Proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à disposer d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance

Rapports législatifs

Rapport n° 638 (2025-2026), déposé le

N° 638

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 mai 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, adopté par l'Assemblée nationale, visant à assurer le droit de chaque enfant
à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative
et de protection de l'enfance,

Par M. Dany WATTEBLED,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) :

1831, 2191 et T.A. 194

Sénat :

214 et 639 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

La proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance systématise la désignation d'un avocat auprès du mineur qui fait l'objet d'une mesure judiciaire d'assistance éducative, qu'il soit, ou non, capable de discernement.

Elle précise que cette assistance serait prise en charge par l'État au titre de l'aide juridictionnelle et prévoit par ailleurs que le juge pourrait demander la désignation d'un administrateur ad hoc lorsque les intérêts du mineur apparaissent en opposition à ceux de ses représentants légaux.

Le texte procède donc à deux modifications principales. En premier lieu, il généralise la désignation d'un avocat en matière d'assistance éducative, qui est aujourd'hui facultative. En second lieu, il l'étend aux mineurs incapables de discernement, qui peuvent actuellement être assistés d'un administrateur ad hoc sur décision du juge, mais non d'un avocat.

La proposition de loi vise ainsi à améliorer l'accompagnement et la protection du mineur en matière d'assistance éducative. L'assistance d'un avocat favoriserait ainsi sa compréhension de la procédure, son adhésion au suivi éducatif et la garantie de ses droits. Elle supprimerait en outre les divergences de pratique qui existent entre les cabinets de juge des enfants à ce sujet.

Le rapporteur, qui s'est dit favorable au développement de la protection des enfants, au besoin par l'extension de la désignation de l'avocat, a souhaité favoriser l'entrée en vigueur prochaine du texte par un vote conforme. La commission a toutefois considéré que, compte tenu de ses lacunes et en dépit de son caractère prometteur, cette mesure mérite d'être précisée, au terme d'une véritable expérimentation prônée par l'amendement qu'elle a adopté.

I. LA DOUBLE GÉNÉRALISATION DE L'ASSISTANCE DU MINEUR PAR UN AVOCAT EN MATIÈRE D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE

· Le mineur capable de discernement peut déjà être assisté d'un avocat en matière d'assistance éducative

Le mineur que le juge reconnaît doué de discernement, c'est-à-dire capable de comprendre la procédure et d'exprimer son intérêt, peut être assisté d'un avocat en matière civile, en vertu de l'article 388-1 du code civil, et donc en matière d'assistance éducative, selon l'article 1186 du code de procédure civile.

Le juge des enfants peut en outre demander au bâtonnier la désignation d'un avocat lorsqu'il estime que l'intérêt supérieur de l'enfant capable de discernement l'exige (article 375-1 du code civil).

Le mineur incapable de discernement peut quant à lui être assisté d'un administrateur ad hoc, qui peut être choisi soit au sein de la famille ou parmi les proches du mineur, soit sur une liste spécifique dressée par la cour d'appel.

Le législateur a retenu cette distinction lors de l'adoption de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants car un avocat ne peut ni interagir avec un enfant incapable de discernement, ni exercer les droits procéduraux dont il est dépourvu, ni prétendre à l'identification de son intérêt supérieur, qui relève du juge des enfants.

· La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale systématise l'assistance d'un avocat en matière d'assistance éducative et l'étend aux mineurs incapables de discernement

Le texte prévoit que le juge des enfants demanderait au bâtonnier la désignation d'un avocat pour tout mineur, capable ou non de discernement, dès l'ouverture d'une procédure d'assistance éducative.

Il conserve en outre la possibilité de désigner un administrateur ad hoc, qui serait étendue aux mineurs capables de discernement, mais restreinte aux cas dans lesquels les intérêts du mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux.

Il précise, enfin, que l'assistance de l'avocat serait prise en charge par l'État au titre de l'aide juridictionnelle.

La proposition de loi vise ainsi à améliorer la protection du mineur, à améliorer sa participation à l'audience, à favoriser son adhésion aux mesures ordonnées et à garantir une certaine continuité dans son suivi judiciaire.

II. LA COMMISSION A JUGÉ QUE CETTE MESURE PROMETTEUSE DEMEURAIT INABOUTIE ET MÉRITAIT DONC D'ÊTRE VÉRITABLEMENT EXPÉRIMENTÉE

· L'assistance du mineur par un avocat peut, dans certaines circonstances, améliorer sa protection au cours d'une procédure d'assistance éducative

La pratique et certaines expérimentations réalisées dans plusieurs tribunaux (Avignon, Bourges, Caen, Nanterre) ont permis d'établir que l'assistance d'un avocat peut avoir des effets vertueux sur la procédure d'assistance éducative. La présence d'un avocat apporte un sentiment de sécurité au mineur, favorise la compréhension qu'il a de la procédure et, en conséquence, son adhésion au suivi éducatif dont il fait l'objet.

Il apparaît toutefois que l'utilité de la désignation dépend des moyens dont dispose l'avocat, de la formation qu'il a suivie et de son degré d'investissement. Fréquemment, l'avocat ne rencontre le mineur que quelques minutes avant l'audience, voire ne découvre le dossier que le jour-même.

· Les démarches expérimentales adoptées par certains tribunaux pour enfants et barreaux ont suscité certaines réserves

En toute hypothèse, les travaux du rapporteur ont permis d'établir que les expérimentations réalisées dans certains ressorts présentent toutes des caractéristiques différentes, quant à l'âge auquel le discernement est présumé et les mesures concernées par la désignation systématique de l'avocat.

Cela manifeste des réserves quant à l'utilité de cette assistance pour les mesures d'assistance éducative en milieu ouvert ou pour les mineurs incapables de discernement. Ces mesures et ces mineurs ont en effet, à une ou deux exceptions près, toujours été exclus du périmètre de l'expérimentation.

Il apparaît en outre que la systématisation de l'assistance d'un avocat entraîne des inconvénients divers quant à l'organisation juridictionnelle. Elle provoque en effet une hausse du délai d'audiencement, de la durée des audiences, du nombre de renvois et de la charge de travail du greffe.

Enfin, ces expérimentations, qui résultent d'initiatives locales et obéissent à des paramètres différents, n'ont pas fait l'objet d'une véritable évaluation globale.

· La commission a considéré préférable d'engager une véritable expérimentation avant d'envisager la systématisation de la désignation d'un avocat en matière d'assistance éducative

Le rapporteur a observé que cette mesure pourrait améliorer la protection des enfants en assistance éducative. Il a toutefois constaté au cours de ses travaux qu'elle apparaissait aux yeux de certains encore inaboutie, outre les effets de bord qu'elle entraînerait sur l'organisation d'une justice civile des mineurs déjà éprouvée.

Le périmètre pertinent dans lequel la désignation d'un avocat devrait être systématique n'est en effet pas tout à fait déterminé, tant en ce qui concerne les mesures d'assistance éducative, qu'au sujet de l'âge à compter duquel un mineur peut être présumé doué de discernement.

Il a par ailleurs été relevé que l'articulation des rôles de l'avocat et de l'administrateur ad hoc manque encore de clarté, comme en témoigne la constitution de plusieurs groupes de travail à ce sujet.

Les sénatrices Olivia Richard et Dominique Vérien ont donc proposé de procéder au préalable à une véritable expérimentation, compte tenu des incertitudes qui demeurent. Dans le cadre de cette expérimentation, tout enfant d'au moins sept ans serait présumé doué de discernement et bénéficierait de l'assistance d'un avocat dès lors que le juge se prononcerait sur une mesure de placement. L'avocat devrait en outre satisfaire à des exigences spécifiques de formation aux droits de l'enfant.

Si le rapporteur a prôné une adoption conforme du texte pour favoriser l'entrée en vigueur rapide du dispositif, la commission a jugé préférable, au regard des éléments qui lui ont été soumis et des arguments des sénatrices Olivia Richard et Dominique Vérien, de procéder à une véritable expérimentation de cette mesure avant de la généraliser.

