EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Protection des personnes menacées
par
la criminalité et la délinquance organisées
La proposition de loi, fortement remaniée en commission à l'Assemblée nationale, vise à créer un mécanisme administratif spécifique de protection des personnes et des associations impliquées dans la dénonciation et la prévention des faits relevant de la criminalité et de la délinquance organisées ou dans l'accompagnement des personnes victimes de ces infractions.
Considérant que le dispositif existant protège déjà ces personnes, et que la création d'un statut particulier conduirait à affaiblir le dispositif aujourd'hui unifié d'évaluation de la menace, la commission a rejeté l'article 1er de la proposition de loi.
1. Le cadre actuel de protection et de sécurisation des personnes menacées par les organisations criminelles
a) Les mesures de protection judiciaires bénéficient spécifiquement aux personnes pouvant faire l'objet de représailles par les réseaux de criminalité organisées du fait de leur implication dans une procédure judiciaire visant ces réseaux
Une personne non impliquée dans les trafics et pouvant faire l'objet de représailles par les réseaux de criminalité organisée peut bénéficier des protections figurant au titre XXI (« De la protection des témoins et des victimes ») du livre IV du code de procédure pénale.
Outre l'absence de mention de son domicile ou son anonymisation, il peut être recouru au statut de témoin ou de victime protégé prévu à l'article 706-62-2 de ce code. Ces personnes, dont la protection a été renforcée par la loi n°2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, peuvent bénéficier de mesures de protection et de réinsertion ou se voir accorder une identité d'emprunt. Ces mesures sont définies, sur réquisitions du procureur de la République, par la commission nationale de protection et de réinsertion (CNPR)2(*) et mises en oeuvre par le service interministériel d'assistance technique (Siat), placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur. Ces mesures peuvent également bénéficier aux membres de la famille et les proches du témoin ou de la victime.
b) Les mesures de protection administrative visent à protéger les personnes faisant l'objet d'une menace avérée, quelle que soit sa cause ou son origine
En dehors du cadre judiciaire, le ministre de l'intérieur peut accorder au cas par cas, aux personnes faisant l'objet de menaces avérées, une protection assurée par des personnels spécialisés du service de la protection (SDLP)3(*).
La décision du ministre s'appuie sur une évaluation de la menace réalisée par l'unité de concours à la lutte antiterroriste (Uclat), chargée de déterminer la réalité et le niveau de menace ou des risques susceptibles de peser sur les personnes dans une cotation allant de 4 (absence de menace) à 1 (menace en cours de réalisation).
À l'origine centrée sur la seule menace terroriste, la mission de l'Uclat a été élargie depuis 2023 pour tenir compte de l'évolution du contexte sécuritaire, aux menaces étatiques pesant sur les opposants politiques étrangers réfugiés en France d'une part, et à celles liées à la criminalité organisée d'autre part. Les évaluations réalisées en matière de criminalité organisée, dont le nombre va croissant depuis 2024, présentent une singularité dans la mesure où elles interviennent, dans la très grande majorité des cas, en parallèle d'une procédure judiciaire initiée soit à la suite d'un signalement effectué par l'autorité administrative sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale, soit à la suite d'un dépôt de plainte, soit enfin dans le cadre de projets criminels révélés par des enquêtes en cours4(*).
La saisine de l'Uclat est réalisée par le ministre de l'intérieur, le directeur général de la police nationale, ou plus rarement le directeur général de la sécurité intérieure. Ces saisines font souvent suite à des sollicitations initiales émanant de préfectures, d'autres acteurs administratifs, d'élus ou de membres de la société civile. En matière de criminalité organisée, par exemple, l'Uclat est fréquemment saisie à la suite de demandes adressées au cabinet du ministre de l'intérieur par celui du garde des sceaux, pour des personnels pénitentiaires ou des magistrats.
