EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 17 DÉCEMBRE 2025
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M. Laurent Lafon, président. - Nous débutons notre réunion en examinant le rapport de notre collègue Marie-Pierre Monier sur la proposition de loi visant à intégrer les accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) dans la fonction publique et à garantir une meilleure inclusion des élèves en situation de handicap et à besoins éducatifs particuliers, déposée dans le cadre de la niche du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER).
Je vous rappelle que l'examen de ce texte en séance publique est programmé le mercredi 7 janvier à 16 h 30.
Mme Marie-Pierre Monier, auteure de la proposition de loi, rapporteure. - Mes chers collègues, je tiens d'abord à remercier tous ceux qui ont participé aux auditions. Trois ans après la précédente proposition de loi du groupe socialiste visant à améliorer la situation des AESH, nous examinons un texte ambitieux : celui-ci vise notamment à créer un corps de fonctionnaires d'État de catégorie B afin d'intégrer les AESH dans la fonction publique.
Depuis la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées posant le principe d'une scolarisation de droit en milieu ordinaire, le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés a triplé. À la rentrée 2025, ce sont ainsi 520 000 élèves en situation de handicap qui fréquentent un établissement scolaire.
Fait nouveau, leur nombre est similaire dans le premier et le second degré. Là où il y avait, il y a encore quelques années, une « évaporation » au moment du passage dans le second degré, on constate désormais une capacité du système éducatif à les accompagner jusqu'aux examens. Le nombre d'aménagements, que ce soit pour le brevet, le baccalauréat ou les examens professionnels, est en constante augmentation. Je souligne d'ailleurs que l'augmentation du nombre d'élèves en situation de handicap dans le second degré nécessite une nouvelle adaptation de l'école inclusive afin d'éviter, par exemple, une rupture dans leur accompagnement lors de stages professionnels obligatoires.
Les AESH sont devenus des acteurs - ou des actrices, la profession étant féminisée à 90 % - essentiels de l'école inclusive. Au fil des années, celle-ci s'est en effet développée en priorisant l'accompagnement humain plutôt que l'accessibilité.
Ce constat fait d'ailleurs consensus entre l'ensemble des acteurs : ministère, syndicats, associations, maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Aujourd'hui, 64 % des élèves en situation de handicap font l'objet d'une notification d'accompagnement humain, soit près de 355 000 élèves. Ce sont 140 000 AESH qui les accompagnent au quotidien.
Les AESH constituent désormais le deuxième métier de l'éducation nationale. Leur situation reste cependant précaire, avec un salaire moyen de 850 euros. Lors de mes travaux sur la précédente proposition de loi, on m'avait indiqué que seulement 2 % des AESH travaillaient à temps complet. C'est une question qui a été souvent posée dans les auditions, sans toutefois obtenir de réponses précises. Mais un constat s'est dégagé : dans la plupart des académies, le contrat type proposé correspond à un 62 %, soit 24 heures. Il est calqué sur la durée d'une semaine scolaire au primaire.
Par ailleurs, tant les syndicats que les collectifs d'AESH m'ont indiqué constater une dégradation de leurs conditions de travail : la mutualisation d'AESH est devenue la règle, tout comme la forte augmentation du nombre d'élèves à suivre au sein d'une même semaine. Certaines AESH accompagnent ainsi plus de dix élèves.
En outre, la loi du 27 mai 2024 visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne, dite loi Vial que nous avons voté à l'unanimité, a été souvent évoquée au cours de nos travaux. Indispensable, celle-ci visait, au nom de la solidarité nationale et de la continuité des apprentissages, à faciliter la prise en charge des élèves sur le temps méridien. Il s'agissait notamment d'éviter toute rupture scolaire et une déscolarisation de l'enfant l'après-midi. Cela aurait donc dû se traduire par une augmentation des heures d'accompagnement. Or, plusieurs rectorats ont décidé de mettre en oeuvre cette loi à moyens constants : concrètement, des heures d'accompagnement scolaire ont été supprimées pour pouvoir couvrir l'accompagnement sur le temps méridien, ce qui est regrettable.
Aujourd'hui, les AESH sont en souffrance et les démissions sont nombreuses. La CFDT a ainsi indiqué lors de son audition estimer qu'un tiers des AESH ont démissionné entre 2020 et 2022. Cette profession connaît un turnover important.
C'est dans ce contexte que s'inscrit cette proposition de loi, dont l'article 1er vise à créer un corps de fonctionnaires d'État de catégorie B pour les AESH. Je vous proposerai tout à l'heure un amendement pour améliorer cet article sur un certain nombre de points.
L'objectif de cet article 1er est de sécuriser la situation des AESH, d'améliorer leur rémunération et de créer des opportunités en termes d'évolution de carrière. Cette fonctionnarisation est de nature à renforcer l'attractivité de ce métier et à fidéliser les personnels.
La création d'un concours permet également la définition d'un cadre unifié de recrutement. Ce concours pourrait être académique, avec une affectation départementale.
Par ailleurs, l'article 4 pose la question du temps de travail des AESH. Il permet, par dérogation à l'obligation annuelle de 1 607 heures, de définir une quotité horaire inférieure tout en bénéficiant d'une rémunération à temps complet dans le cadre de leur futur statut. C'est le cas, par exemple, pour les enseignants ou les chercheurs, mais aussi pour d'autres corps de la fonction publique.
Le métier d'AESH va au-delà des heures d'accompagnement des élèves : il inclut des travaux préparatoires, de la coordination entre les différents acteurs et de la formation. L'ensemble de ces heures « connexes » doit davantage être pris en compte. Par ailleurs, il nous faut reconnaître la spécificité de ce métier difficile, qui présente une certaine pénibilité.
On ne peut pas demander à un AESH de faire un temps plein, ce qui correspondrait à 39 heures par semaine devant élèves, compte tenu des vacances scolaires !
