N° 418
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1)
sur la proposition de loi constitutionnelle visant à
préciser la
procédure d'examen
des textes
budgétaires, à
renforcer la place du
Parlement et à
sécuriser le
périmètre et la
constitutionnalité
des
dispositions mises en oeuvre par les
ordonnances
mentionnées aux
articles 47 et
47-1 de la
Constitution,
Par Mme Muriel JOURDA,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
242, 406, 407 et 419 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
L'examen des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour les années 2024 et 2025 a soulevé un certain nombre d'interrogations sur les conditions dans lesquelles il peut être fait appel aux procédures dérogatoires d'adoption de ces textes. Deux procédures doivent être distinguées :
- celles des ordonnances financières (alinéa 3 des articles 47 et 47-1 de la Constitution), qui permettent au Gouvernement de mettre en oeuvre son projet lorsque le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai imparti, soit 70 jours pour le projet de loi de finances (PLF) et 50 jours pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ;
- celle de la loi spéciale (alinéa 4 de l'article 47), qui permet au Gouvernement, lorsque le projet de loi de finances n'a pas été déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice, de demander d'urgence au Parlement d'autoriser le prélèvement des impôts.
La présente proposition de loi constitutionnelle déposée par Élisabeth Doineau permet d'apporter d'utiles clarifications au cadre constitutionnel régissant ces dispositifs.
Les modifications apportées par la commission des lois, en accord avec les commissions des finances et des affaires sociales, saisies pour avis, sont inspirées par le souci de préserver les équilibres institutionnels définis par la Constitution dans le domaine budgétaire. Les amendements qu'elle a adoptés visent ainsi à sécuriser les procédures dérogatoires permettant au Gouvernement de doter l'État et la sécurité sociale d'un budget et d'assurer la continuité de la vie nationale, même en situation de crise, tout en veillant à ne pas ouvrir la voie à une « banalisation » du recours à de tels instruments, qui sont fortement attentatoires aux droits du Parlement.
En outre, la proposition de loi constitutionnelle prévoit une transmission au Parlement des avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Il s'agit d'une mesure bienvenue, de nature à améliorer l'information du Parlement dans les débats budgétaires.
I. LES ORDONNANCES FINANCIÈRES : UN INSTRUMENT QUI DOIT RESTER UNE SOLUTION DE DERNIER RECOURS, ET BÉNÉFICIER D'UN RÉGIME CONTENTIEUX COHÉRENT AVEC LEUR NATURE LÉGISLATIVE
A. UNE DÉLIMITATION STRICTE DU CONTENU DES ORDONNANCES FINANCIÈRES
La doctrine est aujourd'hui divisée sur la question du champ des ordonnances prévues aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, qui n'ont à ce jour jamais été utilisées. Certains juristes considèrent que leur champ est strictement limité au projet initialement déposé. D'autres considèrent au contraire que l'ordonnance pourrait intégrer des mesures adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat.
Dans sa version initiale, la proposition de loi constitutionnelle tendait à consacrer interprétation extensive du dispositif, en prévoyant expressément que les ordonnances intègrent l'ensemble des dispositions votées en termes identiques par les deux assemblées.
Or, une telle évolution aurait posé deux difficultés.
Premièrement, les éléments d'un budget forment un ensemble insécable, de telle sorte que l'approbation d'une mesure particulière ne peut être appréciée qu'à l'aune de l'équilibre financier global résultant du texte. Pour prendre un exemple concret, il est aisément concevable qu'un parlementaire puisse voter un amendement ayant pour effet de diminuer un impôt en première partie du projet de loi de finances, avec l'intention de voter pour une mesure d'économie d'un montant équivalent en seconde partie. Ainsi, dans l'éventualité où la mesure en recettes serait adoptée mais non la mesure en dépenses, ce même parlementaire pourrait décider de rejeter le texte dans son ensemble en dépit de l'intégration de l'amendement qu'il avait initialement soutenu en raison de la dégradation du déficit public qui en résulterait in fine.
Surtout, une telle évolution pourrait à l'usage produire un effet contraire à l'objectif recherché. En donnant à ces actes l'apparence 40- et seulement l'apparence - d'une plus grande « acceptabilité » pour le Parlement, elle pourrait conduire à banaliser le recours à cette procédure.
C'est la raison pour laquelle la commission des lois a entendu préserver le caractère « tranché », et partant dissuasif, du dispositif. Elle a ainsi fait le choix de consacrer l'interprétation restreinte du champ des ordonnances, qui se limiteraient à la mise en oeuvre du projet initialement déposé sans rien y ajouter, mais également sans rien y retrancher, afin de fermer toute possibilité de négociation de leur contenu : la négociation, en matière budgétaire, ne peut que passer par la délibération et le vote parlementaires.