*

* *

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (suppression maintenue)
Inscription, dans le code de procédure civile, du principe d'accompagnement de tout mineur faisant l'objet d'une mesure judiciaire d'assistance éducative par un avocat

L'article 1er modifiait l'article 1186 du code de procédure civile, pour prévoir que « tout mineur concerné par une mesure de protection judiciaire est assisté d'un avocat » et préciser les conditions dans lesquelles ce droit était garanti. Il empiétait en conséquence sur le domaine réglementaire, aussi a-t-il été supprimé en commission par l'Assemblée nationale. La commission a maintenu cette suppression.

1. L'article 1186 du code de procédure civile prévoit les conditions dans lesquelles les acteurs d'une mesure d'assistance éducative peuvent être assistés d'un avocat

Lorsque le juge des enfants est saisi au titre de l'assistance éducative, procédure régie par les articles 375 à 375-9 du code civil, il est prévu que les différentes personnes intéressées par la mesure peuvent être représentées par un avocat.

L'article 1186 du code de procédure civile dispose ainsi que « le mineur capable de discernement, les parents, le tuteur ou la personne ou le représentant du service à qui l'enfant a été confié peuvent faire le choix d'un conseil ou demander au juge que le bâtonnier leur en désigne un d'office ».

Il prévoit en outre que ce droit est « rappelé aux intéressés lors de leur première audition » et que la désignation de l'avocat doit intervenir dans un délai de huit jours à compter de la demande.

2. L'article 1er, qui apportait une modification à l'article 1186 du code de procédure civile et empiétait donc sur le domaine réglementaire, a été supprimé en commission à l'Assemblée nationale et n'a pas été rétabli par la commission

L'article 1er procédait à la réécriture globale de l'article 1186 du code de procédure civile pour rendre l'assistance du mineur par un avocat obligatoire, qu'il soit, ou non, capable de discernement.

Il écartait toutefois par là même du champ d'application de cet article les parents, le tuteur et la personne ou le représentant du service à qui l'enfant est confié.

Il précisait en outre que le mineur serait informé de « son droit à un avocat, de même que son droit d'interjeter appel », qui est, lui aussi, en l'état du droit, restreint aux mineurs capables de discernement.

Il imposait enfin le financement de ce ministère d'avocat obligatoire par l'État au titre de l'aide juridictionnelle.

Toutefois, contrairement à la procédure pénale, la procédure civile n'entre pas en soi dans le champ des matières législatives énumérées à l'article 34 de la Constitution. Le code de procédure civile a donc en principe une valeur réglementaire.

Cet article a par conséquent été supprimé en commission à l'Assemblée nationale, comme empiétant sur le domaine réglementaire.

Au fond, la valeur législative de la disposition se défend puisqu'elle vise à apporter une garantie légale à l'exercice, par le mineur, des droits de la défense et du droit à un recours juridictionnel effectif - exigences de valeur constitutionnelle - et peut relever, à ce titre, du deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution1(*).

Cependant, en tout état de cause, une telle disposition législative n'aurait pas sa place dans le code de procédure civile, en raison de la valeur de ce dernier. Par conséquent, la commission a maintenu la suppression de l'article 1er.

La commission a maintenu la suppression de l'article 1er.

Article 2
Systématisation de la désignation d'un avocat pour tout mineur faisant l'objet d'une mesure judiciaire d'assistance éducative

L'article 2 instaure l'accompagnement systématique du mineur par un avocat en matière d'assistance éducative, qu'il soit, ou non, capable de discernement et précise que cette mesure serait prise en charge par l'État au titre de l'aide juridictionnelle. Il prévoit en outre que le juge pourrait demander la désignation d'un administrateur ad hoc lorsque les intérêts d'un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux.

Le juge des enfants peut, en l'état actuel du droit, d'office ou à la demande du président du conseil départemental, demander au bâtonnier la désignation d'un avocat pour le mineur capable de discernement lorsque son intérêt l'exige, et celle d'un administrateur ad hoc pour le mineur incapable de discernement.

Il ressort des travaux du rapporteur que l'assistance d'un avocat permet dans certaines circonstances d'améliorer la participation du mineur capable de discernement à l'audience d'assistance éducative et son adhésion au suivi éducatif. Il apparaît toutefois que la désignation systématique d'un avocat entraînerait des conséquences défavorables sur l'organisation des juridictions et qu'elle manquerait de pertinence pour le mineur incapable de discernement, qui est dépourvu de droits procéduraux.

Le rapporteur, convaincu de la nécessité d'améliorer à brève échéance la protection des enfants, a prôné l'adoption conforme de l'article 2. La commission a toutefois considéré que, compte tenu de ses lacunes et en dépit de son caractère prometteur, cette mesure mérite d'être précisée au terme d'une véritable expérimentation, dont les conditions ont été définies par l'amendement qu'elle a adopté.

1. Les conditions de désignation d'un avocat en assistance éducative tiennent aux spécificités de cette procédure

a) Le mineur capable de discernement peut déjà, dans certaines hypothèses, être assisté par un avocat en matière d'assistance éducative

En l'état du droit, les garanties procédurales prévues pour le mineur, en matière d'assistance éducative, dépendent du fait qu'il soit ou non capable de discernement, c'est-à-dire qu'il soit par exemple susceptible de s'exprimer, de comprendre la procédure ou de formuler son point de vue. Il importe à ce titre de souligner que la caractérisation du discernement relève de l'appréciation souveraine du juge.

(1)  Le mineur capable de discernement peut, en premier lieu, demander à être assisté par un avocat devant le juge des enfants

L'article 388-1 du code civil dispose que « dans toute procédure le concernant, le mineur capable de discernement peut, sans préjudice des dispositions prévoyant son intervention ou son consentement, être entendu par le juge ou, lorsque son intérêt le commande par la personne désignée par le juge à cet effet » et que « le juge s'assure que le mineur a été informé de son droit à être entendu et à être assisté par un avocat ».

L'article 1186 du code de procédure civile décline ce droit en matière d'assistance éducative depuis le décret n° 81-500 du 12 mai 19812(*). Il prévoit en effet que le mineur capable de discernement peut « faire le choix d'un conseil ou demander au juge que le bâtonnier [lui] en désigne un d'office », au même titre que les parents, le tuteur ou la personne ou le représentant du service à qui l'enfant a été confié.

Ce droit de choisir un avocat manifeste plus largement le fait que le mineur capable de discernement dispose de droits procéduraux, au premier rang desquels figure le droit d'interjeter appel, dont est privé le mineur qui n'en est pas doué.

L'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF) observait toutefois dans la note qu'elle a diffusée au sujet du présent article qu'en pratique « relativement peu d'enfants font le choix d'un avocat ou sollicitent le juge à cette fin ». En conséquence, « la présence de l'avocat aux côtés de l'enfant discernant demeure encore largement soumise à l'appréciation du juge »3(*).

(2) Le juge des enfants peut, en deuxième lieu, demander au bâtonnier la désignation d'un avocat pour un mineur capable de discernement

La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi « Taquet », a apporté une modification à l'article 375-1 du code civil, pour que le juge des enfants puisse, « d'office ou à la demande du président du conseil départemental », « lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige » demander au bâtonnier la désignation d'un avocat pour l'enfant capable de discernement.

Il apparaît en pratique que les juges des enfants ne retiennent ni la même appréciation du discernement, ni la même approche quant à la désignation d'un avocat auprès du mineur capable de discernement.

L'âge auquel un enfant est considéré capable de discernement varie ainsi, en fonction des juges, entre sept et treize ans. Il importe à ce titre de rappeler que la Cour de cassation refuse que l'âge soit le seul critère d'appréciation du discernement.

De même, comme l'a souligné l'AFMJF, « certains [juges] procèdent à une désignation quasi systématique [d'un avocat] à partir d'un certain âge, [tandis que] d'autres ne [le] font que très rarement ».

