Projet de loi relatif à la régulation de l'enseignement supérieur privé

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I ^ER
RENFORCER L'ENCADREMENT DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR PRIVÉS

CHAPITRE I ^ER
Harmonisation du régime d'ouverture des établissements
d'enseignement supérieur privés et des cours

Article 1er
Création d'un régime d'ouverture commun à l'ensemble des cours
et des établissements d'enseignement supérieur privés

Cet article crée un régime d'ouverture commun pour les cours et les établissements d'enseignement supérieur privés du code de l'éducation. Sans modifier en profondeur le droit existant, il harmonise les obligations qui pèsent à ce titre sur les cours, les établissements dits « libres » et les établissements techniques, en conservant leur caractère déclaratif. Il clarifie le contrôle exercé par les autorités publiques sur l'ouverture de ces structures, en précisant les motifs de l'opposition à une telle ouverture.

Relevant que cette approche, bienvenue sur les plans de l'intelligibilité du droit et de la sécurité juridique, ne permet pas de couvrir les difficultés constatées pour les organismes de formation relevant du code du travail, la commission a introduit, à l'initiative de son rapporteur, une procédure d'ouverture symétrique pour ces organismes (amendement n° COM-18).

I. - La situation actuelle : un régime d'ouverture dual, minimal et obsolète

En l'état actuel du droit, les modalités d'ouverture des établissements d'enseignement supérieur privés sont régies par deux principes de valeur constitutionnelle et un dispositif législatif dual.

• Au niveau constitutionnel, elles sont encadrées par :

- le principe de liberté de l'enseignement, affirmé par la loi du 12 juillet 1875 puis repris à l'article L. 151-6 du code de l'éducation, et consacré comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) par le Conseil constitutionnel^1(*). Cette liberté emporte la reconnaissance d'un enseignement privé distinct de l'enseignement public et la possibilité de créer des établissements privés, selon une conception libérale et pluraliste du système éducatif ;

- le principe de liberté d'entreprendre, reconnu comme principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel^2(*), qui garantit la possibilité pour toute personne privée de créer et de diriger un établissement d'enseignement.

• La liberté qui en résulte de créer et de maintenir des établissements d'enseignement supérieur privés est organisée par la loi, qui prévoit un régime de police administrative tendant à la protection de l'ordre public ainsi que le contrôle d'exigences propres à l'activité d'enseignement supérieur.

Ainsi que l'indique l'étude d'impact, ce cadre juridique « résulte d'un empilement de textes anciens, qui ne correspond plus à la réalité du paysage actuel de l'enseignement supérieur privé ». Il suit en effet la distinction historiquement établie entre deux grandes catégories d'établissements d'enseignement supérieur privés :

- les établissements dits « libres », issus de la loi du 12 juillet 1875 précitée (dite loi Laboulaye), dispensent un enseignement généraliste. Ils sont régis par le titre III du livre VII du code de l'éducation, intitulé « Les établissements d'enseignement supérieur privés » (articles L. 731-1 à L. 731-4 et R. 731-1 et suivants)^3(*) ;

- les établissements d'enseignement supérieur technique, issus de la loi du 25 juillet 1919 relative à l'organisation de l'enseignement technique, industriel et commercial (dite loi Astier), ont pour objet la préparation en formation initiale d'un diplôme technologique ou professionnel ou d'un titre à finalité professionnelle. Il s'agit notamment des écoles de commerce ou de gestion, des écoles d'ingénieur ainsi que des écoles consulaires (EESC) créées par les chambres de commerce et d'industrie (CCI). Ils sont régis par le titre IV du livre IV du code de l'éducation relatif aux établissements d'enseignement privé scolaire, en vertu du renvoi opéré par l'article L. 731-17 (articles L. 441-1 à L. 441-4).

De ce cadre juridique dédoublé découle également une dualité des procédures d'ouverture applicables à chacune de ces catégories d'établissements.

Il s'agit dans les deux cas d'un régime de déclaration, marqué toutefois par plusieurs dissymétries, pointées par le rapport consacré en 2024 par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale à l'enseignement supérieur privé lucratif^4(*), ainsi que par la note publiée le 13 mars 2025 par le Conseil d'État dans le cadre de son étude de la simplification de l'enseignement supérieur privé^5(*). Au niveau législatif, ces divergences portent notamment sur les points suivants :

- en matière de gouvernance, seuls les établissements libres sont soumis à l'obligation de gestion par trois administrateurs au moins (article L. 731 4) ;

- seuls les établissements d'enseignement libres sont concernés par l'obligation législative d'ouverture au niveau du cours^6(*) (article L. 731-3). Pour les établissements d'enseignement technique, les démarches à effectuer par les personnes souhaitant diriger un cours sont prévues au niveau réglementaire (article R. 443-3) ;

- le délai d'ouverture de l'établissement après délivrance du récépissé de déclaration varie fortement entre les deux catégories d'établissement : il est de dix jours pour les établissements libres, mais de trois mois pour les établissements techniques ;

- les motifs d'opposition à l'ouverture d'un établissement ainsi que les autorités ayant compétence pour ce faire sont enfin très différents selon ces deux catégories d'établissement.

Or, cette dualité n'apparaît pas justifiée par des raisons objectives. Le Conseil d'État relève ainsi, dans son étude de simplification précitée, que « la distinction entre établissements dits libres à vocation généraliste et établissements techniques à vocation professionnelle a un caractère assez artificiel alors qu'elle a des conséquences importantes s'agissant [...] de leur régime d'ouverture [...]. Ainsi, de nombreux établissements techniques dispensent un enseignement académique de haut niveau et mènent une activité de recherche. Inversement, les établissements dits libres se préoccupent naturellement de l'insertion professionnelle des étudiants ».

• À cette hétérogénéité des régimes s'ajoutent plusieurs difficultés de fond :

- le caractère obsolète de certaines de leurs dispositions au regard des bouleversements récents du marché de l'enseignement supérieur privé ;

- le caractère minimal des éléments devant être fournis au soutien d'une déclaration d'ouverture, principalement pour les établissements libres. Leur projet d'enseignement ne doit ainsi être étayé, aux termes de l'article L. 731-3, que par des informations relatives aux « locaux où seront faits les cours » et à « l'objet ou les divers objets de l'enseignement qui y sera donné » ;

- les motifs d'opposition à l'ouverture des cours et établissements sont enfin principalement centrés sur des aspects d'ordre public, et ne prennent pas suffisamment en compte les conditions permettant de garantir la qualité de l'activité d'enseignement supérieur.

II. - Le dispositif du projet de loi : la création d'un régime d'ouverture unique, conservant son caractère déclaratif et clarifiant la procédure d'opposition par les autorités administratives

L'évolution proposée par le présent article consiste à créer, au livre VII du code de l'éducation, un régime législatif unifié pour l'ouverture de tous les établissements d'enseignement supérieur privés, dans un triple objectif de lisibilité du droit, d'équité de traitement des établissements et de leurs étudiants et d'efficacité du contrôle de l'État.

Des modifications et adaptations sont en conséquence apportées au régime d'ouverture actuellement prévu par ce livre VII afin de le rendre applicable à l'ensemble des établissements libres et techniques. Ce régime modifié conserve son caractère déclaratif, avec une faculté d'opposition des autorités de l'État dans un délai harmonisé et sur le fondement d'éléments limitativement énumérés.

A. La création d'une base légale commune pour l'ouverture de l'ensemble des cours et établissements d'enseignement supérieur privés

• L'article 1^er procède à la suppression de l'article L. 731-17, qui prévoit l'inapplicabilité aux établissements techniques des dispositions du livre VII et renvoie leur régime à celle du livre IV, fondant ainsi la dualité des régimes applicables à ces deux grandes catégories d'établissements.

Les dispositions du livre VII relatives aux conditions de l'ouverture des cours et établissements dits « libres » deviennent ainsi applicables à tous les cours et établissements d'enseignement supérieur privés, dans une rédaction enrichie visant à prendre en compte leur diversité.

• Le rapporteur observe que la solution ainsi retenue par le projet de loi constitue une simple harmonisation des régimes d'ouverture des cours et établissements d'enseignement supérieur privés, sans que soit mise en place la définition des établissements d'enseignement supérieur privés à laquelle le Conseil d'État avait invité le Gouvernement à procéder dans son avis rendu sur le texte.

Interrogée par le rapporteur, la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (Dgesip) du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'espace (MESRE) justifie ce choix par trois éléments :

- une définition trop précise aurait risqué d'exclure certaines structures existantes, alors que le secteur se caractérise par une grande diversité d'acteurs ;

- une telle définition n'aurait pas nécessairement permis d'intégrer le secteur scolaire, alors même que certains établissements scolaires délivrent également des formations relevant de l'enseignement supérieur ;

- le gouvernement n'a pas souhaité figer la définition juridique d'un secteur très évolutif, afin de préserver une certaine souplesse dans l'appréhension de ses acteurs.

B. Les clarifications apportées

1. L'adaptation des dispositions relatives aux personnes habilitées à ouvrir un cours ou un établissement d'enseignement supérieur privé

Les conditions prévues par les articles L. 731-1 et L. 731-7, qui définissent respectivement les personnes habilitées à ouvrir un établissement ou un cours et celles qui n'en ont pas la capacité, sont modifiées pour être adaptées à l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur privés.

Dans la rédaction actuelle de cet article, applicable aux seuls établissements libres, deux catégories de personnes sont habilitées à ouvrir un cours ou un établissement d'enseignement supérieur privé :

- les personnes physiques de nationalité française ou ressortissantes d'un État membre de la communauté européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'espace économique européen, âgées de vingt-cinq ans et n'ayant encouru aucune des incapacités prévues par l'article L. 731-7. Cette dernière condition exclut les individus privés de leurs droits civils et condamnés pour crime ou délit contraire à la probité et aux moeurs^7(*) ;

- les associations légalement formées dans un dessein d'enseignement supérieur.

Le présent article y ajoute les personnes morales légalement constituées, afin de couvrir la situation des établissements techniques.

2. Un régime unique de déclaration préalable

L'article 1^er procède ensuite à une réécriture complète des dispositions des articles L. 731-3 et L. 731-4, qui déterminent les formalités déclaratives applicables à l'ouverture respective d'un cours et d'un établissement.

Dans leur nouvelle rédaction, ces deux articles comprennent chacun trois paragraphes prévoyant des formalités et une procédure harmonisées.

• Le premier prévoit l'obligation de déclaration préalable à l'ouverture ainsi qu'une liste non exhaustive des informations devant y figurer, la définition précise des documents à fournir étant renvoyée à la voie réglementaire.

Ces informations comprennent :

- des éléments permettant de vérifier la qualité et la capacité du déclarant de cours ou du dirigeant de l'établissement, ainsi que de leurs professeurs ;

- des informations relatives aux locaux ;

- un descriptif de l'objet ou des divers objets des enseignements ainsi que, dans le cas des établissements, la liste des diplômes préparés et délivrés ;

- le cas échéant, des informations relatives à la personne morale à l'origine de la demande d'ouverture.

L'obligation de disposer de trois administrateurs désignés est par ailleurs définie comme une obligation commune à l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur privés, de même que celle de procéder à leur remplacement dans un délai de six mois en cas de décès ou de départ à la retraite.

• Le deuxième paragraphe prévoit la procédure de déclaration de ces éléments, en précisant :

- les autorités auxquelles ils doivent être adressés, c'est-à-dire, par renvoi à l'article L. 731-1-1, l'autorité académique, le procureur de la République et le préfet de département ;

- le délai à respecter avant l'ouverture du cours ou de l'établissement, fixé à deux mois au minimum après la délivrance de l'accusé de réception de la demande par l'autorité académique, ou après réception des pièces ou informations manquantes. Ce délai doit permettre aux services de l'État d'examiner les informations transmises et de s'opposer, le cas échéant, à l'ouverture du cours ou de l'établissement.

• Le troisième paragraphe prévoit l'obligation pour les cours et établissements d'actualiser les informations ainsi transmises en cas de modification d'un au moins des éléments mentionnés au premier paragraphe, qui doit être portée à la connaissance des mêmes autorités.

Le délai de mise en application des modifications projetées est alors fixé à un mois après délivrance de l'accusé de réception, avec la même faculté d'opposition des services de l'État.

La sanction du non-respect de cette obligation de transmission est prévue sous la forme d'une amende de 3 750 euros prononcée par l'autorité académique.

Il est précisé, pour les établissements d'enseignement supérieur privés, que la tenue de conférences spéciales, indépendamment des cours proprement dits, n'emporte pas d'obligation de transmission d'informations actualisées.

• Les dispositions relatives aux établissements comprennent par ailleurs un quatrième paragraphe relatif à la situation particulière des établissements scolaires privés développant une activité d'enseignement supérieur.

En l'état actuel du droit, une exception jurisprudentielle permet à un établissement scolaire privé de développer une activité d'enseignement supérieur sans déclaration spécifique. Le Conseil d'État relève ainsi, dans son étude de simplification précitée, que « lorsqu'un établissement, déjà ouvert en tant qu'établissement technique dans l'enseignement scolaire, souhaite ouvrir une section dispensant une formation de niveau supérieur (par exemple BTS), [...] il n'est pas possible de lui imposer une nouvelle déclaration d'ouverture en tant qu'établissement d'enseignement technique et, par suite, de s'opposer à l'ouverture de cette section sur le fondement du II de l'article L. 441-2^8(*) ». Il estime qu' « une déclaration d'ouverture devrait être exigée lorsqu'un établissement scolaire ouvre une section correspondant à de l'enseignement supérieur, autre qu'une classe préparatoire aux grandes écoles, c'est-à-dire notamment pour les sections de techniciens supérieurs^9(*) ».

Telle n'est pas la solution retenue par le projet de loi, qui prévoit une dérogation à l'obligation de déclaration pour les établissements du second degré privés légalement ouverts lorsqu'ils ouvrent une section nouvelle pour dispenser des formations postsecondaires. Il s'agit ainsi, selon l'étude d'impact, de « ne pas alourdir les démarches pour des structures déjà contrôlées par l'État ».

Interrogée sur ce point par le rapporteur, la Dgesip a par ailleurs souligné que les obligations relatives aux informations fournies à l'appui de la déclaration d'ouverture ainsi que les motifs d'opposition à l'ouverture étaient très proches pour les établissements du second degré et les établissements supérieurs, ce qui ne justifie pas la mise en place d'un régime de contrôle supplémentaire pour les établissements du secondaire proposant des formations supérieures.

3. Une clarification du contrôle exercé par les autorités publiques

Les conditions du contrôle exercé par l'État sur l'ouverture des cours et établissements d'enseignement supérieur privés sont précisées à l'article L. 731-1-1, qui fait l'objet d'une réécriture complète et d'une structuration en paragraphes.

L'étude d'impact précise que les conditions posées par cette nouvelle rédaction « [respectent] les exigences posées par le Conseil constitutionnel en matière de liberté d'entreprendre et de proportionnalité des restrictions à une liberté fondamentale ».

• Le premier de ces paragraphes précise tout d'abord que la compétence d'opposition à l'ouverture d'un tel cours ou établissement appartient conjointement à l'autorité académique et au procureur de la République, qui se prononcent sur le fondement des six motifs mentionnés infra.

Elle appartient également au préfet lorsqu'il s'agit de « prévenir toute forme d'ingérence étrangère ou de protéger les intérêts fondamentaux de la Nation », cette disposition de l'actuel article L. 731-1-1 n'étant pas modifiée par le présent article.

• Ce premier paragraphe introduit ensuite, de manière limitative, six motifs susceptibles de fonder l'opposition de l'autorité académique ou du procureur de la République à l'ouverture d'un cours ou d'un établissement privé. Ces motifs sont également ceux susceptibles de fonder leur opposition dans le cadre de l'information préalable obligatoire en cas de modification substantielle affectant les éléments déclarés, mentionnée supra.

Il s'agit :

- de la protection de l'ordre public ;

- de la non-satisfaction, par la personne qui ouvre l'établissement ou le cours ou celle qui dirigera l'établissement, aux conditions prévues aux articles L. 731-1 et L. 731-7 précités ;

- d'une situation dans laquelle un professeur mentionné dans la déclaration faite pour l'ouverture d'un cours ou d'un établissement est frappé d'incapacité ;

- de la non-satisfaction aux conditions prévues aux articles L. 731-3 et L. 731 4 précités pour l'ouverture respective d'un cours et d'un établissement, c'est-à-dire la transmission préalable d'une déclaration d'ouverture comportant les informations prévues par cet article, ainsi que la désignation d'au moins trois administrateurs pour un établissement ;

- du fait qu'il ressorte des informations figurant dans la déclaration d'ouverture que l'établissement « n'a pas le caractère d'un établissement d'enseignement supérieur ou l'enseignement proposé celui d'un cours d'enseignement supérieur », « en particulier s'agissant de ses locaux ainsi que de la nature et du niveau des enseignements proposés ».

La rédaction de ce dernier motif a suscité une réserve de la part du Conseil d'État, qui a estimé nécessaire de la modifier « pour en réduire le champ et en préciser le contour ». Cette préconisation n'a pas été suivie par le gouvernement, qui indique, dans ses réponses au rapporteur, « qu'un motif d'opposition formulé de manière plus large [garantit] une meilleure efficacité du contrôle administratif » et permet « d'apprécier objectivement la réalité du projet pédagogique, le niveau des formations proposées et l'activité effectivement exercée », sans « créer de failles juridiques exploitables par certains opérateurs ».

• L'article 1^er crée ensuite, au sein de l'article L. 731-1-1, un troisième paragraphe prévoyant que vaut autorisation d'ouverture l'absence de réponse de l'autorité académique ou du procureur de la République dans un délai de deux mois après la délivrance de l'accusé de réception, ou après la réception des pièces et informations manquantes.

• Les dispositions prévoyant la sanction de l'ouverture d'un cours ou d'un établissement en dépit d'une opposition formulée par l'autorité compétente sont conservées sans modification et figureront désormais au quatrième paragraphe de l'article L. 731-1-1.

Il s'agit, à titre principal, d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, ainsi que de la fermeture de l'établissement. Une peine complémentaire d'interdiction d'ouvrir et de diriger un cours ou un établissement d'enseignement supérieur privé ainsi que d'y enseigner, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, est également encourue.

C. Mesures de coordination

L'article 1^er procède enfin à plusieurs mesures de coordination juridique.

Il abroge notamment deux articles dont les dispositions sont devenues obsolètes ou sont reprises à d'autres articles. Il s'agit :

- de l'article L. 731-2, qui prévoit les obligations déclaratives à la charge des associations ;

- de l'article L. 731-11, qui prévoit la faculté pour le procureur de la République de s'opposer à l'ouverture d'un cours ou d'un établissement lorsque la déclaration faite indique comme professeur une personne frappée d'incapacité ou contient la mention d'un sujet contraire à l'ordre public ou aux bonnes moeurs. La référence faite à cet article à l'article L. 914-6, relatif aux procédures disciplinaires pouvant être engagées à l'encontre des personnels éducatifs des établissements privés.

Il modifie également les dispositions relatives aux écoles consulaires (EESC) :

- à l'article L. 753-1, la référence aux dispositions du livre IV est remplacée par un renvoi à celles du livre VII ;

- il est précisé, à l'article L. 443-1, que le renvoi fait aux dispositions du livre IV vaut uniquement pour les établissements consulaires du second degré ;

- la référence à l'article L. 753-1 est ajoutée à l'article L. 711-17 du code de commerce, qui détermine le statut des EESC.

