier « Audiovisuel public » sans modification.

M. Michel Laugier, rapporteur pour avis de la commission de la culture sur le programme « Presse et médias ». - Je partage les observations de Jean-Raymond Hugonet.

Hier, lors de son audition par la commission de la culture, la ministre de la culture Rachida Dati s'est engagée à rehausser les crédits du Fser de 15 millions d'euros.

La presse est un secteur très fragile. En dix ans, les journaux ont perdu 50 % de leurs revenus publicitaires. Les crédits du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) ont non seulement diminué, mais ils sont aussi gelés : c'est la double peine. Je pense qu'il s'agit d'une stratégie du Gouvernement : à la suite de la publication du rapport de Sébastien Soriano, la mutualisation est mise en avant, mais quelques éditeurs demeurent frileux.

M. Vincent Delahaye. - L'audiovisuel public est pléthorique, avec dix chaînes de télévision, dix stations de radio... Envisagera-t-on un jour de le rationaliser afin de faire des économies réelles ?

Combien ont coûté les jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de 2024 à France Télévisions ?

Nous devons être vigilants sur la situation de la presse et de l'AFP, qui subissent la concurrence de plusieurs médias dont les informations ne sont pas suffisamment contrôlées. Le soutien à la presse est indispensable.

M. Pascal Savoldelli. - Je suis extrêmement préoccupé par la situation des aides à la presse. C'est du jamais vu ! Les crédits du FSDP sont divisés par deux : c'est non plus une économie, mais un choix stratégique. Je ne sais pas si l'augmentation des aides à la distribution de 4,5 millions d'euros comblera cette baisse, mais les abonnés seront soumis à une hausse de 7 à 8 % des frais postaux.

Pis : nous devrons bientôt faire face à un problème de pluralisme.

M. Vincent Éblé. - C'est déjà le cas !

M. Pascal Savoldelli. - En raison de la chute des revenus publicitaires et de la baisse des crédits de soutien, trois quotidiens me semblent incapables de mener à bien leur transition économique, numérique et écologique : La Croix, Libération et L'Humanité. Nous devons bien mesurer les conséquences des mesures que nous a présentées le rapporteur spécial ; le pluralisme est une très grande valeur républicaine.

M. Vincent Éblé. - Je rejoins Pascal Savoldelli : la presse indépendante d'opinion joue un rôle essentiel. L'intervention publique doit assurer la survie de ces segments de la presse. Il en va de même pour les dispositifs de soutien aux radios locales.

Le rapport pointe la situation financière très dégradée de France Télévisions, une belle entreprise de service public. Son rôle est central, à l'heure où nous sommes confrontés au développement d'informations non contrôlées et manipulées. Préserver une presse indépendante est de plus en plus important.

Or les crédits alloués à France Télévisions et au soutien radiophonique diminuent. Certes, Michel Laugier nous indique que la ministre s'est engagée à rehausser de 15 millions d'euros l'enveloppe du Fser, mais nous votons sur les crédits de la mission, non sur les paroles de la ministre, fussent-elles prononcées devant l'une des commissions du Sénat. Monsieur le rapporteur spécial, pourquoi ne prenez-vous pas la ministre au mot et ne déposez-vous pas un amendement visant à inscrire ces crédits ? Le projet de loi de finances ne devrait pas être adopté grâce à l'article 49.3 de la Constitution, nous dit-on. Dans ces conditions, accomplissons notre travail de parlementaires jusqu'au bout. Qu'entendez-vous faire, monsieur le rapporteur spécial ?

M. Michel Canévet. - Je partage la préoccupation de Vincent Éblé sur le Fser, qui, à mes yeux, devrait être confié aux régions : l'État n'a pas vocation à intervenir pour soutenir les radios locales. En attendant cette évolution structurelle, pourquoi ne pas diminuer de 20 millions d'euros les crédits destinés à Radio France pour affecter cette somme au Fser ?

Quid de l'évolution des crédits d'impôt en faveur du cinéma ? Les recettes du CNC sont particulièrement dynamiques - elles auront augmenté de 25 % entre 2015 et 2026. Or le montant des crédits d'impôt est significatif. Pourquoi ne pas les adapter pour les rendre moins onéreux pour les finances publiques, vu le contexte budgétaire ? Sinon, ils atteindront des niveaux importants si la trajectoire actuelle se poursuit.

En 2009, un rapport de la Cour des comptes pointait les comptes imprécis, les coûts fréquemment surestimés et les rémunérations opaques en cours à France Télévisions. Un autre rapport de la Cour, publié le 23 septembre dernier, dressait le même constat, même si de réels efforts ont été accomplis. Comment le rapporteur spécial envisage-t-il l'évolution de France Télévisions ? Un effort de rationalisation est-il envisageable ?

