EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous passons à l'examen du rapport et du texte sur la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Nous examinons à présent la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée, déposée par la députée Sandra Regol, du groupe Écologiste et Social, et adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2026 dans des conditions particulières sur lesquelles je reviendrai ultérieurement.
Nous ne pouvons pas nous voiler la face, nous qui connaissons le terrain : la vie dans les quartiers devient vite insupportable pour celles et ceux qui se lèvent pour préserver leurs proches de l'emprise de ces réseaux. Beaucoup s'engagent, deviennent lanceurs d'alerte, parfois au péril de leur vie, comme l'a montré l'ignoble assassinat le 13 novembre dernier de Medhi Kessaci pour atteindre son frère Amine, figure de la lutte contre ces réseaux et récemment élu de Marseille.
Ce texte nous place dans une situation délicate, nous, membres de la commission des lois, dont l'engagement dans la lutte contre la criminalité organisée est constant, et particulièrement contre le narcotrafic, qui sape la vie de nos concitoyens, honnêtes habitants des quartiers en proie à ces réseaux qui prospèrent sur la loi du silence.
Délicate, notre position l'est parce que ce texte vient d'une intention louable : améliorer la protection de ces lanceurs d'alerte. J'ai d'ailleurs entendu l'auteure, et les associations de lutte contre les organisations criminelles, ainsi qu'Amine Kessaci lui-même. Toutefois, les administrations de police et de gendarmerie que j'ai également entendues sont unanimes : elles m'ont convaincu que le dispositif actuel de protection fonctionnait, et qu'il y avait de grands risques à le modifier.
Notre collègue Guy Benarroche peut en témoigner, lui qui a assisté aux auditions et contribué activement à la richesse de nos échanges avec les différentes personnes et autorités entendues. Si notre appréciation sur l'opportunité de ce texte divergera peut-être, du moins pouvons-nous partir du constat que le dispositif actuel de protection des personnes menacées est réactif, souple, cohérent et bien calibré.
Permettez-moi de vous présenter rapidement le dispositif actuel de protection ; ce préalable me paraît nécessaire pour comprendre la portée du texte que nous examinons.
Les personnes menacées bénéficient d'une protection rapprochée accordée par le ministre de l'intérieur lorsque la menace les concernant est avérée. Cette protection prend alors la forme d'un accompagnement continu par au moins deux officiers de sécurité du service de la protection (SDLP), service rattaché au directeur général de la police nationale. C'est un métier très spécifique, avec des fonctionnaires sélectionnés et spécialement formés.
Ce dispositif est très lourd pour ses bénéficiaires : vous ne pouvez plus vivre spontanément. Tout doit être prévu et organisé en lien avec les officiers de sécurité, qui doivent pouvoir connaître 24 heures à l'avance tous vos faits et gestes afin de garantir effectivement votre sécurité. Plus la menace est élevée, plus le dispositif sera important.
La protection d'une seule personne requiert au minimum un détachement de 12 agents, pour tenir compte des cycles de travail des fonctionnaires, qui ne peuvent pas travailler en continu 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Il est important d'avoir en tête ce facteur 12 si l'on envisage d'augmenter le nombre des personnes protégées. Actuellement, environ 130 personnes bénéficient d'une protection.
L'évaluation de la menace est réalisée par l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat), rattachée à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Son nom est trompeur, car il conserve le souvenir d'un temps où la menace pesant sur les honnêtes citoyens était exclusivement terroriste. Depuis 2023, l'Uclat évalue également les menaces émanant des organisations criminelles. Le nombre de ces menaces va croissant, le sujet est d'autant plus préoccupant. Le nombre d'évaluations de menaces provenant de la criminalité organisée était de 63 en 2025 et il pourrait plus que doubler en 2026.
Sur la base de cette évaluation, sont protégées toutes les personnes exposées à une menace latente ou à un risque d'une particulière intensité. Aujourd'hui, le dispositif est suffisamment calibré, puisque toutes les personnes effectivement menacées sont protégées. Il est même fréquent que le ministre de l'intérieur accorde une protection aux personnes exposées à un simple risque ou qu'il maintienne une protection alors même que la menace aurait disparu.
Quels que soient le statut de la personne concernée ou l'origine de la menace, le dispositif est simple, efficace, réactif : l'Uclat évalue, le ministre décide, le SDLP protège.
La proposition de loi s'intéresse principalement à la situation des lanceurs d'alerte.