III. - La position de la commission

A. Une clarification bienvenue du droit existant et un impensé majeur du texte

• La commission relève que le nouveau régime d'ouverture proposé, qui conserve son caractère déclaratif, constitue une clarification bienvenue du droit existant, qui n'est pas modifié sur le fond.

L'étude d'impact note ainsi que « pour les établissements d'enseignement supérieur privés, le nouveau régime de déclaration préalable unifié ne crée pas de formalités supplémentaires substantielles. Les pièces exigées pour l'ouverture d'un cours ou d'un établissement sont, pour l'essentiel, déjà prévues par les régimes existants, mais sont désormais regroupées, clarifiées et harmonisées. Le coût lié à la constitution du dossier de déclaration est donc inchangé » et que « la mise en oeuvre du dispositif d'harmonisation des conditions d'ouverture des établissements d'enseignement supérieur privés n'entraînera pas d'impact significatif pour les services administratifs ».

Elle salue, en particulier, l'actualisation de la définition des motifs d'opposition des pouvoirs publics à l'ouverture d'un établissement, qui permet de clarifier les outils à la main des autorités compétentes tout en fixant des règles du jeu transparentes pour l'ensemble des acteurs.

Elle rappelle son attachement au principe de liberté de l'enseignement supérieur, qui exclut tout régime d'autorisation préalable.

• Le rapporteur prend acte de ce que le projet de loi ne se saisit par la recommandation faite par le Conseil d'État d'introduire une définition des établissements et des formations d'enseignement supérieur, qui aurait permis de clarifier plusieurs dispositions, et surtout de créer dans la loi les notions permettant de rapprocher les obligations pesant sur les formations d'enseignement supérieur relevant du code de l'éducation et sur celles qui relèvent du code du travail.

Ce faisant, le texte comporte un angle mort majeur, qui est celui du contrôle exercé sur les formations supérieures dispensées par des organismes relevant exclusivement du code du travail.

Il est vrai qu'une telle approche aurait donné lieu à un texte d'une tout autre ampleur, qui aurait nécessité le rapprochement et l'harmonisation des dispositions figurant dans le code de l'éducation et de celles du code du travail. Face à l'urgence d'apporter une réponse aux dérives de l'enseignement supérieur privé, le rapporteur souscrit à l'approche opérationnelle consistant à introduire des mesures de régulation des structures existantes, sans modifier en profondeur le régime de leur fonctionnement.

B. La création d'une procédure de déclaration préalable pour les formations d'enseignement supérieur des centres de formation d'apprentis

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-18 créant une procédure d'ouverture comparable pour les formations d'enseignement supérieur délivrées par les organismes de formation relevant du code du travail. Dans la mesure où de nombreuses dérives sont constatées dans ces organismes, et notamment dans les centres de formation d'apprentis (CFA), il apparaît inopérant de modifier uniquement le régime d'ouverture des établissements d'enseignement supérieur relevant du code de l'éducation.

• En l'état actuel du droit, le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur l'ouverture de ces organismes de formation est fortement limité par trois facteurs :

- Ils peuvent commencer à fonctionner sur la base d'une déclaration d'activité transmise à la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets), et dont le dépôt n'est pas nécessairement préalable au début de leur activité ;

- cette déclaration comprend uniquement les informations administratives d'identification du déclarant, ainsi que les éléments descriptifs de son activité, et les motifs pouvant justifier le refus de procéder à l'enregistrement de cette déclaration ne portent pas sur la qualité pédagogique de la formation proposée ;

- si la Dreets a la possibilité de refuser l'enregistrement de cette déclaration d'activité, il demeure possible pour un organisme de continuer à fonctionner en déposant une nouvelle déclaration. En réponse à la question posée sur ce point par le rapporteur, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) indique qu' « une structure ayant fait l'objet d'une fermeture administrative par l'annulation de l'enregistrement de sa déclaration d'activité peut déposer une nouvelle demande de déclaration d'activité qui a été créée comme une mesure d'enregistrement administratif sur pièce ».

La portée de ce contrôle est donc très limitée. Si l'examen de la déclaration d`activité permet de limiter le risque de dérives en accordant l'enregistrement aux seuls organismes dont l'activité relève du champ de la formation professionnelle, le nombre de demandes, en très forte augmentation depuis 2018 et la libéralisation de la formation par apprentissage, empêchent des instructions approfondies. La DGEFP indique ainsi qu'en « en 2018, 16 150 demandes avaient été présentées contre 51 988 en 2025, pour un nombre d'agents en légère baisse ».

Le rapporteur souligne que les mesures adoptées à l'article 72 de la loi relative à la lutte contre les fraudes fiscales et sociales, qui n'avait pas été promulguée à la date de la réunion de la commission, permettront un premier renforcement de ce régime. Ce texte ajoute en effet, à la liste des motifs permettant de refuser une autorisation d'enregistrement, le fait que l'organisme ne dispose pas des locaux lui permettant de réaliser ses actions de formation, ainsi que la circonstance qu'il ait vu sa déclaration d'activité annulée au cours des quatre dernières années en raison d'une fraude constatée par l'administration.

• La commission a souhaité prévoir que les organismes de formation qui dispensent au moins une formation conduisant à un diplôme ou à un titre de l'enseignement supérieur déposent également leur déclaration d'activité auprès du recteur, en précisant que le premier acte juridique traduisant le début du fonctionnement de cette formation ne peut intervenir avant l'expiration d'un délai de deux mois après réception de la déclaration d'activité.

Une obligation parallèle est prévue en cas de modification des éléments figurant dans la déclaration complémentaire d'activité, avec cette fois un délai d'un mois.

La déclaration d'activité de ces organismes devra comprendre des informations relatives aux locaux permettant de réaliser la formation considérée, un descriptif de l'activité de l'organisme relative à cette formation et précisant son objet, la liste des diplômes ou des titres de l'enseignement supérieur auquel elle prépare, ainsi que des informations relatives aux enseignants de cette formation.

Durant le délai de deux mois avant la passation de la première convention de formation professionnelle, le recteur aura la possibilité de s'opposer à l'enregistrement de la déclaration d'activité lorsqu'il ressortira des informations ainsi transmises que la formation n'a pas le caractère d'une formation d'enseignement supérieur. Il fera alors connaître son opposition à la Dreets, qui a compétence pour procéder à cet enregistrement.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Relations entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur privés

Article 2
Création de deux régimes de reconnaissance par l'État
des établissements d'enseignement supérieur privés

Cet article modifie le régime de la reconnaissance par l'État des formations d'enseignement supérieur, aujourd'hui caractérisé par un éparpillement des labellisations délivrées et des avantages qui leur sont associés, afin d'en améliorer la lisibilité pour les étudiants et les familles.

Il est proposé que ce régime repose désormais sur deux modes de reconnaissance exclusifs, l'agrément et le partenariat, tandis que la qualification d'établissement d'enseignement supérieur d'intérêt général (Eespig) sera maintenue dans un périmètre figé.

Ces deux modalités de reconnaissance attesteront de la qualité globale de l'activité de formation des établissements, qui sera systématiquement évaluée par une instance nationale indépendante. Ce système sera rendu lisible sur Parcoursup, où seules les formations dispensées par un établissement ou un organisme agréé ou partenaire pourront désormais figurer.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté cinq amendements à cet article. Elle a en particulier amélioré la lisibilité du système de reconnaissance proposé en remplaçant le partenariat par un agrément d'intérêt général. Elle a par ailleurs précisé la nature juridique de l'agrément d'intérêt général. Elle a enfin clarifié la mise en extinction de la qualification d'Eespig dans le code de l'éducation et amélioré l'articulation entre cette qualification et l'agrément d'intérêt général, dont les critères d'attribution couvrent le périmètre des actuels Eespig.

I. - La situation actuelle : un éparpillement des mécanismes de reconnaissance des établissements et formations d'enseignement supérieur privés

Le paysage des établissements d'enseignement supérieur privés se caractérise par la coexistence d'une multiplicité d'établissements aux caractéristiques très diverses, qu'il s'agisse de leur forme juridique, de la nature des formations proposées, de la valeur des diplômes préparés ou encore de leur modèle économique.

Leur reconnaissance par l'État est aujourd'hui organisée de manière plurielle et hétérogène, ce qui ne permet pas d'assurer la lisibilité du système et l'identification des établissements de qualité pour les étudiants et leurs familles.

• La reconnaissance par l'État des établissements d'enseignement supérieur privés peut en effet prendre différentes formes.

Elle peut porter sur un établissement (il peut alors s'agir de l'attribution d'une qualification ou du rattachement à un statut), ou sur une formation ou un diplôme (il s'agit notamment de conférer un grade national aux diplômes délivrés).

Elle entraîne diverses conséquences, au premier rang desquelles la possibilité donnée à un établissement de délivrer des diplômes ou des titres accrédités, d'accueillir des étudiants boursiers, de bénéficier d'un soutien financier de l'État ou d'inscrire ses formations sur Parcoursup.

Ces différents régimes se recoupent en partie, de sorte qu'un même établissement peut bénéficier de plusieurs modalités de reconnaissance par l'État.

• L'étude d'impact distingue plusieurs catégories d'établissements privés bénéficiant, sous une forme ou une autre, d'une reconnaissance par l'État.

- Environ 120 établissements^10(*) bénéficient tout d'abord d'une reconnaissance propre aux établissements techniques, prévue par les articles L. 443-2 et R. 731-5-2 du code de l'éducation. Cette reconnaissance, qui atteste que l'établissement apporte un concours utile au service public de l'enseignement supérieur^11(*), est accordée sans limite de durée par le ministre de l'enseignement supérieur, après évaluation et avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (Cneser). Ses effets portent principalement sur la possibilité d'accueillir des étudiants boursiers et la nature des diplômes délivrés : seules les écoles techniques reconnues et satisfaisant aux conditions définies par voie réglementaire peuvent délivrer des diplômes conférant grade (art. L. 641-5 du code de l'éducation).

Parmi les établissements techniques, environ 90 établissements consulaires « bénéficient en pratique d'une reconnaissance automatique », selon l'étude de simplification du Conseil d'État précitée ; environ 55 d'entre eux délivrent des diplômes visés ou gradés.

- Une dizaine d'établissements libres se sont ensuite vu reconnaître la possibilité de préparer à des diplômes nationaux sur le fondement d'une convention passée avec un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) (art. L. 718-16) ou par la mise en place d'un jury rectoral (art. L. 613-7).

- 64 établissements relevant de ces premières catégories ont par ailleurs la qualification d'Eespig, issue de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, et prévue par l'article L. 732-1 du code de l'éducation. Ces établissements, qui répondent à des critères de qualité et de non-lucrativité, reçoivent la qualification d'Eespig par décret ministériel, après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé (CCESP). Ils concluent alors avec l'État un contrat pluriannuel déterminant les modalités de leur contribution au service public de l'enseignement supérieur, ainsi que les modalités de leur soutien financier par l'État. Les principales facultés libres sont des Eespig, de même que certains établissements techniques.

- Une trentaine d'établissements du secondaire hors contrat dispensant des formations menant au brevet de technicien supérieur (BTS) par la voie scolaire ont ensuite obtenu une reconnaissance du ministère par voie d'arrêté, qui leur permet d'accueillir des boursiers et les conduit à figurer sur Parcoursup. Cette reconnaissance est attribuée à l'issue d'une campagne annuelle, sur la base d'un dossier d'évaluation soumis à l'avis de plusieurs instances (inspection d'académie, rectorat et inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche - IGÉSR).

- Enfin, les organismes délivrant exclusivement des titres inscrits au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) relèvent de la compétence du seul ministère du Travail ; leur nombre n'est pas connu par le MESRE.

• Le régime d'inscription des établissements d'enseignement supérieur privés sur Parcoursup se caractérise également par une forte complexité, qui ne permet pas aux étudiants et aux familles de s'orienter de manière satisfaisante parmi la multiplicité de formations supérieures privées présentes sur la plateforme.

En application de l'article L. 612-3-2 du code de l'éducation, trois catégories de formations doivent figurer sur Parcoursup : celles proposées par les établissements secondaires sous contrat proposant des formations post-bac (classes préparatoires et BTS), celles des Eespig, et enfin toute formation initiale conduisant à un diplôme national ou à un titre ou diplôme accrédité par l'État, et dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur.

L'obligation de l'inscription d'une formation sur Parcoursup découle ainsi, dans la loi, de deux critères alternatifs : le premier est lié à la qualité de l'établissement qui la dispense, pour les seuls Eespig ; le second repose sur la nature du diplôme préparé, qui n'est pas nécessairement associée à une exigence de qualité, notamment en ce qui concerne les titres RNCP - qui sont reconnus par le ministère du Travail et non par le MESRE.

Ces catégories ont été précisées par les deux premiers articles de l'arrêté du 19 novembre 2021 pris pour l'application de l'article D. 612-1 du code de l'éducation, qui prévoit :

- l'inscription obligatoire sur Parcoursup des formations préparant à un diplôme national, un diplôme délivré au nom de l'État ou un diplôme délivré par un établissement, dès lors qu'elles ont fait l'objet « d'une décision de l'État ayant conduit à une habilitation, une accréditation, une autorisation d'ouverture, un agrément, une reconnaissance, un visa en application de l'arrêté du 8 mars 2001 susvisé ou une labellisation ["Diplôme de spécialisation professionnelle” ou "Passeport pour réussir et s'orienter”] », d'une part, ainsi que celles qui ont fait l'objet d'une convention avec un EPSCP ou d'un jury rectoral, d'autre part ;

- l'inscription facultative des formations figurant à un diplôme ou titre de l'enseignement supérieur, soit notamment les titres RNCP, dès lors qu'elles satisfont au critère de reconnaissance prévu pour l'inscription obligatoire.

• Ce cadre juridique pose plusieurs séries de problèmes.

- Il obère tout d'abord fortement la lisibilité du paysage de l'enseignement supérieur privé pour les étudiants et leurs familles.

La multiplicité et la complexité des régimes de reconnaissance entretiennent en effet une forte ambiguïté sur la qualité des formations dispensées et la valeur des diplômes délivrés. Confirmant les informations recueillies par le rapporteur au cours de ses auditions, l'étude d'impact souligne ainsi que « ce n'est qu'à l'issue de leur formation, voire au moment de leur candidature à un master, que certains étudiants découvrent que leur diplôme ne donne pas droit à la poursuite d'études ».

- Cette difficulté se retrouve en miroir dans le fonctionnement de la plateforme Parcoursup, sur laquelle peuvent être inscrites des formations de qualité très diverse, dès lors qu'elles bénéficient de l'un des nombreux régimes de reconnaissance par l'État.

Le Conseil d'État relève ainsi, dans son étude de simplification précitée, que « contrairement à ce que peuvent penser de nombreux usagers, cette inscription n'est pas toujours, par elle-même, un gage de qualité ».

Il souligne en particulier que le cadre juridique en vigueur conduit « à ce que figurent sur Parcoursup des formations qui préparent aux BTS et sont assurées par des établissements privés non reconnus par le ministère de l'enseignement supérieur. Ces formations bénéficient des fonds importants relatifs à l'apprentissage, et l'État, seul habilité à délivrer les BTS, prend à sa charge les coûts d'organisation des épreuves. Or il semble, selon les informations recueillies dans le cadre des travaux menés par le Conseil d'État, que les apprentis y soient parfois mal préparés, ce qui est source de confusion et de désillusion pour les usagers ».

Le Conseil d'État recommande en conséquence de « substituer à la procédure de reconnaissance une procédure d'agrément pour une durée déterminée, qui serait ouverte à tous les établissements d'enseignement supérieur privés ».

- Le statut des Eespig est enfin marqué par une lacune importante.

Le droit en vigueur ne prévoit en effet aucune conséquence en cas de manquement aux obligations associées à ce statut, ou de perte du critère de non-lucrativité. L'étude d'impact note ainsi que « la seule régulation possible reste le non-renouvellement de la qualification à échéance. Or, le CCESP n'a jamais retiré une qualification en cours de période ».

II. - Le dispositif du projet de loi

A. Un nouveau système de reconnaissance reposant sur deux régimes principaux et la persistance de la qualification d'Eespig

1. La création de deux nouveaux régimes de reconnaissance : l'agrément et le partenariat

L'article 2 du projet de loi réorganise le régime de reconnaissance des établissements d'enseignement supérieur privés par l'État autour de deux nouveaux dispositifs, l'agrément et le partenariat.

Les dispositions correspondantes sont insérées au livre VII de la troisième partie du code de l'éducation, au sein du chapitre II aujourd'hui consacré aux « Rapports entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif », c'est-à-dire aux Eespig, qui devient relatif aux « Relations entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur privés ».

Deux nouveaux articles sont créés à la suite des articles L. 732-1 à L. 732-4 relatifs aux Eespig : l'article L. 732-5, relatif au régime de l'agrément, et l'article L. 732-6, relatif au régime du partenariat.

Il s'agit dans les deux cas d'un régime de reconnaissance :

- attribué à l'échelle de l'établissement ;

- reposant sur le principe de son évaluation préalable par le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres) ;

- conduisant l'établissement reconnu à faire figurer son offre de formation sur Parcoursup.

Ø L'agrément

• L'agrément, tout d'abord, est ouvert à deux catégories d'entités : les établissements d'enseignement supérieur privés légalement ouverts, qui relèvent du code de l'éducation, d'une part, et les organismes de formation privés dispensant des formations d'enseignement supérieur, qui relèvent du code du travail, d'autre part.

Il est défini comme une reconnaissance de la qualité globale de leur offre de formation. Son attribution est ainsi conditionnée à une évaluation préalable par une instance nationale indépendante, qui porte sur plusieurs éléments énumérés de manière non limitative - et qui constituent autant de critères de la qualité ainsi reconnue : la stratégie, la gouvernance et la gestion de l'établissement ou de l'organisme, son offre de formation ainsi que l'existence d'une politique sociale en faveur des étudiants. Il est prévu que ces différents éléments peuvent faire l'objet d'un contrôle par l'État après que l'agrément a été accordé.

Cette reconnaissance est attribuée par un acte unilatéral du ministre chargé de l'enseignement supérieur. S'il est précisé que cette attribution est effectuée pour une durée limitée, les conditions de son renouvellement ne sont pas précisées ; de même que celles de son retrait et de sa suspension, elles sont entièrement renvoyées à la voie réglementaire.

Un régime d'équivalence entre l'agrément et d'autres formes de reconnaissance, par un autre ministère ou par une collectivité territoriale, d'établissements ou d'organismes d'enseignement supérieur, est ensuite prévu. Interrogée par le rapporteur, la Dgesip indique que cette disposition vise par exemple à prendre en compte l'agrément délivré par la région, sur le fondement de l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles, aux établissements dispensant une formation préparant à un diplôme de travail social.

Les conditions d'application de ces dispositions sont enfin renvoyées à un décret en Conseil d'État.

• Si, compte tenu des débats tenus, au cours de l'examen parlementaire du projet de loi de simplification de la vie économique, sur le maintien du Hcéres, cette instance n'est pas directement visée par la rédaction du projet de loi, il apparaît clairement que seul le Hcéres est aujourd'hui en mesure de constituer l' « autorité nationale indépendante » chargée d'évaluer les établissements sollicitant l'agrément.

Cette perspective donne d'ores et déjà lieu à une réorganisation du Hcéres, sur le fondement de la délibération n° 2025-2-08 du 25 septembre 2025 publiée au Journal officiel n° 0276 du 25 novembre 2025. Cette réorganisation se traduira par l'ouverture, en septembre 2026, d'un département de l'évaluation de l'enseignement supérieur privé. Ce département intégrera la commission d'évaluation des formations et des diplômes de gestion (CEFDG), et bénéficiera pour son fonctionnement des ressources tirées de l'évaluation des formations privées, qui sera facturée aux établissements et organismes concernés.