Le système de cotation de l'Uclat
Les évaluations de la menace reposent sur trois grilles distinctes déterminant l'intensité de la menace et du risque5(*). Ces cotations sont identiques quelle que soit la nature, terroriste, étatique ou criminelle des menaces. L'échelon retenu permet de caractériser la menace ou le risque :
- l'absence de menace ou de risque d'une particulière intensité (4) ;
- la présence d'une menace latente ou risque d'une particulière intensité (3) ;
- la présence d'une menace prégnante (2) ;
- la présence d'une menace en cours de réalisation (1).
Depuis le 1er janvier 2024, 107 personnalités ont fait l'objet d'une évaluation de menace en lien avec la criminalité organisée sur 531 personnalités dont la situation a été examinée au cours de la même période. Il s'agit notamment de personnels de l'administration pénitentiaire, de magistrats, de journalistes, et d'autres membres de la société civile tels que les membres d'associations.
En fonction de l'intensité de la menace, le SDLP met en place des mesures d'accompagnement de sécurité ou de protection rapprochée6(*). Le premier niveau correspond à l'accompagnement d'au moins un officier de protection et d'un chauffeur, alors que le dispositif de protection rapprochée implique au moins trois officiers de sécurité.
En moyenne, le SDLP assure la protection de 130 personnes à l'instant « t ». Sur ce nombre :
- 55 % des protections concernent un niveau « absence de menace », ce qui correspond notamment aux membres du Gouvernement ou des personnes dont la protection a été maintenue malgré la disparition de la menace, en raison d'un contexte particulier ;
- 35 % des protections concernent un niveau « menace latente ou un risque d`une particulière intensité » ;
- 10 % des protections concernent un niveau « menace prégnante ».
À noter que l'évaluation de niveau 1, très spécifique, puisqu'il s'agit d'une menace en cours de réalisation, n'a quant à elle à ce jour jamais été attribuée.
La répartition des personnes protégées sur les trois domaines de menaces est la suivante :
- 78 % concernent une menace de nature terroriste ;
- 12 % concernent une menace de nature étatique ;
- 10 % concernent une menace de nature criminelle.
L'opportunité de maintenir une mesure de protection est réévaluée régulièrement par le ministre après analyse de l'Uclat7(*).
Les services interrogés par le rapporteur considèrent que toutes les personnes faisant l'objet d'une menace avérée (niveau 3 à 1) sont protégées. Ils n'ont pas connaissance de jurisprudences récentes mettant en cause la responsabilité de l'État pour absence de mise en place d'une mesure de protection8(*).
c) Les services territoriaux de police et de gendarmerie peuvent assurer des mesures locales de sécurisation des personnes exposées qui n'entreraient pas dans les deux dispositifs précédents
Les services territoriaux de police et de gendarmerie assurent, au titre de leur mission de sécurité publique, des mesures qu'on peut qualifier de « vigilance » ou de « sécurisation » au bénéfice de personnes à l'encontre desquelles le niveau de menace ne justifie pas de protection rapprochée. Ces réponses peuvent bénéficier à des personnes particulièrement exposées à la délinquance (bijoutiers, transporteurs de fonds, débitants de tabac, élus, personnels de l'administration pénitentiaire...). Elles sont mises en place de manière souple et graduée.
Il s'agit d'abord d'actions de sensibilisation visant à ce que ces personnes mettent en place à leur niveau un des mesures de protection physiques et veillent à adopter un comportement adapté (ex : sensibilisation aux risques liés à la divulgation d'informations personnelles et d'identification sur les réseaux sociaux, conseils relatifs à la sécurisation du domicile, en lien avec un référent sûreté du service local de police ou de gendarmerie).
La sécurisation prend également la forme d'un travail en partenariat mobilisant plusieurs acteurs (préfecture, mairie, bailleurs) pour évaluer et mettre en place certaines mesures visant à la fois la victime (accompagnement social, relogement) et l'auteur potentiel (interdiction de paraître prononcée par le préfet9(*)).