Certes, cette réforme a un coût qui est conséquent, mais je tiens à souligner deux points. D'une part, l'article L. 311-1 du code général de la fonction publique affirme que les emplois civils permanents de l'État sont occupés par des fonctionnaires. C'est l'un des principes du service public. Pourquoi l'école inclusive serait-elle la seule à déroger à ce principe ?
D'autre part, peut-on accepter que l'école inclusive tienne uniquement grâce à des personnes précarisées ? Il me semble important que notre assemblée débatte et avance sur ce sujet.
J'en viens à l'article 2 de ce texte, qui vise un meilleur accompagnement des élèves malentendants.
En 2019, on dénombrait 7 700 élèves sourds scolarisés dans un établissement de l'éducation nationale. En complément de la langue des signes, il existe la langue française parlée complétée : il s'agit d'une codification de la trentaine de sons existants dans la langue française. Associée à la lecture labiale, elle permet de lever les ambiguïtés sur les sons parlés. Ce langage codé favorise l'oralisation des enfants sourds et facilite leur parcours scolaire.
Toutefois, l'absence de mention de cette langue dans le code de l'éducation entraîne des difficultés au quotidien dans son utilisation en milieu scolaire. Certains rectorats refusent la prise en charge d'heures de code en langue parlée complétée, tandis que d'autres le font en déclarant son utilisation en tant que matériel pédagogique adapté.
L'article 2 permet de mettre fin à ces inégalités territoriales. Je signale, par ailleurs, que l'État a déjà été condamné à plusieurs reprises pour avoir refusé la prise en charge d'heures des codeurs en « langue parlée complétée » notifiées par les MDPH. Notre collègue Laure Darcos est particulièrement attentive à ce sujet.
Cette inscription dans le code de l'éducation est également un signal fort pour demander le déploiement des voies de formation. Actuellement, il n'existe que quelques licences professionnelles qui permettent de former des codeurs : il faut monter en puissance.
Enfin, l'article 3 vise à instaurer une réflexion au sein des collectivités territoriales compétentes sur la mise à disposition d'un local adapté aux différents dispositifs nécessaires à l'accueil des enfants en situation de handicap, en cas de construction ou de réhabilitation d'un bâtiment scolaire dont elles ont la charge.
L'école inclusive ne se limite pas à l'accessibilité du bâti ou à la présence d'un accompagnement humain. De tels locaux pourraient par exemple être mis ponctuellement à disposition de personnels médico-sociaux - ergothérapeutes, orthophonistes - dans le cadre d'un parcours de soins d'un élève notifié par la MDPH.
Certes, ce local ne résoudra pas à lui seul les questions de pénurie de ces personnels, particulièrement criante dans certains territoires, mais il me semble intéressant que l'école puisse faciliter ces parcours.
Par ailleurs, de tels locaux permettraient le développement de dispositifs d'autorégulation pour mieux accompagner les enfants souffrants de troubles du neurodéveloppement. Bien évidemment, il ne doit pas s'agir d'un local pour isoler l'élève en situation de handicap accompagné de son AESH, mais d'un lieu de rencontres avec les professionnels spécialisés.
Je tiens à le préciser, il ne s'agit pas d'une obligation pour les communes, départements ou régions de mettre à disposition ce local - ce texte demande simplement que le débat ait lieu en conseil municipal, départemental et régional lorsque la situation se présente.
Je rappelle d'ailleurs que le législateur a fait preuve d'exigences beaucoup plus fortes sur une adaptation du bâti scolaire en cas de construction ou de rénovation, quand il s'agit d'accès aux équipements sportifs.
Mes chers collègues, après un fort développement ces vingt dernières années, l'école inclusive nécessite désormais un tournant qualitatif.
Ce texte apporte une première réponse en permettant une reconnaissance et une amélioration des conditions de travail des 140 000 personnes qui sont présentes au quotidien dans les salles de classe pour accompagner les enfants.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je propose que le périmètre inclut les dispositions relatives au statut et aux conditions de travail des AESH ; à l'accompagnement des enfants malentendants ; à l'adaptation du bâti scolaire à l'école inclusive.
En revanche, n'entreraient pas dans ce périmètre les dispositions relatives à la mise en place des pôles d'appui à la scolarité (PAS) ; à la mise en place du livret de parcours inclusif ; aux MDPH, à leurs notifications et à la mise en oeuvre de celles-ci.
Il en est ainsi décidé.
M. Cédric Vial. - Madame la rapporteure, j'ai pu participer à l'ensemble des auditions et salue votre engagement sur ce sujet de l'école inclusive, qu'il s'agisse de l'organisation d'ensemble ou de la situation des AESH.
Toutefois, je ne partage pas l'ensemble de vos constats et propositions, même si le groupe Les Républicains ne prendra pas part au vote en vertu du gentleman's agreement qui permettra à ce texte d'être débattu dans l'hémicycle avec les modifications que vous proposez d'y intégrer. Le débat devrait être âpre, car je pense que les solutions que vous préconisez créeront plus de problèmes qu'elles n'en résoudront.
Nous sommes tous animés par la même volonté d'accompagner les enfants qui ont des besoins particuliers, qui ont parfois « un petit truc en plus », afin de les aider à devenir autonomes ou du moins à gagner en autonomie. Nous partageons le constat selon lequel l'école inclusive rencontre de nombreux problèmes, à commencer par le statut des AESH, mais vos propositions ne me convainquent pas.
Tout d'abord, la titularisation occasionnerait, selon le ministère, un coût de 4,4 milliards d'euros en année n, auquel s'ajouteraient environ 300 millions d'euros au titre du glissement vieillesse technicité (GVT). Or, ce surcoût de 4,4 milliards d'euros est supérieur au budget consacré actuellement à l'ensemble du dispositif, ce qui signifie que l'on doublerait le budget sans régler pour autant les problèmes des enfants en situation de handicap.