Ø Le partenariat

Le partenariat constitue une deuxième forme de reconnaissance de la qualité des entités dispensant des formations supérieures privées, ouverte aux seuls établissements d'enseignement supérieur, à la double condition qu'ils soient titulaires de l'agrément et qu'ils soient « à but non lucratif ».

Afin de simplifier l'évaluation des établissements sollicitant une reconnaissance de l'État, il est précisé que les demandes d'agrément et de partenariat peuvent être faites simultanément.

• L'attribution du partenariat est en effet également conditionnée à une évaluation préalable par une instance nationale indépendante, portant sur plusieurs critères énumérés de manière non limitative : la non-lucrativité de l'établissement, sa stratégie, sa gouvernance et sa gestion, sa politique de formation, l'adossement à une politique de recherche et l'organisation de la vie étudiante.

Ces éléments sont proches de ceux aujourd'hui associés, dans les faits, aux Eespig, qui deviennent partenaires de plein droit pendant la durée du contrat pluriannuel passé avec l'État.

• L'appréciation de la condition de non-lucrativité évolue cependant.

Pour les Eespig, cette condition est définie à la fois par le « but non lucratif » de l'établissement et par un critère statutaire : l'article L. 732-1 fixe, de manière limitative, la forme juridique des établissements pouvant accéder à cette qualification, réservée aux établissements « créés par des associations ou des fondations reconnues d'utilité publique ou des syndicats professionnels ».

Ces statuts ne sont pas mentionnés par le projet de loi, qui vise uniquement le but non lucratif de l'établissement au titre des conditions permettant l'accès au partenariat et, au titre des critères de l'évaluation préalable à cette reconnaissance, sa « non-lucrativité ».

La Dgesip justifie cette approche en relevant que « la forme juridique n'est pas suffisante pour juger de la non-lucrativité de l'établissement », non plus que la non-distribution de dividendes, dans la mesure où « d'autres captations de rentes sont possibles par divers véhicules (l'immobilier, la marque, les services support, etc.) ». Elle indique en conséquence que cette condition doit être appréciée au regard d'un « ensemble de pratiques de gouvernance et de gestion permettant de fonder une assurance raisonnable de non-lucrativité ».

Trois approches sont annoncées pour permettre l'évaluation de cette condition. La Dgesip entend s'appuyer sur :

- un avis argumenté produit par un expert, sur la base d'une documentation structurée fournie par l'établissement, et intégrant notamment un inventaire de toutes ses transactions internes au sein du périmètre de groupe ;

- un principe « d'assurance raisonnable de non-lucrativité », c'est-à-dire de l'absence de captation de valeur par un bénéficiaire effectif ;

- une évaluation reposant plus globalement sur un faisceau d'indices complémentaires, dont celui d'une gestion désintéressée. L'article 261 du code général des impôts (CGI) mentionne trois conditions dont la réunion permet de caractériser une gestion désintéressée : un encadrement strict de la rémunération des dirigeants, l'absence de redistribution directe ou indirecte de bénéfices, et l'interdiction pour les membres de l'organisme de posséder une part de ses actifs.

Selon les informations transmises par la Dgesip, il résulte de cette appréciation du critère de non-lucrativité que certains établissements qui ne peuvent aujourd'hui bénéficier de la qualification d'Eespig en raison de leur forme juridique pourraient accéder au régime du partenariat. L'étude d'impact indique ainsi qu' « un établissement [consulaire] qui réinvestirait tous ses bénéfices dans la formation pourrait prétendre au statut de partenaire et entrer dans le premier cercle de reconnaissance »^12(*).

Cette question est majeure pour le réseau consulaire, dont l'activité de formation est exercée par des structures à la forme juridique variée. Ce réseau comprend en effet des services consulaires, des établissements créés sous forme associative et des établissements d'enseignement supérieur consulaires (EESC) créés par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, dite loi « Mandon », et régis par les dispositions législatives applicables aux sociétés anonymes.

• Le partenariat emporte l'obligation pour l'établissement concerné de concourir aux missions du service public de l'enseignement supérieur, dans les conditions définies par « l'acte formalisant le partenariat ».

Le rapporteur relève une certaine confusion dans la nature juridique du partenariat, qui semble relever à la fois d'un régime d'association reconnu par un acte unilatéral et d'un contrat. Si ces deux outils coexistent dans la reconnaissance des Eespig, ils ne sont cependant pas articulés pour la reconnaissance des établissements partenaires.

Le Conseil d'État a relevé, dans son avis sur le projet de loi, que « la nature juridique du partenariat [...] mérite d'être précisée », en relevant que « si ce partenariat peut avoir, à certains égards, l'apparence d'un contrat, notamment en ce qu'il est prévu qu'il définisse les conditions dans lesquelles l'établissement participe aux missions du service public de l'enseignement supérieur [...] et qu'il emporte un contrôle de l'État sur le respect des engagements pris par l'établissement dans le cadre de ce partenariat, il n'en a pas les caractéristiques ».

• Une coordination de ces dispositions est effectuée dans le code de la recherche.

2. La persistance de la qualification d'Eespig dans un périmètre figé

L'article procède par ailleurs à plusieurs modifications du régime des Eespig, dont il est proposé qu'ils persistent comme une qualification distincte de l'agrément et du partenariat, dans un périmètre toutefois limité aux établissements ayant été reconnus comme tels avant l'entrée en vigueur de la loi.

• En l'état actuel du droit, le chapitre II modifié par le présent article porte les dispositions relatives aux Eespig (articles L. 732-1 à L. 732-3). Ces dispositions sont conservées dans une nouvelle section 1 relative à « la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général ».

• Plusieurs modifications sont ensuite apportées, au sein de cette nouvelle section, à l'article L. 732-1, qui prévoit la définition et la procédure de qualification des Eespig.

- Les modalités de l'intégration des Eespig au nouveau régime de reconnaissance des établissements privés sont tout d'abord fixées par un nouvel alinéa de l'article L. 732-1. Celui-ci prévoit que le contrat pluriannuel d'établissement passé entre un Eespig et l'État, prévu par l'article L. 732-2, vaut partenariat pendant toute sa durée.

Les Eespig seront ainsi établissements partenaires de droit dès l'entrée en vigueur de la réforme, ce qui permettra la continuité de leur reconnaissance dans le nouveau dispositif de régulation.

- La qualification d'Eespig est ensuite gelée.

Cette évolution résulte du paragraphe III de l'article 15 du projet de loi, qui prévoit que cette qualification ne sera plus accordée à de nouveaux établissements à compter de l'entrée en vigueur de la loi, et que les demandes en cours à cette date seront automatiquement requalifiées en demandes de partenariats.

Les actuels Eespig conserveront cependant le bénéfice de cette qualification ainsi que la possibilité de demander son renouvellement. Celui-ci sera soumis, en application du présent article 1^er, à une évaluation préalable par une instance nationale indépendante. Ils constitueront ainsi un sousensemble figé de la catégorie des établissements partenaires, qui prend le relais de celle des Eespig.

Cette évolution n'est pas compréhensible à la lecture de l'article L. 732-1 résultant du présent projet de loi, au premier alinéa duquel sont conservées les dispositions relatives à la procédure de qualification des Eespig. Le choix de faire figurer cette évolution dans les seules mesures transitoires du texte n'est pas de nature à favoriser l'intelligibilité de la loi.

L'article 1^er prévoit par ailleurs, par l'introduction d'un nouvel alinéa à l'article L. 732-1, la possibilité d'un retrait de la qualification d'Eespig, par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, lorsque les conditions prévues par cet article L. 732-1 ou par le contrat passé entre l'établissement et l'État ne sont pas respectées.

La procédure décrite à ce titre par l'étude d'impact, qui indique que, « en cas de manquement, le ministère pourra saisir l'autorité publique indépendante en vue d'une évaluation pouvant conduire au retrait de la qualification », n'est pas traduite dans la rédaction proposée, qui ne mentionne pas la conduite d'une évaluation préalable par l'autorité publique indépendante.

• En abrogeant l'article L. 732-3, le présent article supprime enfin le CCESP.

Le CCESP, composé de représentants des fédérations de l'enseignement supérieur privé, de personnalités qualifiées proposées par ces fédérations, de représentants de l'État et des instances d'évaluation des établissements techniques privés (CEFDG et commission des titres d'ingénieur - CTI), est placé auprès du ministère chargé de l'enseignement supérieur. Il exerce une double mission de conseil du Gouvernement sur les relations entre les établissements privés et l'État, et d'examen des candidatures à la qualification d'Eespig, sur lesquelles il formule un avis.

Sa suppression entraîne, à l'article L. 732-1, celle des références à son intervention pour l'accès au statut d'Eespig et son renouvellement.

B. Le conditionnement de l'inscription des formations sur Parcoursup à la reconnaissance de la qualité de l'établissement qui les dispense

L'article 2 traduit ensuite ce nouveau régime de reconnaissance dans le périmètre des formations autorisées à figurer sur la plateforme Parcoursup.

La Dgesip indique que le dispositif proposé découle de la « volonté de ne référencer sur Parcoursup que les formations proposées par des établissements ayant démontré des gages de qualité selon les critères définis par le MESRE ». Visàvis des étudiants et des familles, Parcoursup délimite ainsi clairement l'espace de l'enseignement supérieur dont la qualité aura été reconnue par une évaluation indépendante.

Ce nouveau principe signifie également l'obligation pour les établissements agréés de faire figurer leurs formations sur Parcoursup.

• Les modifications proposées portent sur l'article L. 612-3-2 du code de l'éducation, qui détermine les conditions de l'inscription sur Parcoursup des formations de premier cycle dispensées par un établissement privé. Le critère alternatif tenant ou à la reconnaissance des établissements via la qualification d'Eespig, ou à la nature des diplômes préparés est remplacé par un critère tenant uniquement à la reconnaissance des établissements dispensant les formations par le ministère chargé de l'enseignement supérieur.

- Il est ainsi prévu que figureront obligatoirement sur la plateforme, outre les formations des supérieures des établissements du secondaire sous contrat, celles proposées par les établissements agréés et partenaires. La rédaction proposée couvre l'ensemble des formations proposées par les établissements et organismes agréés, dont Parcoursup deviendra la voie unique de recrutement.

- Les établissements et organismes non agréés proposant des formations conduisant à un diplôme national ou à un diplôme ou titre à finalité professionnelle reconnu par l'État pourront, dans certaines conditions, être autorisés à faire figurer leurs formations sur la plateforme. La définition de ces conditions est renvoyée à un arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

• Un mécanisme de sanction du non-respect des règles de fonctionnement de la plateforme Parcoursup est enfin prévu. Il se traduit par la possibilité donnée au ministre chargé de l'enseignement supérieur de prononcer le retrait de la plateforme de tout ou partie des formations qu'il propose. Cette disposition correspond à l'inscription dans la loi d'une disposition aujourd'hui prévue au niveau réglementaire.

Cette faculté de sanction est bornée par l'obligation pour l'autorité publique de tenir compte des intérêts des étudiants et de l'intérêt public associé au déroulement de la procédure de préinscription dans l'enseignement supérieur pour fixer la date d'effet de la mesure de retrait.

III. - La position de la commission

1. Un nouveau régime de reconnaissance bienvenu, dont la lisibilité et l'attractivité posent toutefois question

• La commission salue la démarche portée par cet article, qui apporte une clarification bienvenue à la multiplicité des régimes de reconnaissance coexistant dans le supérieur. Le conditionnement des nouveaux régimes d'agrément et de partenariat à une évaluation préalable par le Hcéres, ainsi que la modification du périmètre des formations figurant sur Parcoursup, sont de nature à garantir la bonne information des étudiants et de leurs familles sur le périmètre des formations de qualité du supérieur.

La commission s'interroge cependant sur la lisibilité des termes d' « agrément » et de « partenariat », qui ne traduisent pas nécessairement la gradation de qualité définie par le projet de loi.

Soulignant que le régime du partenariat semble largement correspondre au périmètre des actuels Eespig, elle estime que cette qualification ne doit pas constituer un troisième régime de reconnaissance remettant partiellement en cause l'objectif de clarification poursuivi par le projet de loi. Le fait que la mesure de gel de la qualification figure uniquement dans les dispositions transitoires du texte, sans être reproduite dans le code de l'éducation, est par ailleurs de nature à obérer l'intelligibilité de la loi.

La commission s'interroge enfin sur l'attractivité du régime d'agrément pour les établissements et organismes du supérieur dès lors qu'il est assorti de l'obligation de faire figurer l'ensemble de leurs formations sur Parcoursup, qui devient ainsi leur mode exclusif de recrutement.

Cette obligation pourrait en effet être perçue comme dissuasive par des acteurs dont le modèle de recrutement repose sur une relation directe avec les étudiants, et qui souhaiteraient conserver une certaine souplesse sur ce point. Le rapporteur souligne qu'il n'apparaît pas pour autant pertinent d'autoriser une présence partielle de leurs formations sur Parcoursup, dans la mesure où une telle solution aboutirait à réduire la lisibilité de la plateforme.

2. Une clarification de la dénomination des régimes de reconnaissance et de leur articulation avec la qualification d'Eespig

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté cinq amendements à cet article.

• Par deux amendements n° COM-22 et COM-23, elle a tout d'abord apporté d'importantes clarifications au nouveau régime de reconnaissance proposé.

Elle a modifié le terme de « partenariat » pour lui substituer celui d' « agrément d'intérêt général », qui permet de créer un espace de reconnaissance continu dans sa dénomination, tout en reprenant la notion d'intérêt général aujourd'hui associée aux Eespig.

Elle a précisé que l'évaluation préalable à la reconnaissance des établissements serait confiée au Hcéres.

Elle a apporté des précisions sur le périmètre des établissements susceptibles de bénéficier de l'agrément, en l'étendant expressément aux écoles techniques privées du second degré qui préparent au BTS par la voie scolaire, conformément à l'intention du ministère de l'enseignement supérieur.

Elle a clarifié la nature juridique de l'agrément d'intérêt général en prévoyant qu'il reposera, comme aujourd'hui la qualification d'Eespig, sur deux outils : un agrément délivré de manière unilatérale par l'État d'une part, et un contrat passé entre l'État et l'établissement d'autre part.

• Par un amendement n° COM-21, elle a enfin souhaité préciser dans le code de l'éducation que la qualification d'Eespig subsiste pour les seuls établissements qui en ont bénéficié avant l'entrée en vigueur de la loi et qui en font la demande, dans le but d'améliorer l'intelligibilité des dispositions relatives à cette qualification.

Elle a également amélioré l'articulation entre la qualification d'Eespig et l'agrément d'intérêt général, en prévoyant que seuls les établissements titulaires de l'agrément d'intérêt général peuvent bénéficier du renouvellement de cette qualification, de manière à aligner les procédures permettant la délivrance de ces deux types de reconnaissance.

• Elle a par ailleurs procédé à diverses coordinations et améliorations rédactionnelles.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
Évolution du régime d'habilitation des établissements d'enseignement supérieur privés à recevoir des boursiers

Cet article vise à faire évoluer le régime d'habilitation des établissements d'enseignement supérieur privés à recevoir des boursiers, afin de tenir compte des deux nouveaux modes de reconnaissance de ces établissements, l'agrément et le partenariat.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle, afin de tenir compte de la nouvelle dénomination retenue à l'article 2.

I. - La situation actuelle

En application de l'article L. 821-1 du code de l'éducation, l'État peut accorder des aides financières aux étudiants inscrits en formation initiale dans les établissements d'enseignement supérieur publics. Ces aides financières, qui prennent principalement la forme de bourses sur critères sociaux, d'aides au mérite, d'aides à la mobilité internationale, sont destinées à favoriser l'accès des étudiants à l'enseignement supérieur, à améliorer leurs conditions d'études et à contribuer à leur réussite.

Les élèves des établissements d'enseignement supérieur privés, qui sont habilités à recevoir des boursiers dans les conditions prévues aux articles L. 821-2 et L. 821-3 du code de l'éducation, sont éligibles à ces aides.

On distingue actuellement deux régimes d'habilitation à recevoir les boursiers : de plein droit (i) et sur décision ministérielle (ii). Selon leur statut, les établissements relèvent de l'un ou de l'autre de ces régimes :

- (i) en application des premier et deuxième alinéas de l'article L.821-2 du code l'éducation, l'habilitation est de plein droit pour les établissements publics, les établissements privés existant à la date du 1^er novembre 1952 et les facultés libres prévues à l'article L. 731-5 du même code ;

- (ii) en application du troisième alinéa de l'article L.821-2 précité et de l'article L. 821-3 du code de l'éducation, l'habilitation est accordée sur décision ministérielle pour les établissements privés ouverts après le 1^er novembre 1952, les établissements d'enseignement supérieur technique privés reconnus par l'État et les écoles consulaires. Cette procédure repose sur une première instruction par le recteur de région académique du ressort de l'établissement concerné, avant transmission d'un avis au ministre qui décide in fine de l'habilitation.

Ce double système, qui repose sur une classification ancienne, est en décalage avec les évolutions récentes de l'enseignement supérieur et n'est pas toujours bien compris de ses usagers.

II. - Le dispositif du projet de loi

Afin de tenir compte des évolutions proposées à l'article 2 du projet de loi, le présent article adapte les régimes d'habilitation à recevoir des boursiers aux deux nouveaux dispositifs de reconnaissance des établissements d'enseignement supérieur privés, l'agrément et le partenariat.

Dans le nouveau système d'habilitation envisagé :

- les établissements privés ayant conclu un partenariat avec l'État et les actuels Eespig seront automatiquement habilités à recevoir des boursiers, au même titre que les établissements publics ; il s'agit donc d'une habilitation automatique ;

- les établissements privés agréés pourront demander l'habilitation à recevoir des boursiers, dans des conditions déterminées par voie réglementaire qui tiendront notamment compte de la politique sociale des établissements ; il s'agit donc d'une habilitation sur demande.

Comme le note l'étude d'impact du projet de loi, l'un des enjeux de ce texte d'application sera de définir les critères liés à la politique relative à la vie étudiante de l'établissement, lesquels devront être examinés par les services des rectorats de région académique ;

- les établissements privés qui ne bénéficieront ni du partenariat ni de l'agrément ne pourront pas recevoir d'étudiants boursiers.

Quelle évolution de la population étudiante boursière ?

D'après les estimations du ministère de l'enseignement supérieur, sur les 2 935 000 étudiants, 2 137 000 sont inscrits en formation initiale hors apprentissage (les apprentis ne sont pas éligibles aux bourses), répartis entre 1 728 000 dans les établissements publics et 410 000 dans les établissements privés.

Sur cette population, 1 832 000 étudiants sont inscrits dans des formations éligibles aux bourses (soit 85 %), dont 1 520 000 au sein d'établissements publics et 311 000 au sein d'établissements privés.

665 000 boursiers de l'enseignement supérieur sont recensés, soit un taux de 36 % de boursiers au sein des formations éligibles aux bourses avec une forte disparité selon les secteurs : 40 % de boursiers (602 000) dans le public contre 20 % dans le privé (63 000).