Le traitement différencié des appels « 17 » peut également être mis en oeuvre. Il prend la forme d'une inscription du numéro de téléphone de la personne sur le logiciel de traitement des appels polices secours (Pégase), qui permet d'attirer l'attention de l'opérateur sur des consignes particulières d'intervention. La DGGN, entendue par le rapporteur, indique que 3 643 fiches de personnes menacées sont actives au 7 avril 2026 dans le logiciel de traitement des appels « 17 »10(*).
Les élus faisant l'objet de menaces bénéficient de dispositifs spécifiques mis en oeuvre dans le cadre du plan national de prévention et de lutte contre les violences aux élus lancé en 2023. Les préfets peuvent ainsi distribuer aux élus menacés des dispositifs d'appels d'urgence, permettant à ces derniers de déclencher un message d'alerte aux contacts préalablement enregistrés ainsi que leur géolocalisation.
Enfin, dans l'urgence, pour les cas les plus sérieux, des rondes et patrouilles (physique ou par vidéo) peuvent être assurées.
D'une manière générale, les services de police et de gendarmeries entendus par le rapporteur insistent sur le fait que la judiciarisation de la menace sera toujours privilégiée avec ou sans dépôt de plainte de la victime, en lien avec l'autorité judiciaire.
2. Après de sensibles modifications à l'Assemblée, la proposition de loi vise à institutionnaliser un mécanisme particulier de protection des personnes luttant contre la criminalité organisée
a) Ce dispositif, au départ inspiré du statut judiciaire de témoin protégé, a été fortement remanié en commission à l'Assemblée
La proposition de loi initiale prévoyait un dispositif administratif calqué sur celui, judiciaire, de témoin protégé.
Le premier alinéa du dispositif, en désignant les personnes « dont les propos ou les actions sont susceptibles de mettre gravement en danger leur vie ou leur intégrité physique ou celles de leurs proches », reprend exactement la formulation de l'article 706-62-2 du code de procédure pénale.
Il était également prévu que ces personnes devaient pouvoir bénéficier de mesures de protection et de réinsertion, voire être autorisées à faire usage d'une identité d'emprunt. Ces mesures devaient être décidées « en tant que de besoin » par une commission nationale à créer, à l'instar de la commission nationale de protection et de réinsertion compétente en matière judiciaire pour les victimes ou témoins protégés et les collaborateurs de justice.
Ces modalités d'octroi de la protection ont été abandonnées en commission au profit d'un dispositif à deux niveaux décrit infra, à la faveur de quatorze amendements de la rapporteure, également auteure de la proposition de loi. En séance publique, trois amendements ont été adoptés qui n'ont fait que préciser certains points.
b) Le texte issu de la commission de l'Assemblée, et adopté en séance publique dans des conditions particulières, crée un mécanisme spécifique à deux niveaux de protection qui vient concurrencer les dispositifs existants
Les personnes dont les propos ou actions seraient susceptibles de mettre gravement en danger leur vie ou leur intégrité physique, ainsi que leurs proches, pourraient déposer une demande de protection auprès des services locaux de police ou gendarmerie. Cette protection leur serait accordée « en tant que de besoin » par les services de police ou de gendarmerie compétents.
Le dispositif comporterait deux niveaux, l'un territorial et déconcentré, l'autre central, suivant l'intensité de la menace.
Les services territoriaux de premier niveau traiteraient la demande et la mettraient en oeuvre lorsque leurs capacités le permettraient, ou la transmettraient au niveau central pour instruction et mise en oeuvre lorsque le caractère sérieux de la menace le justifierait ou que la protection à mettre en place dépasserait leurs moyens.
Il appartiendrait donc au service de police ou de gendarmerie saisi d'apprécier l'opportunité d'une protection qui ne serait accordée qu' « en tant que de besoin ».
Les mesures de protection accordées pourraient relever des mesures de sécurisation ou de vigilance mises en oeuvre par les services territoriaux de police ou de gendarmerie, ou de protection rapprochée mise en oeuvre par le SDLP11(*), voire consister à titre exceptionnel en l'usage d'une identité d'emprunt autorisé par ce dernier.
