EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous abordons l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Cette proposition de loi, déposée le 30 janvier 2026 par la présidente de la commission des lois, Muriel Jourda, est cosignée par les présidents de tous les groupes politiques du Sénat : MM. Mathieu Darnaud, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Claude Malhuret, François Patriat, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère et M. Guillaume Gontard.
À l'approche des élections municipales, nous nous trouvons confrontés à une situation inédite : les frais d'expertise comptable relatifs à la présentation des comptes de campagne pourraient ne plus ouvrir droit au remboursement forfaitaire de l'État, en rupture avec une pratique jusqu'alors constante.
Pourtant, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a, de longue date, admis l'imputation de ces frais pour l'ensemble des élections, afin d'en permettre le remboursement, tout en exerçant un contrôle rigoureux de proportionnalité. Cependant, par deux arrêts rendus le 22 décembre dernier, la cour administrative d'appel de Paris a expressément remis en cause cette pratique, la jugeant dépourvue de fondement légal.
Je tiens à rappeler le cadre juridique : le droit positif, en particulier l'article L. 52-12 du code électoral, exige, pour la quasi-totalité des élections, la présentation du compte de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables.
Toutefois, bien qu'ils procèdent d'une obligation légale, ces frais ont constamment été considérés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État comme ne constituant pas des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection. Ils ne peuvent donc, à ce titre, être intégrés au compte de campagne, à l'exception notable de l'élection présidentielle, pour laquelle le législateur a expressément prévu cette possibilité au travers de la loi organique du 5 février 2001 modifiant la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
Nous nous retrouvons, dès lors, face à une situation juridiquement précaire : une obligation légale imposée aux candidats, mais dont le remboursement est devenu très incertain.
La présente proposition de loi tend à inscrire explicitement, à l'article L. 52-12 du code électoral, l'obligation d'inscrire ces frais dans le compte de campagne pour l'ensemble des élections, à l'exception des élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants, ainsi que des élections territoriales à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans le cadre desquelles il n'est pas nécessaire d'établir un tel compte.
Cette évolution poursuit un double objectif : d'une part, garantir l'égalité entre les candidats face à une contrainte légale ; d'autre part, assurer la cohérence du système de remboursement de l'État avec les obligations légales.
Imposer l'inscription de ces frais vise à prévenir toute stratégie d'exclusion destinée à éviter un dépassement du plafond de dépenses, laquelle engendrerait une rupture manifeste d'égalité entre les candidats disposant de ressources suffisantes pour en assumer la charge et ceux qui seraient contraints de les imputer au compte de campagne, au détriment d'autres dépenses électorales.
Je souhaite vous soumettre deux ajustements à la version initiale.
En premier lieu, au travers de mon amendement COM-1, je tiens à confirmer le rôle de la CNCCFP dans la fixation du remboursement forfaitaire, en reconnaissant explicitement sa faculté de contrôle sur le caractère raisonnable des honoraires. En effet, en pratique, la commission considère généralement comme acceptables des frais n'excédant pas environ 20 % des dépenses de campagne, sous réserve de situations particulières tenant à la faible ampleur des comptes ou à leur complexité.
Plutôt qu'un renvoi au pouvoir d'appréciation de la CNCCFP, comme le prévoyait la rédaction initiale, il me paraît préférable d'inscrire directement dans la loi les critères permettant de qualifier des honoraires comme manifestement excessifs.
En second lieu, je vous propose de préciser que la CNCCFP pourra ne retenir qu'une partie des frais lorsque ceux-ci apparaîtront disproportionnés au regard des prestations effectivement réalisées, des pièces produites ou des difficultés présentées par le compte de campagne. Ces critères reprennent ceux qu'utilise déjà la Commission dans sa pratique administrative, tout en leur donnant un fondement législatif.
Par ailleurs, pour des raisons de cohérence normative, il est préférable d'intégrer directement les dispositions relatives à l'application outre-mer au sein de l'article 1er, plutôt que de les renvoyer à l'article 2.