Selon le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous), le premier paramètre déterminant le volume de boursiers financés par l'État est avant tout lié aux barèmes et à leur éventuelle révision. En l'absence d'indexation de ces barèmes, a minima sur l'inflation, le nombre de boursiers diminuera, quel que soit le périmètre retenu pour l'habilitation à recevoir des boursiers. Le deuxième paramètre concerne la dynamique de l'apprentissage qui - si la baisse des aides au secteur se confirme - occasionnera une augmentation des demandes de bourses et des demandes d'établissements souhaitant pouvoir accueillir des boursiers financés par l'État. Le troisième paramètre tient aux systèmes de bourses « en propre » que développent les établissements privés. À ce stade, le Cnous indique ne pas avoir de données assez fines sur la situation des étudiants pour analyser comment ces différentes tendances pourraient se compenser ou non.

III. - La position de la commission

Partageant l'objectif d'une plus grande cohérence et lisibilité de l'écosystème de l'enseignement supérieur privé, le rapporteur considère que l'évolution du système d'habilitation à recevoir des boursiers, proposée au présent article, y participe.

Il salue en particulier le passage à une habilitation de droit pour les actuels Eespig qui, jusqu'à présent, ne pouvaient accueillir des étudiants boursiers qu'au cas par cas et formation par formation, alors que ces établissements s'engagent à afficher un taux d'ouverture sociale dans leur contrat avec l'État.

Le rapporteur souhaite toutefois alerter sur plusieurs inconnues pointées par le Cnous lors de son audition.

La première tient au nombre de nouveaux boursiers qui seront accueillis dans ce nouveau paysage de l'enseignement supérieur privé. Il est en effet difficile, à ce stade, de savoir dans quelle proportion et selon quelle intensité les établissements privés agréés ou ayant conclu un partenariat avec l'État (dans la nouvelle dénomination, titulaires de l'agrément d'intérêt général) mèneront des politiques d'ouverture sociale. Craignant une mobilisation très hétérogène selon les établissements, la présidente du Cnous estime que l'État, dans sa fonction de régulation, doit les inciter à la responsabilité sociale. Dans ses réponses écrites au questionnaire du rapporteur, la Dgesip indique que « le ministère entend bien profiter de sa mission de régulation pour inciter les établissements à la responsabilité sociale ».

La deuxième inconnue concerne le nombre de nouveaux étudiants non boursiers mais « à besoins économiques », selon l'expression de la présidente du Cnous, qui intégreront ces établissements. Alors que la réforme des bourses est au point mort, et avec elle la question latente des effets de seuil, les étudiants de classe moyenne, public-cible des établissements privés, pourraient connaître des difficultés financières liées notamment au paiement des frais d'inscription. Bien que non boursiers, ces étudiants pourraient être amenés à mobiliser les services du réseau des oeuvres universitaires.

La troisième inconnue porte sur la capacité du réseau à soutenir ce nouvel effort en direction des étudiants boursiers et des étudiants non boursiers, mais à besoins économiques des établissements privés. En matière de restauration étudiante, compte tenu de la contrainte très forte que fait peser le repas à 1 euro pour tous les étudiants sur le modèle économique des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) et de la faible probabilité de l'ouverture de nouveaux restaurants universitaires, le Cnous s'interroge sur la capacité du réseau à absorber ces nouveaux publics. Sa présidente, qui fait état d'un contexte d'« hypertension sociale » dans les services, pointe un risque de concurrence entre les différents publics bénéficiaires, à moyens constants. Aussi suggère-t-elle d'étudier la piste d'un cofinancement État-établissements d'enseignement supérieur privés de la restauration étudiante. Le Cnous anticipe également, du fait de l'élargissement de la population boursière attendu, de nouvelles demandes en matière de logement étudiant et d'accompagnement social.

Afin de tenir compte de la nouvelle dénomination des établissements partenaires retenue par la commission à l'article 2 du projet de la loi, celle-ci a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement de coordination rédactionnelle au présent article.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4
Extension des pouvoirs de contrôle de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR)

Cet article vise à étendre les pouvoirs de contrôle de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), afin qu'elle puisse exercer un contrôle effectif sur l'ensemble des structures détenant, finançant ou organisant les activités d'établissements d'enseignement supérieur.

I. - La situation actuelle

L'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) assure des missions d'évaluation, d'expertise, de contrôle et d'appui, sous l'autorité directe et conjointe des ministres chargés de l'éducation et de la jeunesse, de l'enseignement supérieur et de la recherche, des sports, et de la culture.

À ce titre, elle est notamment chargée, aux termes de l'article L241-2 du code de l'éducation, de contrôler « les services, établissements, institutions ou organismes qui participent ou qui concourent à l'application des législations relatives à l'éducation, à l'enseignement supérieur, à la recherche et à la technologie [...] lorsqu'ils bénéficient ou ont bénéficié, sous quelque forme que ce soit, de concours de l'État, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, ainsi que de concours financiers provenant de la Communauté européenne, ou lorsqu'ils sont financés par des cotisations obligatoires ». Elle contrôle également les concours attribués sous quelque forme que ce soit par ces services, établissements, institutions ou organismes à d'autres organismes.

Or, le statut juridique d'un certain nombre d'établissements et organismes privés lucratifs contrôlés par l'IGÉSR a récemment évolué avec leur intégration dans des groupes qui ne sont pas eux-mêmes des établissements d'enseignement supérieur. En effet, de nombreux acteurs de formation privés ont développé ces dernières années des campus ou écoles en région, lesquels se limitent parfois à de simples structures d'accueil dépourvues d'autonomie décisionnelle. Si ces campus ou écoles peuvent avoir un statut d'établissement d'enseignement supérieur, ce n'est pas le cas des groupes qui les détiennent et organisent leurs activités.

Dans ce contexte, le pouvoir de contrôle de l'IGÉSR étant limité aux établissements qui délivrent directement l'enseignement, les groupes auxquels appartiennent ces établissements n'y sont donc pas soumis, alors qu'ils concentrent parfois la quasi-totalité des pouvoirs décisionnaires (financiers, pédagogiques, etc.).

Cette situation de plus en plus fréquente dans la sphère de l'enseignement supérieur privé tend à réduire l'efficacité d'un contrôle limité aux seules structures de proximité.

II. - Le dispositif du projet de loi

Cet article modifie l'article L. 241-2 du code de l'éducation pour étendre la capacité de contrôle de l'IGÉSR aux « personnes morales qui exercent, directement ou indirectement, le contrôle exclusif ou conjoint » des établissements d'enseignement supérieur recevant des fonds publics. Elle permet ainsi à l'IGÉSR de disposer d'une base légale élargie pour contrôler l'enseignement supérieur privé quelle que soit la forme juridique des structures qui le porte.

III. - La position de la commission

Face à l'essor des groupes privés dans l'enseignement supérieur français, le rapporteur estime nécessaire de permettre à l'IGÉSR d'exercer un contrôle effectif sur l'ensemble des structures détenant, finançant ou organisant les activités d'établissements d'enseignement supérieur.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 5
Obligation de certification de qualité des organismes dispensant
des formations sanctionnées par un titre à finalité professionnelle

Cet article vise à prévoir que l'obligation de certification de qualité prévue par le code du travail s'applique à tous les organismes dispensant des formations sanctionnées par un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), indépendamment de l'origine de leurs financements.

Il vise également à prévoir que les établissements d'enseignement supérieur privés et les organismes de formation privés agréés et partenaires sont réputés avoir satisfait à l'obligation de certification.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-30 prévoyant la possibilité pour les organismes de formation relevant du code du travail de se voir attribuer, à leur demande, une certification attestant d'un niveau de qualité renforcé.

Elle a également adopté un amendement n° COM-31 de son rapporteur prévoyant la majoration de la participation de l'employeur à la prise en charge des contrats d'apprentissage pour les plus hauts niveaux de qualification lorsque l'apprenti relève d'un établissement d'enseignement supérieur privé ou d'un organisme de formation privé qui n'est ni agréé, ni agréé d'intérêt général, ni titulaire de la certification de qualité renforcée.

I. - La situation actuelle

• L'article L. 6316-1 du code du travail prévoit l'obligation pour les acteurs de la formation professionnelle d'être titulaires d'une certification délivrée par un organisme tiers pour bénéficier de fonds publics ou mutualisés. Cette obligation, qui concerne notamment les centres de formation d'apprentis (CFA), est entrée en vigueur le 1^er janvier 2022.

Elle s'applique à tous les prestataires des « actions concourant au développement des compétences », indépendamment de leur statut public ou privé, ainsi qu'à leurs sous-traitants, dès lors qu'ils bénéficient de fonds public au titre de ces actions.

Les fonds concernés sont notamment, en matière d'apprentissage, le financement des coûts des CFA par les opérateurs de compétence (Opco), selon les niveaux de prise en charge (NPEC) définis par les branches professionnelles.

• L'article L. 6316-2 prévoit deux procédures permettant de satisfaire à cette obligation :

- la certification Qualiopi, délivrée par des organismes certificateurs accrédités ou autorisés par le comité français d'accréditation (Cofrac) sur la base d'un référentiel national de qualité ;

- un label de qualité délivré par des instances de labellisation sous l'autorité de certains ministères, ou, pour des modes d'action de développement de compétences particuliers (notamment les bilans de compétence), par des associations reconnues par France Compétences.

La certification Qualiopi est attribuée au terme d'une procédure d'audit définie au niveau réglementaire. Il s'agit, selon la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), d'un « audit de processus, comme le sont notamment les normes ISO, qui ont été créées dans le but d'aider les entreprises à établir des niveaux d'homogénéité en matière de gestion, de prestation de services et de développement de produits dans le secteur industriel ».

Cette procédure d'audit repose un référentiel national élaboré sur la base de sept critères définis par décret en Conseil d'État, donc aucun n'a trait à la qualité pédagogique des formations. La DGEFP relève à ce titre que « l'audit qualité Qualiopi étant un audit de processus, il ne peut prétendre à traiter de la qualité intrinsèque d'une formation et émettre un avis sur le contenu d'une formation ». Une révision globale de ce référentiel est en cours.

II. - Le dispositif du projet de loi

• Le présent article vise à prévoir, dans un nouvel article L. 6316-1-1 du code du travail, que, s'agissant des organismes dispensant des formations sanctionnées par un titre à finalité professionnelle enregistré au RNCP, l'obligation de certification qualité s'applique quelle que soit l'origine de leurs financements.

Un titre RNCP constitue une certification professionnelle reconnue par l'État et enregistrée par France Compétences, qui atteste de la maîtrise de compétences correspondant à une activité professionnelle identifiée. Ces titres se distinguent des diplômes délivrés par les établissements d'enseignement supérieur par leur portée (ils attestent de la maîtrise de savoir-faire dont le champ peut être très réduit) et leur valeur (ils ne permettent pas la poursuite d'études au même titre qu'un grade universitaire). Des pratiques commerciales abusives consistant à proposer, à partir d'un unique titre RNCP, diverses formations dont l'intitulé et le contenu sont éloignés des compétences associées au titre, ont été pointées tout au long des auditions.

• Le présent article tend également à modifier l'article L. 6316-4 du code du travail pour prévoir que les établissements d'enseignement supérieur privés agréés et partenaires sont réputés avoir satisfait à l'obligation de certification de qualité. Dans sa rédaction actuelle, cet article vise les établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général (Eespig) ainsi que les écoles techniques évaluées par la commission des titres d'ingénieur (CTI).

III. - La position de la commission

• Tout en considérant que la mesure proposée est absolument nécessaire, la commission estime qu'elle est très insuffisante face au défi du renforcement et du contrôle de la qualité pédagogique des formations dispensées par les organismes relevant du code du travail, notamment par les formations en apprentissage.

- L'assouplissement du cadre juridique et financier de l'apprentissage mis en place par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a en effet entraîné une multiplication des structures de formation et de la dépense publique associée.

Selon les informations transmises par la DGEFP, 500 CFA en moyenne ont ouvert chaque année entre 2020 et 2025, et le coût global de l'apprentissage dans le supérieur est passé de 1,8 milliard d'euros en 2018 à 10,4 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de plus de 500 % en six ans.

Les principales dépenses concernées correspondent aux aides à l'embauche versées aux entreprises au titre de leurs contrats d'apprentissage (Aeca), qui devraient représenter 3,4 milliards d'euros en 2025, ainsi que le financement des CFA par les Opco, qui devrait représenter 7,6 milliards d'euros en 2025 (selon les données prévisionnelles transmises par la DGEFP).

Si l'on prend également en compte les exonérations fiscales et sociales applicables aux formations en apprentissage, le coût total de l'apprentissage pour les finances publiques atteint, selon la Dgesip, 14,9 milliards d'euros en 2023, contre 6,1 milliards d'euros en 2018. Cette enveloppe budgétaire recouvre le financement des CFA par les Opco (à hauteur de 8,5 milliards d'euros), les aides aux employeurs pour l'embauche d'apprentis (à hauteur de 4,3 milliards d'euros) ainsi que diverses exonérations fiscales et sociales (à hauteur de 2,1 milliards d'euros).

Source : DGEFP (réponse au questionnaire du rapporteur)

- La commission souligne que d'importantes évolutions en la matière sont indispensables et urgentes pour garantir la qualité de la formation des étudiants et apprentis, mais également pour s'assurer que les fonds publics et mutualisés de l'apprentissage dans le supérieur bénéficient aux seuls organismes ayant fait la preuve de leur sérieux.

• À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté trois amendements à cet article, dont un amendement de coordination.

- Par un amendement n° COM-30, elle a prévu la possibilité pour les organismes de formation relevant du code du travail de se voir attribuer, à leur demande, une certification attestant d'un niveau de qualité renforcé. Par parallélisme avec l'article L. 6316-1 mentionné supra, la définition des critères permettant l'attribution de cette certification renforcée est renvoyée à un décret en Conseil d'État.

Elle a ainsi souhaité jeter les bases, pour les organismes relevant exclusivement du code du travail, d'un dispositif de reconnaissance de qualité parallèle au régime d'agrément prévu par l'article 2 du projet de loi.

Si la rédaction de cet article 2 n'exclut pas, en théorie, les organismes du code du travail du périmètre de l'agrément, le rapporteur souligne cependant que les critères associés correspondent plutôt à l'organisation et aux pratiques des établissements d'enseignement supérieur. Il estime donc nécessaire de mettre en place une reconnaissance de qualité spécifique aux organismes délivrant que des titres RNCP, dont certains répondent à des besoins clairement identifiés en matière de formation supérieure comme d'accès à l'emploi, et offrent toutes les garanties de sérieux.

Il estime par ailleurs que ce premier pas pourra constituer la base d'une réflexion visant à mettre en place un « Qualiscore », qui pourrait aider les étudiants et les familles à s'orienter dans l'offre de formation des organismes délivrant des titres RNCP.

- Par un amendement n° COM-31, elle a prévu la majoration de la participation de l'employeur à la prise en charge des contrats d'apprentissage pour les plus hauts niveaux de qualification, lorsque l'apprenti relève d'un établissement d'enseignement supérieur privé ou d'un organisme de formation privé qui n'est ni agréé, ni agréé d'intérêt général, ni titulaire de la certification de qualité renforcée.

L'objectif de cette majoration est d'entraîner la diminution du financement des contrats concernés par les Opco. Dans la mesure où la participation de l'employeur est aujourd'hui prévue dans la loi pour les certifications de niveau 6 et 7 (correspondant aux niveaux bac +3 et bac +5), la majoration retenue par la commission porte également sur ces niveaux.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Les diplômes

Article 6
Reconnaissance par l'État des diplômes
des établissements d'enseignement supérieur agréés ou partenaires

Cet article crée un régime de reconnaissance des diplômes préparés dans les établissements agréés ou partenaires, qui pourront délivrer des diplômes reconnus par l'État ou conférant un grade universitaire après une évaluation de la formation y menant par une instance nationale indépendante.

Il modifie les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur privés peuvent proposer des formations sanctionnées par un diplôme national, en réservant cette possibilité aux seuls établissements agréés et partenaires, et en prévoyant que le jury rectoral relève d'une faculté à la main du recteur, et non plus d'une compétence liée.

À l'initiative de Max Brisson (amendement n° COM-12), la commission a adopté un amendement créant une gradation dans la reconnaissance par l'État des diplômes auxquels préparent les formations des établissements agréés, d'une part, et partenaires, d'autre part, en modifiant le régime du jury rectoral. Utilisant la terminologie modifiée introduite à l'article 2, elle a prévu que l'organisation d'un jury rectoral est de droit pour les établissements agréés d'intérêt général et demeure en facultative pour les établissements titulaires de l'agrément simple, dans les deux cas après une évaluation obligatoire de la formation concernée par le Hcéres.

À l'initiative de son rapporteur, elle a adopté trois amendements rédactionnels ou de coordination.

I. - La situation actuelle

• En l'état actuel du droit, les diplômes délivrés par les établissements et organismes privés dispensant des formations d'enseignement supérieur répondent à des régimes de reconnaissance très divers par l'État, qui a, en application de l'article L. 613-1 du code de l'éducation, le monopole de la collation des grades et des titres universitaires.

- Celui-ci peut toutefois conférer aux diplômes d'établissement préparés par les établissements privés un visa, qui atteste de la qualité de la formation ayant mené au diplôme, ou un grade universitaire de licence ou de master, qui donne à leur titulaire des droits identiques à ceux des titulaires du diplôme national correspondant. Un même diplôme peut être visé et gradé.

Les modalités de la reconnaissance ainsi attribuée aux diplômes d'établissement sont prévues par un arrêté du 27 janvier 2020, s'agissant des grades, et par un arrêté du 8 mars 2001, s'agissant du visa. Ce dernier permet aux établissements techniques et consulaires reconnus par l'État, après une évaluation des formations concernées par la commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion (CEFDG) ou par le Hcéres, de délivrer un diplôme revêtu du visa de l'État pour une durée maximale de six ans.

Ainsi, certains diplômes délivrés par des écoles de commerce privées sont visés par l'État après une évaluation par la CEFDG et confèrent à leurs titulaires le grade de master ; ses titulaires bénéficient ainsi de droits équivalents à ceux des titulaires master universitaire pour l'accès aux études doctorales et à la fonction publique.

Les écoles techniques peuvent par ailleurs être autorisées à délivrer le titre d'ingénieur, qui confère le grade de master, sur décision de la commission des titres d'ingénieur (CTI). Contrairement à la CEFDG, qui intervient à titre consultatif, la CTI agit alors comme une juridiction administrative spécialisée, qui statue en premier et dernier ressort par décision motivée.

Selon l'étude d'impact, on dénombrait, en juin 2025, 145 établissements privés délivrant au moins un diplôme visé ou conférant un grade.

- Il est par ailleurs possible aux établissements privés de proposer des formations sanctionnées par un diplôme national^13(*), dans deux situations dérogatoires prévues par l'article L. 613-7 du code de l'éducation. Le contrôle des connaissances permettant la délivrance du diplôme national peut être organisé :

- dans le cadre d'une convention signée avec un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) ;

- par la mise en place d'un « jury rectoral », lorsqu'aucune convention n'a été signée avec un EPSCP au 1^er janvier de l'année universitaire considérée. Selon l'étude d'impact, ce mécanisme, qui permet d'éviter les ruptures de parcours pour les étudiants concernés concernait en juin 2025 neuf établissements « libres », dont huit Eespig, délivrant une centaine de diplômes nationaux au terme de formations regroupant 17 000 étudiants.

Ces voies alternatives d'accès aux diplômes nationaux présentent à ce jour deux limites. En premier lieu, les établissements privés qui en bénéficient ne sont pas soumis à une obligation d'évaluation de leur qualité comparable à celle qui existe pour les EPSCP délivrant les mêmes diplômes nationaux. En second lieu, la date du 1^er janvier de l'année universitaire en cours applicable aux jurys rectoraux apparaît trop tardive par rapport au calendrier universitaire, et expose les étudiants au risque de ne pas obtenir le diplôme préparé par la formation dans laquelle ils se sont inscrits.