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) a indiqué au rapporteur qu'un avocat a été désigné à ce titre pour 38 310 dossiers en 2025, ce qui représente près de 20 % des affaires d'assistance éducative dans lesquelles un avocat peut être désigné en l'état du droit.

(3) Le juge des enfants peut, en dernier lieu, demander qu'un administrateur ad hoc soit désigné pour un mineur incapable de discernement

Il est en outre loisible au juge des enfants de demander la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'enfant incapable de discernement lorsque son intérêt l'exige. Cet administrateur doit être, en vertu de l'article 388-2 du code civil, « indépendant de la personne morale ou physique à laquelle le mineur est confié ».

La juridiction peut en vertu de l'article 1210-1 du code de procédure civile choisir cet administrateur « au sein de la famille ou parmi les proches du mineur »4(*), ou, si l'intérêt de l'enfant l'exige, parmi les administrateurs ad hoc inscrits sur la liste dressée par la cour d'appel en vertu de l'article R. 53 du code de procédure pénale.

Si l'administrateur ad hoc dispose dans ce cadre de plusieurs droits pour assurer la représentation et l'accompagnement du mineur5(*), il ne peut toutefois « avoir plus de droits que le mineur qu'il représente », suivant la jurisprudence de la Cour de cassation6(*). Or, le mineur incapable de discernement ne dispose par exemple pas du droit de faire appel des décisions rendues par le juge des enfants ni du droit de choisir un avocat.

b) Les équilibres actuels du droit tiennent à la spécificité de l'office du juge des enfants

Il revient au juge des enfants de « se prononcer en stricte considération de l'intérêt de l'enfant »7(*), en formation de juge unique8(*). L'article L. 112-4 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que « l'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs ainsi que le respect de ses droits doivent guider toutes décisions le concernant ». Aussi n'appartient-il pas au juge des enfants de trancher un différend entre deux parties, mais de garantir la protection de l'enfant.

Le juge des enfants dispose pour ce faire d'éléments qui lui permettent d'identifier l'intérêt supérieur de l'enfant.

Il reçoit, tout d'abord, dès sa saisine, une évaluation de la situation de l'enfant. Le parquet, qui est l'auteur principal des saisines du juge des enfants, lui transmet ainsi tous les éléments utiles dont il a connaissance, au premier rang desquels figure l'évaluation réalisée par la cellule de recueil des informations préoccupantes (Crip) au regard du référentiel national de l'évaluation globale de la situation des enfants en danger ou risque de danger conçu par la haute autorité de santé. Il est au surplus destinataire dès sa saisine du projet pour l'enfant9(*) si l'enfant faisait déjà l'objet d'un suivi par les services de l'aide sociale à l'enfance.

Le juge des enfants peut, en outre, ordonner « toute mesure d'information concernant la personnalité et les conditions de vie du mineur et de ses parents »10(*). Il lui est donc loisible :

- d'apprécier l'état de santé physique et psychique de l'enfant au moyen d'expertises dédiées ;

- de disposer, dans le cadre d'une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE), du concours des services associatifs de la police judiciaire de la jeunesse (PJJ) et des services du secteur public pour recueillir des éléments détaillés sur la situation de l'enfant, son environnement familial et la capacité de ce dernier à préserver l'intérêt supérieur du mineur.

Il lui incombe par ailleurs d'effectuer systématiquement un entretien individuel avec l'enfant capable de discernement lors de son audience ou de son audition11(*).

Le juge entend également « chacun des parents, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l'enfant a été confié » et « toute autre personne dont l'audition lui paraît utile »12(*), ce qui lui permet notamment de recevoir le mineur incapable de discernement.

Il reçoit au surplus des rapports éducatifs susceptibles de l'éclairer quant à l'intérêt de l'enfant. Un rapport concernant la situation de l'enfant lui est en effet adressé chaque année, voire tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans13(*).

Il importe enfin de noter que les mesures ordonnées par le juge des enfants ne sont pas définitives, mais évolutives. L'article 375-6 du code civil dispose ainsi que « les décisions prises en matière d'assistance éducative peuvent être, à tout moment, modifiées ou rapportées par le juge qui les a rendues ». Cela illustre le fait qu'il incombe au juge des enfants d'apprécier et de garantir l'intérêt supérieur de l'enfant dans le temps, et non de trancher ponctuellement un litige.

Ces spécificités traduisent l'originalité de l'office du juge des enfants et expliquent largement pourquoi l'assistance obligatoire de l'enfant par un avocat n'a pas été retenue par le passé et pourquoi elle fut écartée en toute hypothèse pour le mineur incapable de discernement.

Le Sénat a ainsi rejeté l'éventualité qu'un mineur incapable de discernement soit assisté par un avocat lors de l'examen de la loi « Taquet ». Il a en effet considéré que si l'avocat « représente un enfant non discernant, [il] apportera un avis subjectif de ce qu'est selon lui l'intérêt de l'enfant. Il ne pourra pas porter la parole de l'enfant si celui-ci n'est pas capable de s'exprimer. Dans cette situation, le juge des enfants est le mieux à même de faire émerger l'intérêt objectif de l'enfant, par le recueil éventuel de sa parole, l'audition des parents et par les informations et les évaluations qui lui sont transmises par les services sociaux. Il ne semble donc pas souhaitable de systématiser la présence de l'avocat pour l'enfant, au risque de judiciariser excessivement la parole de l'enfant et de multiplier les avis subjectifs sur ses besoins »14(*).

L'AFMJF a au surplus insisté sur le fait que l'avocat « ne [pourrait] être son porte-parole, [...] le conseiller dans une stratégie de défense, [...] exercer aucun droit procédural, [...] puisque [...] ces droits sont réservés à l'enfant discernant ; il n'[aurait] pas non plus de légitimité particulière à s'exprimer au nom de l'intérêt qu'il estime être celui de l'enfant »15(*).

c) Plusieurs tribunaux ont expérimenté, dans des conditions restreintes, la systématisation de l'assistance du mineur par un avocat en matière d'assistance éducative

La possibilité qui est laissée au juge de demander au bâtonnier la désignation d'un avocat pour assister un mineur capable de discernement a permis à des tribunaux et à des barreaux d'expérimenter la systématisation de cette mesure dans certaines conditions, qui tiennent généralement tant à l'âge auquel l'enfant est généralement reconnu capable de discernement, qu'aux mesures d'assistance éducative dont il fait l'objet. Une expérimentation a ainsi été engagée aux tribunaux pour enfants de :

- Bourges, où la désignation d'un avocat est systématique pour tous les mineurs d'au moins 7 ans qui font l'objet d'une mesure de placement en lieu neutre. Un principe de continuité du suivi de l'avocat a en outre été prévu, de même que l'organisation préalable d'un entretien avec le mineur. Cette expérimentation, engagée en 2023 sur la base d'une convention avec le barreau local, a été renouvelée en 2025 ;

- Avignon, où un avocat est désigné auprès de tout mineur d'au moins 13 ans qui fait l'objet de toute mesure de placement. L'expérimentation a commencé au second semestre de l'année 2025 au moyen d'une convention entre le tribunal et une association d'avocats spécialisés dans la protection des mineurs ;

- Caen, où les mineurs capables de discernement de plus de 10 ans sont assistés d'un avocat pour toute mesure d'assistance éducative. Cette expérimentation a débuté en 2024 sur le fondement d'une convention entre le tribunal et le barreau ;

- Nanterre, où tout mineur était assisté d'un avocat, indépendamment de sa capacité de discernement et de la mesure d'assistance éducative envisagée. Cette expérimentation a duré quelques mois en 2020 et ne concernait que deux des neuf cabinets de juge des enfants du tribunal, en raison de la réticence des autres magistrats.

Ces expérimentations ont permis d'établir que l'assistance d'un avocat peut présenter des effets vertueux sur la procédure d'assistance éducative. Il apparaît en effet que la présence de l'avocat apporte dans certaines circonstances un sentiment de sécurité au mineur et que leurs échanges favorisent la compréhension qu'il a de la procédure et, partant, son adhésion au suivi éducatif dont il fait l'objet.

