II. UN ACCORD NÉCESSAIRE POUR METTRE FIN À UNE AMBIGUÏTÉ HISTORIQUE ET PRÉSERVER LA SOUVERAINETÉ FRANÇAISE À SAINT-MARTIN
A. UNE FRONTIÈRE LONGTEMPS INCERTAINE : UN DIFFÉREND ANCIEN NOURRI PAR DES LACUNES JURIDIQUES ET DES PRATIQUES CONCURRENTES
1. Une délimitation originellement incomplète et juridiquement fragile
La frontière entre la partie française et la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin trouve son origine dans le traité de Concordia du 23 mars 1648. Ce texte, qui constitue encore aujourd'hui le fondement historique du partage de l'île, organise la coexistence entre les deux puissances coloniales tout en consacrant un principe de libre circulation des personnes et des biens. Il ne comporte toutefois aucune description précise du tracé frontalier, se bornant à acter une répartition territoriale sans en fixer les contours.
Cette absence de délimitation formelle a conduit à l'émergence d'une frontière coutumière, progressivement matérialisée par des éléments naturels ou construits, tels que des murets en pierre sèche ou des lignes de crête. Reconnu localement, ce tracé ne disposait cependant d'aucune valeur juridique opposable, entretenant une incertitude structurelle quant à la localisation exacte de la frontière.
Cette fragilité a été renforcée par l'instabilité historique de la souveraineté sur la partie française de l'île entre le XVIIème siècle et le début du XIXème siècle. Ce n'est qu'à la suite du second traité de Paris de 1815 que la souveraineté française a été définitivement consolidée, sans que la question du tracé précis de la frontière soit pour autant réglée.
Au XXème siècle, la coexistence de sources cartographiques divergentes a accentué ces ambiguïtés. Si la carte dite « Werbata » de 1915 a longtemps servi de référence technique, elle n'a jamais été juridiquement consacrée. Surtout, une carte de l'IGN de 1955 a introduit une erreur majeure en situant la frontière le long de la côte française, conduisant, dans les pratiques administratives, à attribuer l'ensemble de l'Étang aux Huîtres à la partie néerlandaise.
Cette représentation erronée a durablement influencé l'exercice des compétences et contribué à affaiblir la position française.
Ainsi, faute de formalisation juridique claire, la frontière historique s'est progressivement muée en une zone d'incertitude, révélant les limites d'une gestion fondée sur les pratiques plutôt que sur un cadre normatif stabilisé.
2. Le cas de l'établissement Captain Oliver's, ou comment des décisions administratives malavisées peuvent affaiblir la position française
En l'absence de délimitation reconnue, un statu quo s'est installé, fondé sur une ligne médiane informelle dans le lagon, dépourvue de base juridique solide. Dans ce contexte, des pratiques administratives et économiques concurrentes se sont développées, en particulier dans la zone de l'Étang aux Huîtres.
Cette situation a favorisé l'émergence de montages juridiques complexes, et notamment de baux emphytéotiques de longue durée accordés par les autorités néerlandaises, dont le cas de l'établissement dit Captain Oliver's constitue l'illustration la plus significative :
La décision prise en 1983 par le sous-préfet de l'île, se déclarant incompétent pour autoriser les travaux relatifs à la construction de la marina et de l'hôtel-restaurant Captain Oliver's s'est avérée à cet égard déterminante, puisque, sur le fondement de la cartographie de l'IGN issue des relevés de 1950 (édition 1955), elle situait la frontière le long de la côte française, attribuant de facto l'ensemble de la baie aux Huîtres à la partie néerlandaise.
Il en est résulté que la construction de l'établissement s'est faite sur la base d'autorisations délivrées par les autorités de Sint Maarten, et que les autorités néerlandaises ont de plus accordé en 1989 des baux emphytéotiques maritimes d'une durée de 60 ans à NV Cactus Tree, fondant l'exploitation du site sous droit néerlandais, tant sur le plan fiscal que social, alors même que leur localisation pouvait relever de la souveraineté française.
Cette décision a ainsi eu pour effet de créer une véritable situation d'effectivité, la France ayant, de facto, renoncé à exercer sa compétence sur cette zone.
Elle a été prolongée par la décision fiscale du 6 mai 1996, par laquelle les services fiscaux de Basse-Terre ont accordé un dégrèvement de taxe foncière pour les années 1991 à 1995, considérant que le bien relevait des eaux de Sint Maarten.
Elle a enfin été confirmée par l'arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre du 28 septembre 2015, qui relève que l'établissement est exploité par une société de droit néerlandais, soumis à des règles sociales néerlandaises et situé dans les eaux hollandaises, excluant ainsi l'application du droit français au litige.
L'ensemble de ces éléments met en évidence une chaîne cohérente d'actes administratifs et juridictionnels convergeant vers une reconnaissance de facto de la compétence néerlandaise. Il en est résulté une dissociation croissante entre souveraineté juridique et effectivités administratives, la partie néerlandaise exerçant concrètement des compétences dans des zones contestées.
Les conséquences ont été multiples : incidents opérationnels, conflits de compétence, distorsions de concurrence et contournement des règles migratoires, facilités notamment par l'absence de contrôle frontalier effectif et la localisation de l'aéroport international côté néerlandais11(*).