Le SDLP, aujourd'hui chargé de mettre en oeuvre les mesures de protection rapprochées accordées par le ministre de l'intérieur, fusionnerait pour les menaces les plus graves les rôles d'entité évaluatrice de la menace, d'autorité décisionnaire et de responsable de la mise en oeuvre de la mesure de protection. Il n'aurait en revanche aucune vue sur les mesures accordées et mises en oeuvre au niveau territorial.
Malgré ces modifications le texte présente de grandes lacunes. Par exemple, il parait incohérent qu'une personne s'engageant publiquement dans la lutte contre les organisations criminelles bénéficie d'une identité d'emprunt qui la placerait de fait dans l'anonymat. Ces mesures sont d'ailleurs très lourdes, y compris pour leurs bénéficiaires, et ne sauraient être envisagées à grande échelle.
En séance publique, le Gouvernement a donné un avis défavorable sur ce texte, après avoir fait valoir que « tout individu sur lequel pèse une menace sérieuse a droit à la protection de la République, quelle que soit cette personne, quel que soit le motif de cette menace et aussi longtemps qu'elle persiste ». Il a rappelé que la responsabilité de l'évaluation de la menace et de la mise en oeuvre de la protection lorsqu'elle est nécessaire « dépasse largement la mission et la technicité des services territoriaux de police ou de gendarmerie ». Il a également averti « que sous couvert des meilleures intentions, ce texte viendrait entraver le travail de l'administration policière en l'enfermant dans un cadre législatif plus rigide ». La création d'une nouvelle procédure d'autorisation d'usage d'une identité d'emprunt en dehors des procédures judiciaires était elle aussi fortement critiquée. Finalement, le ministre a constaté que le droit actuel satisfaisait l'objectif de la proposition de loi et proposait donc de pas créer un dispositif nouveau, concurrent et susceptible d'affaiblir l'existant.
La proposition de loi n'a été adoptée qu'à la faveur de l'abstention d'une majorité de députés présents12(*).
3. La commission considère que toute modification du dispositif actuel de protection risquerait de compromettre son efficacité
À titre liminaire, le rapporteur tient à souligner toute l'importance qui doit être accordée à la sécurité de nos concitoyens dans tous les territoires. Comme le consacre le premier article du code de la sécurité intérieure, « [l]a sécurité est un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives »13(*). Le même article précise à son deuxième alinéa que « l'État a le devoir d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens ».
Il ne peut être que sensible à l'avertissement formulé par le ministre de l'intérieur en séance publique à l'Assemblée nationale sur le risque d'affaiblissement de la protection des personnes menacées que comporterait ce texte, à l'opposé de l'intention de son auteure.
a) Un dispositif qui compliquerait la réponse administrative au risque d'affaiblir la protection des personnes menacées
Il est important de rappeler que la protection rapprochée bénéficie actuellement à toutes les personnes à l'encontre desquelles les menaces sont avérées, quelle que soit leur situation ou la cause de la menace.
Les associations de lutte contre la criminalité organisée entendues par le rapporteur considèrent que les lanceurs d'alerte ne sont pas suffisamment protégés. Toutefois, selon l'Uclat et le directeur général de police nationale, les critères actuels d'octroi de la protection incluent déjà les personnes que la proposition de loi souhaite protéger spécifiquement14(*) : ces personnes bénéficient d'une protection dès lors que la menace pesant sur elle est avérée.
D'ailleurs, le dispositif ne crée pas un droit à la protection puisqu'une mesure n'est appliquée qu'« en tant que de besoin », selon l'appréciation des services de police ou de gendarmerie, à l'instar de la commission nationale de protection et de réinsertion pour le témoin ou la victime protégée.
