RAPPORT SUR LE PLAN EUROPÉEN POUR DES LOGEMENTS ABORDABLES
I. LE PLAN EUROPÉEN POUR DES LOGEMENTS ABORDABLES : UNE RÉPONSE À LA CRISE DU LOGEMENT QUI CONCERNE TOUS LES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
A. UNE CRISE DU LOGEMENT QUI AFFECTE TOUS LES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
La crise du logement concerne tous les pays de l'Union européenne, à des degrés variables et sous des formes parfois diverses certes, mais l'ensemble des États membres font face à des difficultés en matière de logement.
1. Une crise résultant d'une combinaison de facteurs
Cette crise du logement est due essentiellement à une insuffisance d'offre de logements, en raison notamment de la hausse des coûts de construction et du foncier, de l'augmentation du volume de normes et d'une pénurie de main d'oeuvre qualifiée.
Est également en cause l'insuffisance de l'investissement public et privé en matière de logement. Comme l'a souligné la Commission européenne dans son document de travail1(*), bien que les dépenses publiques consacrées au logement dans l'Union européenne aient augmenté ces dernières années, passant de 0,2 % du produit intérieur brut (PIB) en 2015 à 0,7 % en 2024, cette augmentation n'a pas été suffisante pour répondre à la demande croissante de logements, dans le contexte notamment de la hausse des coûts de construction. Côté financement privé, les investissements dans le logement, dans l'Union européenne, ont diminué après la crise financière mondiale de 2008-2009 et, malgré un bref rebond, ont de nouveau chuté entre 2022 et 2024. En 2024, les investissements dans le logement représentaient 5,3 % du PIB, avec des variations importantes entre les États membres2(*).
Entre 2013 et 2024, les prix des logements ont augmenté de plus de 60 % dans l'Union européenne, plus vite que les revenus des ménages, tandis que les loyers moyens ont augmenté d'environ 20 %. Les permis de construire résidentiels ont baissé de 22 % depuis 2021, et environ 20 % des logements sont inoccupés3(*).
Par ailleurs, selon les dernières statistiques nationales, l'Union européenne compterait plus d'un 1,1 million de sans-abris4(*).
Un besoin de 2 millions de logements au sein de l'Union européenne
La Commission européenne estime que l'Union européenne aura besoin de plus de deux millions de logements par an, d'ici 2035, pour répondre à la demande actuelle, soit environ 650 000 logements supplémentaires par rapport aux 1,6 million construits actuellement, pour un coût annuel d'environ 150 milliards d'euros.
Un besoin de plus de 400 000 logements en France : la réponse du plan « Relance logement » du Gouvernement
Selon une étude récente du service statistique des ministères de l'aménagement du territoire et de la transition écologique ainsi que du ministère de la ville et du logement, il faudrait construire 470 000 logements par an d'ici 2030 pour répondre à la demande de logements en France5(*).
Le plan de relance du logement présenté par le Premier ministre, le 23 janvier dernier, fixe un objectif stratégique de production de 2 millions de logements à l'horizon 2030, soit environ 400 000 logements par an, afin de rétablir un niveau de construction compatible avec les besoins démographiques, économiques et sociaux du pays. Il est notamment prévu la construction de 125 000 logements sociaux et de 50 000 logements locatifs privés en 2026. Pour le logement social, cet objectif s'inscrirait dans le prolongement de la dynamique observée en 2025, avec un total de 117 689 logements sociaux agréés, en hausse de 19,3 % par rapport à 2024. Toutefois, ces objectifs pourraient, à court terme, être freinés par la tenue des élections municipales et par les difficultés liées à l'adoption de la loi de finances.