- D'autres diplômes délivrés par des établissements et organismes de formation privés sont enfin des titres RNCP.

Cette appellation renvoie aux certifications professionnelles enregistrées dans le RNCP, établi et actualisé par l'opérateur France compétences, placé sous la tutelle du ministère du Travail. Ces certifications, qui peuvent être délivrées par des opérateurs publics ou privés, attestent de compétences et de connaissances nécessaires à l'exercice d'activités professionnelles spécifiques, sans conférer de grade universitaire à leur titulaire.

La qualité pédagogique des formations menant aux titres RNCP fait l'objet de critiques récurrentes. Le Conseil d'État, relevant que l'enregistrement d'un diplôme propre au RNCP est de droit après décision favorable de France compétences, prononcée au regard de critères ne prenant pas en compte la qualité pédagogique et académique des formations, estime que la certification professionnelle d'une formation ne garantit pas sa qualité, et que « le ministère de l'enseignement supérieur n'a aucune prise sur cette procédure alors que sa portée est source de grande confusion pour les familles ».

• Il découle de ce système une grande variabilité de la valeur des diplômes délivrés par les établissements et organismes de formation privés. La catégorie générique des diplômes recouvre en effet aussi bien des diplômes nationaux, identiques aux diplômes universitaires, que des diplômes d'établissements ne conférant pas le grade de licence ou de master, ou encore des titres RNCP reconnus par le seul ministère du travail.

Cette absence d'équivalence entre les diplômes préparés par les établissements et organismes du supérieur n'est pas nécessairement perçue par les étudiants et leurs familles, notamment lorsqu'ils sont délivrés par des organismes certifiés par l'État au titre du référentiel Qualiopi. Il en découle pourtant des conséquences importantes sur le plan notamment des possibilités ouvertes aux étudiants en matière de poursuite d'études, l'accès au master nécessitant d'être titulaire d'un grade de master.

II. - Le dispositif du projet de loi

A. Un nouveau cadre de reconnaissance par l'État des diplômes délivrés par les établissements privés

L'article 6 modifie le régime de la reconnaissance par l'État des diplômes délivrés par les établissements d'enseignement supérieur privés selon deux principes :

- l'attribution d'un avantage en la matière aux établissements agréés et partenaires, qui disposent de la possibilité de principe de voir reconnaître par l'État les diplômes qu'ils délivrent ;

- l'évaluation préalable, par une autorité administrative indépendante, de l'ensemble des formations privées menant à un diplôme reconnu par l'État.

• Il crée un nouvel article L. 613-2-1 du code de l'éducation prévoyant le principe selon lequel les établissements agréés ou partenaires peuvent délivrer des diplômes visés ou gradés, après une évaluation de la formation y menant par une instance nationale indépendante et selon des modalités déterminées par l'État.

Sont également précisés les critères devant guider l'évaluation de la formation menant au diplôme pour lequel est sollicitée la reconnaissance de l'État, qui ne sont pas uniquement académiques. Pour les diplômes visés, il s'agit de la qualité académique de la formation, de la réponse qu'elle apporte aux besoins socio-économiques et de la carte territoriale des formations. S'y ajoute, pour les diplômes auquel est conféré un grade, l'adossement à la recherche.

Les conditions d'application de ces dispositions sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, qui devra notamment préciser la durée de la reconnaissance accordée aux diplômes de ces établissements.

• Ce dispositif est transposé, à l'article L. 642-4 qui fait l'objet d'une nouvelle rédaction, à la délivrance des diplômes d'ingénieur.

Cette transposition suppose une évolution substantielle du cadre actuel, dans lequel la CTI statue en premier et dernier ressort sur les demandes dont elle est saisie. La compétence de la CTI sera désormais limitée à l'évaluation des formations concernées, tandis que l'autorisation de délivrance des diplômes d'ingénieur sera accordée par l'autorité administrative.

Les critères d'évaluation proposés sont exclusivement académiques et portent sur la qualité des programmes et des enseignements dispensés, comme c'est le cas dans la rédaction actuelle de l'article L. 642-4.

B. Les aménagements apportés à la possibilité pour les établissements de proposer des formations sanctionnées par un diplôme national

Les dispositions de l'article L. 613-7, qui encadre la possibilité pour les établissements d'enseignement supérieur privés de proposer des formations sanctionnées par un diplôme national, sont modifiées dans le même sens.

• La voie du partenariat avec un établissement public sera désormais réservée aux établissements agréés et partenaires, dont la qualité globale de l'activité de formation aura donc été évaluée par le Hcéres.

• Le dispositif du jury rectoral est conservé avec plusieurs modifications.

Cette voie est tout d'abord également réservée aux établissements agréés et partenaires. La date à laquelle le jury rectoral doit être décidé est ensuite avancée au 1^er septembre de l'année universitaire précédant le début de la formation.

La compétence liée du recteur pour déclencher le jury rectoral évolue en une simple faculté placée à sa main.

Sa décision devra être appuyée sur deux éléments :

- une vérification de la conformité de la formation au cadre commun des formations conduisant à la délivrance du diplôme national. Il lui sera possible pour ce faire de s'appuyer sur une évaluation préalable de la formation considérée par une instance nationale indépendante ;

- la prise en compte de la dimension territoriale de la carte des formations.

• L'article 6 procède enfin à diverses coordinations.

III. - La position de la commission

• La commission partage l'objectif porté par cet article, qui inscrit le principe de l'évaluation préalable de la qualité des formations dans le régime de reconnaissance des diplômes, et crée une cohérence entre la reconnaissance conférée aux établissements et celle délivrée aux diplômes.

Elle prend acte des modifications proposées pour la délivrance des diplômes d'ingénieur, qui répondent à la logique d'évaluation préalable par une instance indépendante qui irrigue l'ensemble du projet de loi.

Elle relève que le dispositif proposé comporte un important impensé s'agissant des formations sanctionnées par un titre RNCP, dont la qualité pédagogique ne sera pas davantage contrôlée. Si une certification renforcée prenant davantage en compte les aspects académiques des formations associées est annoncée par le ministère du travail sous la forme d'un « Qualiopi + », cette procédure conservera toutefois son aspect principalement déclaratif et administratif, loin de la logique d'évaluation déployée pour les établissements relevant du code de l'éducation.

• À l'initiative de Max Brisson (amendement n° COM-12), la commission a modifié le régime du jury rectoral en tenant compte des observations formulées par le Conseil d'État sur l'article 6. Celui-ci a en effet souligné qu' « une autre option, plus cohérente avec l'objectif du Gouvernement de renforcer l'association de certains établissements au service public de l'enseignement supérieur, aurait été d'introduire une gradation dans la possibilité de délivrer des diplômes bénéficiant d'une reconnaissance de l'État ou conférant un grade universitaire entre les établissements simplement agréés et ceux ayant conclu un partenariat ».

La commission a en conséquence prévu que la tenue d'un jury rectoral est de droit pour les établissements agréés d'intérêt général, après une évaluation obligatoire de la formation concernée par le Hcéres.

Le jury rectoral demeurera en revanche facultatif pour les établissements titulaires de l'agrément simple. Il sera décidé après une évaluation obligatoire de la formation concernée par le Hcéres, de manière à garantir que l'appréciation du recteur sera fondée sur une évaluation indépendante de la qualité des formations, et en prenant en compte la carte territoriale des formations.

• À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté trois amendements rédactionnels ou de coordination.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI

Renforcer les droits des usagers

Article 7
Ajout de l'organisation de la vie étudiante aux missions du service public de l'enseignement supérieur - Adaptation du périmètre des établissements privés affectataires de la contribution de vie étudiante et de campus et renforcement du contrôle de son utilisation

Cet article vise, d'une part, à reconnaître l'organisation de la vie étudiante au titre des missions du service public de l'enseignement supérieur, d'autre part, à adapter le périmètre des établissements d'enseignement supérieur privés affectataires de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) au nouveau régime de reconnaissance prévu à l'article 2, ainsi qu'à renforcer le contrôle de l'utilisation de la CVEC pour l'ensemble des établissements bénéficiaires.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle, afin de tenir compte de la nouvelle dénomination retenue à l'article 2.

I. - La situation actuelle

Ø La mission d'organisation de la vie étudiante :

Actuellement, le code de l'éducation ne confie pas de manière explicite aux établissements concourant au service public de l'enseignement supérieur de mission d'organisation de la vie étudiante.

Pourtant, dans les faits, ces établissements prennent en charge sur leurs lieux d'études, ces missions au travers de nombreuses actions para-académiques. Il s'agit notamment d'interventions dans le domaine de l'accueil des étudiants, de la santé, de la pratique culturelle et sportive, de la promotion de l'engagement étudiant et de la vie associative. Ces domaines d'intervention ont été progressivement investis à l'occasion de la mise en place en 2018 de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) et fortement amplifiés lors de la crise sanitaire qui a eu un impact très significatif sur la situation sociale et la santé mentale des étudiants.

Cette dynamique a été menée sur le territoire national en coordination et en complémentarité avec l'action du réseau des Crous, par ailleurs appelés à une plus grande coordination à l'échelle des régions académiques autour des rectorats. Cette coordination est jugée indispensable pour penser un continuum de services et de soutien à la vie étudiante, afin de lisser les effets de frontières entre les périmètres d'intervention de chaque acteur impliqué.

Qu'est-ce que la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC)

La CVEC est une taxe due par les étudiants préalablement à leur inscription et affectée à certains établissements d'enseignement supérieur. Créée en 2018 par l'article 12 de la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE), codifié à l'article L841-5 du code de l'éducation, la CVEC vise à « favoriser l'accueil, et l'accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et à conforter les actions de prévention et d'éducation à la santé réalisées à leur intention ». Sa création s'inscrit dans le contexte de politique globale en faveur des étudiants (Plan Étudiants) visant à favoriser leur réussite par un accompagnement et des conditions de vie améliorés.

Prélevée sur tous les étudiants inscrits en formation initiale (105 euros en 2025-2026^14(*)), sauf cas d'exonération (étudiants boursiers essentiellement), la CVEC est reversée aux établissements d'enseignement supérieur affectataires et au réseau des oeuvres (Crous) pour financer des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement, le cas échéant pluriannuelles, dans cinq grands domaines de la vie étudiante (social, santé, accueil, culture, sport).

La CVEC fait l'objet d'un plafonnement en loi de finances, le différentiel entre le montant collecté et le plafond fixé devant être versé au budget général, comme c'est la règle de droit commun pour les taxes affectées. Initialement fixé à 95 M€ pour 2019 sur la base d'une mauvaise anticipation du produit de la taxe, le plafond a été successivement relevé à 140 M€ en 2020, à 150 M€ en 2021, à 165 M€ en 2022 et à 177 M€ en 2023 et 2024. Pour les années 2020, 2021 et 2024, la prévision insuffisamment haute des plafonds et des produits a conduit à des reversements au budget général, respectivement de 6 M€, 5 M€ et de 3 M€ en 2024, soit un montant total de 14 M€. Autrement dit, pour les années 2020, 2021 et 2024, les montants payés par les étudiants au titre de la CVEC ne leur sont pas revenus intégralement.

Les règles de reversement de la CVEC suivent le schéma suivant :

- une part-socle de 46 euros par étudiant est d'abord reversée à chaque établissement ;

- les Crous, de leur côté, reçoivent au maximum 15 % de la collecte totale ;

- une part variable selon le montant total de CVEC collecté chaque année est ensuite proportionnellement répartie au nombre d'étudiants entre chaque établissement bénéficiaire.

Pour l'année universitaire 2024-2025, le montant total de la CVEC reversé aux établissements affectataires et aux Crous s'est élevé à 177 millions d'euros (150,9 millions d'euros pour les premiers et 26,6 millions d'euros pour les seconds).

Ø Le périmètre des établissements affectataires de la CVEC :

L'article L. 841-5 du code de l'éducation fixe les catégories d'établissements d'enseignement supérieur affectataires de la CVEC, à savoir :

- les établissements publics d'enseignement supérieur, quel que soit leur ministère de tutelle :

? les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

? les établissements publics administratifs d'enseignement supérieur ;

- les établissements consulaires mentionnés aux articles L. 443-1 et L. 753-1 du code de l'éducation ;

- les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) dispensant des formations initiales d'enseignement supérieur, mentionnés à l'article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales ;

- les Eespig reconnus par arrêté du ministère de l'enseignement supérieur conformément aux dispositions de l'article L. 732-1 du code de l'éducation.

Les Crous sont également affectataires de la CVEC et sont chargés, via cette recette, de financer des actions notamment au bénéfice des étudiants inscrits dans des établissements non affectataires.

Ø Le contrôle de l'utilisation de la CVEC :

L'article D. 841-11 du code de l'éducation fixe pour les établissements affectataires deux seuils à respecter concernant l'usage de la CVEC^15(*) :

- un premier seuil qui les contraint à consacrer au minimum 30 % du droit initial à percevoir « au financement de projets portés par des associations étudiantes et aux actions sociales à destination des étudiants », dans les domaines prévus par la CVEC ;

- un second seuil qui les contraint à consacrer au minimum 15 % du droit initial à percevoir au financement de la médecine préventive.

En cas de non-respect de ces seuils, comme en cas de mauvais emploi de la CVEC, les rectorats doivent saisir les établissements pour leur rappeler leurs obligations. Aucun dispositif coercitif n'est cependant prévu en cas de difficulté persistante.

Par ailleurs, depuis la création de la CVEC, la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (Dgesip) mène une enquête annuelle sur son utilisation, dont l'objectif est de suivre l'évolution de son taux de consommation et la diversité des actions qu'elle permet de financer. Selon la Cour des comptes qui a consacré un rapport à la CVEC en 2025^16(*), des lacunes dans la collecte des données compromettent toutefois la qualité et l'exhaustivité de cette enquête annuelle, limitant ainsi la capacité du ministère à dresser un état des lieux exhaustif de l'utilisation de la CVEC.

II. - Le dispositif du projet de loi

Ø L'ajout de l'organisation de la vie étudiante aux missions du service public de l'enseignement supérieur :

Afin d'adapter le droit à la pratique et de reconnaître l'engagement des établissements en faveur de la vie étudiante, le présent article complète les missions du service public de l'enseignement supérieur mentionnées à l'article L. 123-3 du code de l'éducation en y ajoutant l'organisation de la vie étudiante, en coordination avec les missions du réseau des oeuvres universitaires.

Outre sa portée symbolique, cette reconnaissance juridique doit permettre à l'État de demander aux établissements d'enseignement supérieur de formaliser leur politique de vie étudiante et d'en faire un sujet d'évaluation, notamment dans le cadre du volet dédié des contrats d'objectifs, de moyens et de performance (Comp), dont les Crous sont partenaires.

Ø L'adaptation du périmètre des établissements privés affectataires de la CVEC au nouveau régime de reconnaissance :

Par cohérence avec le nouveau régime de reconnaissance des établissements d'enseignement supérieur privés, défini à l'article 2 du projet de loi, le présent article conditionne, pour ces établissements, la qualité d'établissement affectataire de la CVEC à l'existence d'un partenariat avec l'État.

Les Eespig, les EEPC dispensant des formations initiales d'enseignement supérieur ainsi que les Crous restent affectataires de droit de la CVEC.

Ø Le renforcement du contrôle de l'utilisation de la CVEC pour l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur affectataires :

Le présent article renforce le contrôle de l'utilisation des fonds issus de la CVEC en prévoyant la possibilité de diminuer le montant reversé l'année suivante aux établissements d'enseignement supérieur affectataires :

- jusqu'à 70 % de ce montant, en cas d'usage non conforme aux finalités de la CVEC ;

- jusqu'à 30 % de ce montant, en cas de méconnaissance d'obligations procédurales (règles relatives à la consultation du conseil d'administration de l'établissement ou de l'organe équivalent sur la programmation des actions financées par la CVEC, au bilan des actions conduites grâce à celle-ci, à la transmission au recteur de région académique).

Il est à noter que l'introduction de retenues sur produit de la CVEC est une hypothèse d'évolution du régime de contrôle de son utilisation qui est mentionnée dans le rapport précité de la Cour des comptes.

III. - La position de la commission

Concernant l'ajout de l'organisation de la vie étudiante aux missions du service public de l'enseignement supérieur :

- sur la forme, le rapporteur estime qu'une telle disposition n'a pas vraiment sa place dans un projet de loi relatif à l'enseignement supérieur privé ;

- sur le fond, il mesure la portée symbolique de cette reconnaissance juridique, mais il regrette, dans la continuité des recommandations formulées par la mission d'information de la commission sur les relations stratégiques entre l'État et les universités^17(*), une certaine forme de « sédimentation » des missions universitaires qui risquent, à terme, de ressembler à un inventaire à la Prévert.

S'agissant de l'adaptation du périmètre des établissements d'enseignement supérieur privés affectataires de la CVEC au nouveau régime de reconnaissance, le rapporteur considère qu'il s'agit d'une mesure de cohérence.

Il note toutefois un manque de visibilité à la fois sur le nombre d'établissements nouvellement affectataires et sur les conséquences de ce nouveau périmètre sur la répartition du produit de la CVEC. En effet, si le nombre d'établissements bénéficiaires augmente significativement, à collecte quasi constante, la part attribuée à chacun d'entre eux et aux Crous ou le reversement au budget général de l'État diminuera. En tout état de cause, une éventuelle évolution significative du périmètre des établissements affectataires devra s'accompagner d'un renforcement accru de la coordination des établissements autour des actions financées par la CVEC suivant les lignes directrices établies par le ministère.

Le rapporteur émet également un point d'alerte sur les établissements consulaires, dont certains d'entre eux pourraient ne pas être reconnus comme partenaires de l'État (dans la nouvelle dénomination, titulaires de l'agrément d'intérêt général) en raison notamment de leur lucrativité. Actuellement affectataires de droit de la CVEC, ces établissements pourraient alors en perdre le bénéfice.

Enfin, il approuve la mise en place de mesures coercitives en cas d'usage non conforme de la CVEC ou de méconnaissance des procédures administratives encadrant son utilisation. S'agissant d'une taxe affectée payée par les étudiants, il juge indispensable de garantir la transparence de sa gestion financière et de concevoir des outils de contrôle pour s'assurer de son bon usage.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle afin de tenir compte de la nouvelle dénomination des établissements partenaires, retenue à l'article 2 du projet de loi.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8
Résiliation par l'étudiant du contrat d'inscription
dans un établissement d'enseignement supérieur privé

Cet article crée un droit de résiliation absolu, au bénéfice des étudiants, des contrats d'inscription dans les établissements d'enseignement supérieur privés, jusqu'à trente jours avant le début de la formation. Il organise le remboursement des sommes versées par l'étudiant à cette date et prévoit la sanction des manquements aux dispositions correspondantes.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-32 procédant à un large remaniement de cet article, ainsi que l'article ainsi modifié. Elle a en particulier prévu l'interdiction des clauses prévoyant le versement des sommes d'argent pouvant être assimilées à des frais de réservation, et introduit un encadrement de la résiliation effectuée jusqu'à trois mois après le début de la formation.

I. - La situation actuelle

Plusieurs dispositions de cet article, dont la rédaction est proche de celle de l'article 1^er de la proposition de loi visant à protéger les étudiants face aux pratiques commerciales abusives des établissements d'enseignement supérieur privés, adoptée par le Sénat le 11 février 2026, ont fait l'objet d'un examen récent par la commission^18(*).