Pour ce faire, elle importe dans le droit administratif de la sécurité des termes qui viennent de la procédure pénale, et plus spécifiquement des témoins et victimes protégés et des collaborateurs de justice, les fameux « repentis ».
Ces personnes bénéficient de mesures de protection qui sont accordées non pas par le ministre de l'intérieur, mais par un juge, plus précisément par la Commission nationale de protection et de réinsertion (CNPR), et qui sont mises en oeuvre par le service interministériel d'assistance technique (Siat), rattaché à la direction nationale de la police judiciaire.
Pour ces personnes dont les témoignages ont conduit à la condamnation des grands trafiquants, la seule perspective est souvent de changer de vie, hors de leur quartier. C'est le rôle du Siat de les accompagner dans cette démarche, lourde et très complexe, qui vise à préserver leur sécurité par l'anonymat. Cette situation et cette logique sont sans rapport avec celles des lanceurs d'alerte qui militent publiquement contre ces organisations.
La proposition de loi a beaucoup été remaniée en commission à l'Assemblée nationale. Des traces de procédure pénale demeurent, mais le dispositif se rapproche du dispositif administratif que j'ai décrit plus haut. Il s'en écarte cependant, au prix d'une confusion qui pourrait affaiblir l'efficacité de notre dispositif actuel.
La proposition de loi vise en effet à mettre en place une protection à deux niveaux.
Les services territoriaux de police ou de gendarmerie - les commissariats et les brigades de gendarmerie - constitueraient le premier niveau. Ils recevraient et traiteraient la demande de protection et la mettraient en oeuvre lorsque leurs capacités le permettraient.
Lorsque le caractère sérieux de la menace le justifierait ou que la protection à mettre en place dépasserait leurs moyens, ils transmettraient la demande au niveau national pour instruction et mise en oeuvre.
L'évaluation échapperait donc à l'Uclat et serait réalisée par les services territoriaux de police, ou par le SDLP, dont ce n'est pas et ne doit pas être le rôle. L'évaluation de la menace doit rester centralisée, afin qu'un service ait un point de vue global sur ce que l'on appelle, en termes techniques, l' « état de la menace » au niveau national.
Ce serait dommageable, car l'Uclat est d'ores et déjà réactive. Elle m'a indiqué que l'assassinat de Mehdi Kessaci le 13 novembre 2025 matérialisait un point de rupture dans le mode d'action des organisations criminelles, qui jusqu'à présent n'avaient pas franchi ce seuil. Ce danger imprévisible n'avait pas été identifié. L'Uclat a réagi en conséquence et elle a adapté ses méthodes d'évaluation de la menace, ce qui de fait a élargi le spectre des personnes à protéger.
J'en reviens à la proposition de loi. Chaque niveau saisi apprécierait l'opportunité d'une protection qui ne serait accordée qu'« en tant que de besoin », décision qui échapperait donc au ministre de l'intérieur.
Enfin, ces mesures pourraient aller jusqu'à l'usage d'une identité d'emprunt, comme pour les repentis, ce qui n'a pas de sens pour des lanceurs d'alerte, dont les prises de position sont publiques, et non pas discrètes comme l'est un témoignage judiciaire anonymisé. Là aussi, le SDLP serait compétent pour les accompagner, alors que cette mission très particulière relève aujourd'hui du Siat, et n'a rien à voir avec la protection rapprochée.
Les mesures de protection accordées pourraient relever de simples mesures de sécurisation ou de vigilance, celles de la sécurité du quotidien, et qui sont déjà mises en oeuvre par les commissariats de police ou les brigades de gendarmerie. C'est là encore une grande confusion : ces mesures existent, mais n'ont rien à voir avec les mesures de « protection ».
Cette sécurisation prend la forme d'actions de sensibilisation, de mesures de relogement décidées en partenariat avec le maire et le préfet, de traitement différencié des appels 17, de rondes et patrouilles ponctuelles. À titre d'exemple, 3 643 fiches de personnes menacées sont actives au 7 avril 2026 dans le logiciel de traitement des appels 17 de la gendarmerie nationale. Lorsque ces personnes appellent la police, l'opérateur sait immédiatement quelle conduite adopter. Ces mesures permettent de sécuriser mais aucunement de protéger une personne dont la vie est menacée.