Ensuite, vous proposez un concours de catégorie B, qui sera donc destiné à des personnes titulaires du baccalauréat. Or, selon le ministère, près de la moitié des agents ne possèdent pas ce diplôme. On risque de tarir le vivier des futurs AESH du fait de votre réforme. De surcroît, il s'agirait d'un concours académique, ce qui empêchera les agents de réclamer un poste dans l'établissement de proximité, sans oublier le fait que les personnels qui ne disposent ni de la nationalité française ni de la nationalité européenne ne pourront plus y avoir accès.
En outre, certains AESH souhaitent exercer leur activité à temps partiel qui pourraient en tant que fonctionnaires leur être refusée pour nécessité de service. Plus globalement, les syndicats que nous avons rencontrés nous ont indiqué qu'une à deux années seraient nécessaires pour déployer ce dispositif, et notamment les heures connexes : que feront les AESH en dehors des temps de classe ? À quoi serviront ces heures ? Comment seront-elles négociées par rapport aux enseignants ?
Mettre en place ce système sans mener au préalable l'ensemble de ces discussions reviendrait à placer une bombe à retardement sous le siège du statut de la fonction publique territoriale et du statut des enseignants ! Certaines associations d'AESH - dont le collectif « AESH en action » - ont d'ailleurs jugé cette proposition de loi dangereuse.
De surcroît, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) n'a été auditionnée que sur l'article 3, tandis que nous n'avons pas entendu Régions de France. Pourtant, vous prévoyez une obligation pour les maires de mettre en oeuvre des solutions en matière de périscolaire, ce qui entraînera à nouveau des dépenses supplémentaires.
Hormis l'intention d'améliorer la situation, que nous partageons, vous mettez donc la charrue avant les boeufs : des discussions préalables sont requises et doivent être menées par le ministère, d'autant qu'un rapport de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) est en cours d'élaboration. Attendons donc les propositions qui en résulteront et demandons instamment au ministère de faire son travail - les auditions nous ont prouvé que ce n'était toujours pas le cas - à aller trop vite, nous risquons de commettre une erreur !
Mme Colombe Brossel. - Merci à Marie-Pierre Monier pour son engagement de longue date sur ce sujet. Il s'avère que les AESH se mobilisent cette semaine dans tous les départements, au moment même où nous examinons ce texte, ces personnels déplorant leur précarité, leurs mauvaises conditions de travail et donc les conditions dégradées dans lesquelles ils accompagnent une partie des enfants en situation de handicap.
Les syndicats mobilisés demandent la titularisation des AESH dans un corps de catégorie B et je trouve donc la formule de Cédric Vial sévère : quand une revendication est portée par d'autres corps structurés, j'ai tendance à penser qu'il ne peut pas s'agir totalement d'une erreur.
Plus globalement, je crois que nous convergeons pour constater que l'école inclusive est au bord de la rupture : si celle-ci devait se produire, il en résulterait une catastrophe éducative de grande ampleur et nous nous retrouverions confrontés à des plaies béantes qu'il ne serait plus possible de soigner.
Il faut donc avancer en pensant à la sécurisation des parcours et à la formation des AESH, car il n'est pas envisageable de continuer avec cette absence de formation et de reconnaissance des compétences.
Enfin, il ne me semble pas possible d'adopter un discours schizophrénique consistant à dire qu'il faut, pour résoudre la crise d'attractivité de la profession enseignante, à la fois mieux recruter, mieux former, mieux rémunérer et mieux accompagner ; et en même temps affirmer qu'une telle démarche ne serait pas appropriée pour les AESH. Nous pensons au contraire que les mêmes dynamiques doivent être mises en oeuvre, afin que les enfants en situation de handicap puissent vivre une scolarité sereine et utile.
Mme Mathilde Ollivier. - Je remercie notre rapporteure pour ce texte très important à plusieurs égards. L'école inclusive, qui permet l'accessibilité physique et pédagogique à la scolarité des enfants en situation de handicap, repose sur les AESH, qui sont un maillon essentiel de l'organisation.
Le métier d'AESH est un archétype des métiers du care, très majoritairement féminisés, mal payés, occupés à temps partiel et qui ne sont pas reconnus à leur juste valeur. En permettant leur titularisation, un concours et un statut de catégorie B, le texte apporte selon nous la bonne solution pour, enfin, reconnaître les 140 000 AESH présents dans nos écoles.
Nous soutenons donc avec force cette proposition de loi, qui permet à la fois d'améliorer le statut des AESH et de renforcer l'utilisation du français parlé complété, tout en abordant l'enjeu des locaux adaptés, ces différentes mesures étant au service d'une meilleure accessibilité physique et pédagogique.
Outre une meilleure reconnaissance des AESH, l'école inclusive doit également se baser sur des corps de l'éducation nationale tels que les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (Rased) - ils ont connu des coupes sévères ces dernières années -, les enseignants spécialisés ou encore les psychologues scolaires.
Mme Annick Billon. - Je remercie à mon tour la rapporteure pour les auditions qu'elle a organisées. En préalable, je tiens à rappeler que nous sommes évidemment tous soucieux de la situation actuelle des AESH, dont les conditions de travail restent précaires, malgré des avancées récentes, et dont la rémunération est insuffisante, sans oublier l'absence de prise en charge des frais kilométriques, le suivi d'un trop grand nombre d'élèves et des formations présentant des lacunes évidentes. Il en résulte, logiquement, de la souffrance au travail, de l'épuisement et des démissions.
Nous sommes également soucieux d'apporter des réponses aux familles en souffrance et aux élèves qui ont fait l'objet d'une notification, mais qui n'ont pas d'AESH. Un autre constat tient aux effectifs d'AESH, qui ont progressé de manière exponentielle en passant de 40 000 personnels à 140 000 personnels, sans aucune maîtrise de cette progression.
Par ailleurs, il nous a été rapporté que des demandes déposées auprès des MDPH sont satisfaites de crainte de s'exposer à un recours de la part des familles : quid de ces notifications, qui interviennent d'ailleurs tout au long de l'année pour un concours qui n'interviendra qu'une fois par an ?