Les services de police et de gendarmerie entendus par le rapporteur n'ont pas signalé de situations où une mesure de protection nécessaire, compte tenu de la menace pesant réellement sur la personne, n'aurait pas été mise en oeuvre : toutes les personnes dont le niveau de menace est supérieur ou égal au niveau 3 sur l'échelle de l'Uclat sont protégées. Le SDLP protège même des personnes sur le seul fondement du risque15(*).
Les services de police entendus ont fait part au rapporteur des conséquences concrètes d'une éventuelle augmentation du spectre des personnes à protéger. La protection d'une seule personne par deux agents en continu, ce qui constitue le minimum, requiert au total un détachement de 12 fonctionnaires.
De plus, prévoir deux procédures différentes, l'une de droit commun, l'autre suivant la qualité des personnes menacées compliquerait le circuit et affaiblirait le dispositif dans son ensemble. Comme l'a fait valoir l'Uclat, le critère déterminant sa compétence doit demeurer la nature de la menace, et non le statut, la situation ou la qualité de la personne concernée. Dès lors que la menace est portée par une organisation criminelle, l'Uclat peut en être valablement saisie. Ce critère matériel lui confère un périmètre d'intervention particulièrement large, couvrant indistinctement les magistrats, les agents pénitentiaires, les élus locaux ou encore les militants associatifs exposés à raison de leur activité. L'Uclat ne doit pas perdre cette vue globale sur l'état de la menace.
Les dispositifs actuels de saisine de l'Uclat et d'évaluation de la menace sont encadrés par des doctrines internes au ministère de l'intérieur. Ceci permet une certaine souplesse d'organisation et donc une réactivité aux changements l'état de la menace, lui-même très évolutif. Par exemple, la mission d'évaluation de l'Uclat a été étendue en 2023 aux risques causés par les organisations criminelles, sans qu'une intervention du Parlement ne fût nécessaire. L'Uclat a également indiqué au rapporteur que l'assassinat de Mehdi Kessaci le 13 novembre 2025 matérialisait un point de rupture dans le mode d'action des organisations criminelles, qui jusqu'à présent n'avaient pas franchi ce seuil. L'Uclat a réagi en conséquence et elle a adapté ses méthodes d'évaluation de la menace, ce qui de fait a élargi le spectre des personnes à protéger.
Les dispositifs administratifs de protection et de sécurisation existent, ils sont réactifs, et le rapporteur considère que leur encadrement ne relève pas du domaine de la loi. C'est au pouvoir exécutif de déterminer quelles solutions concrètes mettre en oeuvre pour répondre efficacement aux menaces auxquelles les personnes sont exposées.
b) Les dispositifs judiciaires et administratifs d'anonymisation sont suffisamment protecteurs des lanceurs d'alerte
Le rapporteur a relevé lors de son audition de l'auteure de la proposition de loi que l'une de ses intentions premières était de favoriser la lutte contre les trafics qui détruisent petit à petit les quartiers. Par la protection assurée par la proposition de loi, il s'agirait de sécuriser les habitants susceptibles de briser la loi du silence dont se nourrissent ces trafics.
Si cet objectif est louable, le rapporteur souligne toutefois que les dispositifs d'anonymisation existants sont nombreux et suffisants.
Le code de procédure pénal offre déjà un certain nombre de protections aux personnes susceptibles d'aider la justice dans sa lutte contre les trafics. Par exemple, l'adresse des témoins et des victimes peut être occultée. Sur autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction, ces témoins ou victimes peuvent déclarer comme domicile figurant en procédure l'adresse du commissariat ou de la brigade de gendarmerie16(*).
Les témoins sollicités dans le cadre d'enquêtes portant sur des crimes et délits punis de plus de trois ans d'emprisonnement peuvent même être autorisés à déposer de façon anonyme dès lors que leur audition est susceptible de mettre gravement en danger leur vie ou leur intégrité physique ou celles de leurs proches17(*).
