C. ARTICULATION AVEC LE DROIT EUROPÉEN
Aux termes de l'article 79 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la compétence en matière de politique migratoire est partagée entre l'Union européenne et les États membres.
L'Union européenne et la République du Kazakhstan ont conclu le 21 décembre 2015 un accord de partenariat et de coopération renforcé, entré en vigueur le 1er mars 202069(*), qui inclut une clause générale de réadmission des ressortissants nationaux70(*) et invite les Parties à développer leur dialogue migratoire71(*). Cet accord de partenariat constitue un cadre général et contextuel, sur la base duquel l'Union européenne conduit actuellement, avec le soutien de la France, des négociations en vue d'accords de facilitation de la délivrance des visas ainsi que de réadmission des personnes.
Cependant, compte-tenu de l'état encore très préliminaire de cette négociation, il apparaît que l'Union européenne n'a pas exercé l'intégralité de sa compétence à ce stade, et que la France demeure compétente pour conclure un accord bilatéral, d'autant que les autorités françaises ont respecté leurs obligations au titre de la coopération loyale, en informant le Conseil et la Commission des négociations en cours.
Du fait de la hiérarchie des normes, l'accord de réadmission conclu par l'Union européenne, une fois rentré à vigueur, rendrait caduc le présent accord bilatéral portant sur les mêmes matières - seules les modalités d'application de l'accord conclu au niveau de l'Union européenne pouvant dès lors être fixées bilatéralement. À ce stade, l'état des négociations, à peine entamées, ne permet pas de préjuger du contenu du futur texte européen, en particulier d'éventuelles contradictions avec l'accord franco-kazakhstanais.
D. LES CLAUSES DE LA CONVENTION
Les accords bilatéraux de réadmission ont pour objectif l'établissement de procédures, autant que possible rapides et efficaces, pour l'identification et le retour des personnes ne remplissant pas, ou plus, les conditions pour entrer ou rester sur le territoire d'un pays tiers. Ils constituent pour l'essentiel des instruments techniques de coopération entre deux administrations, garantissant le bon déroulement et l'aboutissement des procédures.
L'économie d'ensemble de l'accord faisant l'objet du présent rapport est favorable à la France.
Il est constitué d'un préambule et 23 articles, et s'accompagne de 7 annexes.
Comme de coutume s'agissant de ce type d'accord, l'article 1er rappelle la définition des principaux termes utilisés au sein du texte.
L'article 2 énonce que la Partie requise accepte sur son territoire tout ressortissant ne remplissant pas ou plus les conditions d'entrée, de séjour et de résidence dans celui de la Partie requérante, ainsi que les enfants mineurs célibataires et conjoints ayant une nationalité différente de celle des ressortissants réadmis. Les documents de voyage nécessaires au retour des personnes concernées sont délivrés par la Partie requise.
L'article 3 élargit significativement le champ couvert par l'accord, puisqu'il décrit, de même, les conditions de la réadmission des ressortissants de pays tiers et des apatrides, qu'ils aient transité par le Kazakhstan ou que, détenteurs d'un titre de séjour ou d'un visa kazakhstanais, ils soient en provenance directe du territoire kazakhstanais.
L'article 4 prévoit que la Partie requérante reprenne en charge la personne réadmise par erreur par la Partie requise.
Les articles 5 à 7 listent les différentes étapes et modalités administratives de la réadmission, les documents recevables comme moyens de preuve de la nationalité de la Partie requise ainsi que des liens familiaux des personnes visées, et les documents recevables comme moyens de preuve de l'entrée régulière, irrégulière, de séjour et de résidence sur le territoire de la Partie requérante. Le délai d'instruction pour la délivrance d'un laissez-passer consulaire si l'étranger est documenté est de 14 jours.
L'article 8 stipule qu'au cas où la Partie requérante ne présente pas l'un des documents listés aux annexes 2 et 3 confirmant ou présumant la nationalité de la personne faisant l'objet de la réadmission, une audition consulaire sera conduite par la Partie requise avec ladite personne. Le délai de transmission des résultats de l'entretien est alors de 7 jours.