Enfin, par un dernier amendement, je propose de mettre en cohérence l'intitulé de la proposition de loi avec son dispositif.
En définitive, ce texte ne crée pas un droit nouveau, puisqu'il a pour objet de sécuriser juridiquement une pratique établie, nécessaire au bon fonctionnement du contrôle des comptes de campagne et attendue par les candidats aux élections municipales et communautaires de mars.
Mme Cécile Cukierman. - Je souhaite revenir sur la genèse de ce texte : tout part de la contestation du rejet des comptes de campagne de deux candidates aux élections législatives de 2022 présentées par le Rassemblement national, l'une dans la quatrième circonscription de la Haute-Garonne, l'autre dans la troisième circonscription de la Mayenne, cette dernière s'étant illustrée par la séquestration, en 1995, d'un agent dans sa commune.
Ces deux candidates ont présenté un compte de campagne avoisinant les 3 000 euros, ce qui ne peut que soulever des interrogations. Il convient de rappeler qu'un compte de campagne sert à faire campagne ; or je ne vois pas comment, avec de tels moyens, l'on peut réellement mener une campagne sur toute la durée des élections législatives. Or puisque ces candidates ont déclaré un montant excédant 1 000 euros au titre des frais d'expert-comptable, ce qui, pour un compte de campagne normal, n'a rien d'exorbitant, elles ont été confrontées à la réalité de la loi. Ainsi, la CNCCFP a estimé que ce montant était excessif. Or ces frais, obligatoires, sont considérés comme étant annexes, puisque l'expert-comptable ne sert pas à faire campagne.
Chacun d'entre nous a déjà eu à établir un compte de campagne et a recouru à un expert-comptable pour le présenter. Or le remboursement de nos propres frais d'expert-comptable n'a pas été rejeté. La raison est simple : comme nous avons réellement mené campagne, la part des frais d'expertise comptable dans le compte est résiduelle et n'appelle pas de rejet. En l'occurrence, nous parlons des élections législatives, qui concernent quatre ou cinq candidats pour chacune des 577 circonscriptions du pays. La CNCCFP a réformé les frais d'expert-comptable de deux seuls comptes de campagne, en raison de la proportion démesurée des frais d'expert-comptable en leur sein.
Ce rappel important étant fait, je tiens à saluer ce texte, élaboré rapidement en vue de sécuriser les élections municipales à venir. Ainsi, reste à traiter le sujet du plafonnement des dépenses dites résiduelles. De ce point de vue, les amendements proposés par M. le rapporteur sont extrêmement importants parce qu'ils visent à conserver le caractère résiduel de frais obligatoires qui ne servent pas à faire campagne en tant que telle, à éviter les excès et à maintenir une sanction pour les candidats qui estimeraient que faire figurer la photo de leur chef de parti suffit pour se présenter au suffrage.
M. David Margueritte. - Cette proposition de loi est particulièrement bienvenue. J'en remercie M. le rapporteur, dont les amendements s'inscrivent dans le prolongement des propos de notre collègue Cécile Cukierman.
D'ailleurs, je ne suis pas certain que les candidats aient conscience de cette jurisprudence, ni même que les experts-comptables les en aient informés. Cette proposition de loi est donc d'autant plus bienvenue que, dans plusieurs mois, lorsque viendra le moment des remboursements, des candidats, en particulier ceux qui ne seront pas élus, échapperont à 1 200 euros de frais pour une prestation comptable...
Toutefois, je souhaite évoquer une autre dépense obligatoire : les intérêts d'emprunt, qui ne sont remboursés que jusqu'au dépôt des comptes. Après, ce n'est plus le cas, ce qui signifie que, compte tenu de la remontée des taux d'intérêt et du délai de traitement par la CNCCFP, nous parlons de sommes parfois supérieures aux frais d'expertise comptable, soit 1 500 euros sur sept à huit mois.
