EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'inscription aux comptes de campagne des frais d'expertise comptable et
leur admission au remboursement forfaitaire de l'État
L'article 1er de la proposition de loi tend à prévoir expressément l'inscription, dans le compte de campagne, des frais relatifs à sa présentation par un membre de l'ordre des experts-comptables, ouvrant ainsi droit à leur remboursement forfaitaire par l'État.
Cette évolution répond à un double objectif : garantir l'égalité entre les candidats et assurer la cohérence du dispositif avec les obligations légales.
Il confie également à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) la mission de s'assurer que les montants d'expertise comptable facturés ne présentent pas un caractère manifestement disproportionné au regard des prestations réalisées et des difficultés de mise en état du compte de campagne. La commission, sur proposition du rapporteur, a souhaité préciser le cadre de l'appréciation de la CNCCFP.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
1. L'inscription des frais d'expertise comptable dans les comptes de campagne : une possibilité légalement limitée à l'élection présidentielle, mais étendue en pratique par la CNCCFP afin d'en permettre le remboursement
a) La présentation des comptes de campagne par un expert-comptable : une obligation légale dont le remboursement des frais est réservé à l'élection présidentielle
(1) La présentation des comptes de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables : sauf dérogation, une exigence applicable à toutes les élections
En application de l'article L. 52-12 du code électoral, chaque candidat- ou tête de liste - soumis au plafonnement des dépenses électorales prévu à l'article L. 52-11, est tenu d'établir un compte de campagne lorsqu'il a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés ou s'il a bénéficié de dons de personnes physiques conformément à l'article L. 52-8 et selon les modalités prévues à l'article 200 du code général des impôts. Ne sont pas tenus par cette obligation les communes de moins de 9 000 habitants lors des élections municipales et les territoires de Wallis-et-Futuna et de Saint-Pierre-et-Miquelon lors des élections territoriales.
Le compte de campagne doit également, en principe, être présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables, lequel le met en état d'examen et vérifie la présence des pièces justificatives nécessaires, conformément au III de l'article L. 52-12 du code électoral. Cette formalité revêt un caractère obligatoire.
Toutefois, une dérogation est prévue lorsque le candidat a recueilli moins de 5 % des suffrages exprimés et que le montant des recettes et des dépenses n'excède pas un seuil fixé par décret1(*), actuellement établi à 4 000 euros.
En vertu de l'article L. 52-12, seules les dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection par le candidat ou le candidat tête de liste ou pour son compte, à l'exclusion des dépenses de la campagne officielle, peuvent faire l'objet d'un remboursement forfaitaire de l'État, dans la limite de 47,5 % du plafond des dépenses autorisées.
(2) L'inscription des frais d'expertise-comptable aux comptes de campagne et leur remboursement ne sont pas prévus expressément par la loi à l'exception de l'élection présidentielle
Le Conseil constitutionnel dès 19932(*), puis, à partir de 19963(*), le Conseil d'État, ont estimé de manière constante que les frais d'expertise comptable relatifs à l'établissement du compte de campagne ne constituaient pas des dépenses engagées en vue de l'élection au sens de l'article L. 52-12 du code électoral. En conséquence, ces honoraires ne peuvent, en l'état du droit, être inscrits au compte de campagne.
Cette exclusion ne s'applique toutefois pas à l'élection présidentielle, pour laquelle le législateur a expressément prévu l'inscription - et ainsi le remboursement - des honoraires d'expertise comptable. Cette spécificité trouve son origine dans les observations formulées par le Conseil constitutionnel à l'occasion de sa décision du 22 juin 20004(*), dans lesquelles il soulignait que, dès lors que le recours à un expert-comptable constitue une obligation légale, il convenait d'autoriser explicitement l'inscription de ces frais dans le compte de campagne afin d'en permettre le remboursement.
En conséquence, la loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001 a modifié la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel pour prévoir expressément, s'agissant de l'élection présidentielle, la prise en compte des frais d'expertise comptable parmi les dépenses de campagne.
b) Une pratique extensive et favorable aux candidats de la CNCCFP menacée par les arrêts de la cour administrative d'appel de Paris du 22 décembre 2025
(1) Malgré l'absence de fondement légal explicite, la CNCCFP admet l'inscription des frais d'expertise comptable aux comptes de campagne
En dépit de l'absence de base légale, la CNCCFP admet l'inscription des frais d'expertise comptable dans les comptes de campagne pour l'ensemble des élections, et non pour la seule élection présidentielle, afin de permettre leur remboursement forfaitaire par l'État. Comme elle le précise dans le guide à l'usage des candidats aux élections et de leur mandataire, elle se fonde, pour ce faire, sur le caractère obligatoire de la présentation des comptes par un expert-comptable pour admettre l'imputation de cette dépense aux comptes de campagne.
La CNCCFP se réserve toutefois la possibilité de n'admettre qu'un remboursement partiel lorsque les honoraires apparaissaient disproportionnés au regard de la complexité du compte, en l'absence de difficultés particulières dûment établies.
En pratique, ces montants demeurent relativement modestes pour les élections locales et législatives (de l'ordre de 1 000 euros en moyenne) et les écrêtements restent marginaux (88 cas aux élections municipales de 2020 pour 4 415 comptes, soit 0,74 % et 118 aux élections législatives de 2024 sur 2 114 comptes, soit 1,8 %).
Agrégés, les enjeux financiers sont néanmoins significatifs : les frais d'expertise comptable se sont élevés à 2,9 millions d'euros lors des élections législatives de 2022 et à 4,25 millions d'euros pour les élections municipales de 2020.
