C. LE SYSTÈME D'ÉCHANGE DE QUOTAS D'ÉMISSION ET LE MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES RESTENT DEUX PISTES PROMETTEUSES DE NOUVELLES RESSOURCES PROPRES DONT LA MISE EN oeUVRE DOIT DÉSORMAIS SE CONFIRMER
1. Le système d'échange des quotas d'émission de l'UE (SEQE)
a) Présentation du dispositif
Régi par la directive 2003/87/CE de la Commission européenne, le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE) a été instauré en 2005 afin d'encourager la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'une manière économiquement efficace et avantageuse. Il restreint le volume des gaz à effet de serre qui peuvent être émis par les secteurs industriels énergivores, les producteurs d'électricité et les compagnies aériennes. Les quotas d'émission sont plafonnés à un niveau fixé par l'UE et les entreprises peuvent soit recevoir, soit acheter des quotas individuels. Le plafond est abaissé au fil du temps, de manière à réduire progressivement la quantité d'émissions. Le nombre de pays et de secteurs concernés s'est accru avec le temps.
Évolution des principales caractéristiques du SEQE
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Phase I (2005-2007) |
Phase II (2008-2012) |
Phase III (2013-2020) |
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Pays |
UE 25 + Roumanie et Bulgarie en 2007 |
UE 27+ Norvège, Liechtenstein et Islande |
UE 28 (Croatie)+ Norvège, Liechtenstein et Islande |
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Gaz |
CO2 seul |
CO2 + N2O opt in |
CO2, N2O et PFC |
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Secteurs |
Électricité et chaleur, raffineries, acier, fer, ciment et chaux, verre, céramique, pâte à papier |
Mêmes secteurs + aviation à compter de 2012 |
Même secteurs + métaux ferreux et non ferreux, aluminium de première fusion et d'affinage, acide nitrique, acide adipique, acide glyoxylique, ammoniac, poussière de soude, hydrogène, produits pétrochimiques |
Source : Ministère de la Transition écologique, d'après la Commission européenne
Le plafond de quotas est fixé en fonction des objectifs climatiques de l'Union européenne pour les secteurs couverts par le SEQE. Dans son rapport sur le marché du carbone en 2024, la Commission européenne estime que le système couvre 40 % des émissions de l'Union européenne39(*).
La quasi-totalité des quotas étaient alloués gratuitement jusqu'en 2012. Depuis le début de la phase 3 en 2013, plus de la moitié des quotas sont vendus aux enchères, avec l'objectif de faire croître ce niveau progressivement. Afin de préserver certains secteurs particulièrement exposés à un risque de fuite de carbone (c'est-à-dire un risque de voir la production se délocaliser du fait des contraintes climatiques), la possibilité de distribuer des quotas gratuits a été maintenue.
Évolution de la part des quotas mis aux enchères
Note de traduction : « verified emissions » - émissions mesurées et vérifiées ; « freely allocated allowances » - quotas gratuits ; « auctioned allowances » - quotas mis aux enchères.
Source : Bruegel
On observe par ailleurs une augmentation quasi constante du prix du carbone, de 7 euros la tonne en 2018 à plus de 28 euros en mai 2020. Mais ce n'est qu'à partir de mi-2020 que le "prix a commencé à augmenter plus fortement, jusqu'à atteindre plus de 90 euros la tonne début 2022", selon la Banque de France40(*), signal prix jugé compatible avec l'ambition européenne d'une transition vers une société sobre en carbone.
Associées à la hausse du prix du carbone, les enchères de quotas ont constitué une ressource en forte croissance pour les États membres et permis une réduction significative et efficiente des émissions de CO2 (de l'ordre de 14 % à 16 % d'après Bruegel).
Évolution des recettes et du prix des enchères de carbone pour les pays de l'UE
Note de traduction : « Revenue in EUR (billion) » - recettes en milliards d'euros ; « total revenues » - recettes totales ; « EUA futures price » - prix des contrats futurs EUA (enchères carbone européennes).
Source : Bruegel
b) Ressource proposée par la commission
Dans le cadre du système actuel d'échange de quotas d'émission de l'UE, la plupart des recettes provenant de la mise aux enchères des quotas d'émission sont transférées aux budgets nationaux. En décembre 2021, la Commission a proposé qu'à l'avenir, 25 % des recettes provenant de l'échange de quotas d'émission de l'UE alimentent le budget de l'UE ; cette proportion a été augmentée à 30 % en juillet 2025. D'après la Commission, « la ressource propre fondée sur le SEQE demeure l'épine dorsale des propositions [formulées], étant donné qu'elle est étroitement liée aux objectifs climatiques de l'Union et constitue une source potentielle importante de recettes ». Avec 30 % des recettes alimentant le budget de l'UE, la plus grande partie des recettes provenant de la mise aux enchères de quotas d'émission continuerait d'être versée aux budgets nationaux.
Proposition de la Commission sur le SEQE
Source : Commission européenne
En matière de nouvelles ressources propres, la Commission a décidé de se recentrer uniquement sur les recettes provenant du système d'échange de quotas d'émission (SEQE 1) déjà en place et de ne pas fonder la ressource propre sur le nouveau système d'échange de quotas d'émission lié au transport routier et au bâtiment (SEQE 2). La Commission estime malgré tout que cette ressource devrait générer environ 9,6 milliards d'euros par an, en moyenne, en se fondant sur un prix à la tonne de 88 euros (prix de 2025).