J'ajoute que la population des AESH n'est absolument pas connue, le ministère de l'éducation nationale ayant été incapable de nous fournir des données telles que le nombre d'AESH remplissant la condition de nationalité pour un éventuel concours, le nombre de titulaires du baccalauréat ou d'une équivalence, le nombre de détenteurs d'un diplôme d'accompagnement à la personne ou encore le nombre de personnes exerçant leur activité à temps partiel - condition bloquante pour accéder à un statut de fonctionnaire.
Envisager une fonctionnarisation dans ce contexte nous semble malaisé, d'autant qu'il est question d'un coût de 4,4 milliards d'euros.
Pour en revenir aux notifications, je précise que celles-ci sont frappées du secret médical et qu'elles sont définitives, ce qui empêche toute évaluation. Or l'école inclusive doit selon moi faire progresser les élèves, ce qui devrait conduire à évaluer la notification rendue à une date donnée. En réalité, l'école inclusive est totalement hors de contrôle !
Le texte initial comportait de profondes lacunes, lacunes corrigées en partie par la rapporteure avec la réécriture totale de l'article 1er. Pour autant, les AESH que nous avons entendus refusent un accompagnement sur le temps périscolaire, tandis que le concours tel qu'imaginé présente des points bloquants en termes de conditions d'accès, d'affectation et de mobilité.
Je souhaite donc remercier la rapporteure pour ses modifications, mais je ne suis pas persuadée que toutes les failles aient été comblées, puisque le texte prévoit des obligations nouvelles pour les collectivités et impose un cadre qui ne tient pas compte des réalités à l'enseignement privé sous contrat.
De la même manière, je suis réservée sur le dispositif basé sur l'ancienneté dans la mesure où nous ne disposons, une fois encore, d'aucune statistique sur la population des AESH.
Par ailleurs, si nous sommes favorables au dispositif prévu par l'article 2, seuls deux établissements proposent des formations à la langue française parlée complétée : si l'accompagnement actuel des élèves sourds n'est pas acceptable, créer des obligations dans la loi sans avoir imaginé les dispositifs et les budgets correspondants me paraît irréaliste.
J'en viens à l'article 3 et à la délibération sur la possibilité de réserver un local. Jusqu'alors, les collectivités se sont chargées de la mise en accessibilité de leurs locaux et s'acquittent de cette tâche lorsqu'elles ont les moyens : je ne vois donc pas l'intérêt d'intégrer cette disposition dans la loi.
En conclusion, je tiens à saluer l'engagement de Marie-Pierre Monier et sa volonté de faire évoluer le texte pour tenter de nous convaincre.
Nous sommes profondément attachés à l'école inclusive, à l'accueil des élèves en situation de handicap et à l'accompagnement des familles, qui peuvent se trouver dans des situations de souffrance.
Nous souhaitons aussi que la population des AESH travaille dans de meilleures conditions et que des réponses leur soient apportées. Pour autant, les propositions avancées ne nous semblent pas constituer des réponses suffisantes et nous ne pouvons que constater l'absence de consensus quant aux solutions à retenir.
Nous sommes donc opposés à ce texte, mais, en vertu du gentleman's agreement et dans le respect du travail accompli par la rapporteure, le groupe Union Centriste ne participera pas au vote.
Enfin, il y a bien un mouvement d'AESH en cours cette semaine, mais, pour ce qui concerne la Vendée, les manifestations sont principalement le fait de la CGT et de Sud et visent à nous forcer la main en cherchant à opposer les partisans de l'école inclusive et ses supposés adversaires, procédé que j'ai trouvé assez désagréable.
M. Ahmed Laouedj. - Cette proposition de loi arrive à un moment crucial. En Seine-Saint-Denis, sous tension éducative permanente, nous mesurons chaque jour les limites du système actuel. Les AESH, pourtant indispensables au fonctionnement quotidien de l'école inclusive, sont en effet maintenus dans une précarité qui fragilise tout l'édifice : temps partiel imposé, rémunération indécente, turnover constant, manque de formation, etc.
Les enfants en payent le prix. J'ai récemment été saisi du cas d'un élève de cours préparatoire à Villemomble, porteur d'un handicap ayant fait l'objet d'une notification MDPH de 15 heures d'accompagnement individuel, mais qui ne bénéficie que de 11 heures, partagées avec un autre enfant : il s'agit d'un manquement au droit, mais ce cas est malheureusement loin d'être isolé dans mon département.
Cette pénurie d'AESH, aggravée par leur statut précaire, compromet l'égalité d'accès à l'éducation. Nous ne pouvons plus demander à ces personnels d'être les piliers de l'école inclusive, tout en restant les plus pauvres de l'éducation nationale.
Cette proposition de loi apporte une réponse structurelle avec la création d'un véritable statut dans la fonction publique, un temps complet garanti, une formation renforcée et donc une meilleure qualité d'accompagnement pour nos élèves. Il s'agit effectivement d'un investissement, mais surtout d'une exigence républicaine.
Ce texte constitue ainsi une étape nécessaire pour renforcer durablement l'école inclusive et garantir que chaque élève, quels que soient ses besoins, puisse bénéficier des conditions d'apprentissage auxquels il a droit. Pour ma part, je soutiendrai cette proposition de loi.
Mme Laure Darcos. - Je tiens à mon tour à féliciter Marie-Pierre Monier pour ce texte, que les AESH attendent depuis de nombreuses années : il est enfin question de les reconnaître alors qu'ils représentent le deuxième corps de l'éducation nationale.
Je remercie également la rapporteure d'avoir pris en compte la langue française parlée complétée, car la prise en charge des enfants malentendants est insatisfaisante, et ce depuis trop longtemps.
En revanche, je ne suis pas persuadée que tous les AESH aient conscience que leur entrée dans la fonction publique les amènera à accepter des rotations et donc à être envoyés à l'autre bout d'une académie donnée, ce qui n'est pas une mince contrainte.