La proposition de loi crée donc deux niveaux de réponse, mais aussi la confusion entre protection administrative et dispositifs judiciaires de protection et de réinsertion. Confusion aussi entre protection et sécurisation. Elle substitue un cadre rigide à une organisation souple. Elle crée un dispositif parallèle qui risque de faire perdre la vue d'ensemble sur la menace, et avec elle la cohérence des mesures de protection. Elle demande aux différents services une révolution de leurs métiers respectifs, notamment au SDLP.
En séance publique à l'Assemblée nationale, la proposition de loi a été adoptée contre l'avis du Gouvernement, par 123 voix pour, et avec 133 abstentions. Ces conditions nous en disent long sur le malaise de nos collègues députés sur un sujet aussi délicat. Il faut avoir le courage de dire que le législateur ne doit pas toujours intervenir, surtout lorsque les dispositifs fonctionnent.
Mes chers collègues, les menaces ciblant les honnêtes habitants des quartiers en proie aux organisations criminelles sont insupportables. Ces délits doivent être sévèrement réprimés. La loi du silence doit être brisée. La peur doit changer de camp.
Mais la bataille est avant tout judiciaire : il s'agit de poursuivre et de condamner le plus sévèrement possible ces criminels, particulièrement les narcotrafiquants, et de les mettre hors d'état de nuire. Les magistrats, les policiers et les gendarmes disposent de moyens juridiques renouvelés pour ce faire. La bataille doit être également menée avec la plus grande détermination par toutes les autorités de la République : les élus locaux, les préfets et le législateur, lorsqu'il doit intervenir.
Vous l'aurez compris, je considère qu'il ne nous appartient pas ici de modifier le dispositif de protection existant, car il fonctionne. Si je partage l'intention sous-tendue par cette proposition de loi, je considère qu'elle risque, paradoxalement, de l'affaiblir.
Je vous propose de ne pas adopter cette proposition de loi. C'est donc le texte initial qui sera soumis à la discussion en séance publique.
Mme Audrey Linkenheld. - Vos explications sont utiles, car ces dispositions relèvent à la fois du judicaire et de l'administratif, sur un sujet très sensible. Nous avons tous en tête l'assassinat de Medhi Kessaci, ainsi que d'autres événements tout aussi dramatiques en lien avec le narcotrafic.
Mon groupe partage vos propos sur la complexité des dispositifs, qui sont très imbriqués. Pour ceux qui sont protégés, le dispositif général est effectivement bien calibré. En revanche, nous ne partageons pas votre point de vue sur ce que vous appelez une confusion dangereuse entre les personnes visées par ce texte et celles qui sont visées par les textes en vigueur. Cette confusion existe, certes, mais parce que les narcotrafiquants ont eux-mêmes créé cette confusion, en s'en prenant à de simples citoyens, habitants ou élus qui agissent en amont pour faire de la prévention, et qui sont donc des lanceurs d'alerte. Ces personnes ne militent pas publiquement contre telle ou telle personne, mais bien pour faire de la prévention, en général, et signaler les risques du narcotrafic, afin notamment de soustraire les jeunes au piège qu'il constitue.
Ainsi, il ne nous semble pas opportun de repousser totalement ce texte. Il relève de notre responsabilité de protéger la vie de ces lanceurs d'alerte et d'éviter de nouvelles affaires Kessaci. Je regrette que le Parlement ait encore une fois à faire ce travail. J'ai entendu vos réticences, ainsi que celles du Gouvernement, mais j'aurais préféré des propositions alternatives - or il n'y en a pas, ni dans votre rapport ni dans les intentions du Gouvernement.
Faute de mieux, agissons, et n'envoyons pas de signal négatif, notamment à tous ces lanceurs d'alerte qui sont en première ligne contre le narcotrafic.
M. Guy Benarroche. - Je remercie Jean-Baptiste Blanc pour son travail et la manière dont il a mené les auditions. Il n'était pas évident de trouver la substance de ce texte et la manière de modifier les choses. Les dispositifs en place fonctionnent, mais, aujourd'hui, moins de vingt personnes sont protégées au titre d'une menace venant de la criminalité organisée... Et l'on dit que le dispositif fonctionne ?
Comment pouvons-nous considérer que moins de vingt personnes, en France, soient aujourd'hui menacées par le narcotrafic ? Étienne Blanc et Jérôme Durain pourraient le dire mieux que moi : c'est une façon de minorer les choses, de donner une prime au narcotrafic, de faciliter son emprise et de ne pas lutter contre l'asymétrie qui existe entre le narcotrafic et l'État.