• Sur le marché très concurrentiel de l'enseignement supérieur privé, certains établissements et organismes déploient des pratiques commerciales agressives, voire trompeuses, pour recruter leurs étudiants dans des formations qui ne relèvent pas de la procédure Parcoursup.

Ces pratiques se traduisent notamment par la conclusion, très en amont de la rentrée pédagogique, de contrats prévoyant le versement de frais de réservation et comportant des clauses limitant fortement la possibilité pour les futurs étudiants de se désengager.

• Ces pratiques ont été pointées et objectivées par plusieurs acteurs.

- Le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres) a relevé, dans une note de juin 2023 appelant à la régulation des formations privées de l'enseignement supérieur, que des établissements privés facturaient des frais de réservation pouvant aller jusqu'à plusieurs milliers d'euros.

Dans sa réponse au questionnaire du rapporteur, il indique par ailleurs constater, dans les contrats passés entre les étudiants et certains établissements, des entraves au droit de résiliation, ainsi que la conclusion de contrats « sous une pression commerciale excessive, qui exploite notamment la complexité perçue du dispositif Parcoursup et cultive l'angoisse qui en résulte ».

- Deux contrôles conduits en 2020, puis en 2021-2022, par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère de l'économie et des finances^19(*) ont révélé d'importantes anomalies dans les pratiques contractuelles des établissements d'enseignement supérieur privés.

Les contrats passés par 40 % des établissements contrôlés prévoyaient des conditions de résiliation plus strictes pour l'étudiant que pour l'établissement, constituant des clauses abusives et illicites au sens du code de la consommation.

- Le médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur constate enfin la forte croissance, sur la dernière décennie, des signalements qui lui parviennent d'usagers de l'enseignement supérieur privé. Alors qu'elles étaient quasi inexistantes en 2014, 469 réclamations émanant d'étudiants du secteur privé clôturées ont été enregistrées en 2022, et 694 en 2025. Dans son rapport annuel pour 2022, le médiateur relevait que ces réclamations portaient notamment sur le remboursement de frais d'inscription et de scolarité.

• En l'état actuel du droit, l'encadrement des contrats passés entre les étudiants et les établissements d'enseignement supérieur privés ou les organismes de formation privés demeure très embryonnaire.

- Il existe un doute sur l'applicabilité des protections du droit de la consommation, notamment s'agissant du régime des clauses abusives et interdites, aux contrats passés dans le champ de l'enseignement supérieur.

La Cour de cassation et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) considèrent, de manière constante^20(*), qu'une personne qui conclut un contrat qui ne satisfait pas exclusivement un besoin de consommation privée, mais poursuit également une finalité professionnelle, fût-elle pour l'avenir, ne relève pas du statut de consommateur.

L'application de cette jurisprudence aux étudiants fait l'objet d'appréciations divergentes.

L'étude d'impact relève que, dans la mesure où « le contrat d'enseignement est défini par la doctrine comme un contrat de prestation de service par lequel l'une des parties, l'enseignant, s'engage à communiquer des connaissances à son cocontractant (l'élève ou l'enseigné), moyennant paiement d'une rémunération », « un étudiant inscrit, en cours d'études, dans une formation initiale dans un établissement d'enseignement bénéficie du statut de consommateur, hors circonstances particulières ».

La DGCCRF a quant à elle estimé, au cours des travaux préparatoires à la proposition de loi précitée, que l'hétérogénéité de la catégorie des étudiants appelle à une appréciation de chaque situation au cas par cas, au regard de la finalité du contrat. La finalité professionnelle d'un contrat d'enseignement supérieur pourrait en effet être notamment discutée dans le cas des formations en apprentissage.

- Une seule disposition législative encadre spécifiquement les contrats passés entre les étudiants et les établissements d'enseignement.

Il s'agit de l'article L. 444-8 du code de l'éducation, qui concerne les établissements d'enseignement scolaire privés dispensant un enseignement à distance. Il prévoit notamment que le montant des arrhes versées sur les frais de scolarité, d'une part, ainsi que l'indemnité de résiliation, d'autre part, ne peuvent excéder 30 % du prix du contrat pour une année pédagogique.

- La juridiction judiciaire s'est prononcée à plusieurs reprises sur le caractère abusif de certaines clauses de ces contrats.

Elle a ainsi décidé l'obligation pour le juge de vérifier qu'une clause obligeant au paiement de 30 % du prix de la scolarité en cas de résiliation anticipée n'a pas pour effet de procurer un avantage excessif à l'établissement d'enseignement^21(*). Elle a également établi le caractère abusif d'une clause faisant du prix total de la scolarité un forfait intégralement acquis à l'école dès la signature du contrat et ne permettant une dispense partielle du règlement de la formation qu'en cas de force majeure^22(*).

Elle a enfin jugé abusive une clause prévoyant la conservation intégrale des frais de scolarité en cas de désistement de l'étudiant, en dépit des exceptions prévues pour force majeure ou motif légitime et impérieux. La Cour a considéré qu'une telle clause créait un déséquilibre significatif entre les parties au contrat, dans la mesure où elle ne modulait pas les frais conservés en fonction de la date du renoncement, du début effectif des enseignements et de la possibilité pour l'établissement de pourvoir la place vacante^23(*).

II. - Le dispositif du projet de loi

Le présent article crée, dans le titre III du livre VII du code de l'éducation relatif aux établissements d'enseignement supérieur privés, un nouveau chapitre III prévoyant les « Dispositions applicables aux contrats proposés aux étudiants ou à leur représentant légal », composé de quatre articles L. 733-1 à L. 733-4.

L'article L. 733-1 institue tout d'abord un droit absolu de résiliation, au bénéfice de l'étudiant ou de son représentant légal, du contrat conclu avec un établissement d'enseignement supérieur privé. Ce droit peut être exercé sans juste motif et sans frais, à l'exception des frais administratifs liés à l'inscription, jusqu'à trente jours calendaires avant le début de la période de formation.

La rédaction proposée prévoit ensuite le remboursement, dans un délai maximal de trente jours à compter de la notification de la demande de résiliation, de toutes les sommes qui auraient déjà été versées à l'établissement à la date de la résiliation - y compris les éventuels frais de réservation.

L'article L. 733-2 prévoit que les clauses contractuelles contraires à ces dispositions sont réputées non écrites, c'est-à-dire réputées inexistantes sans affecter le reste de la validité du contrat.

L'article L. 733-3 prévoit la sanction du manquement à ces dispositions sous la forme d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

L'article L. 733-4 prévoit que les dispositions de ce nouveau chapitre sont d'ordre public.

Ces dispositions sont enfin ajoutées, à l'article L. 511-7 du code de la consommation, à la liste des dispositions dont les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (c'est-à-dire la DGCCRF) sont habilités à rechercher la bonne application.

III. - La position de la commission

• Comme elle l'avait fait dans son rapport précité sur la proposition de loi visant à protéger les étudiants face aux pratiques commerciales abusives des établissements d'enseignement supérieur privés, adoptée par le Sénat, à l'initiative de Yan Chantrel, le 11 février 2026, la commission souligne l'impérieuse nécessité de mieux encadrer les contrats passés entre les étudiants et les établissements et organismes privés d'enseignement supérieur.

L'existence, dans une large partie de ces contrats, de clauses très déséquilibrées en défaveur des étudiants, pèse en effet sur leur capacité à choisir librement leur orientation.

• La commission a largement remanié cet article en adoptant, à l'initiative de son rapporteur, un amendement n° COM-32. Elle a ainsi précisé et complété ses dispositions, notamment en y transposant certains éléments issus de la proposition de loi précitée.

- S'agissant de la résiliation anticipée du contrat de formation avant le début de l'année pédagogique, elle a tout d'abord précisé la notion de frais administratifs d'inscription ne donnant pas lieu à remboursement, en mentionnant un « montant correspondant aux frais de gestion engagés par l'établissement au titre du traitement de la demande d'inscription ». Le montant de ces frais étant modique, elle a renvoyé à un décret le soin de fixer, de manière uniforme, leur montant maximal, par préférence à la solution qui aurait consisté à prévoir un pourcentage maximal de frais de scolarité souvent élevés.

Elle a par ailleurs supprimé le principe du remboursement des frais de réservation, dont la définition et la forme juridique apparaissent peu claires et dont il n'est pas apparu opportun de légitimer la facturation en premier lieu. Elle y a substitué une interdiction générale des clauses prévoyant le versement de toute somme d'argent pouvant être assimilée à des frais de réservation.

Il est en effet apparu, au cours des auditions du rapporteur et des travaux préparatoires à la proposition de loi précitée, que la dénomination de « frais de réservation » recouvre plusieurs pratiques. Il peut s'agir de la facturation de frais supplémentaires ne constituant pas une partie du prix du contrat de formation ; il peut également s'agir d'une somme d'argent dont le montant est ensuite déduit du prix facturé à l'étudiant, mais dont le versement est appelé très en amont du début de la période de la formation ou dont le montant est très élevé.

Ces procédés se distinguent de la pratique consistant à prévoir le versement anticipé de quelques semaines d'une partie limitée du prix d'un contrat, sous la forme d'arrhes ou d'un acompte, et qui relève du fonctionnement habituel de nombreux établissements d'enseignement supérieur privés. Les établissements peuvent ainsi sécuriser leur recrutement tout en lissant leur trésorerie.

Afin de couvrir plus largement les pratiques abusives de certains établissements privés, sans remettre en cause la possibilité pour les établissements vertueux de percevoir une partie raisonnable du montant de leurs contrats quelques semaines avant la rentrée pédagogique, la rédaction retenue définit trois clauses interdites pouvant être assimilées à des frais de réservation :

- celles consistant à prévoir le versement de frais divers dont le montant ne serait pas imputé par la suite sur le prix du contrat de formation, ou dont le montant excéderait 5 % de ce montant ;

- celles consistant à prévoir le paiement par anticipation de plus de 10 % du prix du contrat de formation pour une année pédagogique ;

- celles consistant à prévoir le versement de toute somme d'argent plus de soixante jours calendaires avant le début de la formation.

- La commission a ensuite introduit un encadrement de la résiliation intervenant jusqu'à trois mois après le début de la formation.

Elle a prévu que la résiliation intervenant à ce stade de l'exécution du contrat doit être justifiée par un motif sérieux et légitime.

L'établissement doit alors procéder au remboursement des sommes correspondant à la durée de la formation restant à courir à la date de la résiliation, avec la possibilité pour les seuls établissements agréés et agréés d'intérêt général de retenir une indemnité correspondant au maximum à 10 % du montant de l'année pédagogique en cours. En cas de force majeure, la résiliation du contrat par l'étudiant ne donne lieu à aucune indemnité.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9
Clauses interdites des contrats
conclus entre les centres de formation d'apprentis
et les apprentis ou personnes en recherche de contrat d'apprentissage

Cet article vise à prévoir l'interdiction, dans les contrats passés entre les centres de formation d'apprentis (CFA) et les apprentis ou personnes en recherche de contrat d'apprentissage, des clauses prévoyant le versement de frais de réservation, l'absence de remboursement des frais administratifs ou de scolarité au prorata temporis de la durée de formation effectivement suivie en cas de départ anticipé du CFA, ainsi que l'absence de remboursement des frais demandés au postulant à l'apprentissage en cas de conclusion d'un contrat d'apprentissage dans un délai de trois mois.

La commission a considéré que cette rédaction n'était pas opportune, dans la mesure où l'organisation de la formation en apprentissage n'appelle pas la conclusion de contrats entre les CFA et les apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle. À l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement n° COM-33 procédant à une nouvelle rédaction intégrale de cet article et prévoyant une interdiction générale de la facturation de frais par les CFA aux apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle, sans l'adosser à un contrat qui serait passé entre eux, ainsi que la sanction des manquements à ces dispositions.

I. - La situation actuelle

Plusieurs dispositions de cet article, dont la rédaction est proche de celle de l'article 2 de la proposition de loi visant à protéger les étudiants face aux pratiques commerciales abusives des établissements d'enseignement supérieur privés précitée, adoptée par le Sénat le 11 février 2026, ont fait l'objet d'un examen récent par la commission.

• La forte croissance des formations supérieures privées est très largement portée par le développement de l'apprentissage. Selon une note flash de la sous-direction des systèmes d'information et des études statistiques (Sies) du MESRE publiée le 11 septembre 2025, plus des trois quarts des apprentis de l'enseignement supérieur étaient inscrits dans une formation privée en 2024, alors que l'apprentissage était également représenté dans les formations publiques et privées entre 2012 et 2019.

Cette évolution découle directement de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a libéralisé l'organisation des formations en apprentissage et incité à leur développement.

Cette loi a notamment prévu le principe de la libre ouverture des CFA, sans autorisation administrative préalable, l'accroissement du financement public et mutualisé de l'apprentissage ainsi que la réduction des contraintes d'entrée en apprentissage, avec l'allongement à trois mois de la période de signature d'un contrat après l'entrée en formation.

• Cette expansion est susceptible de donner lieu à des pratiques abusives de la part de certains CFA, visant à augmenter leur recrutement et à capter les financements publics et mutualisés de l'apprentissage, en contradiction avec le principe de gratuité au fondement de ce mode de formation.

Selon l'étude d'impact, « la loi de 2018 a [...] entraîné l'émergence de nouvelles pratiques commerciales de certains CFA », « qui consistent notamment à exiger des frais d'inscription ».

Or, l'article L. 6211-1 du code du travail dispose qu' « aucune contrepartie financière ne peut être demandée ni à l'apprenti ou à son représentant légal à l'occasion de la conclusion, du dépôt ou de la rupture du contrat d'apprentissage, ni à l'employeur à l'occasion du dépôt du contrat d'apprentissage ». Cette gratuité est garantie par la prise en charge des frais de formation par les entreprises, via les opérateurs de compétences (Opco), ainsi que par les aides de l'État à l'embauche d'apprentis.

• Le rapporteur s'interroge toutefois sur la forme prise par les pratiques commerciales décrites par l'étude d'impact, dans la mesure où l'organisation de la formation en apprentissage n'appelle pas la passation de contrats entre les apprentis ou les personnes en recherche de contrat d'apprentissage et les CFA. Les apprentis contractent en effet avec les employeurs, qui sont eux-mêmes liés par convention au CFA.

Au terme des auditions, il semble que les difficultés existent principalement dans les établissements d'enseignement supérieur proposant des formations en apprentissage, et dotés à ce titre d'un CFA, dans la mesure où un contrat peut être dans ce cas passé entre l'établissement et l'étudiant en recherche de contrat d'apprentissage.

Plusieurs témoignages indiquent que les étudiants rejoignant une formation en apprentissage proposée par ces établissements, lorsqu'ils ne trouvent pas de contrat d'apprentissage au terme du délai de trois mois prévu par l'article L. 6222-12-1 du code du travail, se voient inscrits d'office dans une formation initiale proposée par cet établissement, et contraints d'acquitter sans l'avoir anticipé les frais de formation correspondants.

Le rapporteur relève que de telles situations seront couvertes par les dispositions de l'article 8.

II. - Le dispositif du projet de loi

L'article 9 du projet de loi modifie le chapitre II du titre III du livre II de la sixième partie du code du travail, qui porte les dispositions relatives à l'organisation de l'apprentissage au sein des CFA, et qui comprend aujourd'hui un unique article L. 6232-1 relatif aux conventions pouvant être passées par les CFA avec les établissements d'enseignement, des organismes de formation ou des entreprises.

Il modifie le titre de ce chapitre pour le faire porter sur les « relations contractuelles des centres de formation d'apprentis ».

Il y ajoute un article L. 6232-2 prévoyant l'interdiction de trois clauses dans les contrats conclus entre un CFA et un apprenti ou une personne en recherche de contrat d'apprentissage, selon le régime des clauses réputées non écrites.

Il s'agit des clauses prévoyant :

- le versement de frais de réservation, définis de la même manière qu'à l'article 1^er, par leur finalité (garantir à l'apprenti ou postulant à l'apprentissage une place au sein CFA) et la temporalité de leur exigibilité (préalablement à la confirmation définitive de l'inscription) ;

- en cas de départ anticipé du CFA, l'absence de remboursement des frais administratifs ou de scolarité au prorata temporis de la durée de formation effectivement suivie ;

- en cas de conclusion d'un contrat d'apprentissage du délai de trois mois prévu par l'article L. 6222-12-1 du code du travail, l'absence de remboursement des frais demandés au postulant à l'apprentissage.

III. - La position de la commission

• La commission s'interroge sur l'opportunité de cet article, dans la mesure où les interdictions visées semblent couvertes par le principe législatif de gratuité de l'apprentissage, et où les auditions n'ont pas permis d'établir l'existence de liens contractuels entre des CFA et des apprentis ou postulants à l'apprentissage.

Interrogée sur ce point par le rapporteur, la Dgesip indique que :

- « compte tenu des articles L. 6211-1 et L. 6221-2 du code du travail sur la gratuité de l'apprentissage, la mesure prévue dans le projet de loi peut sembler redondante, mais en même temps elle permet d'être encore plus clair en précisant les faits interdits et les sanctions applicables » ;

- « les abus sur les "relations contractuelles” en lien avec les apprentis peuvent surtout intervenir : lorsque le jeune est en recherche d'un contrat d'apprentissage et suit temporairement sa formation au sein du CFA sous statut de stagiaire de la formation professionnelle (sur une période pouvant s'étendre de septembre à décembre au maximum) ; ou, à l'issue de cette période, lorsque le CFA est susceptible de lui proposer de s'inscrire en formation initiale sous statut scolaire ».

Dans la mesure où ses travaux n'ont pas permis d'établir l'existence de relations contractuelles entre les apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle et les CFA non rattachés à un établissement d'enseignement supérieur, la commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement n° COM-33 de réécriture intégrale de cet article.

• Elle a ainsi prévu une interdiction générale de la facturation de frais par les CFA aux apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle, sans l'adosser à un contrat qui serait passé entre eux, ainsi que la sanction des manquements à ces dispositions.

Cette sanction est prévue sous la forme d'une amende administrative prévue par l'article L. 6356-1 du code du travail, tel qu'il y est introduit par la loi relative à la lutte contre les fraudes fiscales et sociales - qui n'avait pas encore été promulguée à la date de l'examen du présent projet de loi par la commission.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 10
Possibilité d'accréditation par secteur des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) pour la délivrance des diplômes

Cet article ouvre la possibilité, après évaluation par une instance nationale indépendante, d'accréditer un EPCSCP par grands secteurs de formation pour la délivrance de diplômes nationaux par dérogation au principe d'une accréditation diplôme par diplôme. Cette accréditation par secteur tient compte de la qualité de la stratégie, de l'organisation et de la politique de formation de l'établissement concerné. L'offre de formation de l'établissement fait l'objet d'une évaluation périodique.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à préciser que le Hcéres est l'instance chargée d'évaluer les EPCSP dans le cadre de la procédure d'accréditation par secteur à délivrer des diplômes.

I. - La situation actuelle

L'article L. 613-1 du code de l'éducation qui fixe le principe du monopole de l'État, de la collation des grades et des titres universitaires détermine les modalités de délivrance des diplômes nationaux par les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ainsi que par les établissements publics dispensant un enseignement après les études secondaires^24(*). Un arrêté du ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche précise pour chaque établissement les diplômes nationaux par formation, qu'ils sont autorisés à délivrer (arrêté d'accréditation). Celui-ci est pris après avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (Cneser).

