IV. LE CONTENU DE LA CONVENTION
L'accord faisant l'objet du présent rapport vise à mettre en place, sur la base de la réciprocité, un cadre juridique fluide et efficace pour l'identification et le retour sûr et légal des personnes ne remplissant pas ou plus les conditions d'entrée et de séjour sur le territoire des Parties67(*), qu'il s'agisse de ressortissants de la Partie requise, de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides entrés, séjournant ou résidant illégalement sur le territoire de la Partie requérante.
Ce texte intervient dans le contexte d'une croissance importante des échanges humains et de la circulation de personnes entre les deux pays (+28 % de premiers titres de séjour délivrés par an entre 2019 et 2023).
A. HISTORIQUE DES NÉGOCIATIONS
Dans la continuité de l'accord de partenariat et de coopération renforcé conclu en 2015 entre l'Union européenne et le Kazakhstan, et notamment de son article 238 invitant les Parties à développer leur dialogue migratoire, l'ambassade du Kazakhstan en France a fait parvenir au printemps 2021 au ministère de l'intérieur, par note verbale, un projet d'accord dans le domaine des migrations comportant de nombreuses clauses générales relatives notamment à l'immigration légale, la fraude documentaire et la lutte contre les filières. Compte tenu du contexte politique prévalant en 2021, les négociations ont alors peu progressé. Elles ont repris en 2024, toujours à l'initiative de l'ambassade du Kazakhstan en France, et ont abouti à la rédaction d'un Memorandum of understanding (MoU), qui suite à la demande des autorités kazakhstanaises a pris la forme d'un arrangement de réadmission juridiquement contraignant, avant d'aboutir à un projet d'accord intergouvernemental.
Par échanges de notes verbales les 8 et 19 septembre 2024, les deux Parties ont accepté ce projet d'accord intergouvernemental, qui a été signé à Paris le 5 novembre 2024 par M. Bruno Retailleau, ministre de l'Intérieur, pour le Gouvernement français, et par Mme Gulsara Arystankulova, ambassadrice, pour la Partie kazakhstanaise.
B. ENJEUX ET BÉNÉFICES ESCOMPTÉS
La pression migratoire kazakhstanaise en France est très modérée, bien qu'en augmentation depuis 2018 ; les retours forcés demeurent rares et les demandes de laissez-passer consulaires faibles : environ 200 mesures de réadmission de ressortissants kazakhstanais ont été prononcées en 2024.
Cependant, le Kazakhstan est également un pays de transit pour les candidats à l'immigration irrégulière en provenance d'Asie centrale, mais aussi de Russie et d'Afghanistan : sa situation géographique fait de lui un corridor migratoire au sein d'une région où la circulation des personnes est par ailleurs très libre. Or, les nationalités russe et afghane figurent parmi le plus représentées parmi les étrangers en situation irrégulière signalés au fichier des signalements pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) ; et, d'une manière générale, on assiste à l'émergence du phénomène djihadiste en Asie centrale (notamment l'Etat islamique au Khorassan68(*)).
Comme de coutume, l'accord est conclu sur la base d'une réciprocité, qui demeure cependant théorique dans la mesure où les flux migratoires se font actuellement exclusivement en direction de la France, et les réadmissions en direction du Kazakhstan. Il intervient dans le contexte de négociations plus larges sur les mobilités légales et l'exception de visas pour les titulaires de passeports de service.
C'est pourquoi un cadre juridique permettant d'encadrer et de fluidifier la procédure de réadmission a été souhaité : ce projet d'accord vient ainsi donner à la France la faculté d'organiser la réadmission de ressortissants de pays tiers et apatrides, dans des conditions jugées particulièrement favorables :
- Tout d'abord car il permet la réadmission, en cas de situation irrégulière, non seulement des ressortissants kazakhstanais très signalés, mais aussi des ressortissants de pays tiers et des apatrides (RPTA) ayant transité par le Kazakhstan - en provenance de Russie, d'Asie centrale ou d'Afghanistan, potentiellement hostiles ou radicalisés - : ces dispositions offrent une alternative concrète aux échecs de réadmission vers les pays d'origine, contribuant à l'efficacité de la politique d'éloignement. En outre, cet accord permettra à la France de s'appuyer sur les bons offices du Kazakhstan pour faciliter l'éloignement des personnes qui, pour des raisons opérationnelles (telles que l'absence de liaisons aériennes directes, des refus d'autorisation de survol ou d'autorisation de visas pour les escorteurs), ne peuvent pas être éloignées directement vers leur pays de destination. Dans ces cas, le transit par le Kazakhstan constitue un élément-clé, et sa coopération est donc déterminante pour garantir l'effectivité des mesures d'éloignement prononcées par la France. Le présent accord apporte à cet égard une solution efficace à des situations d'échec d'éloignement face auxquelles la France se trouve à l'heure actuelle démunie.
- Ensuite car les délais stipulés laissent espérer une procédure particulièrement fluide (14 jours pour la délivrance de laissez-passer consulaires si l'étranger est documenté, 7 jours pour le délai de réponse suite à une audition consulaire dans l'hypothèse où l'étranger est non documenté) ; en pratique, certes, il est rare que les parties se conforment aux délais prévus par les accords bilatéraux ; cependant, le très fort avancement de la numérisation des services consulaires kazakhstanais permet de bien augurer de leur respect. En outre, en l'absence de réponse de la Partie requise dans un délai de 20 jours, la réadmission est réputée acceptée.
* 67 La France a signé à ce jour 20 accords bilatéraux de réadmission des personnes, avec : l'Argentine, le Brésil, le Chili, La Costa Rica, la Dominique, l'Equateur, le Guatemala, le Honduras, le Kosovo, l'île Maurice, le Mexique, le Nicaragua, l'Ouzbékistan, le Panama, le Paraguay, Sainte-Lucie, le Salvador, l'Uruguay, le Vénézuela, le Vietnam.
* 68 Organisation à l'origine notamment de l'attentat du Crocus City Hall, le 22 mars 2024 à Moscou, qui a fait 149 morts.