La France voit plutôt d'un bon oeil l'introduction de cette ressource, qui la toucherait relativement peu et porterait surtout sur des pays industriels comme l'Allemagne.
Répartition par pays des revenus des enchères du SEQE en 2024
Source : commission des finances d'après la Commission européenne
Des think tanks comme l'institut Bruegel vont encore plus loin et proposent d'attribuer une part bien supérieure à 30 % à l'UE, limitant la part nationale aux seuls frais de perception41(*) .
2. Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF)
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), également connu sous l'acronyme anglais CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) est un instrument règlementaire européen qui vise à soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l'Union Européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces produits. L'objectif premier de ce dispositif est de lutter contre les fuites de carbone, dans un contexte de renforcement de l'ambition climatique au niveau européen. Ce dispositif repose sur un mécanisme de quotas miroir du mécanisme SEQE42(*)
Le MACF a été progressivement instauré depuis 2023 et est pleinement en place depuis le 1er janvier 2026. Il a créé de nouvelles obligations règlementaires pour les importateurs43(*) et s'applique, dans un premier temps, uniquement à certaines marchandises dites « simples » fortement exposés au risque de fuite de carbone : acier, ciment, aluminium, engrais azotés, hydrogène, importations d'électricité. Ces secteurs représentent en cumulé environ la moitié des émissions industrielles dans l'UE. L'objectif affiché de la Commission est d'élargir progressivement ce périmètre de marchandises à d'autres secteurs de l'industrie, notamment le raffinage et la chimie, ainsi qu'à certains produits de l'aval afin de limiter les risques de contournement.
La montée en charge du MACF est indissociable de la disparition progressive des quotas gratuits dans le SEQE. En effet, historiquement, l'allocation de quotas gratuits dans le cadre du marché carbone européen a été la solution pour limiter les risques de fuites de carbone. Cependant ce système a progressivement révélé plusieurs limites, impliquant un manque à gagner et dégradant fortement le signal-prix moyen de la tonne de carbone44(*).
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) peut être considéré comme la « dimension extérieure » du SEQE. La Commission propose l'affectation de 75 % des recettes générées au budget de l'UE45(*). Cette ressource devrait générer environ 1,4 milliard d'euros par an, en moyenne, soit un montant relativement modeste pour l'heure.
Proposition de la Commission sur le MACF
Source : Commission européenne
Pour la même raison qu'elle a soutenu une ressource propre fondée sur le SEQE, la France a toujours soutenu une ressource fondée sur le MACF. En outre, en plus de lutter contre les fuites de carbone, la simple annonce du MACF a contribué à généraliser les mécanismes de tarification du carbone de par le monde, renforçant indirectement la compétitivité de l'industrie européenne46(*).
Nombre de dispositifs de tarification du
carbone
ou d'ajustement carbone aux frontières dans le
monde
Note de traduction : « total program count » - décompte du nombre total de programmes ; 1er évènement : 16 juillet 2019 : la commission européenne annonce une « Taxe carbone aux frontières » ; 2e évènement : 14 juillet 2021 - la Commission européenne présente sa proposition pour un mécanisme d'ajustement aux frontières lié au carbone ; 3e événement : 1er octobre 2023, entrée en vigueur du MACF dans l'UE.
Source : Resources for the future, d'après la Banque mondiale
Dans l'ensemble, le rapporteur approuve donc la proposition de résolution dans sa formulation actuelle : le Sénat « soutient en revanche fermement la ressource fondée sur le marché carbone européen (ETS) et la ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), dont le champ pourrait être élargi ; souligne néanmoins que ces ressources ne seront pas suffisantes pour couvrir le remboursement de NGEU ; note en particulier que le rendement du MACF, seule ressource semblant susceptible de recueillir l'unanimité, ne devrait générer qu'environ 1,5 milliard d'euros par an ».
* 39« Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the funcntioning of the European carbon market in 2024 », Commission européenne, Décembre 2025.
* 40 Le Bulletin de la Banque de France n° 242 : Les instruments européens visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, publié le 01/09/2022.
* 41 « Bigger, better funded and focused on public goods. How to revamp the European Union budget”, Bruegel, 2025.
* 42 Ex : pour deux producteurs UE et chinois d'acier produisant 1 000 tonnes avec une intensité carbone de 1,2 tCO2eq / t de produit, le producteur devra acheter 1 200 tCO2eq de quotas ETS là où le producteur chinois devra acheter 1 200 tCO2eq de certificats MACF.
* 43 Les importateurs dont les importations cumulées de marchandises ne dépassent pas 50 tonnes (massiques) sur l'année civile, sont exemptés de toutes les obligations liées au MACF.
* 44 En effet, si on alloue gratuitement 85 % des quotas, par exemple, comme a longtemps été le cas pour le ciment ou encore l'aluminium, un prix du quota de 100€/tCO2eq est ressenti comme étant de seulement 15€/tCO2eq.
* 45 Proportion inchangée depuis la première proposition de la Commission en décembre 2021.
* 46 « How Carbon Border Adjustments Might Drive Global Climate Policy Momentum », Resources for the future, octobre 2024.