(2) La remise en cause explicite de cette pratique par la cour administrative d'appel de Paris devrait contraindre la CNCCFP à cesser sa pratique
La pratique indulgente de la CNCCFP a été expressément remise en cause par la cour administrative d'appel de Paris dans deux arrêts rendus le 22 décembre 20255(*).
La cour a rappelé, en cohérence avec la jurisprudence administrative constante, que les frais liés à l'obligation de présentation du compte de campagne par un expert-comptable ne constituent pas des dépenses engagées en vue de l'élection au sens de l'article L. 52-12 du code électoral. Elle a également relevé, ce qui constitue l'apport novateur de ces décisions, que la CNCCFP n'était pas fondée à admettre l'intégration de ces frais aux comptes de campagne des candidats.
Sans préjuger de la position que retiendra désormais la CNCCFP, ces décisions sont de nature à faire obstacle à la poursuite du remboursement de ces frais.
2. Le dispositif proposé : l'inscription explicite dans le code électoral des frais d'expertise comptable liés à la présentation des comptes de campagne
Le texte proposé reprend, pour l'ensemble des élections, les dispositions actuellement applicables à l'élection présidentielle issues de la loi du 6 novembre 19626(*).
a) L'inscription obligatoire des honoraires d'expertise comptable dans les comptes de campagne des candidats
La proposition de loi prévoit expressément l'inscription à l'article L. 52-12 du code électoral, pour toutes les élections, des frais liés à la présentation du compte de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables. Cette évolution répond à un double objectif : garantir l'égalité entre les candidats et assurer la cohérence du dispositif avec les obligations légales qui leur sont imposées. Dès lors que le recours à un expert-comptable est légalement obligatoire, il apparaît justifié que son coût ne soit pas supporté par les candidats.
Elle permet également de sécuriser juridiquement la pratique de la CNCCFP à la suite des décisions de décembre 2025 et ainsi de lever toute incertitude.
Dans la rédaction proposée, cette inscription revêt un caractère obligatoire : le candidat ne peut choisir d'exclure ces dépenses afin d'éviter un dépassement du plafond de dépenses prévu à l'article L. 52-11 du code électoral.
Faut-il que la loi rende facultative l'inscription des frais d'expertise comptable dans les comptes de campagne ? Le rapporteur souligne qu'une telle faculté conduirait à créer une inégalité entre les candidats disposant de ressources suffisantes pour supporter ces frais sans remboursement et ceux qui seraient contraints de les imputer au compte de campagne au détriment d'autres dépenses électorales.
b) L'encadrement du remboursement confié à la CNCCFP
L'article 1er confie à la CNCCFP, dans le cadre de sa mission de fixation du remboursement forfaitaire prévue à l'article L. 52-15 du code électoral, le soin de déterminer les conditions dans lesquelles ces frais peuvent être pris en charge.
Si la pratique actuelle de la CNCCFP consiste à inscrire les honoraires lorsqu'ils ont été effectivement payés à la date de dépôt dudit compte et ne sont pas disproportionnés, au risque de ne retenir qu'un remboursement partiel, la rédaction actuelle ne garantit pas le maintien de ces critères en cas d'évolution de l'interprétation de la CNCCFP. En pratique, elle estime généralement raisonnables les frais d'expertise comptable lorsqu'ils n'excèdent pas 20 % des dépenses de campagne, à l'exception des comptes de faible montant.
3. La commission des lois se félicite de l'extension de ce dispositif à l'ensemble des élections
La commission tient à saluer la généralisation de ce dispositif à l'ensemble des élections et l'instauration d'un cadre juridique sécurisant.
Compte tenu du calendrier contraint, elle souligne la nécessité d'une adoption rapide afin de permettre le remboursement des candidats aux dernières élections partielles dont les comptes demeurent en attente d'approbation par la CNCCFP. À l'initiative du rapporteur, elle a apporté deux modifications à la proposition de loi.
D'une part, jugeant imprécis le renvoi aux critères de contrôle exercés par la CNCCFP sur le montant des honoraires, elle a préféré inscrire ceux-ci dans la loi.
D'autre part, il serait dès lors possible à la CNCCFP de ne retenir qu'une partie des frais lorsqu'ils apparaissent manifestement excessifs au regard des prestations effectivement réalisées, des pièces produites ou des difficultés présentées par le compte. Ces critères sont ceux aujourd'hui mis en oeuvre par la CNCCFP, qui s'est inspirée de la rédaction de l'article R. 134-7 du code de la fonction publique concernant la protection fonctionnelle des fonctionnaires.
Article 2
L'application
de la proposition de loi aux territoires d'outre-mer
L'article 2 de la proposition de loi vise à étendre les dispositions de la proposition de loi aux cinq collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution (Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie.
Ces territoires obéissent au principe de spécialité législative, en vertu duquel les lois et règlements ne s'appliquent que sur mention expresse.
La commission a souhaité, sur proposition du rapporteur, supprimer l'article 2 et introduire ses dispositions au sein de l'article 1er.
La commission a supprimé cet article.
* 1 Article D39-2-1-A du code électoral
* 2 Cons. const. 25 nov. 1993, n° 93-1504 AN
* 3 CE, ass., 18 déc. 1996, Él. dans le 16e arrondissement des membres du Conseil de Paris et du Conseil d'arrondissement et CE, 29 juill. 2002, n° 243557
* 4 Observations du Conseil constitutionnel dans la perspective de l'élection présidentielle dans le cadre de la décision n° 2000-94 PDR du 22 juin 2000
* 5 Décisions n° 25PA01043 et 25PA01044 du 22 décembre 2025
* 6 Rédaction alignée sur celle de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, modifiée par la loi organique du 5 février 2001