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse observe par ailleurs que l'utilité de la désignation dépend du degré d'investissement de l'avocat, qui serait inégal. Fréquemment, l'avocat ne rencontrerait ainsi le mineur que quelques minutes avant l'audience, voire ne découvrirait parfois le dossier que le jour-même.

Il apparaît toutefois que cette systématisation présente certains inconvénients quant à l'organisation juridictionnelle. Il a en effet généralement été constaté une hausse du délai d'audiencement, de la durée des audiences, du nombre de renvois, du nombre d'appels interjetés et de la charge de travail du greffe.

Enfin et surtout, ces expérimentations, qui présentent toutes des caractéristiques différentes et n'ont pas fait l'objet d'une véritable évaluation, ne permettent pas de tirer un constat objectif sur l'opportunité et les conditions souhaitables de la systématisation de l'assistance du mineur par un avocat.

2. L'article 2 systématise la désignation d'un avocat auprès d'un mineur faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative, qu'il soit ou non capable de discernement

L'article 2 modifiait dans sa version initiale l'article 375-1 du code civil pour qu'il incombât systématiquement au juge de demander la désignation d'un avocat et d'un administrateur ad hoc pour chaque mineur. Il précisait en outre que les frais induits seraient pris en charge par l'État au titre de l'aide juridictionnelle et sans condition de ressources.

Cet article a été modifié en commission pour en préciser le régime juridique et adopté en séance à l'Assemblée nationale. Dans sa version transmise au Sénat, il apporterait trois modifications à l'article 375-1 du code civil, pour garantir que tout mineur, sans condition de discernement, soit assisté d'un avocat en matière d'assistance éducative :

- il reviendrait au juge des enfants, dès l'ouverture de la procédure, de demander au bâtonnier de désigner un avocat, quoiqu'il serait également loisible au mineur de le choisir librement. Le juge en informerait « le mineur, ses représentants légaux et, le cas échéant, le service ou la personne à qui il a été confié » ;

- il reformulerait par ailleurs en ces termes la possibilité actuellement laissée au juge de demander la désignation d'un administrateur ad hoc pour le mineur incapable de discernement16(*) : « Le juge peut désigner un administrateur ad hoc dans les conditions prévues au second alinéa de l'article 388-2. » Le juge ne pourrait plus en conséquence désigner un administrateur ad hoc que « lorsque les intérêts d'un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux » et non plus comme aujourd'hui « lorsque l'intérêt de l'enfant [incapable de discernement] l'exige » ;

- enfin, il assurerait la prise en charge par l'État, au titre de l'aide juridictionnelle, du coût induit par cette obligation.

3. La commission partage l'objectif de cette mesure qu'elle juge prometteuse, mais insuffisamment aboutie pour être généralisée

La commission, qui a consacré plusieurs de ses travaux législatifs et de contrôle récents à la question de l'enfance en danger17(*) et de l'aide sociale à l'enfance18(*), est unanimement convaincue de la nécessité d'améliorer la protection des enfants violentés, négligés, abandonnés.

Elle sait à ce titre les difficultés que rencontre l'autorité judiciaire à ordonner les mesures les plus adaptées aux mineurs en danger, compte tenu des contraintes auxquelles elle est soumise.

Si le législateur a entendu attribuer à la saisine du juge des enfants un caractère subsidiaire19(*), force est de constater que le système de la protection de l'enfance n'a pas encore amorcé sa déjudiciarisation. Le taux de mesures prises par le juge des enfants en matière de protection de l'enfance demeure en effet largement majoritaire, qu'il s'agisse des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert ou de placement.

La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) du ministère des affaires sociales observait ainsi qu'au 31 décembre 2023, parmi les 175 800 bénéficiaires d'une mesure d'action éducative, 124 000 l'étaient à la suite d'une décision judiciaire, ce qui représente 71 % de ces mineurs. De même, 175 300 des 221 000 enfants accueillis à l'aide sociale à l'enfance l'étaient par décision de justice, soit 79 % d'entre eux20(*).

Aussi la proposition de loi présente-t-elle a priori dans un tel contexte des qualités certaines. Les travaux du rapporteur ont permis d'établir que l'assistance de l'avocat auprès du mineur permettrait dans certaines circonstances d'améliorer la compréhension que l'enfant a de la procédure et d'apporter un éclairage supplémentaire au juge des enfants, qui manque parfois de temps pour instruire le dossier et recueillir la parole de l'enfant. Cela nécessite toutefois d'assurer que l'avocat reçoive le dossier et qu'il s'entretienne avec l'enfant suffisamment en amont de l'audience. Cela exige, aussi, de vérifier que les avocats ont reçu une formation adéquate.

Si les représentants des avocats entendus par le rapporteur ont insisté sur le fait que l'ensemble des barreaux disposaient de suffisamment d'avocats formés au droit de l'enfant, grâce à l'obligation de formation continue à laquelle ils sont soumis21(*), il est apparu au cours des travaux qu'une disparité certaine demeurait entre les barreaux quant au nombre d'avocats véritablement formés aux spécificités de l'assistance éducative.

Il existe en effet une nette différence entre les barreaux qui disposent d'un cadre spécifique, tel que l'antenne des mineurs de Paris, et ceux dans lesquels des avocats ont suivi une formation générale en droit des mineurs sans appréhender les spécificités de l'assistance éducative. La DPJJ a ainsi indiqué au rapporteur que certains juges des enfants du tribunal de Caen ont constaté que des « avocats peu au fait des mesures existantes en assistance éducative » formulaient des « demandes inadaptées à la procédure ».

Il apparaît en outre que, si un principe de continuité de suivi du mineur par un même avocat était observé, comme il a été assuré au rapporteur que c'était le plus souvent le cas en pratique, cette mesure pourrait introduire un précieux élément de stabilité dans la vie d'enfants qui en manquent cruellement.

Enfin, la généralisation de l'assistance d'un avocat auprès d'un mineur en matière d'assistance éducative permettrait de neutraliser les divergences de pratique qui existent aujourd'hui entre les juges des enfants.

Les travaux du rapporteur l'ont toutefois conduit à observer que cette proposition de loi suscite dans sa version actuelle des réserves significatives.

Outre les conséquences défavorables sur l'organisation juridictionnelle qu'aurait la désignation systématique d'un avocat en assistance éducative, il a été souligné à plusieurs reprises que le rôle de l'avocat auprès d'un mineur incapable de discernement apparaissait incertain.

Les représentants de la DPJJ et de l'AFMJF ont ainsi souligné qu'une telle fonction trancherait singulièrement avec l'office de l'avocat, qui ne pourrait ni interagir avec l'enfant, ni exercer ses droits procéduraux, puisque celui-ci en est dépourvu, ni prétendre à l'identification de son intérêt supérieur.

Toutes les personnes entendues par le rapporteur ont du reste insisté sur l'indétermination actuelle du rôle de l'administrateur ad hoc, dont il est urgent de clarifier et de revaloriser le statut. L'éventualité de la désignation simultanée d'un avocat et d'un administrateur ad hoc pourrait donc susciter en pratique des confusions et difficultés défavorables à la protection de l'intérêt de l'enfant.

Enfin, cette disposition engendrerait selon le ministère de la justice une hausse des dépenses d'aide juridictionnelle de 205 millions d'euros par an22(*).

Le rapporteur s'est, au cours de ses travaux, forgé la conviction qu'il était nécessaire d'améliorer la protection des enfants, indépendamment de leur capacité de discernement. Il a en effet considéré que l'avocat pouvait valablement garantir les droits de l'enfant, même incapable de discernement, et apporter par là même au juge un éclairage supplémentaire susceptible d'améliorer l'adéquation des mesures d'assistance éducative ordonnées à la situation de l'enfant.

Aussi a-t-il souhaité favoriser l'entrée en vigueur prochaine du texte en prônant un vote conforme.