Je pense que le ministre actuel a bien conscience que ce texte permet de procéder à une remise à plat alors que la coexistence des pôles inclusifs d'accompagnement localisés (Pial) et des PAS est complètement chaotique dans certains endroits. Sur le fond, le ministère est sans doute intéressé par le fait de disposer d'agents à temps complet, car cela permettra de mieux accompagner des élèves. Cependant, il faudra aussi que ces personnels acceptent de rentrer dans le système de l'éducation nationale et d'aider d'autres élèves sur des temps périscolaires.
Pour toutes ces raisons, et si je suis favorable au texte à titre personnel, mon groupe s'abstiendra.
M. Pierre Ouzoulias. - Merci à nos collègues de s'être lancés dans ce travail législatif sur la base d'un dossier extrêmement incomplet, le ministère ne gérant pas les AESH et étant dans l'incapacité de nous communiquer des informations sur le nombre d'élèves accueillis, tout comme sur la gravité de leur handicap.
Il est donc essentiel que ce texte soit débattu dans l'hémicycle, car cela obligera le Gouvernement à nous apporter un certain nombre de réponses. À ce titre, je remercie vivement la majorité sénatoriale, qui a respecté le modus vivendi habituel - je préfère cette expression à celle de gentleman's agreement - régissant notre fonctionnement.
Je regrette que la dimension interministérielle ne soit pas suffisamment prise en compte dans le débat : à mes yeux, nous ne pouvons pas accepter que le ministère de la santé soit complètement absent de ce dossier, alors qu'il est responsable de la santé psychique des élèves. Je rappelle que la gravité du handicap d'un certain nombre d'enfants nécessite un placement dans des établissements spécialisés, qui n'ont pas nécessairement vocation à être placés sous la responsabilité de l'éducation nationale.
L'école intégrée ne peut pas être ouverte à pour tout le monde, car il faut bien mesurer la pression insupportable qui s'exerce sur les AESH et les enseignants.
Ces derniers nous ont indiqué à plusieurs reprises qu'ils se sentent complètement démunis face à des handicaps pour lesquels ils ne sont pas formés, ce qui les met dans l'incapacité d'apporter des réponses. Dans nombre de cas, les malheureux enfants sont placés au fond de la classe... Nous ne pouvons pas tout accepter de la part des parents et il faut leur faire comprendre que l'éducation nationale ne peut pas forcément leur apporter des solutions pédagogiques appropriées, solutions qui pourraient peut-être être trouvées ailleurs.
M. François Patriat. - Toute initiative visant à renforcer le parcours inclusif des enfants et à revaloriser le métier d'AESH est bienvenue. Vingt ans après la loi de 2005 pour l'égalité des droits et des chances, des progrès pour une école pleinement inclusive ont été accomplis. Cependant, des défis importants persistent.
Des mesures ont été mises en place ces dernières années pour revaloriser le métier d'AESH et reconnaître leur place au sein de la communauté éducative. Depuis 2019, la professionnalisation du métier d'AESH s'appuie sur la généralisation du recrutement de ces personnels en contrats de droit public de trois ans et, depuis 2023, il leur est possible d'accéder à des contrats à durée indéterminée au bout de trois ans.
En outre, depuis 2024, la rémunération des AESH qui interviennent sur le temps méridien est prise en charge par l'État. En 2025, 3 200 AESH supplémentaires sont venus renforcer le contingent, et je tiens donc à mettre en exergue tous les efforts qui ont été accomplis ces dernières années.
Afin d'améliorer les conditions de travail et la rémunération des AESH, la proposition de loi vise à les intégrer dans la fonction publique d'État. Cette solution soulève des interrogations, notamment au vu des conditions de nationalité et des diplômes requis pour accéder à la fonction publique, mais aussi en termes de financement. À l'heure où nous cherchons des économies, trouver 4 milliards d'euros supplémentaires me paraît être une gageure difficile à surmonter. Dans l'attente de nos débats et des évolutions qui pourront être proposées, notre groupe s'abstiendra sur le texte.
Mme Anne Ventalon. - Je salue à mon tour l'initiative de la rapporteure et réaffirme que nous reconnaissons unanimement le rôle fondamental que jouent les AESH dans l'accompagnement et la réussite, mais aussi dans le développement de l'autonomie des élèves en situation de handicap. Cependant, nous mesurons aussi la fragilité de leur statut et la précarité de leurs conditions salariales. C'est pourquoi il est indispensable de sécuriser la situation des AESH et de rendre le métier plus attractif, afin de fidéliser ces personnels et de répondre aux besoins croissants qui s'expriment. Une pénurie est même constatée dans certains départements, dont le mien, celui de l'Ardèche.
Ce texte affiche cette ambition, ce qu'il faut saluer. Toutefois, comme cela a été souligné précédemment, la proposition de loi peut faire craindre plusieurs effets de bord. Je m'interroge notamment sur les contraintes liées à un recrutement par concours, le temps de travail, l'organisation et sur les conditions d'exercice des missions - y compris les missions connexes -, sans oublier bien sûr l'impact budgétaire.
Il existe selon moi un décalage entre l'ambition affichée et les moyens réellement identifiés et alloués. L'impact budgétaire reste incertain, tout comme la soutenabilité des mesures proposées, par exemple celle qui a trait à la langue parlée complétée : seules deux licences existent, à Paris et à Lyon.
Je m'interroge donc sur les conséquences de ce texte tel qu'il nous est présenté aujourd'hui, car nous ne disposons pas d'une étude d'impact complète. Avant d'envisager un recrutement par concours, il me semblerait préférable de définir précisément les besoins, les difficultés et les contraintes du terrain, ainsi que de disposer d'un état des lieux précis qui serait dressé par le ministère, avant d'envisager d'autres voies de professionnalisation, plus progressives, dans le cadre d'une expérimentation.