Cette situation est injuste et représente une mauvaise surprise pour les candidats, qui n'en ont pas conscience. Ce surcoût porte atteinte, me semble-t-il, au principe d'égalité et, à tout le moins, peut dissuader de présenter une candidature.
M. Patrick Kanner. - Dans la mesure où la loi impose la présence d'un expert-comptable, il n'est pas anormal qu'elle permette d'imputer leurs frais sur les comptes de campagne. Ce texte est peut-être redondant, mais cette précision est la bienvenue pour éviter tout risque de contentieux.
Au-delà du fait générateur mentionné par Cécile Cukierman, les groupes politiques ont estimé qu'il était nécessaire d'adopter un texte avant les prochaines élections municipales. Nous devrons nous assurer que les précisions apportées par les amendements du rapporteur seront conservées lors de l'examen de la proposition de loi par l'Assemblée nationale, et que le texte sera adopté conforme pour pouvoir être promulgué avant les prochaines élections municipales.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'intervention de Cécile Cukierman m'a intriguée. Selon sa jurisprudence permanente, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques accepte de considérer que les honoraires des experts-comptables font partie des comptes de campagne. Ce point est d'ailleurs précisé dans le dernier guide à l'usage des candidats aux élections, qui date de septembre 2025. Nous avons tous connu des cas où des dépenses de ce type devaient être justifiées.
Je ne comprends pas pourquoi cette pratique serait remise en cause. D'un point de vue juridique, alors que l'article L. 52-12 du code électoral précise que le compte de campagne retrace « l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection », comment se fait-il que les frais des experts-comptables, qui sont une formalité substantielle, ne soient pas considérés comme une dépense obligatoire ? Ce n'est pas très logique, et l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Paris m'étonne.
Vous avez auditionné Christian Charpy, président de la CNCCFP, qui s'est déclaré favorable au texte. Nous voterons en sa faveur.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, je me permets de préciser que ce ne sont pas les élus qui sont remboursés : ce sont les candidats. Nous devons défendre la démocratie et ne pas toujours aller dans le sens du vent qui consiste à faire sans cesse des reproches aux élus. En outre, les experts-comptables pourraient décliner cette mission s'ils n'ont pas l'assurance d'être payés, d'autant que si les sommes doivent être proportionnées, elles sont parfois assez importantes.
Si l'on veut que chacun puisse se présenter, ainsi que la démocratie l'exige, il faut que les frais de campagne soient remboursés. Tel est le sens de ce texte, et je remercie tous les présidents de groupe de l'avoir déposé : il consiste à envoyer un signal pour la démocratie, et non pour l'enrichissement personnel des élus.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Même si l'inscription des frais d'expertise-comptable dans les comptes de campagne et leur remboursement n'est pas expressément prévue par la loi, ainsi que l'ont rappelé le Conseil constitutionnel en 1993 et le Conseil d'État en 1996, en pratique, la CNCCFP a toujours remboursé ces frais. Lors de son audition, son président a indiqué que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 22 décembre 2025 cible expressément la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques : celle-ci « ne peut légalement, contrairement à ce qu'elle fait valoir, se reconnaître la “faculté” d'en admettre néanmoins la prise en compte ».
David Margueritte a raison : il n'est pas fait référence à cette jurisprudence dans le guide à l'usage des candidats aux élections. Nous avons auditionné le Bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, selon lequel ces frais donnent aujourd'hui bien lieu à un remboursement. La surprise risque donc d'être totale. Je remercie par conséquent la présidente de la commission des lois et tous les présidents de groupe de leur réactivité.