Les sénatrices Olivia Richard et Dominique Vérien ont soumis à la commission l'amendement n° COM-1, pour éprouver ce dispositif prometteur en procédant à une véritable expérimentation.

Dans le cadre de cette expérimentation, qui durerait dix-huit mois et se déroulerait dans au moins cinq tribunaux judiciaires, tout enfant d'au moins sept ans serait présumé capable de discernement et bénéficierait de l'assistance d'un avocat dès lors qu'il serait concerné par une mesure de placement ou par le renouvellement d'une telle mesure. L'avocat devrait en outre justifier d'une formation d'au moins vingt heures aux droits de l'enfant et suivre au moins cinq heures de formation en la matière chaque année.

La commission, qui a entendu les conclusions des travaux du rapporteur et les arguments avancés par Olivia Richard et Dominique Vérien, a jugé préférable de procéder à une véritable expérimentation de cette mesure avant d'envisager sa généralisation et a donc adopté l'article 2 ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Gage financier

L'article 3 gage les effets budgétaires induits par l'adoption de la proposition de loi par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs.

La commission a adopté sans modification cet article qui assure la recevabilité financière de la proposition de loi.

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Dany Wattebled et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je commencerai par la lecture du témoignage d'un ancien enfant placé auprès de l'aide sociale à l'enfance (ASE) qui m'a été adressé au cours de mes travaux : « J'ai été placé de mes 3 ans à mes 16 ans en famille d'accueil. Puis j'ai été confié à un tiers digne de confiance, ma soeur. Enfin, j'ai été accompagné jusqu'à mes 23 ans par un accueil provisoire jeune majeur dans le département du Cher.

« Je vous écris aujourd'hui parce que, tout au long de ce parcours, j'aurais eu besoin d'un avocat, pour que ma parole existe.

« J'ai été placé en novembre 2003 parce que mes parents étaient alcooliques. Quand j'avais trois ans, mon père m'a poussé dans les escaliers, occasionnant quatre points de suture. C'est l'hôpital qui a signalé ces violences auprès des services sociaux. Ce placement était nécessaire. Ce qui l'était moins c'est que, pendant les seize années qui ont suivi, ma parole n'a jamais vraiment été écoutée.

« Je suis arrivé dans ma famille d'accueil à 3 ans. Tout au long de mon parcours, j'ai connu de nombreux renouvellements de placement et autant de types de visites avec mes parents biologiques : à domicile avec hébergement, à domicile sans hébergement, médiatisée à domicile ou en lieu neutre. Je n'ai jamais vraiment été entendu seul par le juge des enfants. À chaque renouvellement, j'exprimais mon opinion alors que mes parents étaient présents dans la salle, ressentant la pression qu'ils exerçaient sur moi.

« Lors d'une visite avec hébergement, une nuit, alors que j'avais 4 ou 5 ans, j'ai entendu ma mère hurler et vu de mes propres yeux mon père la frapper. Quand je me suis mis à pleurer, il m'a frappé à mon tour. Je n'en ai jamais parlé à personne. Un avocat m'aurait permis de le faire à ce moment-là.

« Pour les visites sans hébergement, un transport par taxi était organisé. Un chauffeur venait me chercher alors que j'étais en classe, m'emmenait à 45 minutes de route chez mes parents, puis revenait me chercher. Sauf que ma mère s'enfermait avec moi pour ne pas me rendre. À chaque fois, il fallait renégocier pour que je reparte.

« Lors des visites médiatisées en lieu neutre, je me retrouvais dans une pièce remplie de jouets à moitié cassés, entouré de trois à six adultes, mes parents biologiques, des membres de ma famille dont j'ignorais l'existence et une assistante sociale qui faisait vaguement la conversation avec les autres adultes. Je passais mon temps à dessiner. Tout comme lors des audiences au tribunal, mon avis n'était jamais sollicité.

« En 2013, ma mère est décédée, j'avais alors douze ou treize ans. Plutôt que de prendre en compte ce que je traversais, les services sociaux et le juge ont décidé qu'il fallait à tout prix préserver et renforcer les liens biologiques avec mon père. Mon avis n'a pas été sollicité. J'ai donc été contraint d'aller chez lui deux samedis par mois pendant deux ans. Tous ces samedis se ressemblaient : le matin, on allait au PMU et l'après-midi, comme il avait bu, il allait dormir. Alors, je cherchais les bouteilles de rhum blanc, les vidais dans l'évier et les remplissais d'eau, comme le faisait ma soeur.

« À mes 16 ans, les membres de ma famille d'accueil ont dû partir à la retraite. On ne m'a pas demandé ce que je souhaitais faire. C'est ma soeur, avec laquelle j'avais une bonne relation, qui a fini par être désignée tiers de confiance. Au tribunal, le jour du dernier jugement, j'ai dit à ma famille d'accueil que je ne voulais plus revoir mon père. Ils m'ont dit que je devais en parler à mon éducateur, qui m'a dit d'en parler au juge, en précisant que ce lien était important. Pour la première fois, le juge m'a reçu seul. Il m'a expliqué que je ne pouvais pas demander cela, qu'il s'agissait de mon père, que la famille était importante et je le regretterais. Ses mots résonnent encore aujourd'hui. Je n'ai pas eu le choix. Un avocat aurait pu faire primer mon intérêt, mes besoins et ma parole.

« À l'été 2016, lors d'une visite chez mon père, j'ai sonné, il m'a ouvert. Les volets étaient fermés, l'odeur était nauséabonde et il a lâché un « ah, c'est toi » plein de dégoût. Sous alcool, il m'a fait porter la responsabilité du décès de ma mère à cause de ce que j'avais dit au juge. Même après cela, les services de l'aide sociale à l'enfance ne me croyaient pas lorsque je disais qu'il refusait de m'ouvrir. On m'a conduit jusqu'à son domicile pour le constater. Ce n'est qu'à ce moment-là que le juge a accepté de transférer l'autorité parentale à ma soeur.

« Toutes ces années, un avocat aurait pu faire valoir ma parole à chaque étape, pour que je ne sois pas contraint, à 5 ans, de retourner chez mes parents qui me faisaient peur, pour que je sois entendu seul et sans pression avant chaque décision me concernant. Vous avez la possibilité de changer cela pour des milliers d'enfants. Je vous en remercie. »

J'en viens au rapport. Nul parmi nous n'ignore la situation de l'ASE et les difficultés que rencontrent les enfants faisant l'objet d'une assistance éducative. Il y a quelques semaines, nous écoutions nos collègues Agnès Canayer et Patricia Schillinger présenter les conclusions de la mission conjointe de contrôle qu'elles ont réalisée sur ce sujet avec la commission des affaires sociales.

La réalité qu'incarnent les enfants abandonnés, maltraités ou abusés par des parents absents, négligents ou violents, est insupportable et proprement inacceptable. Nous la refusons tous. Il s'agit de l'une des rares politiques publiques faisant l'objet d'un consensus total : il est nécessaire d'améliorer la protection de l'enfance.

Le texte que nous examinons vise à améliorer cette protection grâce à une mesure particulière : la systématisation de l'assistance par un avocat du mineur, qu'il soit capable ou non de discernement, dès lors qu'une mesure judiciaire d'assistance éducative est envisagée, qu'elle concerne le milieu ouvert ou un placement.

Pour rappel, en l'état du droit, seul un mineur capable de discernement peut être assisté d'un avocat et, ce dans deux cas spécifiques. En premier lieu, il peut en faire lui-même la demande. En second lieu, le juge des enfants peut demander au bâtonnier de désigner un avocat s'il estime que l'intérêt supérieur du mineur l'exige. En pratique, c'est surtout le juge qui sollicite la désignation. En 2025, ce fut le cas dans près de 38 000 dossiers.