Dans le cadre administratif, hors de toute procédure judiciaire, le site internet « Ma Sécurité », dont la création remonte à 2022, permet de signaler en toute sécurité des faits de délinquance en lien avec des trafics de stupéfiants. Ce dispositif fonctionne puisque les signalements transmis représentent 66% des signalements et renseignements reçus par l'office antistupéfiants (OFAST), principal acteur policier de la lutte contre les trafics internationaux de stupéfiants.
Le rapporteur rappelle que la lutte contre la criminalité organisée est avant tout judiciaire : il s'agit de mettre hors d'état de nuire les criminels en recueillant des preuves de leurs trafics et les condamnant à de lourdes peines.
Pour ces raisons, à la fois pratiques et de principe, le rapporteur a proposé à la commission qui l'a suivi de ne pas adopter cet article premier.
La commission n'a pas adopté l'article premier.
Article
2
Compensation des conséquences financières de la proposition
de loi
L'article 2 prévoit un gage financier destiné à garantir la recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution de la proposition de loi, au moment de son dépôt.
Il prévoit ainsi la compensation des charges résultant, pour l'État, de la proposition de loi par la création à due concurrence d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs.
Par cohérence avec le rejet de l'article premier, la commission n'a pas adopté l'article 2.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
* 2 Voir le décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 relatif à la protection des personnes mentionnées aux articles 706-62-2 et 706-63-1 du code de procédure pénale.
* 3 Les membres du Gouvernement bénéficient également d'une protection rapprochée, y compris en l'absence de menace. Voir l'article 5 de l'arrêté du 12 août 2013 relatif aux missions et à l'organisation du service de la protection.
* 4 L'article 222-17 punit la menace de mort de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. L'article 222-18 porte la peine à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende lorsque la menace de mort est faite avec l'ordre de remplir une condition.
* 5 Le risque est entendu ici comme une situation présentant objectivement un danger pour la personne, alors qu'il n'y a menace qu'en cas de manifestation d'une intention de lui nuire. Ainsi, les membres du Gouvernement peuvent être protégés en dehors de toute menace avérée car leur situation présente objectivement un risque.
* 6 Voir l'article 19 du décret n°2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer.
* 7 À noter que le SDLP n'a aucune autorité pour décider la mise en place ou la levée d'une mesure : il se considère lui-même à cet égard comme un « prestataire de service » du ministre.
* 8 Le régime de responsabilité retenu par le conseil d'État, s'agissant d'une activité particulièrement difficile, est celui de la faute lourde (CE, Section, 29 avril 1987, Consorts Yener et consorts Erez, n°46313, 46314, A - p. 151).
* 9 Possibilité introduite par la loi du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic et prévue à l'article L. 22-11-1 du code de la sécurité intérieure.
* 10 Ce chiffre ne distingue pas spécifiquement les menaces liées à la seule criminalité organisée.
* 11 Modalités décrites supra.
* 12 Elle a été adoptée par l'Assemblée le 12 février 2026, malgré l'opposition du Gouvernement par 123 voix « pour » (principalement groupes Écologiste et Social, Socialistes et apparentés, la France insoumise), 0 « contre » et 133 abstentions (Rassemblement national, Droite républicaine, Horizons et Indépendants, Union des droites pour la République, quasi-totalité des groupes Ensemble pour la République, et Démocrates.
* 13 Article L. 111-1 du code de la sécurité intérieure.
* 14 NB : « les personnes dont les propos ou les actions sont susceptibles de mettre gravement en danger leur vie ou leur intégrité physique ou celles de leurs proches. »
* 15 Ce qui correspond au niveau 4 dans la nomenclature de l'UCLAT : absence de menace ou de risque d'une particulière intensité.
* 16 Article 706-57 du code de procédure pénale.
* 17 Article 706-58 du code de procédure pénale. L'anonymat est préservé sauf lorsque la connaissance de l'identité de la personne est indispensable à l'exercice des droits de la défense, et lorsque le témoin donne son accord express à sa levée.