Pour cela sont pris en compte le lien entre enseignement et recherche au sein de l'établissement, la qualité pédagogique, la carte territoriale des formations, les objectifs d'insertion professionnelle ainsi que les liens entre les équipes pédagogiques et les représentants des professions concernées par la formation.

L'accréditation à délivrer les diplômes nationaux mentionnés dans l'arrêté est accompagnée d'un contrat pluriannuel entre l'établissement et l'État. À l'issue de ce contrat, l'accréditation de l'établissement public à délivrer les diplômes nationaux peut être reconduite après évaluation du Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres).

Il ressort des auditions que ce processus est particulièrement lourd, car chaque mention de diplôme doit faire l'objet d'une accréditation, et long : deux ans et demi en moyenne sont nécessaires entre le dépôt du dossier de demande d'accréditation et la publication de l'arrêté.

En outre, ce processus rigidifie la capacité des établissements publics d'enseignement supérieur à faire évoluer rapidement leurs offres de diplôme pour répondre à un besoin spécifique. En effet, l'ouverture d'une nouvelle mention de diplôme national est subordonnée à l'accréditation préalable de celle-ci, au moyen d'un arrêté d'accréditation qui vient compléter l'arrêté initial. En moyenne, le dépôt de la demande doit être déposé un an avant la date d'ouverture souhaitée de la formation.

II. -Le dispositif du projet de loi

Par dérogation aux modalités prévues à l'article L. 613-1 du code de l'éducation, l'article 10 du projet de loi ouvre la possibilité pour les EPCSP d'obtenir une accréditation de délivrance des diplômes nationaux par secteur de formation. Le II. de l'article 10 précise qu'ils sont au nombre de quatre, définis par l'article L. 712-4 du code de l'éducation :

- les disciplines juridiques, économiques et de gestion ;

- les lettres et sciences humaines et sociales ;

- les sciences et technologies ;

- les disciplines de santé.

Cette accréditation par secteur de formation a lieu après évaluation par une instance indépendante qui tient notamment compte de la qualité de la stratégie, de l'organisation et de la politique de formation de l'établissement concerné.

D'autre part, cette accréditation par secteur n'est plus limitée dans le temps. En contrepartie, le texte prévoit une évaluation périodique de l'offre de formation par cette même instance indépendante, ainsi que la possibilité par arrêté du ministre en charge de l'enseignement supérieur de suspendre ou de retirer l'accréditation à délivrer les diplômes nationaux.

III. -La position de la commission

Lors de son audition, Mme Caroline Chevallier, présidente du Hcéres, a estimé que les modalités actuelles d'accréditation, fondées sur « le détail de chaque parcours de formation s'apparentent à une forme de micromanagement ». Elle les juge incompatibles avec « le principe d'universités indépendantes et autonomes ».

Pour sa part, France Université estime que l'évolution proposée par le texte est de nature à « simplifier le processus d'accréditation, renforcer la cohérence stratégique des établissements et améliorer la lisibilité de l'offre de formation », mais attire l'attention sur les critères d'évaluation ainsi que les modalités de contrôle de cette accréditation par secteur qui seront définis par décret en Conseil d'État.

Le rapporteur partage la nécessité de simplifier les procédures d'accréditation. Il souligne en revanche que celle-ci doit s'accompagner d'un renforcement des procédures d'évaluation de ceux-ci, afin de garantir la qualité des formations et donc des diplômes délivrés.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-2 visant à préciser que l'instance nationale indépendante chargée de l'évaluation des établissements demandant une accréditation à délivrer les diplômes par secteur soit le haut conseil de l'évaluation de la rechercher et de l'enseignement supérieur (Hcéres). En effet, la dénomination floue utilisée dans le texte s'explique par le débat législatif sur l'opportunité de supprimer le Hcéres au moment de la rédaction du projet de loi^25(*).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11
Prolongation des dispositifs expérimentaux
de regroupements d'établissements

Cet article vise à proroger de trois ans la durée de l'expérimentation des nouveaux modes de regroupements des établissements d'enseignement supérieur prévue par l'ordonnance n° 2018-1131 de 2018, actuellement fixée à 10 ans, afin de permettre aux établissements concernés de mener à bien les projets engagés et de disposer des délais nécessaires à l'évaluation par le Hcéres des organisations mises en place.

À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté deux amendements à cet article.

Afin d'éviter la « pétrification » des organisations ainsi développées à l'issue de l'expérimentation, l'amendement n° COM-34 pérennise dans le code de l'éducation les nouveaux modes de regroupement prévus par l'ordonnance.

L'amendement n° COM-35 crée une nouvelle voie pérenne de regroupement autour des universités, en leur permettant d'intégrer des établissements-composantes dans les situations simples, concernant un nombre limité d'établissements et nécessitant peu de dérogations, et dans lesquelles le passage par l'expérimentation n'est pas justifié.

I. - La situation actuelle

A. Les établissements expérimentaux issus de l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018

• La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance et l'ordonnance, prise en application de cette loi, n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ont ouvert de nouvelles possibilités de regroupements d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche publics et privés.

L'ordonnance a mis à la disposition des établissements volontaires trois nouveaux dispositifs, conçus pour déroger, partiellement et à différents degrés, au régime des EPCSCP : les établissements publics expérimentaux (EPE), les communautés d'universités et d'établissements (Comue) expérimentales et les conventions de coordination territoriales (CCT).

• L'EPE, nouveau type d'EPCSCP, est la modalité principale de l'expérimentation. Il permet le regroupement d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche publics et privés concourant au service public de l'enseignement supérieur ou de la recherche, autour d'un projet commun. Les EPE peuvent s'organiser de manière dérogatoire au droit commun des EPCSCP sur deux aspects :

- la possibilité de déroger à de nombreuses dispositions du livre VII du code de l'éducation, telles que la règle de majorité dans les délibérations statutaires du conseil d'administration, l'organisation des écoles et des instituts, les règles de composition des différents conseils, ou encore le périmètre des activités pour lesquelles l'établissement peut exercer des prestations de service ;

- la possibilité de réunir au sein d'un même établissement des établissements d'enseignement supérieur et de recherche publics et privés conservant leur personnalité morale et juridique, dénommés « établissements-composantes ».

Sur le fondement de l'article 20 de l'ordonnance n° 2018-1131, les EPE ont la possibilité, à l'issue de l'expérimentation, de demander la pérennisation de l'organisation mise en place sous la forme d'un grand établissement.

Depuis 2018, vingt-trois EPE ont vu le jour. Seize sont en cours d'expérimentation, tandis que sept ont déjà été pérennisés sous la forme de grands établissements.

• Les Comue expérimentales bénéficient notamment de dérogations qui portent sur le rôle et la composition du conseil d'administration, du conseil académique et du conseil des membres, ainsi que sur le rôle du président (article 16 de l'ordonnance). Quatre Comue expérimentales ont été constituées depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance.

• La convention de coordination territoriale, modalité de rapprochement plus souple, « caractérise un rapprochement d'établissements » comprenant au moins un EPCSCP, et « détermine les compétences assurées en commun par les établissements participant au rapprochement » (article 17 de l'ordonnance). Ce dispositif a été mobilisé huit fois depuis 2018.

B. Une durée maximale d'expérimentation fixée à 10 ans

• La loi d'habilitation et l'ordonnance ont édifié un cadre précis relatif à la durée de l'expérimentation et à la sortie des dispositifs dérogatoires des établissements expérimentaux. Les deux textes ont fixé une durée maximale de l'expérimentation de 10 ans, qui court jusqu'au 31 décembre 2028.

• Les établissements souhaitant sortir des dispositifs dérogatoires doivent être préalablement évalués par le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres), au plus tôt deux ans après le début de l'expérimentation (c'est-à-dire de l'entrée en vigueur des statuts), et obligatoirement un an avant l'échéance de l'ordonnance.

De ce fait, le 1^er janvier 2025 constitue à ce jour la date limite pour rejoindre l'expérimentation.

C. Une insécurité juridique pour les établissements issus de l'expérimentation

• À l'issue de l'évaluation par le Hcéres, les établissements créés ou modifiés en application de l'ordonnance, ainsi que les établissements ayant conclu une CCT, se voient présenter trois choix :

- demander la pérennisation de leurs statuts, et, pour les EPE, la pérennisation sous la forme de grand établissement ;

- poursuivre l'expérimentation, pour une durée maximale de dix ans après l'entrée en vigueur de l'ordonnance ;

- demander qu'il soit mis fin à l'expérimentation par décret.

• Si l'ordonnance prévoit qu'il est procédé à la pérennisation par rattachement à un type d'EPCSCP existant, les statuts des établissements ayant demandé la pérennisation conserveront nécessairement des dispositions dérogatoires au code de l'éducation.

Les grands établissements issus de l'ordonnance ne peuvent par ailleurs s'inscrire dans la catégorie existante des grands établissements prévue à l'article L 718-1 du code de l'éducation, issu de la loi ° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche. Cette loi dite « Fioraso » prévoit en effet que « la qualification de grand établissement peut être reconnue, soit à des établissements de fondation ancienne et présentant des spécificités liées à leur histoire, soit à des établissements dont l'offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les trois cycles de l'enseignement supérieur ».

Il existe en conséquence une incertitude sur les modalités de fonctionnement des grands établissements issus de l'ordonnance de 2018, de même que sur celle des Comue expérimentales et des CCT, étant donné qu'aucune disposition législative ne prévoit de régime correspondant à leurs spécificités.

• Une évolution législative est donc nécessaire pour assurer la pérennité des regroupements créés en application de l'ordonnance de 2018 au-delà du terme maximal de l'expérimentation.

Dans une note de la section de l'administration du 17 décembre 2024^26(*), préparée à l'occasion de l'examen du décret n° 2025-63 du 23 janvier 2025 portant adhésion de nouveaux établissements-composantes à l'Université Paris sciences et lettres (Université PSL) et modifiant ses statuts, le Conseil d'État a affirmé la nécessité d'une loi pour régler cette question et considéré qu'en l'absence d'un tel texte, « les statuts et le périmètre des grands établissements issus d'une expérimentation ne pourront plus être modifiés au-delà de 2028 ».

L'éclairage du Conseil d'État sur le décret de modification
des statuts de l'université Paris Sciences et Lettres (PSL)

Ce décret posait la question de la possibilité de maintenir et d'introduire des dispositions dérogatoires au droit commun dans des statuts des grands établissements issus d'EPE, en application de l'ordonnance de 2018.

Le Conseil d'État relève dans un premier temps que la sortie de l'expérimentation prévue par l'ordonnance comporte une tension, en introduisant des dérogations au code de l'éducation tout en rattachant les établissements concernés à un type d'EPCSCP (grand établissement). Si l'ordonnance entraîne nécessairement que des statuts dérogatoires puissent être conservés à l'issue de l'expérimentation, la possibilité de modifier les statuts pérennisés d'un grand établissement issu d'une expérimentation, dans un sens dérogatoire au droit commun mais conforme aux modalités prévues par l'ordonnance, n'est pas aussi claire.

Le Conseil d'État a estimé, après avoir conclu qu'une lecture restrictive des dispositions de l'ordonnance entraînerait des effets fortement désincitatifs à l'entrée comme à la sortie de l'expérimentation, que les statuts d'un grand établissement constitué à la suite de la pérennisation des statuts d'un EPE peuvent être modifiés sur le fondement de l'ordonnance tant que le délai de l'expérimentation n'est pas échu. Cette solution permet aux grands établissements de modifier leurs statuts dans un sens dérogatoire au droit commun des grands établissements, jusqu'à l'échéance de l'ordonnance.

Dans le cas d'espèce, l'Université PSL était en droit d'intégrer deux nouveaux établissements-composantes, l'ENSA Paris-Malaquais et l'ENSAD.

II. - Le dispositif du projet de loi

L'article 11 du projet de loi prévoit la prorogation de l'expérimentation, en prolongeant la durée maximale d'expérimentation de 10 à 13 ans.

Il modifie à cet effet l'article 52 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 précitée et l'article 19 de l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018.

De nouveaux établissements pourraient dès lors rejoindre l'expérimentation jusqu'au 1^er janvier 2029.

III. - La position de la commission : garantir la qualité des expérimentations ainsi que la pérennité des établissements qui en sont issus

A. La prolongation apparaît nécessaire pour satisfaire les objectifs et modalités de l'expérimentation

• Le rapporteur relève que l'approche proposée répond à des besoins exprimés par les acteurs.

Il rappelle notamment que si le projet de loi initial, portant une prorogation de cinq ans, a reçu un avis négatif du Conseil d'État, qui soulignait, en s'appuyant sur la jurisprudence constitutionnelle, que la conduite d'une expérimentation sur une période de quinze ans « ne satisfaisait pas aux prescriptions de l'article 37-1 de la Constitution qui exige que l'expérimentation ait une "durée limitée” », celui-ci avait jugé qu'une prorogation de trois ans demeurerait proportionnée et suffisante pour atteindre les objectifs poursuivis.

• La commission appuie le constat selon lequel le calendrier actuel ne paraît pas susceptible de répondre efficacement aux objectifs et aux obligations fixés par le cadre juridique.

- La pandémie et les difficultés qu'elle a entraînées ont notamment eu pour effet de détourner l'attention des établissements d'enseignement supérieur et de recherche des possibilités d'expérimentation : une seule constitution d'EPE a eu lieu en 2020 contre cinq en 2019.

De plus, sept établissements publics expérimentaux ont été constitués en 2024 et 2025 ; plusieurs d'entre eux disposeront donc de la durée minimale pour mener à bien leur expérimentation, demander l'évaluation du Hcéres et en appliquer les recommandations.

La commission estime ainsi que la prolongation répond non seulement à la situation d'EPE très récemment créés, « dont le calendrier est désormais trop contraint », mais aussi à l'attente d'EPE plus anciens de pouvoir « achever la démarche expérimentale », ainsi que l'indique la Cour des comptes^27(*).

- Les retards accumulés compromettent en outre la capacité du Hcéres à mener les évaluations préalables à la sortie de l'expérimentation.

D'un côté, la charge que représente chaque évaluation, menée sur six mois, soulève des questions relatives à la capacité du Hcéres de les assurer, alors que seize établissements doivent encore y être soumis. Le Hcéres a ainsi exprimé au rapporteur son inquiétude face au risque d'être contraint de mener des évaluations réduites, assorties de refus catégoriques ou d'approbations sans condition, ce qui serait préjudiciable à la qualité des établissements.

De l'autre, le calendrier contraint par le terme du 31 décembre 2028 met en doute la capacité des établissements à appliquer les éventuelles pistes d'amélioration identifiées.

• Dès lors, suivant l'avis du Conseil d'État, la commission soutient le dispositif proposé pour assurer la qualité des expérimentations et des établissements qui en seront issus.

Elle souligne toutefois que la prolongation de l'expérimentation ne doit pas conduire à un simple report des difficultés actuellement observées. Si la mission de dialogue sur les établissements publics expérimentaux, conduite par Jean-Pierre Korolitski, recommandait « de ne pas créer de nouveaux EPE » à l'exception d'opérations structurantes d'intérêt national, la commission n'a pas souhaité fermer cette possibilité, en appelant à la vigilance sur un éventuel décalage à 2031 du constat actuel.

B. La nécessaire pérennisation des dérogations permises aux établissements issus d'expérimentation pour prévenir toute pétrification des statuts

• Le rapporteur rappelle que le projet de loi initial prévoyait non seulement la prolongation de la durée d'application de l'ordonnance, mais aussi une stabilisation juridique des établissements expérimentaux.

L'examen de ces dispositions au moment de la présentation du projet de loi devant le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (Cneser) a soulevé des réticences. Cette opposition a entraîné le retrait des dispositions controversées et le lancement d'une mission de concertation, confiée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche à l'inspecteur général honoraire Jean-Pierre Korolitski, par lettre en date du 5 septembre 2025.

Le rapport issu de ce travail met en avant le travail de pédagogie mené auprès des partenaires et préconise de réintroduire les dispositions initiales afin d'éviter une « pétrification » des statuts des établissements issus d'expérimentation. Cette recommandation s'inscrit dans le prolongement de l'analyse du Conseil d'État, constat également formulé par la Cour des comptes : « à défaut d'une clarification législative avant l'échéance de 2028, les établissements concernés par l'ordonnance s'exposeraient à une insécurité juridique significative, notamment quant au maintien de leurs statuts et de la personnalité morale de leurs établissements-composante ».

Ce risque pèse à la fois sur la capacité des grands établissements à faire évoluer leurs statuts dans des domaines qui sont essentiels, à l'instar de l'organisation des relations avec les établissements-composantes, mais aussi sur l'attractivité de l'expérimentation : la pétrification des statuts à l'échéance de l'ordonnance pourrait encourager certains établissementscomposantes à sortir des regroupements, par peur de ne plus pouvoir les quitter après le 31 décembre 2031.

• À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-34 procédant à l'inscription, dans le droit commun, des dérogations mises en oeuvre par les établissements et les rapprochements expérimentaux créés sur le fondement de l'ordonnance de 2018.

L'amendement apporte une solution aux trois dispositifs expérimentaux qui attendent aujourd'hui une introduction dans le droit commun : les EPE pérennisés en grands établissements sur le fondement de l'article 20 de l'ordonnance, les communautés d'universités et établissements (Comue) prévues par l'article 16 de l'ordonnance, ainsi que les conventions de coordination territoriale (CCT) prévues par son article 17.

- S'agissant des EPE pérennisés en grands établissements, l'amendement crée, dans un nouvel article L. 717-1-1 du code de l'éducation, un statut spécifique de grand établissement institué sur le fondement de l'article 20 de l'ordonnance du 12 décembre 2018, distinct de celui des grands établissements relevant de l'article L. 717-1.

Ce statut permet le maintien de certaines dispositions dérogatoires ouvertes par l'ordonnance de 2018, notamment celles portant sur le livre VII du code de l'éducation.

Des dérogations supplémentaires à celles prévues par l'article L. 717-1 sont en outre introduites pour pérenniser l'ensemble des possibilités ouvertes par l'ordonnance. Il s'agit de :

- la possibilité du regroupement sous ce nouveau statut d'établissements-composantes conservant leur personnalité morale, en prévoyant un régime d'entrée et de sortie des établissements-composantes dans le grand établissement. Il a été décidé de conditionner la qualité d'établissement-composante, lorsqu'elle concerne un les établissements privés, à l'obtention d'un agrément, preuve de leur qualité ;

- la possibilité pour les établissements-composantes de déroger aux dispositions du livre VI du code de l'éducation relatives aux modalités d'accréditation, de diplomation et d'inscription des étudiants et à celles du livre VII relatives à la composition et aux compétences de leurs instances de gouvernance. Ces possibilités de dérogation sont strictement limitées aux dispositions nécessaires pour permettre la mise en oeuvre du projet partagé du grand établissement.

S'agissant ensuite des Comue expérimentales, les évolutions proposées visent au maintien des dispositions statutaires innovantes relatives au nombre, à la dénomination et aux compétences de leurs instances de gouvernance.

S'agissant enfin des CTT, un nouvel article L. 718-17 inscrit dans le code de l'éducation ce nouveau mode de regroupement territorial, devant comprendre au moins un EPCSCP, sans chef de file. La convention organise les relations entre les établissements participants, mentionne les compétences assurées en commun ainsi que les modalités de leur exercice.

L'amendement refond enfin les modalités de la coordination territoriale pour assurer la cohérence des nouveaux dispositifs introduits par l'ordonnance avec les obligations inscrites dans le code de l'éducation par la loi Fioraso précitée.

Il pérennise les regroupements et rapprochements d'établissements organisés à l'échelle infra-académique en prévoyant que la coordination territoriale obligatoirement mise en oeuvre sur le fondement de l'article L. 7182 du code de l'éducation est organisée sur le territoire déterminé par des établissements.