Le mineur incapable de discernement peut être accompagné par un administrateur ad hoc. Cette distinction, qui repose sur le discernement du mineur, a été retenue par le Parlement lors de l'adoption de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dite loi Taquet. Le législateur a considéré qu'un avocat ne pouvait ni interagir avec un enfant incapable de discernement, ni exercer de droits procéduraux, réservés au mineur capable de discernement, ni prétendre à l'identification de son intérêt supérieur, qui relève du juge des enfants.

Les représentants des avocats que nous avons entendus et les associations qui soutiennent la mesure proposée estiment que celle-ci permettrait d'améliorer l'accompagnement de l'enfant, de parfaire sa compréhension de la procédure et de favoriser son adhésion au suivi éducatif dont il est l'objet. Ils considèrent aussi que l'avocat pourrait représenter un fil rouge dans le parcours de l'enfant, dans la mesure où il constituerait un élément de stabilité dans sa vie. Enfin, ils affirment que cette mesure a déjà été expérimentée dans certains tribunaux, où son efficacité aurait été établie.

Tout l'objet de mes travaux a été d'éprouver ces affirmations, pour m'assurer que la mesure constituerait bien le meilleur moyen d'améliorer la protection des enfants de l'ASE. En effet, cette protection m'apparaît insuffisante.

Cette mesure apparaît pertinente à certains égards. Dans certaines circonstances, l'avocat améliore la protection du mineur, qui trouve en lui une personne de confiance. L'avocat peut expliquer la procédure à l'enfant et lui permettre d'y participer plus efficacement et d'y adhérer plus naturellement.

Cependant, il ressort de la pratique que ces bienfaits dépendent largement des moyens dont dispose l'avocat et de la formation qu'il a suivie. Les représentants des juges des enfants m'ont ainsi indiqué que certains avocats ne rencontrent le mineur et ne découvrent le dossier qu'une poignée de minutes avant l'audience. D'autres semblent peu ou pas formés aux spécificités de l'assistance éducative. Ce n'est heureusement pas le cas de tous, et un bon nombre d'avocats sont sincèrement engagés sur cette question et formés à la protection de l'enfance.

Il apparaît enfin que cette systématisation pourrait entraîner des inconvénients pour l'organisation juridictionnelle. Elle pourrait provoquer une augmentation des délais d'audiencement, de la durée des audiences, du nombre de renvois et de la charge de travail du greffe. Cependant, il faut d'abord prendre en considération l'intérêt de l'enfant.

Ces constats ont été élaborés à partir de la pratique et de certaines expérimentations, réalisées à l'initiative des tribunaux de Bourges, d'Avignon, de Caen et de Nanterre. En dehors de la brève expérimentation conduite quelques mois dans deux des neuf cabinets de juge des enfants du tribunal de Nanterre, l'assistance d'un avocat n'a été systématisée que pour le mineur capable de discernement.

La mesure proposée représente un effort budgétaire de l'ordre de 205 millions d'euros, ce qui équivaut à 15 % de l'ensemble des dépenses annuelles de personnel de l'autorité judiciaire en matière civile.

Le débat sera alimenté par l'amendement de nos collègues Olivia Richard et Dominique Vérien.

J'ai, quant à moi, la conviction qu'il est nécessaire d'adopter cette proposition de loi sans modification, pour garantir à chaque enfant le droit à être défendu, quel que soit son âge, et plus encore quand il s'agit des tout-petits. À cet égard, le critère du discernement ne m'apparaît pas pertinent. Songerait-on à priver un majeur protégé du droit à un avocat ?

L'argument selon lequel le juge des enfants garantit déjà l'intérêt supérieur des enfants ne me convainc pas davantage. L'avocat éclairera nécessairement la décision du juge et lui offrira un soutien précieux.

Je suis conscient des réserves que suscite ce texte, mais il m'apparaît urgent de garantir la protection des enfants. C'est la raison pour laquelle je formulerai un avis défavorable à l'amendement de nos collègues.

Mme Olivia Richard. - Qui est contre la protection des enfants ? Personne. Il paraît indispensable de faire de l'enfant non pas un objet du droit, mais bien un sujet de droit. Tout le monde partage l'idée que la voix de l'enfant doit être entendue et qu'elle doit être portée devant toutes les institutions qui interviennent pour le protéger.

Il n'en reste pas moins que la proposition de loi répond imparfaitement aux objectifs qu'elle entend remplir. C'est pourquoi nous avons déposé, avec Dominique Vérien, un amendement qui vise à améliorer le texte en abordant plusieurs points.

D'abord, il s'agit de conduire une véritable expérimentation, qui aille au-delà des quatre villes citées par le rapporteur. Si les choses fonctionnent bien à Bourges, l'étendue de l'expérimentation ne permet pas de conclure que ce serait le cas partout. À Nanterre, l'expérimentation a été diversement appréciée par les juges des enfants qui y servaient alors. Cette question mérite plus de temps, de réflexion et de retour.

Ensuite, la formation est indispensable. Certains avocats ne sont pas formés à ces questions, même parmi ceux qui sont inscrits à l'antenne des mineurs du barreau de Paris. Nous connaissons les conditions de travail d'un grand nombre d'entre eux. Certains sont des missionnaires dédiant leur vie à la protection de l'enfance, d'autres n'ont pas cette conviction. Quand ils ne remplissent pas leur rôle, l'effet peut être pire encore pour les enfants que celui d'une absence d'avocat.

De plus, nous proposons de faire évoluer le mandat de l'avocat. Selon le texte, ce mandat ne courra que le temps de l'audition pendant laquelle la mesure sera prononcée. Nous proposons qu'il puisse durer le temps que dure la mesure. Nous mentionnons aussi la possibilité d'une urgence qui lèverait l'obligation de la présence d'un avocat, afin de ne pas bloquer une mesure de protection de l'enfant parce qu'on ne trouve pas d'avocat formé.

Par ailleurs, nous prévoyons qu'un décret précise les modalités d'application du texte.

Enfin, il faut débattre de la question du discernement. Quelle voix l'avocat peut-il porter quand celle-ci prend la forme de cris de bébé ? Pour défendre une voix, il faut pouvoir la comprendre. Nous proposons de fixer un seuil pour le discernement : l'enfant doit avoir au moins 7 ans pour en être présumé capable.

L'idée de l'autrice du texte, que nous avons rencontrée et dont la conviction est remarquable, est que l'avocat suive l'enfant jusqu'à ses 18 ans. Ce n'est pas ce que propose le texte dans sa rédaction actuelle et nous souhaitons donc le modifier.

Mme Dominique Vérien. - Je partage l'objectif sous-tendu par ce texte : il faut qu'un avocat soit présent aux côtés de l'enfant et faire en sorte que ce dernier ne se retrouve pas seul face au juge, qui prend souvent des décisions fondées sur sa vision des choses, qui ne correspond pas forcément à l'intérêt de l'enfant. Ainsi, maintenir le lien avec les parents n'est pas toujours utile pour assurer l'épanouissement de l'enfant.

Cependant, il faudrait que l'avocat puisse accompagner l'enfant pendant toute la durée de la mesure. Notre amendement vise à atteindre cet objectif et, s'il peut sembler un peu restreint, nous pouvons l'élargir avant la séance.

Par ailleurs, le nombre d'expérimentations menées est trop limité. De plus, plutôt que de les conduire à Nanterre et à Bourges, nous aurions pu le faire dans le Nord et dans l'Yonne, qui sont particulièrement concernés par ces questions de placement des enfants.

Concernant l'âge du discernement, la question des fratries se pose quand tous les enfants ne se retrouvent pas du même côté du seuil fixé. Il pourrait alors sembler logique qu'ils soient tous représentés par le même avocat. Nous pouvons en discuter, comme nous pouvons discuter de la forme du décret d'application.

Les avocats ne souhaitent pas que l'obligation de formation figure dans la loi ; elle pourrait être présente dans le décret. Cette obligation semble indispensable.