Ce cas, s'il est emblématique, illustre plus largement les effets systémiques d'une frontière juridiquement incertaine.
3. Une résolution tardive fondée sur une convergence juridique et un contexte exceptionnel
Malgré la mise en place d'un groupe de travail bilatéral dès 1999, les négociations sont restées longtemps bloquées, principalement en raison du désaccord sur le statut de l'Étang aux Huîtres : La France soutenait l'application du principe d'équidistance, conforme au droit de la mer, tandis que les Pays-Bas revendiquaient une souveraineté exclusive fondée sur les effectivités.
Tracé revendiqué par la Hollande
Tracé revendiqué par la France et retenu par l'accord
Le déblocage est intervenu dans les années 2010, sous l'effet de plusieurs facteurs convergents. D'une part, la position néerlandaise est apparue de plus en plus isolée au regard du droit international, aucun État n'exerçant en principe sa souveraineté sur des eaux bordant directement le territoire d'un autre État. D'autre part, l'ouragan Irma en 2017 a profondément modifié les équilibres locaux, en détruisant les infrastructures existantes et en rendant nécessaire une approche pragmatique de la reconstruction.
C'est dans ce double contexte qu'est intervenue, en 2021, une évolution décisive de la position néerlandaise, avec l'acceptation du principe d'un partage de l'Étang aux Huîtres selon l'équidistance. Cette évolution a permis de lever le principal obstacle aux négociations et d'aboutir à la conclusion d'un accord global.
Cette résolution tardive souligne néanmoins le caractère largement réactif, et non anticipé, de la gestion de ce différend, ce qui appelle une réflexion plus large sur la capacité de l'État à prévenir ce type de situations dans les territoires ultramarins.
* 11 Ainsi :
- En mars 2008, des violences ont eu lieu sur un bateau amarré aux pontons de la marina dont l'auteur a été interpellé. Le parquet français s'est reconnu compétent, sans que l'affaire ne suscite de réaction des autorités de Sint Maarten.
- En avril 2010, des infractions sont relevées par la direction des services vétérinaires sur la partie de la marina Captain Oliver's construite sur les eaux considérées françaises par le parquet, mais classées sans suite.
- En avril 2010, à la suite d'un incident en mer, les gendarmes se sont présentés à la marina pour interroger le capitaine du bateau assurant la navette vers Saint-Barthélemy mais celui-ci a refusé de les laisser monter à bord, estimant qu'il se trouvait en partie hollandaise.
- En avril 2011, la représentante du parquet de Saint-Martin ordonnait la fin de la perquisition en cours au Captain Oliver's à la demande du procureur hollandais qui estimait que la perquisition avait lieu sur son territoire.
- Début 2012, les gardes côtes français rencontraient des difficultés avec les coast guards de Sint Maarten et en septembre, ces derniers sont intervenus à l'occasion d'une pollution des eaux aux abords du Captain Oliver's.
- Février 2013, les opérations de réquisitions de stupéfiants à la demande du parquet sur le ponton de la marina ont dû être reconduites sine die au vu du refus du représentant de la capitainerie qui indiquait que les pontons sont sur le territoire néerlandais.
- En 2004, un pêcheur français amarré côté français était obligé de déplacer son navire par la marina Captain Oliver's au motif qu'il ne respectait pas la réglementation de Sint Maarten.
- En 2014, c'est un stockage de carburants qui a été autorisé par Sint Maarten et construit sur la partie remblayée du lagon, sans que le pétitionnaire ne dépose de demande auprès des autorités françaises. L'installation de cuves d'hydrocarbures à proximité d'hôtels et d'habitation présentait pourtant des dangers pour la sécurité des personnes, des biens et sur le plan environnemental.
L'exploitant d'alors, Frans Nieuwenhoven, par son avocat représentant Cactus Tree NV, a menacé en août 2014 le Premier ministre de Sint Maarten d'introduire une action en justice si les autorités Sint Maartinoises ne faisaient pas cesser le harcèlement exercé par la France sur son exploitation, rappelant lui avoir versé « depuis trois ans plus de 500 000 $ principalement au titre des loyers pour le bail accordé il y a plus de trente ans et des taxes sur salaires.”
Face aux protestations françaises, les autorités de La Haye ont néanmoins exprimé leurs excuses officielles quant à ces comportements répétés. En 2014, à la demande du MOM, une action de souveraineté marquante (contrôle conjoint gendarmerie, DCCRF, PAF, douanes) a été menée en concertation avec le procureur de la République, suscitant des protestations des autorités de Sint Maarten se prévalant du statu quo. En représailles, des policiers de la PAF ont été contrôlés à l'aéroport international de Juliana au motif qu'ils portaient leurs armes de service.
Au regard de ces faits, il a été convenu par les deux parties que, dans l'attente d'une décision quant à la délimitation de la frontière, tout contrôle devait faire l'objet d'une information préalable de l'autre partie en vertu de l'accord de sécurité de 2010 ratifié en octobre 2015, admettant ainsi implicitement une légitimité néerlandaise sur la partie française de l'île.