En termes de mesures, le plan prévoit :
- sur le plan financier, un renforcement significatif du soutien public au logement social, avec une augmentation des crédits budgétaires destinés aux bailleurs sociaux à hauteur de 500 millions d'euros afin de sécuriser leurs capacités d'investissement. Ces moyens visent à soutenir à la fois la construction neuve et la rénovation du parc existant. L'objectif est d'accroître rapidement l'offre de logements sociaux, notamment pour les ménages modestes et les publics prioritaires, tout en contribuant à la rénovation énergétique du parc ;
- un nouveau dispositif fiscal, le « statut du bailleur privé », visant à favoriser la mise sur le marché privé de bien à destination de résidence principale non meublées. Il permet aux investisseurs d'amortir une partie du coût d'achat de leur bien, qu'il soit neuf ou ancien avec travaux. En contrepartie des avantages fiscaux accordés, les logements concernés sont soumis à des plafonds de loyers, afin de garantir une offre locative abordable et de limiter les effets inflationnistes sur les marchés locaux ;
- sur le plan réglementaire, une série de mesures de simplification et d'accélération des procédures d'urbanisme, visant à réduire les délais d'instruction des permis de construire et à lever certains freins administratifs à la réalisation des projets. Le plan encourage également la mobilisation du foncier existant par la facilitation de la transformation de bâtiments tertiaires vacants en logements, contribuant ainsi à une utilisation plus efficiente du bâti et à la limitation de l'artificialisation des sols, conformément aux objectifs environnementaux nationaux et européens ;
- enfin, une gouvernance partenariale associant l'État, les collectivités territoriales et les acteurs économiques du secteur du logement.
Source : Réponse de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique au questionnaire des rapporteurs
2. Une crise qui affecte différemment les États membres ainsi que leur territoire et leur population
Derrière les moyennes européenne et nationales se cachent néanmoins des situations contrastées. En effet, la crise du logement revêt différentes formes et niveaux d'intensité selon les États membres, selon les territoires et les populations touchés.
D'abord, des différences existent entre États membres, notamment s'agissant de l'évolution du prix des logements et des loyers (cf. graphiques infra).
Indice des prix immobiliers résidentiels (2015 =100, indice moyen annuel) et évolution 2021-2024 au sein de l'Union européenne (en %)
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
Indice des loyers d'habitation (2015 =100, indice moyen annuel) et évolution 2021-2024 au sein de l'Union européenne (en %)
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
Les différences entre États membres concernent également le taux d'effort « excessif », qui est qualifié comme tel lorsque les ménages consacrent 40 % ou plus de leur revenu disponible aux dépenses de logement.
Part des ménages en taux d'effort excessif au sein de l'Union européenne en 2023 (en %)
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
Comme l'indique le rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025, « il convient d'interpréter ces résultats avec précaution, car l'indicateur de taux d'effort excessif ne prend pas en compte les aides au logement, qui peuvent jouer un rôle significatif pour alléger la charge des ménages »6(*), comme au Danemark par exemple.
Cependant, il est intéressant de noter que le taux d'effort excessif pour les ménages pauvres en 2024 est de 31,1 %, contre 8 % en moyenne pour la population totale dans l'Union européenne. Le revenu constitue effectivement un des facteurs déterminants de vulnérabilité face au coût du logement, comme l'est le statut d'occupation des logements.
En effet, ce dernier varie considérablement d'un pays à l'autre en Europe. Le taux de propriété immobilière dans les pays de l'Union européenne varie entre 50 % et 90 %. Ainsi, selon les données de la Commission européenne7(*), le taux de propriété immobilière dépasse 90 % dans des pays tels que la Roumanie, la Slovaquie, la Hongrie et la Croatie, contre moins de 50 % en Allemagne. Depuis 2010, l'accession à la propriété a diminué dans 21 des 27 États membres, avec des baisses notables en Allemagne, à Malte, en Grèce, en Espagne, en Finlande, au Luxembourg et au Danemark, tandis qu'elle a augmenté en Italie, aux Pays-Bas, en Slovaquie, en Croatie, en Hongrie et en Pologne.
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Répartition de la population des États membres par statut d'occupation, 2024 (en % de la population)  Source : Document des services de la Commission précitée, d'après Eurostat ( ilc_lvho02) |
La Fondation pour le logement, dans son rapport précité sur le mal logement en Europe, rappelle néanmoins que « cette idée générale d'une plus forte précarité résidentielle des locataires masque des situations contrastées selon les contextes nationaux. Dans quinze pays européens - principalement les pays post-communistes et d'Europe du Sud - où la proportion de propriétaires sans emprunt en cours est élevée, entre 10 % et 24 % des propriétaires vivent sous le seuil de pauvreté, et beaucoup d'entre eux ne parviennent pas à maintenir leur logement à une température adéquate »8(*).
Deuxièmement, des différences existent entre territoires au sein d'un même État membre. Les pôles urbains et touristiques semblent indéniablement plus touchés par cette crise du logement.
Accessibilité au logement par région (m2 pouvant être achetés grâce à un prêt hypothécaire représentant 1/3 du revenu disponible)
Source: Commission européenne, sur la base des données du projet de recherche « ESPON HOUSE4ALL », 2025
D'après une étude européenne - dont les données ont servi au graphique ci-dessus - environ 40 % de la population urbaine, au sein de l'Union européenne, aurait besoin d'un prêt hypothécaire de plus de 20 ans, représentant 30 % de son revenu moyen, pour acheter un appartement de 25 m². De même, 30 % de la population urbaine doit consacrer plus de 30 % de son revenu moyen pour louer un tel appartement9(*).
Les grandes villes européennes apparaissent comme très largement inaccessibles pour les ménages modestes, comme a pu le démontrer la Fondation pour le logement, dans son rapport sur le mal logement en Europe précité, qui présente les résultats d'une simulation dans 18 villes européennes10(*) (cf. tableaux infra).
Situation des ménages modestes
vis-à-vis du marché locatif privé
dans 18 villes
européennes
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
Une simulation complémentaire menée sur un échantillon de six villes européennes révèle toutefois un paysage sensiblement différent lorsque les allocations logement sont intégrées à l'analyse.
Situation des ménages modestes vis-à-vis du marché locatif privé dans 6 capitales européennes, en intégrant les allocations logement
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10ème regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
Enfin, certaines catégories sont plus exposées à cette crise du logement, parmi lesquelles les jeunes. Selon la Commission européenne, les différences intergénérationnelles en matière d'accès au logement sont aujourd'hui plus importantes que par le passé, en raison des disparités de revenus réels, et peuvent entraîner, à leur tour, des disparités dans l'accumulation de richesse.
Évolution du taux d'accession à la propriété selon les groupes d'âge, dans l'Union européenne, 2007=100
Source : Commission européenne, Centre commun de recherche, 2025, sur la base des statistiques de l'Union européenne sur le revenu et les conditions de vie - Remarques : La Hongrie, La Croatie et Malte ne sont pas inclus en raison de lacunes dans les données.
* 1 Document de travail des services de la Commission, « comprendre la crise du logement », accompagnant la communication de la Commission sur le Plan européen pour des logements abordables, SWD (2025) 1053 final, page 8. Source des données chiffrées : Eurostat, « Dépenses publiques générales par fonction (COFOG) » : gov_10a_exp.
* 2 Ibidem. Source des données chiffrées : Eurostat, « Formation brute de capital fixe par type d'actif principal » : nama_10_an6.
* 3 Communication de la Commission sur le Plan européen pour des logements abordables, COM (2025) 1025 final, page 1.
* 4 Fondation pour le logement- Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abris (FEANTSA), 10ème regard sur le mal logement en Europe- 2025, page 66.
* 5 Service des données et études statistiques (SDES), « Besoins en logements à horizon 2030, 2040 et 2050 », Collection Études, juin 2025.
* 6 Fondation pour le logement- Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abris (FEANTSA), 10ème regard sur le mal logement en Europe- 2025, page 66.
* 7 Document de travail des services de la Commission, « comprendre la crise du logement », accompagnant la communication de la Commission sur le plan européen pour des logements abordables, SWD (2025) 1053 final, page 23.
* 8 Fondation pour le logement-FEANTSA, 10ème regard sur le mal logement en Europe- 2025, page 67.
* 9 Sielker, F., Banabak, S., Gerhalter, M., Neuhuber, T., Sutterlütti, D. et al., HOUSE4ALL : Access to Affordable and Quality Housing for All People. Rapport final, ESPON EGTC, 2025, https://www.espon.eu/publications/house4all-main-report.
* 10 L'analyse s'est appuyée sur un panel de six ménages-types, représentatifs de profils variés de la moitié la plus modeste des ménages dans chacun des pays étudiés. Ces profils ont été confrontés aux loyers médians observés dans le parc locatif privé de chaque ville, et aux surfaces minimales nécessaires selon la composition familiale (du T1 au T4), en appliquant une règle de non-dépassement de 33 % des revenus pour les dépenses de logement.