Un texte est certes attendu afin de poser un cadre et d'aller vers une meilleure reconnaissance de ces personnels, mais il ne faudrait pas aller trop vite ni trop loin. À ce stade, je considère qu'il est prématuré de parler de concours et je doute que les mesures envisagées suffisent à redonner de l'attractivité au métier, notamment au regard des modalités d'affectation et des conditions concrètes d'exercice.
Enfin, comment ce texte garantit-il concrètement la continuité pédagogique pour les élèves en situation de handicap ? Je pense notamment au temps de formation, ou encore aux absences d'AESH non remplacées. C'est donc avec des réserves, mais avec un état d'esprit constructif et vigilant, que j'aborderai, comme mon groupe, l'examen de ce texte.
M. Bernard Fialaire. - Je remercie également Marie-Pierre Monier de nous permettre de débattre de ce sujet, y compris à l'intérieur de nos groupes respectifs. Nous rencontrons tous régulièrement des AESH et des familles d'enfants porteurs de handicaps, et sommes bien conscients des difficultés et des drames auxquels ils peuvent être confrontés.
Cela étant, je tiens à rappeler que le problème est aussi lié au manque de places dans les instituts médico-éducatifs (IME), vers lesquels devraient être dirigés les enfants qui ne relèvent pas de l'école inclusive : en les plaçant en milieu scolaire, on les met en souffrance, tout comme les AESH qui les accompagnent, les enseignants, et même parfois l'ensemble de la classe.
Par ailleurs, il me semble que les missions et le périmètre de l'éducation nationale devraient être mieux définis, car des confusions dommageables existent en termes de répartition des compétences. Selon moi, les AESH appartiennent au champ du médico-social, qui relève des départements, ces derniers prescrivant les prises en charge et dépistant les handicaps par le biais des services de protection maternelle et infantile (PMI). La compétence relative au handicap devrait donc être assurée par les départements. Je défendrai cette répartition de compétences au cours du débat à venir.
Mme Catherine Belrhiti. - Cette proposition de loi touche au coeur même de l'école inclusive en se penchant sur la place et la reconnaissance des AESH et, plus largement, sur les conditions concrètes d'une inclusion réussie pour les élèves à besoins éducatifs particuliers.
En juin dernier, j'avais remis un rapport au sein de notre commission, dans le cadre de l'examen en première lecture de la proposition de loi visant à renforcer le parcours inclusif des enfants à besoins éducatifs particuliers. Un constat partagé s'impose : oui, l'école inclusive a profondément progressé depuis vingt ans, dans la mesure où près de 513 000 enfants en situation de handicap sont aujourd'hui scolarisés en milieu ordinaire. Parallèlement, le nombre d'AESH a plus que triplé depuis 2017 pour atteindre plus de 134 000 agents.
S'il s'agit d'indéniables avancées, ces progrès quantitatifs atteignent cependant leurs limites. Sur le terrain, les familles, les enseignants et les AESH eux-mêmes nous disent tous que l'inclusion est trop souvent fragile et source d'inquiétude : les délais de réponse, le manque de coordination, l'insuffisance de formation et surtout la précarité statutaire des AESH constituent des freins structurels. Mon rapport de juin dernier appelait à changer de logique en passant d'une gestion au fil de l'eau à une organisation plus stable, lisible et coopérative, qui serait capable d'assurer un accompagnement de qualité dans la durée.
L'article 1er de la proposition de loi prévoit l'intégration des AESH dans la fonction publique d'État. Si cette mesure répond à une attente, reconnaître pleinement ces professionnels comme des acteurs à part entière du service public de l'éducation se heurte aujourd'hui à des problèmes sérieux, comme l'a précisé mon collègue Cédric Vial, problèmes auxquels nous n'avons pas encore de réponse. Pourtant, comme l'indiquait la rapporteure, il est nécessaire de travailler pour sécuriser les parcours professionnels, renforcer l'attractivité du métier, améliorer la formation et stabiliser les équipes, au bénéfice direct des élèves.
Toutefois, cette évolution statutaire ne saurait être une fin en soi et doit s'inscrire dans une vision globale de l'école inclusive. L'expérience des dernières années nous l'a montré : sans clarification des missions, sans formation adaptée et sans articulation claire avec le secteur médico-social, les réformes restent inabouties.
Par ailleurs, la prise en compte des besoins spécifiques des élèves sourds, notamment au travers de la possibilité d'un parcours en langue française parlée complétée, répond à une exigence de liberté de choix et d'adaptation des parcours.
De la même manière, l'obligation faite aux collectivités de réfléchir, lors des constructions ou réhabilitations d'établissements, à l'existence de locaux adaptés, est une mesure qui me semble évidente. L'inclusion ne se décrète pas, elle se construit aussi dans les murs de l'école.
Pour conclure, je voudrais souligner un point de vigilance : l'inclusion ne peut reposer sur une accumulation de dispositifs ou de réponses fragmentées, elle exige une gouvernance claire, une coopération effective entre l'éducation nationale et le médico-social, et une attention constante à la réalité vécue par les élèves et ceux qui les accompagnent au quotidien.
Cette loi ouvre des perspectives intéressantes, mais il nous faut prendre le temps de construire un projet solide afin de lever les nombreux blocages. Notre responsabilité collective est d'avoir une stratégie cohérente, pragmatique et durable, afin que l'école inclusive ne soit plus un parcours d'obstacles, mais un parcours de réussite.
Enfin, une question se pose : si la fixation des obligations de service des AESH par des dispositifs statutaires vise une meilleure reconnaissance professionnelle, comment cette évolution permettra-t-elle de concilier la stabilité du temps de travail des AESH, aujourd'hui largement à temps partiel, avec la variabilité des notifications MDPH et les besoins d'accompagnement des élèves, sans recréer des rigidités organisationnelles déjà observées dans le dispositif existant ?