Voter la loi de façon conforme ne permettra pas d'atteindre notre objectif, car il n'est écrit nulle part que l'avocat devra suivre l'enfant pendant toute la durée de la mesure.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le texte que nous examinons est simple, juste et nécessaire. Chaque année, 380 000 enfants sont concernés par une procédure d'assistance éducative. Il s'agit d'enfants en danger dont la santé, la sécurité et parfois la survie dépendent de décisions rendues par les juges des enfants. Pourtant, leur droit à être assisté par un avocat reste conditionné à leur capacité de discernement. Un bébé, un enfant mutique ou un enfant en situation de handicap sont encore plus vulnérables que les autres et ont encore plus besoin de protection. Or, ils se retrouvent sans défenseur attitré, ce qui constitue une anomalie juridique.

L'avocat défend le droit à un placement adapté, le droit à la stabilité et le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant. Il est là pour poser les bonnes questions au bon moment et pour apporter la contradiction utile. Les droits de l'enfant ne commencent pas le jour où celui-ci est capable de les réclamer lui-même.

Il est question d'expérimenter davantage. Je comprends cette précaution supplémentaire, mais un tiers des barreaux ont déjà expérimenté le dispositif avec succès. Le conseil national des barreaux s'est prononcé, les états généraux de la justice de 2022 ont préconisé cette mesure et le rapport annexé de la loi du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice (LOPJ) mentionne également ce point.

L'Assemblée nationale a adopté le texte à l'unanimité ; il n'est plus l'heure d'expérimenter, mais de généraliser.

Le financement de la mesure passera par l'aide juridictionnelle, ce qui aura un coût pour nos finances, comme beaucoup des mesures que nous adoptons. Je vous donne rendez-vous lors de l'examen du prochain projet de loi de finances (PLF), pour faire en sorte que cette mesure essentielle soit financée.

M. Christophe Chaillou. - Je tiens d'abord à dire notre plein soutien au rapport présenté.

Le texte, qui émane d'une proposition d'une députée du groupe Socialistes et apparentés, a été voté à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Il a fait l'objet de nombreux échanges et consultations, et bénéficie d'un soutien très important de l'ensemble des professionnels du secteur. Ce texte vise à atteindre un objectif majeur : celui de la protection de l'ensemble des enfants.

L'amendement proposé vise notamment à poursuivre l'expérimentation menée, parce que les résultats obtenus ne seraient pas suffisants ; mais c'est le principe d'une expérimentation !

Même si certains arguments sont entendables, ne pas adopter le texte conforme serait une erreur. Sur certains sujets, il faut savoir dépasser certaines préventions pour répondre aux objectifs.

M. Francis Szpiner. - Je pense aussi qu'un vote conforme est nécessaire. Sans cela, il faudra attendre, et ce sera au détriment des enfants.

Les arguments avancés sont-ils de nature à justifier une décision de surseoir ?

Concernant le discernement, je suis d'accord avec Thani Mohamed Soilihi : c'est l'enfant qui ne peut pas s'exprimer qui a le plus besoin d'un avocat. Souvent, le simple regard d'un tiers, même si ce dernier ne peut pas communiquer avec l'enfant, oblige le juge à un certain nombre de précautions. Cet argument ne justifie donc pas qu'on retarde l'entrée en vigueur du texte.

Sur la question de la formation, je rappelle que tout avocat est tenu de justifier d'un certain nombre d'heures de formation et que la formation permanente est inhérente à la profession. À Paris notamment, l'antenne des mineurs fonctionne très bien. Certes, il y aura toujours des avocats moins motivés et moins bons que les autres, mais reporter l'adoption d'une mesure favorable aux enfants pour organiser une formation de plus ou moins bonne qualité, que les avocats suivront ou ne suivront pas, n'est pas dans l'intérêt de l'enfant.

Enfin, la poursuite de l'expérimentation se ferait aussi au détriment des enfants.

Je soutiendrai totalement le rapporteur.

M. Patrick Kanner. - Une fois n'est pas coutume, je suis tout à fait d'accord avec Francis Szpiner, y compris pour des raisons d'opportunité. Ce texte est issu d'une décision politique : nous l'avons inscrit dans la niche transpartisane, en accord avec les sept autres présidents de groupe. Cette niche a vocation à confirmer certains textes et celui que nous examinons correspond au critère fixé par le président Larcher : qu'il ait été voté par plus de neuf groupes sur onze à l'Assemblée nationale.

J'entends les arguments développés et on peut toujours améliorer un texte. Cependant, ici le mieux serait l'ennemi du bien, qui consisterait à adopter conforme ce texte et à respecter l'esprit transpartisan. Nous devons prendre en considération le contexte politique dans lequel nous travaillons. Retarder l'adoption de la proposition de loi - au nom de ce que certains considèrent comme des mesures d'amélioration et d'autres comme des mesures qui finiront par affaiblir le texte initial - n'est pas conforme à l'esprit du temps transpartisan.

Mme Muriel Jourda, présidente. - La niche transpartisane garde pour moi tous ses mystères, puisque nous avons réussi à y inscrire un texte retiré par son auteur après la discussion générale...

M. Patrick Kanner. - Nous en avons modifié les conditions depuis.

Mme Muriel Jourda, présidente. - C'est exact. La niche s'améliore de jour en jour.

Mme Dominique Vérien. - Ce texte a sa place dans une niche transpartisane puisque nous sommes tous d'accord : un enfant sera mieux défendu s'il a un avocat à ses côtés. Cependant, l'objectif est que l'avocat soit présent pendant toute la durée de la mesure, voire jusqu'aux 18 ans de l'enfant. Où cette disposition figure-t-elle dans le texte ? Nulle part. Il vaut mieux attendre, discuter et parvenir à faire inscrire très rapidement le texte en deuxième lecture, car il serait dommage de se priver de la possibilité d'accompagner réellement les enfants, seulement parce que l'on veut voter le texte conforme. Il aurait été plus simple que la procédure accélérée soit demandée.

M. Francis Szpiner. - Il suffirait que le garde des sceaux fasse une circulaire pour compléter les dispositions, à partir du moment où l'objet n'est pas interdit ni limité.

Par ailleurs, vous ne pouvez pas obliger les avocats à suivre quelqu'un jusqu'à ses 18 ans.

Mme Agnès Canayer. - Nous partageons au moins un constat : la protection de l'enfance est en crise et il est nécessaire de trouver des solutions, puisque la société n'est pas capable de donner une véritable deuxième chance à des enfants qui sont vulnérables et subissent de la maltraitance dans leur famille d'origine. Le texte que nous examinons porte sur un sujet bien particulier et ne réglera pas à lui seul ce problème.

L'intention de l'auteur de la proposition de loi est louable et nous ne pouvons qu'y adhérer. Tout ce qui peut aider à ce que l'intérêt de l'enfant soit mieux pris en compte et défendu va dans le bon sens.

Néanmoins, il ne s'agit pas seulement d'une affaire d'avocat, mais aussi de défense des intérêts. Pour ces enfants, l'une des difficultés en la matière est due à la multitude des interlocuteurs auxquels ils ont affaire. Dans leur environnement, le référent adulte change tout le temps. Ajouter un acteur - l'avocat - sans être assuré de la constance de la prise en charge constitue une lacune dans le texte. L'amendement de Dominique Vérien et d'Olivia Richard vise à y remédier et à assurer la présence d'un adulte référent dans la continuité.

Il faut aussi évoquer le coût de l'aide juridictionnelle. Le coût du recours à un avocat de manière généralisée est estimé à 205 millions d'euros. Le financement relèvera du PLF à venir, mais il est compliqué de fixer une disposition quand les moyens de la financer ne sont pas identifiés. J'ai entendu parler du fameux pécule placé à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui ne résoudra pas le problème puisqu'il ne permettrait pas de financer la mesure : la somme des fonds consignés à ce titre ne s'élève qu'à 170 millions d'euros. Et il s'agit du stock, non d'un flux annuel. Il faut régler cette question pour rendre effectif et opérationnel le dispositif.