Mme Nathalie Goulet. - Je souhaite évoquer un sujet qui m'est cher : les aides aux « navets » cinématographiques ! Je veux mentionner les conflits d'intérêts dans l'attribution des aides au cinéma, déjà soulignés l'an dernier : de grosses sommes d'argent sont toujours fléchées vers les mêmes personnes. Ce n'est absolument pas conforme à l'esprit des aides à la création. Peut-on mettre un terme à cette situation ?

M. Claude Raynal, président. - Je ne partage pas le point de vue de Michel Canévet. Certes, les recettes du CNC ont augmenté de 25 % entre 2015 et 2026, mais l'inflation s'élevait à 20 % durant cette période ; les recettes ne sont donc que légèrement supérieures à l'inflation.

Je m'interroge davantage sur les missions du CNC, même si cette question dépasse la compétence de la commission des finances. Nathalie Goulet a évoqué le financement des films de qualité douteuse. On ne s'interroge pas suffisamment sur les missions du CNC. Je pense aussi au fait de collecter des taxes qui sont ensuite récupérées par l'État : cette année, 50 millions d'euros, après 500 millions d'euros l'an dernier.

En outre, les entreprises françaises de streaming vidéo ne sont-elles pas trop taxées ? Avant de leur imposer trop de taxes, nous avons intérêt à avoir des champions français dans ce domaine pour que ceux-ci puissent se développer au niveau mondial.

M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial. - Monsieur Delahaye, des efforts sont déjà demandés à l'audiovisuel public. Sans vouloir faire pleurer dans les chaumières, les restrictions budgétaires successives ne permettent plus de continuer ainsi à périmètre constant. Le rapporteur général et moi-même avons reçu la présidente de France Télévisions : elle s'inquiétait déjà pour le versement des salaires au mois de mai. D'où la question pertinente de Vincent Delahaye : il faut réduire le périmètre. Radio France l'a d'ailleurs bien compris, puisque la radio Mouv' a disparu de la bande FM.

Grâce aux recettes publicitaires induites par les JOP, on estime que le chiffre d'affaires de France Télévisions a augmenté de 13 % en 2024 grâce aux jeux Olympiques. Les droits ont été amortis sur la période 2021-2024, avec un coût total de 148 millions d'euros, dont 39 millions d'euros restant à la charge de France Télévisions.

Le temps n'est plus à la croisée des chemins ou aux virages pour la presse : des réformes structurelles doivent être entreprises. La diminution des abonnements et les changements dans les usages supposent des réformes de plus grande ampleur qu'un aimable bricolage.

Pascal Savoldelli pose une question de fond sur le pluralisme ; je partage son inquiétude.

Monsieur Éblé, la situation de France Télévisions est en effet très alarmante. J'ai parlé de la question des salaires. Se pose aussi le problème de la prochaine échéance calendaire : la seule solution consistera à diminuer le capital d'ici fin 2026.

Nous avons tous été contactés par nos radios locales après l'annonce d'une baisse des crédits du Fser, surtout que nous avions déjà défendu cette ligne budgétaire lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025. Il n'empêche que, hier, devant la commission de la culture du Sénat, la ministre s'est engagée à soutenir le rétablissement de ces crédits. Je pourrais peut-être déposer un amendement en ce sens d'ici l'examen en séance publique. Je pense que nous pouvons faire confiance à la ministre, d'autant qu'elle avait fait preuve d'honnêteté sur ce sujet l'an dernier. Néanmoins, nous attendons son amendement.

M. Canévet a évoqué les crédits d'impôt en faveur du cinéma. En matière de dépense fiscale et du Centre national du cinéma, le rapporteur général formulera peut-être quelques propositions en ce domaine. Il faut avoir du courage car le secteur est soumis à un fort lobbying.

Mme Goulet a dénoncé les aides allouées aux prétendus « navets » artistiques. Le Sénat n'a pas à juger de la valeur des productions culturelles : il n'y a rien de plus difficile et nous aurions à coup sûr des avis divergents. Concernant le nombre d'entrées, je rappelle que certains chefs-d'oeuvre ont été découverts après la mort de leur auteur. Les conflits d'intérêts, eux, sont une autre affaire. On reproche souvent leur partialité aux jurys des commissions nationales chargées d'octroyer des aides financières aux artistes. En ce domaine, trouver une solution équilibrée qui ne susciterait aucune critique apparaît comme une gageure.

Le streaming vidéo pose de vraies difficultés. Nous devons lutter contre des multinationales aussi massives que des pachydermes. Or nous les égratignons à peine avec certaines mesures qui, pourtant, porteraient un coup fatal à certaines sociétés françaises.

S'agissant du streaming audio, nous avons assisté à de véritables psychodrames lorsqu'elle a été instaurée. Pourtant, elle ne pose depuis pas de difficulté insurmontable : elle était une nécessité absolue et force est de constater qu'elle a permis de collecter des recettes significatives.