Mme Paulette Matray. - Je tiens à relayer le témoignage d'une AESH de mon département de Saône-et-Loire : « L'école inclusive, c'est aussi l'école en général. À l'heure où notre éducation nationale est beaucoup critiquée, donnons les moyens à l'école, aux classes, en ayant des AESH formés pour encadrer les élèves qui ont des besoins particuliers. De manière générale, nos élèves ont besoin de travailler dans de meilleures conditions. »
Mme Laure Darcos. - Certains propos de mes collègues m'ont rappelé un souvenir assez cuisant pour moi : au cours du débat sur la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, j'avais souligné qu'il fallait éviter que l'école ordinaire ne se substitue aux IME et j'avais rédigé un article additionnel indiquant que seuls les enfants qui pourraient avoir une évolution pédagogique pourraient accomplir leur scolarité en milieu ordinaire.
Cela m'avait valu un tombereau d'injures de la part des associations de parents d'élèves autistes et d'élèves en situation de handicap, et j'avais dû, face à ce déferlement de haine, publier un communiqué de presse en amont de la commission mixte paritaire pour annoncer que je retirais mon amendement.
Ces sujets sont donc toujours très délicats : si les AESH sont en difficulté, ne sous-estimons pas le rôle des parents, qui ont parfois beaucoup de mal à reconnaître que leurs enfants ne peuvent pas accéder à un parcours scolaire ordinaire.
Mme Marie-Pierre Monier, rapporteure. - Monsieur Vial, tous les syndicats, de la Fédération syndicale unitaire (FSU) au Syndicat national des lycées, collèges, écoles et du supérieur (Snalc), considèrent que l'inscription d'un concours de catégorie B dans la loi est pertinente. Le collectif que vous avez mentionné ne contestait pas ce concours, mais l'ajout de temps périscolaire et d'internat, ce qui était initialement prévu dans l'article 1er et que nous corrigeons dans un amendement.
Pour passer un concours de la fonction publique, il faut disposer de la nationalité française ou être ressortissant d'un pays membre de l'Union européenne. Si la personne est de nationalité extracommunautaire, il est possible de la recruter en tant que contractuelle.
S'agissant du concours académique et de la mobilité, les onze syndicats qui ont participé aux auditions sont bien conscients du fait que les personnels pourront être affectés dans un établissement qui ne sera pas nécessairement à proximité de leur domicile, mais ils ont aussi mentionné un aspect bénéfique de cette évolution, à savoir qu'elle permettra de changer de lieu d'exercice plus aisément et de répondre à des besoins de mobilité.
Concernant le temps plein et le temps partiel, les collectifs et les syndicats nous ont indiqué que la plupart des temps partiels étaient subis, certaines AESH exerçant plusieurs métiers.
Pour ce qui est de la mise en place du nouveau dispositif, un travail réglementaire sera nécessaire, en conjonction avec le dialogue social.
J'en viens au bâti scolaire. Les collectivités territoriales devaient déjà, en application de la loi pour une école de la confiance, suivre les recommandations de l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement en cas de construction ou de réhabilitation. Notre commission avait voté l'article correspondant, qui induisait donc des contraintes : le sujet a ensuite été mis en sommeil dans la mesure où l'observatoire a été supprimé en 2020. Je souligne que ma proposition est moins exigeante puisqu'elle ne prévoit qu'une possibilité, et non pas une obligation.
J'ajoute une précision sur le concours : pour ceux qui ne disposeraient pas du diplôme requis, il existe un troisième concours dans l'éducation nationale, ce point devant être traité dans le cadre du dialogue social et par voie réglementaire.
Par ailleurs, Mme Ollivier a eu raison d'évoquer les Rased, effectivement indispensables. Des dispositifs d'autorégulation existent déjà dans certains départements : dans les Côtes-d'Armor, un dispositif permet ainsi aux enfants autistes de suivre leur scolarité en milieu ordinaire grâce à un accompagnement et à un travail conjoint des éducateurs, des enseignants et des personnels médico-sociaux.
Le maire concerné a pu accueillir ce dispositif, car des locaux étaient disponibles et les parents que nous avons rencontrés nous ont indiqué que cela avait changé leur vie en permettant à leurs enfants d'améliorer leurs relations sociales.
Pour en revenir au bâti, nous avions entendu, à l'occasion de la table ronde consacrée aux vingt ans de la loi de 2005, le président du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), Jérémie Boroy, qui avait alors souligné l'importance d'appréhender l'accueil des enfants en situation de handicap à l'école dans sa globalité. Il s'est dit très satisfait par cet article relatif aux locaux, qui s'inscrit dans cette démarche.
S'agissant de la pause méridienne, de l'internat et du temps périscolaire, je souligne que la réécriture de l'article ne fait que décrire le fonctionnement actuel, sans modification.
Plus globalement, il n'est pas possible de laisser perdurer la situation actuelle, car les AESH, les enseignants, les enfants en situation de handicap et les autres enfants sont en souffrance ! Ce texte est une première pierre pour répondre aux besoins, même s'il est exact qu'il faudra au moins une année pour définir le cadre réglementaire.
Madame Darcos, je vous sais très impliquée sur la question de la langue française parlée complétée. M. Boroy nous a expliqué que les progrès technologiques permettent de faciliter l'oralisation des enfants sourds et que la langue française parlée complétée est désormais la plus appropriée. L'article 2 rappelle ce droit des familles de choisir ce codage pour la scolarité de leur enfant, ce qui n'est pas le cas dans les faits actuellement. Selon les spécialistes, la langue des signes est bien plus pénible et fatigante pour les enfants.
Monsieur Ouzoulias, je partage votre avis sur le fait que tous les enfants ne peuvent pas rejoindre le milieu scolaire ordinaire. J'ai été récemment sollicité pour le cas d'un enfant dont la famille ne trouve pas de place en IME, ce qui est effectivement un problème majeur.
Monsieur Patriat, nous n'ignorons pas les progrès qui ont été accomplis, mais les retours du terrain nous alertent bien sur l'urgence de la situation. Le directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale lui-même a reconnu que la création d'un corps permettrait d'offrir des perspectives de carrières aux AESH et de les fidéliser.