Mme Marie Mercier. - Ce qui m'ennuie dans ce texte, c'est qu'il ne prévoit pas la présence d'un avocat jusqu'aux 18 ans de l'enfant. Pourquoi ne pas corriger ce point même si cela doit prendre un tout petit peu plus de temps ? Ne serait-ce pas nécessaire et plus productif ? Je partage l'objectif poursuivi par l'auteur du texte, mais en l'adoptant tel quel nous risquons de renforcer les difficultés auxquelles sont confrontés ces enfants.

Mme Olivia Richard. - Je remercie le président Kanner de m'avoir appris que l'inscription d'une proposition de loi dans la niche transpartisane valait adoption conforme ! Je me battrai donc pour faire passer mes travaux sur les Français de l'étranger sans qu'on y touche une virgule...

M. Patrick Kanner. - Il faudra nous convaincre !

Mme Olivia Richard. - Je remercie également Francis Szpiner de m'avoir appris qu'on pouvait modifier, compléter et faire la loi par circulaire...

M. Francis Szpiner. - Ce n'est pas ce que j'ai dit.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je ne suis pas certain qu'il soit possible d'inscrire dans la loi qu'un avocat sera assigné à la défense d'un enfant jusqu'à ses 18 ans.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'enfant ne fait pas de politique, et son intérêt supérieur n'est pas une question financière, mais une question de morale.

En adoptant une loi, on inscrit des dispositions dans le marbre, quitte à l'améliorer ensuite. Il existe des moyens d'améliorer une loi, mais celle-ci assure déjà un crantage. Une fenêtre de tir s'offre à nous et cela ne se reproduira pas dans un futur proche.

S'il faut trouver 205 millions d'euros pour ces enfants, nous pourrions construire une prison de moins. Seuls 1 % des enfants de l'ASE font des études supérieures et leurs parcours sont cabossés. Je fais appel à votre conscience. Nous avons l'occasion d'être responsables et je serais fier que nous adoptions ce texte.

Cet amendement de circonstance reporterait l'adoption. Si nous sommes d'accord, adoptons ce texte et améliorons-le ensuite.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre inclut les dispositions relatives aux conditions dans lesquelles un mineur peut être assisté d'un avocat ou d'un administrateur ad hoc dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (supprimé)

L'article 1er demeure supprimé.

Article 2

M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-1 a été longuement discuté. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 2

Mme Olivia RICHARD

1

Expérimentation de la désignation systématique du mineur par un avocat

Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 23(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie24(*).

Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte25(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial26(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 20 mai 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 214 (2025 - 2026) visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

Elle a considéré que ce périmètre incluait des dispositions relatives aux conditions dans lesquelles un mineur peut être assisté d'un avocat ou d'un administrateur ad hoc dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mme Ayda Hadizadeh, députée, auteure de la proposition de loi

Audition commune des services du ministère de la justice

Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DJPP)

M. Mehidine Faroudj, sous-directeur

Mme Johanna Belac, cheffe de la section de la protection de l'enfance

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

Mme Laurène Roche, sous-directrice des professions judiciaires et juridiques

Service de l'accès au droit et à la justice et de l'aide aux victimes (Sadjav)

Mme Claire Liaud, cheffe du service

Audition commune des représentants des avocats

Conseil national des barreaux (CNB)

M. Arnaud de Saint-Remy, responsable du groupe de travail Droits des enfants

Mme Mona Laaroussi, chargée d'affaires publiques

Conférence des bâtonniers

Mme Agnès Ravat-Sandre, vice-présidente

Barreau de Paris

Mme Fadela Houari, membre du conseil de l'ordre du barreau de Paris et référente de l'antenne des mineurs de Paris

Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF)

M. Laurent Gebler, secrétaire général

Conseil départemental du Nord

Mme Marie Tonnerre-Desmet, vice-présidente chargée de l'enfance, la famille et de la santé

M. Arnaud Buchon, directeur général adjoint chargée de l'enfance, la famille et de la santé

Mme Camille Noutehou, adjointe à la directrice chargée de l'enfance, la famille et de la santé

Convention nationale des associations de protection de l'enfance (Cnape)

Mme Marie-Pierre Auger, responsable du pôle Protection de l'enfance en milieu ouvert

Mme Marlène Viallet, responsable pôle Justice pénale des mineurs

Comité de vigilance des enfants placés

M. Lyes Louffok, membre fondateur

M. Davy Beauvois, militant pour le droit des enfants

CONTRIBUTION ÉCRITE

Association des départements de France (ADF)

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-214.html

* 1 Article 34 de la Constitution, premier et deuxième alinéas : « La loi fixe les règles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; [...]. »

* 2 Décret n° 81-500 du 12 mai 1981 instituant les dispositions des livres III et IV du nouveau code de procédure civile et modifiant certaines dispositions de ce code.

* 3  AFMJF (2026), Position de l'AFMJF sur la désignation systématique d'un avocat pour l'enfant en assistance éducative.

* 4 Il apparaît toutefois que cette solution n'est presque jamais retenue en pratique.

* 5 Il doit, comme le rappelle une circulaire de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse :

- pouvoir accéder au dossier d'assistance éducative (article 1187 du code de procédure civile) ;

- être avisé de la date d'audience (article 1188 du code de procédure civile) ;

- se voir notifier les décisions du juge des enfants et les arrêts d'appel (article 1190 du code de procédure civile) ;

- être avisé de l'appel en assistance éducative (article 1192 du code de procédure civile).

* 6 Cour de cassation, première chambre civile, 21 novembre 1995, n° 94-05.102 ; Cour de cassation, chambre mixte, 9 février 2001, n° 98-18.661.

* 7 Article 375-1 du code civil, deuxième alinéa.

* 8 À l'exception de l'hypothèse dans laquelle le juge des enfants renvoie l'affaire à la formation collégiale du tribunal judiciaire, en raison de sa « particulière complexité » et en vertu de l'article L. 252-6 du code de l'organisation judiciaire.

* 9 Article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 10 Article 1183 du code de procédure civile.

* 11 Article 375-1 du code civil.

* 12 Article 1182 du code de procédure civile.

* 13 Article 375 du code civil.

* 14  Rapport n° 74 (2021 - 2022) sur le projet de loi relatif à la protection des enfants, fait par M. Bernard Bonne, sénateur, au nom de la commission des affaires sociales.

* 15  AFMJF (2026), Position de l'AFMJF sur la désignation systématique d'un avocat pour l'enfant en assistance éducative.

* 16 L'article 375-1 du code civil dispose en son quatrième alinéa que « lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige, le juge des enfants, d'office ou à la demande du président du conseil départemental, [...] demande la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'enfant non capable de discernement ».

* 17  Rapport n° 400 (2022 - 2023) sur la proposition de loi visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales, fait par Marie Mercier, sénateur, au nom de la commission des lois ; rapport n° 113 (2024 - 2025) sur la proposition de loi instituant une ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences, fait par Marie Mercier, sénateur, au nom de la commission des lois.

* 18  Rapport d'information n° 574 (2025 - 2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, sénateurs et sénatrices, au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* 19 L'article 375 du code civil dispose que « dans les cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil départemental [du danger que sa situation familiale fait courir à un mineur], il s'assure que la situation du mineur entre dans le champ d'application de l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles », c'est-à-dire que l'enfant a déjà fait l'objet d'une mesure d'aide éducative, que ses parents la refusent, ou que le danger est grave et immédiat.

* 20  Drees, L'aide sociale à l'enfance. Édition 2025. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées. Les dossiers de la Drees, n° 131, juin 2025.

* 21 Article 85-1 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat : « La durée de la formation continue obligatoire visée à l'article 85 est de vingt heures au cours d'une année civile ou de quarante heures au cours de deux années consécutives. »

* 22 Ce qui entraînerait une hausse de 28,7 % des dépenses liées à l'aide juridictionnelle du pays et représente près de 15 % de l'ensemble des dépenses annuelles de personnel de l'autorité judiciaire en matière civile.

* 23 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 24 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 25 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 26 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Les thèmes associés à ce dossier

Partager cette page