Je remercie également Cécile Cukierman d'avoir attiré notre attention, dès les premiers jours de notre travail, sur l'importance de la proportionnalité de ces frais. Les cas de dépassement du plafond des honoraires d'experts-comptables au regard des comptes de campagne demeurent extrêmement rares. En outre, les montants des frais d'expertise comptable demeurent très modestes. Durant les dernières élections municipales, en 2020, ils étaient en moyenne de 1 028 euros, contre 904 euros lors des dernières élections législatives, en 2024. Quant aux écrêtements, ceux-ci sont marginaux : il y a eu 88 cas d'écrêtements lors des élections municipales de 2020, pour 4 415 comptes de campagne, soit 0,74 %, et 118 cas lors des dernières élections législatives sur 2 114 comptes examinés, soit 1,8 %.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut des dispositions relatives à l'inscription dans les comptes de campagne de certains frais non directement rattachables à des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection et à leur remboursement par l'État.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à confirmer le rôle de la CNCCFP dans la fixation du remboursement des honoraires. Ainsi que nous l'avons évoqué, celle-ci pourrait ne retenir qu'une partie des frais lorsqu'ils apparaissent manifestement excessifs au regard des prestations effectivement réalisées, des pièces produites ou des difficultés du compte de campagne, en cohérence avec sa pratique actuelle.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-2 a pour objet de supprimer l'article 2, dont les dispositions ont été intégrées dans la nouvelle rédaction de l'article 1er, qui a déjà expressément étendu le dispositif aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution - Polynésie française, Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy - ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
Intitulé de la proposition de loi
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à modifier l'intitulé de la proposition de loi, afin que celui-ci soit le suivant : « Proposition de loi visant à permettre le remboursement des frais d'expertise comptable aux candidats. »
L'amendement COM-3 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Nous avons parlé des élections à venir, mais les comptes de campagne de certaines élections législatives partielles sont encore actuellement examinés. Nous espérons que cet examen sera rapide, d'autant qu'il sera suivi de l'examen des comptes de campagne des prochaines élections municipales, mais aussi des élections communautaires et des élections sénatoriales de septembre 2026.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Pourrait-on imaginer un dispositif rétroactif, ainsi que cela a déjà été réalisé en la matière par le passé ?
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Comme la procédure accélérée a été retenue pour l'examen de ce texte, la navette devrait pouvoir s'achever dans les temps. Toutefois, si jamais les délais ne pouvaient être respectés, le président de la CNCCFP nous a indiqué que les candidats concernés pourraient formuler des demandes de recours gracieux qui seraient acceptées, puisque la loi serait alors en vigueur.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il y a un certain temps, de nombreux comptes de campagne d'élections municipales avaient été rejetés parce que la tête de liste avait eu la mauvaise idée de faire figurer dans sa liste un membre de son association de financement électoral - je pense par exemple à un contentieux à Toulon. Une proposition de loi avait alors été déposée pour régulariser ces faits a posteriori, permettant à des candidats de ne pas être condamnés à des peines d'inéligibilité. Un dispositif rétroactif pourrait donc être imaginé.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous sommes ouverts à tous les amendements de séance susceptibles d'améliorer le dispositif.
Mme Cécile Cukierman. - Seul un nombre résiduel de comptes de campagne est concerné : ceux qui n'ont pas été totalement examinés et pour lesquels toutes les procédures de recours ont été épuisées. Sans revenir sur tous ces cas, la question de Mme de La Gontrie ne se pose qu'en cas de réformation des comptes de campagne, si les candidats sont élus. En l'état, il n'y a pas de difficulté à ce que la CNCCFP accepte les comptes tels qu'ils sont déposés. En réalité, un dispositif rétroactif ne serait probablement qu'exceptionnellement utilisé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
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M. Hervé REYNAUD, rapporteur |
1 |
Précision des critères de contrôle du remboursement par la CNCCFP et extension du dispositif à l'outre-mer. |
Adopté |
|
Article 2 |
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|
M. Hervé REYNAUD, rapporteur |
2 |
Amendement de suppression. |
Adopté |
|
Intitulé de la proposition de loi |
|||
|
M. Hervé REYNAUD, rapporteur |
3 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |