EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article
unique
Extension aux communes de moins de 3 500 habitants de la
compensation financière prévue pour l'exercice de l'ensemble des
compétences du service public de la petite enfance
Cet article propose de supprimer la nécessité pour les communes que les compétences d'autorité organisatrice du service public de la petite enfance soient exercées à titre obligatoire afin de bénéficier de la compensation financière afférente.
En conséquence, les communes de moins de 3 500 habitants ainsi que leurs intercommunalités pourraient bénéficier, à l'instar des communes de plus de 3 500 habitants, d'une compensation financière versée par l'État au titre de l'accroissement des charges résultant de la mise en oeuvre du service public de la petite enfance.
La commission a adopté cet article modifié par plusieurs amendements de sa rapporteure.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit existant
1. L'absence de compensation financière pour les communes de moins de 3 500 habitants
L'article 17 de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a institué, à compter du 1er janvier 2025, un nouveau cadre pour l'accueil du jeune enfant. Aux termes de l'article L. 214-1-3 du code de l'action sociale et des familles, les communes sont désormais considérées comme les autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant dans le cadre du service public de la petite enfance.
Les communes de plus de 3 500 habitants se voient confier, à titre obligatoire, quatre compétences : le recensement des besoins des enfants de moins de trois ans et des modes d'accueil disponibles sur leur territoire, l'information et l'accompagnement des familles, la planification pluriannuelle de l'offre d'accueil, ainsi que le soutien à la qualité des modes d'accueil.
Les communes de moins de 3 500 habitants n'ont, comme compétences obligatoires, que celles relatives au recensement des besoins des enfants de moins de trois ans et des modes d'accueil disponibles sur leur territoire, ainsi que l'information et l'accompagnement des familles. La planification pluriannuelle de l'offre d'accueil et le soutien à la qualité des modes d'accueil peuvent être exercés par les communes de moins de 3 500 habitants, mais de façon facultative.
Ces dernières communes bénéficient d'un accompagnement financier par la branche famille de la sécurité sociale, mais pas d'une compensation financière de l'État, même pour leurs compétences obligatoires.
La compensation financière est réservée aux communes de plus de 3 500 habitants exerçant les quatre compétences. En 2025, près de 86 millions d'euros sont dédiés à l'accompagnement financier des autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant4(*) pour 3 304 communes de plus de 3 500 habitants bénéficiaires. Le montant moyen par commune est de 25 840 euros, dans un intervalle allant de 20 328 euros à 97 575 euros. L'accompagnement financier permet par conséquent d'accompagner les communes qui accueillent 75 % des naissances enregistrées sur le territoire national. Le coût de gestion par l'agence de services et de paiement au titre de l'année 2025 s'est élevé à 300 000 euros5(*).
Les caisses d'allocations familiales et les caisses locales de la mutualité sociale agricole peuvent soutenir la création et le fonctionnement des relais de la petite enfance, notamment pour les communes de moins de 3 500 habitants. Elles accompagnent également les communes dans la réalisation de la convention territoriale globale afin d'assurer l'existence d'un outil de planification de l'offre d'accueil du jeune enfant.
L'article 17 précité dispose que « l'accroissement des charges résultant de l'exercice obligatoire, par une commune, de l'ensemble des compétences d'autorité organisatrice prévues aux 1° à 4° du I de l'article L. 214-1-3 du code de l'action sociale et des familles (...) fait l'objet d'une compensation financière ». Ce principe de compensation trouve son fondement dans les exigences constitutionnelles relatives à la libre administration des collectivités territoriales et dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle tout transfert de compétences de l'État vers les collectivités territoriales doit s'accompagner d'un transfert de ressources équivalent6(*).
Le Conseil d'État, dans son avis formulé sur le projet de loi pour le plein emploi7(*), avait relevé que l'absence de compensation pour les communes de moins de 3 500 habitants choisissant d'exercer volontairement l'ensemble des compétences paraissait « en contradiction avec les objectifs du Gouvernement qui sont de favoriser de tels transferts en vue d'atteindre un seuil critique favorable au déploiement des nouveaux dispositifs »8(*). Cette exclusion affecte principalement les bourgs ruraux isolés qui, en dépit de leur faible effectif de population, font le choix d'assumer une offre de service public de la petite enfance de proximité au bénéfice de leurs usagers.
Entre 2021 et 2023, près de 2 142 289 naissances domiciliées sont recensées dans les communes de plus de 3 500 habitants, contre 576 000 pour les communes de moins de 3 500 habitants, soit 26,9 % de l'ensemble. Le nombre moyen de naissances domiciliées sur les trois dernières années est de 474 par commune de plus de 3 500 habitants et de 18 par commune de moins de 3 500 habitants9(*).
2. Une exclusion totale des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes ne comportant que des communes de moins de 3 500 habitants de toute compensation financière
Seules les communes, et non les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, sont les bénéficiaires directs de la compensation financière. Cette exclusion tient à la nature même du mécanisme : la compensation est conçue comme la contrepartie d'une charge nouvelle imposée aux communes par la loi, charge que l'établissement public de coopération intercommunale ne supporte que de manière dérivée, par transfert volontaire de la commune.
Pourtant, l'exercice du service public de la petite enfance à un échelon intercommunal permet de gagner en efficience. Les intercommunalités et les syndicats mixtes peuvent assurer tant la création que la gestion des établissements de petite enfance que le portage de la convention territoriale globale et la gestion prévisionnelle des emplois et compétences. Cet échelon permet en outre une mutualisation de moyens pour des communes qui ne disposent pas seules des moyens nécessaires afin de mettre en oeuvre un service public de la petite enfance conforme aux besoins des usagers.
De plus, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte rassemblant plus de 3 500 habitants et exerçant la compétence d'accueil du jeune enfant doit mettre en oeuvre l'ensemble des compétences prévues par la loi10(*), sans pourtant disposer de la compensation financière afférente déjà existante pour les communes de plus de 3 500 habitants.
Près de 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont transféré une ou plusieurs compétences du service public de la petite enfance à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte. En revanche, seules 35 % des communes de plus de 3 500 habitants déclarent avoir procédé à un tel transfert11(*).
L'exercice des compétences du service
public de la petite enfance
dans les communes de moins de
3 500 habitants
(en points de pourcentage)
Source : Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure
L'exercice des compétences du service
public de la petite enfance
dans les communes de moins de
3 500 habitants
(en points de pourcentage)
Source : Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure
Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte ayant transféré leurs compétences d'autorité organisatrice peuvent percevoir la compensation et la reverser à cet établissement via le mécanisme des attributions de compensation, lequel assure la neutralité budgétaire des transferts de charges et de compétences entre l'intercommunalité et ses membres. Ainsi, une commune de 4 000 habitants qui transfère ses compétences d'autorité organisatrice à une communauté de communes perçoit la compensation financière correspondante, puis en reverse le montant à la communauté de communes par voie d'attribution de compensation.
Ce circuit se révèle cependant inopérant lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte sont composés exclusivement de communes de moins de 3 500 habitants. Dans cette hypothèse, aucune des communes membres ne perçoit de compensation au titre des compétences exercées, de sorte que l'intercommunalité ou le syndicat mixte se trouvent intégralement privés d'accompagnement financier pour l'exercice de compétences assumées pourtant de manière effective.
Le Conseil d'État avait, à cet égard, observé que l'absence de compensation pour les petites communes optant pour un transfert de compétences les privait de la possibilité « d'offrir à leurs habitants le bénéfice d'un exercice de la compétence étendue tout en percevant un accompagnement financier »12(*). En 2024, près de 385 intercommunalités étaient concernées par cette situation13(*).
Enfin, en l'état du droit actuel, les intercommunalités ou les syndicats mixtes dont les statuts prévoient, avec l'accord de leurs communes, l'exercice des quatre compétences du service public de la petite enfance, doivent réviser le mécanisme des attributions de compensation. Cet exercice, contraignant, nécessite d'être entièrement renouvelée dès lors que la compensation perçue par les communes évolue14(*). Les intercommunalités ou les syndicats mixtes ne bénéficient donc que d'un financement indirect.
B. Le dispositif proposé
Le I de l'article unique de la proposition de loi vise à modifier le VI de l'article 17 de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi15(*) en y supprimant le mot « obligatoire ».
Ainsi, la compensation de l'accroissement des charges résultant de l'exercice, par une commune, de l'ensemble des compétences d'autorité organisatrice du service public de la petite enfance concernerait également les communes pour lesquelles l'exercice de ces compétences n'est pas obligatoire, c'est-à-dire les communes de moins de 3 500 habitants.
Dès lors, l'accroissement des charges résultant de l'exercice de l'ensemble des compétences des autorités organisatrices du service public de la petite enfance pour toutes les communes, indépendamment de leur nombre d'habitants ferait l'objet d'une compensation financière.
Le II de l'article unique de ladite proposition de loi est un gage financier.
II - La position de la commission
La rapporteure considère que le dispositif proposé présente plusieurs avantages.
En premier lieu, il lève le frein financier qui pouvait dissuader certaines petites communes de s'engager pleinement dans l'exercice des compétences d'autorité organisatrice.
En deuxième lieu, il contribue à assurer une couverture homogène du territoire national en matière de service public de la petite enfance, en évitant que des déserts de services à la famille se constituent dans les zones de faible densité démographique.
En troisième lieu, il renforce la cohérence d'ensemble du dispositif législatif issu de la loi pour le plein emploi, en alignant le régime de compensation financière sur la réalité des charges effectivement supportées par les collectivités, plutôt que sur un critère purement démographique.
Enfin, il permettra, par voie de conséquence, aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux syndicats mixtes réunissant des communes de moins de 3 500 habitants de bénéficier des attributions de compensation, pour leur exercice des compétences associées au service public de la petite enfance.
En matière de chiffrage, s'il est retenu, toutes choses égales par ailleurs, que l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants décident d'exercer l'intégralité des compétences de l'accueil du jeune enfant du service public de l'enfance, soit en leur nom propre ou au sein d'une intercommunalité et d'un syndicat mixte, le coût annuel total des dispositions s'élèverait à un peu plus de 30 millions d'euros16(*).
Le chiffrage de 639,5 millions d'euros, qui a pu être évoqué par le Gouvernement lors des travaux préparatoires à la commission, ne semble pas réaliste. En effet, ce nombre se fonde sur le montant minimum versé actuellement aux communes pour l'exercice des compétences du service public de la petite enfance. Or, le nombre d'enfants dans les communes de moins de 3 500 habitants est généralement bien plus faible que pour une commune de plus de 3 500 habitants. Ce chiffrage est, en outre, peu cohérent avec les sommes effectivement consacrées à la compensation pour les communes de plus de 3 500 habitants, soit 86 millions d'euros.
Le faible montant qui pourrait être versé aux communes de moins de 3 500 habitants est susceptible de les inciter à se regrouper au sein d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte afin de gagner en efficience dans la mise en oeuvre du service public de la petite enfance.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté l'amendement COM-5, effectuant une coordination légistique, ainsi que l'amendement COM-6, fixant une date d'entrée en vigueur pour les présentes dispositions, afin de laisser le temps nécessaire au Gouvernement de réunir les conditions techniques nécessaires à l'extension de la compensation financière.
En outre, avec le soutien de l'autrice de la proposition de loi, la commission a adopté l'amendement COM-4. Cet amendement remédie à l'absence de compensation financière directe pour les intercommunalités et les syndicats mixtes qui exercent les compétences du service public de la petite enfance. L'objectif est de faciliter le financement des intercommunalités et les syndicats mixtes exerçant ces compétences, tout en consacrant leur rôle essentiel au sein du service public de la petite enfance.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 4 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 5 Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure.
* 6 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, Loi de programmation pour la cohésion sociale
* 7 Projet de loi pour le plein emploi, n° 710 (2022-2023), enregistré à la présidence du Sénat le 7 juin 2023.
* 8 Conseil d'État, Avis sur le projet de loi pour le plein emploi, 1er juin 2023.
* 9 Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure.
* 10 Article L. 214-1-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 11 Sénat, réponse de la direction générale de la cohésion sociale au questionnaire de la rapporteure.
* 12 Conseil d'État, Avis sur le projet de loi pour le plein emploi, 1er juin 2023.
* 13 Sénat, travaux internes à la commission des affaires sociales.
* 14 Sénat, réponse de l'association des intercommunalités de France au questionnaire de la rapporteure.
* 15 Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.
* 16 Ce chiffrage est effectué en retenant comme hypothèse que le Gouvernement maintiendra le montant de 54,52 euros par naissance domiciliée. Toutefois, il est à noter que des frais de gestion liés à la vérification de l'exercice des quatre compétences par les communes seront à prévoir.