En conclusion, je suis heureuse que nous puissions aborder ce sujet, déjà débattu par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen d'une proposition de loi déposée par La France insoumise, d'un texte déposé par le groupe de la gauche démocrate et républicaine et enfin d'une proposition de loi transpartisane portée par M. Corentin Le Fur, qui est du groupe Les Républicains.
J'espère que vous changerez d'avis d'ici à l'examen du texte dans l'hémicycle, en rappelant que vous êtes libres de déposer des amendements.
Il nous faut agir face à la souffrance des AESH, qui risquent de démissionner en nombre, au détriment des enfants en situation de handicap.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Mme Marie-Pierre Monier, rapporteure. - L'amendement COM-1 tire les conséquences de plusieurs remarques entendues lors des auditions.
Afin d'éviter tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales, le corps de fonctionnaires créé ne concerne que les AESH intervenant sur le temps scolaire dans un établissement d'enseignement public. Les AESH intervenant sur le temps périscolaire et pour accompagner les étudiants conserveraient le statut actuel, celui de contractuels. Toutefois, comme c'est le cas actuellement, les AESH de l'État pourront être mis à la disposition des collectivités territoriales.
Par ailleurs, il tient compte de la situation spécifique des établissements privés sous contrat. Cet amendement s'inspire de ce qui existe pour les enseignants. Les AESH qui interviennent dans ces établissements seraient des contractuels de droit public, dont les conditions des rémunérations et de temps de travail seraient les mêmes que leurs collègues AESH intervenant dans des établissements publics.
Enfin, je propose que l'intégration d'office ne concerne que les AESH en poste depuis trois ans, soit ceux qui peuvent être « CDIsés ». Pour ceux qui ont moins de trois ans d'ancienneté, un concours réservé sera proposé.
M. Cédric Vial. - Ce n'est pas tout à fait exact, madame la rapporteure. Mieux rédigé sur le plan légistique, le texte souffre toujours de défauts : si vous avez retiré des missions complémentaires que vous aviez précédemment confiées aux AESH, vous ne précisez pas à quoi serviront les heures restantes, le temps moyen passé par les AESH devant les élèves étant en moyenne de 21 heures 40. Vous renvoyez tout à plus tard, alors que ces éléments ne sont pas neutres : il faut avoir ces discussions dès maintenant, car la loi oblige.
De plus, en matière de formation et d'organisation, vous revenez sur des dispositifs déjà compris dans la proposition de loi actuellement en navette.
En ce qui concerne les collectivités, je suis également en désaccord avec vous : dans une première version, vous disiez que l'État était responsable du périscolaire et confiiez aux AESH le soin d'assurer le temps périscolaire, sans préciser d'ailleurs s'ils étaient alors considérés comme des AESH ou comme des animateurs.
Désormais, vous indiquez qu'il faut des AESH sur le temps périscolaire et vous confiez la responsabilité aux collectivités territoriales, ce qui constitue bien une nouvelle obligation pour elles. De surcroît, vous leur imposez un recrutement par le biais de contrats à durée déterminée de trois ans ou de six ans, ce qui les prive de marges de manoeuvre. Qui payera ? Qui notifiera ? Nous allons au-devant de grandes difficultés avec de telles dispositions.
Je le répète, mes chers collègues : aucune discussion n'a eu lieu avec l'AMF à ce sujet, et il n'est pas possible de procéder ainsi. Vous ajoutez aussi la possibilité de mettre à disposition des collectivités des AESH, mais un tel dispositif n'a rien de gratuit : l'État se fera donc rembourser par les collectivités.
Enfin, vous fixez également des règles pour les établissements privés, en définissant jusqu'au niveau de rémunération. Selon moi, il est exclu de préciser tous ces détails dans la loi. Cela étant, comme je l'ai indiqué précédemment, nous ne prendrons pas part au vote.
Mme Marie-Pierre Monier, rapporteure. - Je ne procède pas aux ajouts que vous évoquez. L'article L. 917-1 du code de l'éducation dispose déjà que « des accompagnants des élèves en situation de handicap sont recrutés pour exercer des fonctions d'aide à l'inclusion scolaire de ces élèves, y compris en dehors du temps scolaire ». La discussion reste ouverte sur ce point.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
M. Max Brisson. - La qualité des relations au sein de notre commission s'appuie sur la clarté de nos positions respectives.
Je doute qu'un tel sujet puisse être traité par une simple proposition de loi, aussi intenses et fortes que soient les intentions de celles et ceux qui la portent. Notre non-participation au vote équivaut bien à une opposition totale aux orientations qui sont proposées dans ce texte, comme l'a bien exposé Cédric Vial.
Je souhaiterais que notre débat dans l'hémicycle porte bien sur l'école inclusive en tant que telle, et pas simplement sur l'éventuel statut de ceux qui la servent. Il nous faudra ainsi aborder les missions et le périmètre de l'école inclusive, ainsi que les tensions existant dans les relations entre l'éducation nationale, les collectivités locales et les MDPH.
Le texte proposé laisse bien apparaître de telles tensions, entre le passage à un éventuel statut et les notifications des MDPH : quelles que soient les solutions proposées, il faut mettre de l'huile dans les rouages de ce mécanisme. Par ailleurs, comme l'a pointé Bernard Fialaire, la dimension médico-sociale doit prendre toute sa place, car l'éducation nationale ne dispose pas nécessairement des moyens de définir l'accompagnement des enfants, bien qu'elle en supporte les coûts.
Une fois le périmètre de l'école inclusive défini, il sera temps de parler des statuts et des compétences des personnels, mais nous ne pouvons pas nous dispenser de ce débat préalable.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Proposition de loi visant à intégrer les accompagnants des élèves en situation de handicap dans la fonction publique et à garantir une meilleure inclusion des élèves en situation de handicap et à besoins éducatifs particuliers |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme MONIER, rapporteure |
1 |
Réécriture globale |
Adopté |