Ces vingt personnes sont protégées efficacement, je n'en doute pas une seule seconde. Toutefois, cette protection n'est pas accessible à un grand nombre de personnes menacées dans leur vie de tous les jours par le narcotrafic. Le narcotrafic agit sur eux pour maintenir son emprise. Ces personnes ne peuvent accéder ne serait-ce qu'à une demande de protection ! Ce n'est pas acceptable.
Quels que soient les défauts de ce texte, nous l'avons présenté au Gouvernement en disant que nous voulions qu'il soit un texte transpartisan. Nous voulions que le Gouvernement vienne rectifier l'asymétrie entre l'État et le narcotrafic. Le Gouvernement a déjà tenté de corriger des asymétries en matière de justice, de police, d'enquêtes, de corruption, de blanchiment, etc. Cependant, le sujet qui nous occupe aujourd'hui n'a pas été traité ! Il nous faut corriger cette asymétrie.
La réalité, c'est que les personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée pensent que le narcotrafic est plus fort que l'État ! Ils considèrent que l'État n'est pas capable de les protéger. Le Gouvernement ne voulant pas se saisir de la question, nous devons envoyer un signal et adopter ce texte.
Je suis d'accord avec les réserves du rapporteur.
Il n'y aurait plus d'évaluation par l'Uclat. À nous de modifier le texte pour que cette évaluation perdure. L'État n'a en réalité pas les moyens de traiter la demande de toutes les personnes menacées. Non seulement l'État manque de moyens, mais surtout il craint de voir sa responsabilité engagée. C'est la raison pour laquelle il refuse de légiférer.. L'État doit être plus fort que les narcotrafiquants.
Aujourd'hui, toute personne qui se sent menacée par le narcotrafic n'a aucun moyen de déclencher l'évaluation de la menace qui pèse sur elle. Le ministère répond que le maillage est suffisant. Je pourrais le croire si, en France, plus de quinze personnes étaient protégées par l'État parce qu'elles sont menacées par le narcotrafic. Beaucoup de personnes menacées se sentent abandonnées. Je ne comprends pas que l'on ne lutte pas et que le Gouvernement ne s'empare pas de la question.
Envoyons un signal fort en adoptant ce texte, comme à l'Assemblée nationale. Aucun député ne s'est opposé à ce texte. Les sénateurs devraient faire de même.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - La question est de savoir si le dispositif fonctionne : les services du ministère disent que oui. L'auteure de la proposition de loi souhaiterait élargir les demandes de protection.
L'autre question est de savoir si les alertes remontent. Le ministère me dit que c'est le cas, et nos collègues ont l'impression que non. Amine Kessaci nous a dit que les informations ne remontaient pas forcément dans certaines préfectures. Les demandes de protection remontent, elles vont croissant : 63 évaluations de menaces en lien avec la criminalité organisée en 2024, sans doute plus du double en 2026 d'après les premiers chiffres : on ne peut pas dire que cette menace n'est pas prise en compte. Il faudra sans doute améliorer ce point, mais, en l'état, je n'ai pas la preuve que cela ne fonctionne pas. Je le rappelle : la meilleure manière de déclencher une évaluation de la menace, c'est de déposer plainte.
Il faut se poser une autre question. Je vous rappelle le ratio : douze policiers pour une protection. Si nous protégeons 300 personnes à Marseille, il n'y aura aucun policier sur la voie publique. Devons-nous accepter une individualisation de la politique de sécurité, où devons-nous rester dans une approche de véritable politique publique ? À force d'individualiser les protections, nous libérons en fait le champ pour les narcotrafiquants.
Nous devons nous poser ces questions de fond. Nous devons documenter le sujet, et commencer par vérifier si les informations remontent.
Quant à la question de la responsabilité de l'État que vous abordez, elle existe déjà, nous avons trouvé un cas dans la jurisprudence du Conseil d'État.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à la protection des lanceurs d'alerte et de leurs proches menacés par les réseaux de criminalité organisée.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 1er n'est pas adopté.
Article 2
L'article 2 n'est pas adopté.
Après l'article 2
Les amendements COM-2 et COM-3 ne sont pas adoptés.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme Nathalie GOULET |
1 |
Protection des personnes contribuant au repérage, à l'identification ou au recouvrement d'avoirs criminels |
Rejeté |
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Article 2 |
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Mme Nathalie GOULET |
2 |
Financement des mesures de protection par le produit des ventes de l'Agrasc |
Rejeté |
|
Mme Nathalie GOULET |
3 |
Financement des mesures de protection par le produit des ventes de l'Agrasc |
Rejeté |