L'article 9 fixe les délais accordés à chaque étape de la réadmission, avec des dispositions procédurales jugées très favorables à la France : La Partie requise répond à la demande de réadmission dans un délai maximal de vingt jours calendaires à compter de la réception de la demande. A défaut de réponse dans le délai imparti, la réadmission est réputée acceptée.
L'article 10 relatif aux conditions de transfert et aux modalités de transport des personnes réadmises prévoit des dispositions opérationnelles et de simplification bienvenues, telles que la possibilité d'affréter des vols depuis la France et une dispense de visa pour les policiers escorteurs.
Les articles 11, à 14 encadrent les conditions, procédures et principes de transit des personnes visées.
L'article 15 précise que les frais de transport et de transit engagés dans le cadre des opérations de réadmission sont à la charge de la Partie requérante72(*).
L'article 16 concerne le transfert et le traitement des données à caractère personnel auxquelles donnera lieu l'accord, dans le cadre notamment de son article 5. En l'absence, à ce jour, d'une décision d'adéquation de la part de la Commission européenne envers la République du Kazakhstan73(*), le Conseil d'Etat a estimé que les exigences fixées par cet article peuvent cependant être considérées comme des « garanties appropriées »74(*), au sens de l'article 46 du Règlement général sur la protection des données (RGPD), garantissant une protection satisfaisante des données transférées au Kazakhstan.
Les articles 17 à 23 - Relation avec d'autres obligations internationales, Autorités compétentes et points de passage frontaliers, Réunion et consultations d'experts et échanges d'informations, Amendements et suppléments, Règlement des différends, Annexes, Dispositions finales - sont des clauses classiques présentes dans toutes les conventions de ce type.
L'accord est assorti de sept annexes (formulaires et documents à fournir) :
- Annexe 1 : modèle de demande de réadmission.
- Annexe 2 : liste des documents confirmant la nationalité des États des Parties.
- Annexe 3 : liste des documents et autres informations présumant la nationalité des États des Parties.
- Annexe 4 : liste des documents confirmant une relation familiale.
- Annexe 5 : liste de documents prouvant l'entrée irrégulière de ressortissants de pays tiers et d'apatrides en provenance du territoire de la Partie requise sur le territoire de la Partie requérante.
- Annexe 6 : liste de documents prouvant la résidence ou le séjour régulier de ressortissants de pays tiers ou apatrides sur le territoire de la Partie requise.
- Annexe 7 : modèle de demande de transit.
* 69 Visé dans le préambule de l'accord faisant l'objet du présent rapport.
* 70 L'article 238 de cet accord de partenariat prévoit l'obligation pour les Parties de réadmettre leurs ressortissants en séjour irrégulier.
* 71 L'article 283 de cet accord de partenariat stipule que les Parties peuvent le compléter par la conclusion d'accords internationaux spécifiques dans tout domaine relevant de son champ d'application.
* 72 Le coût moyen pour un éloignement forcé est estimé à 4 414 euros (billetterie + coût des escorteurs), sur les crédits votés au titre du programme 303 « Immigration et asile ».
* 73 Le Kazakhstan n'est pas considéré comme « adéquat » par les instances de l'Union européenne en matière de protection de données personnelles, en vertu de l'article 45 du RGPD. Le Kazakhstan bénéficie néanmoins d'une législation générale (loi du 21 mai 2013 sur les données personnelles et leur protection, loi du 24 novembre 2015 sur la protection des données contenues dans les « objets d'informatisation ») sur la protection et d'un comité d'État de protection des données personnelles, rattaché au ministère de l'intérieur depuis juin 2021.
* 74 Article 46 : « En l'absence de décision en vertu de l'article 45, paragraphe 3, le responsable du traitement ou le sous-traitant ne peut transférer des données à caractère personnel vers un pays tiers ou à une organisation internationale que s'il a prévu des garanties appropriées et à la condition que les personnes concernées disposent de droits opposables et de voies de droit effectives.
Les garanties appropriées visées au paragraphe 1 peuvent être fournies, sans que cela ne nécessite une autorisation particulière d'une autorité de contrôle, par :
[...]
b) des dispositions à intégrer dans des arrangements administratifs entre les autorités publiques ou les organismes publics qui prévoient des droits opposables et effectifs pour les personnes concernées. [...] »