N'allons pas croire que le CNC et le CNM sont dans le même bain : le premier jouit d'une situation confortable, tandis que le second est tout juste à flot. À partir du moment où nous avons créé le CNM, nous devons le soutenir, d'autant que l'accompagnement demandé est plutôt faible.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

*

* *

Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

France Télévisions

- Mme Delphine ERNOTTE-CUNCI, Présidente-directrice générale ;

- M. Christophe TARDIEU, Secrétaire général ;

- M. Christian VION, directeur général adjoint chargé de la gestion, de la production et des moyens ;

- Mme Livia SAURIN, secrétaire générale adjointe ;

- M. Olivier ROGER, directeur de cabinet.

Radio France

- M. Charles-Emmanuel BON, secrétaire général ;

- Mme Marie MESSAGE, directrice générale adjointe.

Centre national du cinéma et de l'image animée

- M. Oliver HENRARD , directeur général délégué ;

- M. Alexis GOIN, directeur financier et juridique.

Direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC)

- Mme Florence PHILBERT, directrice générale ;

- M. Fabrice de BATTISTA, chef du département des affaires financières et générales ;

- M. Louis BENON, adjoint à la cheffe du bureau du secteur audiovisuel public.

Centre national de la musique

- M. Jean-Baptiste GOURDIN, président;

- Mme Bérénice RAVACHE, directrice générale déléguée.

Bibliothèque nationale de France

- M. Gilles PÉCOUT, président.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2026.html

* 1 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* 2 Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 3 Rapport public annuel 2018 - février 2018, Les aides à la presse écrite : des choix nécessaires.

* 4 Vitamine ou morphine ? Quel avenir pour les aides à la presse écrite ?, rapport de Roger KAROUTCHI au nom de la commission des finances, juin 2021.

* 5 Loi du 13 janvier 1957 portant statut de l'AFP.

* 6 Les réponses au questionnaire indiquent que l'exécution du budget pâtit en particulier de la rupture brutale des contrats AFP avec le Gouvernement américain et l'US Agency for Global Media (-1,1 million d'euros), ainsi, que par ricochet, de l'arrêt des financements à USAID qui se sont traduits par des désabonnements de nombreux clients (-1 million d'euros), et enfin de la rupture du partenariat entre l'AFP et Meta pour potentiellement un montant total de 6,5 millions d'euros.

* 7 Décret n° 2006-1067 du 25 août 2006 pris en application de l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, relative à la liberté de communication.

* 8 Arrêté du 16 février 2023 fixant le coefficient majorateur prévu à l'article 5 du décret n° 2006-1067 du 25 août 2006 pris pour l'application de l'article 80 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication.

* 9 Le coût total de la compensation partielle par l'État d'exonération de cotisation d'assurance vieillesse pour les artistes auteurs s'élevait à 21 millions d'euros sur la mission Culture en LFI pour 2025. Toutefois, les documents budgétaires ne permettent pas de retracer quelle part de ces compensations est liée à des exonérations d'auteurs de livres et non d'autres oeuvres intellectuelles.

* 10 L'aide de l'état au secteur du livre : un soutien efficace, rapport d'information n° 812 (2024-2025), déposé le 2 juillet 2025.

* 11 Loi n° 2019-1100 du 30 octobre 2019 relative à la création du Centre national de la musique.

* 12 Note « Culture chiffres » n°1. Billetterie du spectacle vivant en 2024, ministère de la culture.

* 13 Le centre national de la musique, exercices 2020 et suivants, Cour des comptes, janvier 2025.

* 14 Revue de dépenses relative aux aides au cinéma, Inspection générale des finances, septembre 2024.

* 15 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.

* 16 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.

* 17 Articles 220 X et 220 quaterdecies du code général des impôts.

* 18 Article 220 Z bis et terdecies du code général des impôts.

* 19 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* 20 Observations définitives sur le Centre national du cinéma et de l'image animée - Exercices 2011-2022, Cour des comptes, mai 2023.

* 21 Loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public.

* 22 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2024 Mission Avances à l'audiovisuel public.

* 23 Décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 (Loi de finances pour 2025).

* 24 À noter que le cahier des charges de France Télévisions dispose que son obligation d'investissement annuelle se monte à 420 millions d'euros. Or, depuis 2021, l'entreprise investit 440 millions d'euros par an, soit 20 millions d'euros de plus que ses obligations réglementaires.

* 25 France Télévisions, exercices 2017 à 2024, Cour des comptes, septembre 2025.

* 26 « L'occasion manquée des COM de l'audiovisuel public : des objectifs modestes et des moyens rationnés », rapport d'information n° 309 (2020-2021) de M. Jean-Raymond Hugonet, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 27 janvier 2021.

* 27 Proposition de loi relative à la réforme de l'audiovisuel public et à la souveraineté audiovisuelle, de M. Laurent LAFON et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 21 avril 2023.

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