Il étend les modalités de la coordination territoriale prévue à l'article L. 718-3 pour inclure la participation à un grand établissement en qualité d'établissement-composante ou de membre associé, et la participation à une coordination territoriale, à côté des modalités déjà répertoriées (fusion, participation à une Comue, convention d'association).

C. Création d'un nouveau régime de regroupement d'établissements, par l'inscription dans le droit des établissements-composantes

• La commission a pris connaissance du rapport de la Cour des comptes d'avril 2026 qui met en avant plusieurs « points positifs » du modèle des EPE. Celle-ci note les succès d'un dispositif qui, pour la première fois, a autorisé l'intégration au sein des universités de composantes conservant la personnalité morale et juridique.

Le rapport de la mission de dialogue menée par Jean-Pierre Korolitski sur l'avenir des établissements publics expérimentaux relève dans le même sens que le succès du modèle EPE « s'explique par la possibilité offerte aux établissements de comporter en leur sein des composantes disposant de la personnalité morale et juridique ».

Le rapporteur estime ainsi qu'il revient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour établir les règles constitutives des établissements publics, de tirer les leçons de l'expérimentation, d'en pérenniser les dispositions plébiscitées par les acteurs et susceptibles de renforcer les dynamiques de regroupement universitaire.

Une telle évolution avait déjà fait l'objet d'une recommandation de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), qui proposait d'« élargir à l`ensemble des universités les possibilités d'organisation interne offertes aux seuls établissements expérimentaux en s'inspirant des dispositions de l'ordonnance de décembre 2018 » ^28(*).

• À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-35 créant un nouveau régime pérenne de regroupement d'établissements permettant aux universités d'intégrer, sous le statut d'établissement-composante, des établissements publics ou privés agréés conservant leur personnalité morale.

Ce modèle permettra les rapprochements simples qui n'exigent pas d'évolutions importantes des statuts des établissements concernés.

Il pourra être retenu par des EPE sortant de l'expérimentation de l'ordonnance du 12 décembre 2018. Il pourra aussi être mobilisé au service de projets de rapprochement organisés en dehors du cadre de l'ordonnance.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12
Simplification du processus d'organisation interne des universités et déconcentration de la nomination des directeurs de certaines écoles internes et des écoles et instituts extérieurs

Cet article vise, d'une part, à simplifier le processus d'organisation interne des universités en supprimant l'obligation d'inscrire dans le contrat pluriannuel d'établissement les créations, suppressions et regroupements de composantes.

Il prévoit, d'autre part, de transférer au recteur de région académique la compétence de nomination des directeurs d'écoles internes et des instituts et écoles externes.

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à revenir sur ce transfert de compétence, afin que la nomination des directeurs d'écoles internes et des instituts et écoles externes demeure une prérogative exercée par le ministre chargé de l'Enseignement supérieur.

I. - Le dispositif du projet de loi

Cet article introduit une série de mesures de simplification concernant, d'une part, la liberté d'organisation des établissements d'enseignement supérieur, et concernant, d'autre part, les conditions de nomination des dirigeants d'instituts ou d'écoles rattachés aux universités ou extérieures à celles-ci.

A. Sur la liberté d'organisation des établissements d'enseignement supérieur

L'article L. 713-1 du code de l'éducation définit les différentes composantes de formation et de recherche internes aux universités et précise que ces composantes déterminent leurs statuts, approuvés ensuite par le conseil d'administration de l'université et leurs structures internes. Par ailleurs, il ajoute que le président associe les composantes de l'université à la préparation et à la mise en oeuvre du contrat pluriannuel d'établissement. Enfin, il prévoit que les créations, suppressions et regroupements de composantes doivent être inscrits dans le contrat pluriannuel d'établissement.

Le texte propose la suppression de cette mention dans le contrat pluriannuel, pour simplifier le processus d'organisation interne des universités.

B. Sur les conditions de nomination des dirigeants d'instituts ou d'écoles rattachés aux universités ou extérieures à celles-ci

Les écoles internes (faisant partie de l'université) sont administrées par un conseil d'administration et dirigées par un directeur nommé par le ministre chargé de l'Enseignement supérieur sur proposition du conseil pour une durée de 5 ans. Dans la mesure où les universités sont placées sous la tutelle du recteur de région académique, lequel exerce le contrôle de légalité des actes émanant de leurs organes de gouvernance ainsi que le contrôle budgétaire, le texte propose de confier à l'autorité administrative compétente de l'État, c'est-à-dire au recteur de région académique la nomination des directeurs des écoles internes.

Le texte propose de faire de même pour les directeurs des instituts et des écoles externes (soit ne faisant pas partie des universités). Ces directeurs sont actuellement nommés pour une durée de cinq ans renouvelable une fois, sur proposition du conseil d'administration, par le ministre chargé de l'Enseignement supérieur. Or, dans la mesure où ces établissements sont également placés sous la tutelle du recteur de région académique, le texte propose de lui confier là encore le soin de nommer les directeurs de ces écoles et instituts.

II. - La position de la commission

La commission souscrit à la suppression de l'obligation de mentionner les créations, suppressions et regroupements de composantes dans le contrat pluriannuel d'établissement. Cette mesure ne présente aucun caractère prospectif et alourdit inutilement le fonctionnement des établissements.

En revanche, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-36 rect. visant à supprimer le transfert au recteur de région académique de la compétence de nomination des directeurs d'écoles internes et des instituts et écoles externes, qui relève actuellement du ministre chargé de l'Enseignement supérieur.

La commission a estimé que cette mesure ne répondait à aucune nécessité opérationnelle et pourrait, dès lors, avoir principalement pour effet de fragiliser les équilibres institutionnels existants, sans apporter d'amélioration tangible à l'efficacité ou à la fluidité des procédures de nomination.

En outre, plusieurs acteurs universitaires auditionnés par le rapporteur ont émis des réserves quant à l'opportunité d'une telle déconcentration, soulignant notamment les risques de disparités territoriales ainsi que les potentielles atteintes au principe d'autonomie des universités.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13
Gouvernance et administration de l'École polytechnique

Cet article réforme la gouvernance de l'École polytechnique en supprimant le lien hiérarchique entre le président du conseil d'administration et le directeur général et en modifiant la composition du conseil d'administration. Par ailleurs, il précise les principales ressources dont bénéficie cet établissement public.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement permettant au directeur général de participer sans voix délibérative au conseil d'administration de l'École polytechnique.

I. - La situation actuelle

L'École polytechnique est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant de responsabilités et compétences élargies, constitué sous la forme d'un grand établissement au sens de l'article L. 717-1 du code de l'éducation.

L'article L. 755-1 du code de l'éducation fixe ses modalités d'organisation et d'administration et précise qu'elle est dotée de la personnalité civile et de l'autonomie financière et la place sous la tutelle du ministre de la défense.

Son administration est actuellement partagée d'une part entre un conseil d'administration et le président de ce conseil, et d'autre part un officier général chargé, sous la direction du président du conseil d'administration, de la direction générale et du commandement militaire de l'école.

Cette bicéphalie crée de la confusion dans les circuits de décision interne pour savoir ce qui relève du directeur général ou du président. Ainsi le directeur général a la responsabilité financière sauf pour les dépenses de personnel, qui représentent pourtant plus de 80 % du budget. De même, il est responsable en matière de ressources humaines, à l'exception des enseignants-chercheurs qui relèvent du président du conseil d'administration et du directeur de l'enseignement et de la recherche.

II. - Le dispositif du projet de loi

Depuis plus de deux ans, le gouvernement souhaite modifier les modalités de gouvernance de cet établissement d'enseignement supérieur. Il avait envisagé un déclassement en partie réglementaire de l'article L. 755-1 du code de l'éducation pour pouvoir le modifier par décret. Toutefois, cette procédure de déclassement n'a pas abouti. En effet, en application de l'article 34 de la Constitution, il revient au législateur de déterminer les règles relatives aux établissements publics. Or, la décision n° 2024-304 L du Conseil constitutionnel précise que l'École polytechnique « en raison de l'originalité de la mission qui lui est ainsi confiée, est une catégorie particulière d'établissement public, sans équivalent sur le plan national ». Le législateur est ainsi le « seul compétent pour fixer ses règles constitutives, au nombre desquelles figurent la détermination et le rôle de ses organes de direction et d'administration ».

L'article 13 du présent projet de loi rompt le lien hiérarchique entre le président du conseil d'administration et le directeur général, ce dernier étant seul en charge de la direction de l'école tout comme de son commandement militaire. Ce directeur général doit être un officier général.

Le présent article fixe également la composition du conseil d'administration et les principales ressources dont bénéficie cet établissement public qui sont actuellement respectivement définies aux articles 6 et 37 du décret n° 2015-1176 du 24 septembre 2015 relatif à l'organisation et au régime administratif et financier de l'École polytechnique.

Le conseil d'administration serait ainsi composé de représentants de l'État et de collectivités territoriales, des personnalités qualifiées, de représentants élus du personnel et de représentants « élus ou désignés des usagers ».

Composition actuelle du conseil d'administration de l'École polytechnique

L'article 6 du décret n°2015-1176 du 24 septembre 2015 relatif à l'organisation et au régime administratif et financier de l'École polytechnique fixe la composition du conseil d'administration de l'école polytechnique.

Celui-ci comprend outre le président et le directeur général,

- 6 membres représentant l'État (deux représentants du ministère de la défense, 1 du ministère de la recherche, 1 du ministère de l'industrie, 1 du ministère de l'enseignement supérieur, 1 du ministère de l'économie),

- 9 membres choisis en raison de leurs compétences (2 personnes issues d'un établissement d'enseignement supérieur et de recherche dont au moins une issue d'un établissement étranger, 1 représentant de l'association des anciens élèves et diplômés de l'école polytechnique, 6 personnalités qualifiées),

- 8 membres représentant le personnel et les usagers de l'école nommés par arrêté du ministre de la défense (2 membres élus représentant le personnel d'enseignement dont au moins un enseignant-chercheur, 2 élèves sur proposition des promotions admises depuis plus de six mois à l'école, 1 membre élu représentant les étudiants en master et doctorat, 2 membres élus représentant les personnels de recherche et le personnel technique et administratif de l'école, 1 membre élu représentant le personnel de recherche affecté dans les laboratoires de l'école et dont elle n'est pas l'employeur).

En ce qui concerne les ressources de l'établissement public, le décret n° 2015-1176 précité précise qu'elles sont constituées par « des subventions publiques ou privées, françaises ou étrangères, le produit des droits de scolarité, les dons et legs faits à son profit, toute recette provenant de l'exercice de ces activités, les revenus des biens meubles et immeubles, les produits des emprunts et les revenus issus de ses prises de participation ».

Enfin, l'article 13 de ce projet de loi prévoit l'application à l'École polytechnique des dispositions relatives aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, définies au titre Ier du livre VII du code de l'éducation, à l'exclusion des celles relatives aux modalités de nomination du directeur général de l'établissement.

III. - La position de la commission

Le rapporteur souligne que le statu quo est préjudiciable à l'école polytechnique. Il partage la nécessité d'une réforme de sa gouvernance.

En ce qui concerne la composition du conseil d'administration, il note l'ajout de représentants des collectivités territoriales. Cette modification permet de prendre en compte la dynamique locale très forte qui a émergé sur le plateau de Saclay.

En revanche, il constate que la nouvelle composition du conseil d'administration ne prévoit plus la présence du directeur général. Afin d'éviter un fonctionnement au silo, dénoncé par la Cour des comptes^29(*), la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement COM-37 visant à prévoir la participation du directeur général au conseil d'administration, sans voix délibérative.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14
Dispositions relatives à l'application en outre-mer

Cet article vise à étendre certaines dispositions du projet de loi aux collectivités d'outre-mer qui sont soumises au principe de spécialité législative, afin d'assurer l'effectivité de la réforme sur l'ensemble du territoire.

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement n° COM-42 de cohérence.

I. - Le dispositif du projet de loi

L'article 14 du projet de loi vise à étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer relevant de la spécialité législative : la Polynésie française, Wallis-et-Futuna, collectivités de l'article 74 de la Constitution, et la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis de l'article 77 de la Constitution. Il vise à garantir une cohérence nationale dans l'organisation de l'enseignement supérieur et la reconnaissance des formations, ainsi qu'une égalité de traitement des étudiants sur le territoire.

Les dispositions du projet de loi relevant du code du travail (articles 5 et 9) ne sont pas étendues à ces collectivités, dans la mesure où ce code n'y est pas applicable. De même, les dispositions relevant du code du commerce (II de l'article 1) ne sont pas étendues du fait de la non-adaptation du titre I du livre VII en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française. Enfin, les dispositions relevant du code de la consommation (article 8) ne peuvent être étendues dans ces collectivités dans la mesure où la DGCCRF n'y exerce aucune compétence.

À l'inverse, l'État a compétence en matière d'enseignement universitaire et de recherche en Polynésie française (13° de l'article 14 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française), en matière d'enseignement à Wallis-et-Futuna (article 7 de la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux iles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer), et en matière d'enseignement supérieur et recherche en Nouvelle-Calédonie (7° du II de l'article 21 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

De ce fait, les dispositions relevant des codes de l'éducation et de la recherche des articles 1, 2, 3, 4, 6, 10 et 12 sont étendues aux trois collectivités.

Le I de l'article 7, qui complète les missions du service public de l'enseignement supérieur en y ajoutant l'organisation de la vie étudiante, en coordination avec les missions du réseau des oeuvres universitaires, est étendu aux trois collectivités. Toutefois, le II de l'article 7, qui modifie l'article L. 8415, relatif à la CVEC, ne peut s'appliquer qu'en Polynésie française, puisque la loi organique de Nouvelle-Calédonie donne compétence au gouvernement local sur les impôts et taxes. Par conséquent, il n'est pas non plus étendu à Wallis-et-Futuna, du fait de la mutualisation de certaines formations avec la Nouvelle-Calédonie.

Le dispositif proposé ne prévoit pas d'adaptation des modifications portées par l'article 13, spécifique à l'École polytechnique.

II. - La position de la commission

À l'initiative du rapporteur, un amendement n° COM-42 de réécriture de l'article 14 a été adopté par la commission, afin d'assurer l'extension de toutes les dispositions applicables aux collectivités concernées (notamment à l'article 11) et de mettre en cohérence l'article avec les amendements adoptés.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15
Dispositions temporaires et entrée en vigueur différée

Cet article fixe des dispositions transitoires et prévoit une entrée en vigueur différée de certains articles.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté plusieurs amendements visant à mieux encadrer les reports d'application de certains articles du code de l'éducation aux établissements d'enseignement supérieur privés, à laisser un délai de 18 mois aux Eespig pour obtenir l'agrément d'intérêt général et un délai de deux ans aux établissements privés participant aux établissements expérimentaux de se conformer aux nouvelles obligations prévues par le texte.

I. - Le dispositif du projet de loi

Le I prévoit d'une part une entrée en vigueur de l'article 13 du présent projet de loi, relatif à la gouvernance et l'administration de l'École polytechnique, le lendemain de la prise du décret d'application de cet article. En outre, il diffère au 1^er octobre 2026 l'évolution des modalités de référencement sur Parcoursup des formations initiales proposées par les établissements d'enseignement supérieur privé.

Le II précise les modalités d'application de l'article 2 relatif aux agréments et partenariats. Les établissements d'enseignement supérieur technique privés et consulaires qui bénéficient à la date d'entrée en vigueur d'une reconnaissance par l'État ont jusqu'à la fin de la période pour laquelle ils disposent d'une autorisation à délivrer des diplômes visés par celui-ci et des grades, un agrément de droit. Cette disposition dérogatoire ne s'applique toutefois pas aux établissements situés à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (cf. XII de cet article). En effet, les dispositions de l'article L. 442-2 du code de l'éducation relatives à la reconnaissance par l'État des établissements d'enseignement technique privés n'y sont aujourd'hui pas applicables.

Le III concerne les établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général (Eespig). Ceux qui bénéficient actuellement de cette qualification la conservent, y compris après le renouvellement de celle-ci. En revanche, les demandes en cours de reconnaissance par l'État sont automatiquement requalifiées en demande de partenariat prévu à l'article 2 de ce texte. La liste des Eespig est ainsi figée à la date d'entrée en vigueur de la loi.

Le IV prévoit des mesures transitoires pour l'application de l'article premier de ce projet de loi. Les demandes en cours d'ouverture de cours ou d'un établissement d'enseignement supérieur restent régies par le droit actuel.

En ce qui concerne les établissements privés légalement ouverts, les nouvelles obligations en cas d'ouverture ou de modifications d'activités, de locaux, des enseignements ou des diplômes délivrés ne leur seront applicables que pour celles intervenant un an après l'entrée en vigueur de la loi.

Le texte tire également les conséquences de l'abrogation de l'article L. 713-17 de code de l'éducation^30(*) lequel prévoit notamment une non- application des articles L. 731-1 à L. 731-13, ainsi que des articles L. 731-15 et L. 731-16 du même code aux établissements d'enseignement supérieur technique privés.

Le projet de loi prévoit ainsi pour ces établissements une non-application pendant un an des articles L. 731-9 et L. 731-10 du code de l'éducation relatifs aux sanctions - amende et suspension ou fermeture administrative - pour non-respect des obligations de déclaration ou de conformité aux nouvelles exigences fixées pour l'ouverture d'un nouvel établissement ou d'un nouveau cours. Par ailleurs, l'article L. 731-12 du même code relatif à la suspension ou de fermeture d'un cours en cas de poursuite ou de condamnation en raison d'un délit commis lors de ce cours et de l'article L. 731-13 du même code donnant accès aux délégués de l'enseignement supérieur aux cours et établissements des établissements d'enseignement supérieur privé et précisant que la surveillance de l'enseignement ne peut porter que sur la vérification d'une non-atteinte à la morale, à la Constitution ou aux lois ne leur sont pas non plus applicables pendant un an à compter de la publication du projet de loi.

En application du V, l'article 5 du projet de loi, relatif à l'extension de la certification Qualiopi aux organismes de formation dispensant des formations sanctionnées par un titre à finalité professionnelle du répertoire des certifications professionnelles entre en vigueur un an après la publication de la loi, afin de laisser un délai à ces organismes pour obtenir cette certification.

Le VI permet aux établissements d'enseignement supérieur technique et consulaire privés, actuellement reconnus par l'État, de conserver l'autorisation de délivrer des diplômes revêtus d'un visa de l'État ainsi que des grades, jusqu'à la fin de la période pour laquelle cette autorisation a été initialement donnée^31(*).

Le VII prévoit les modalités d'application de l'article 3 de ce texte pour l'accueil des boursiers au sein des établissements d'enseignement supérieur privés et les établissements d'enseignement supérieur technique privés reconnus par l'État. Ceux bénéficiant d'une habilitation à accueillir ces étudiants la conservent dans la limite de trois années universitaires après l'entrée en vigueur de la loi.

Le VIII maintient le rôle actuel de la commission des ingénieurs pour les modalités de délivrance des diplômes déjà existants au moment de l'entrée en vigueur de la loi, ainsi que pour les demandes ou les instances en cours. Cet alinéa fixe les dispositions transitoires du II de l'article premier de texte.

Le IX précise les dispositions transitoires permettant aux étudiants des établissements d'enseignement supérieur privés d'obtenir un diplôme national, à la suite de l'évolution du cadre juridique prévue à l'article 6 du présent projet de loi. Les conventions existantes conclues entre les établissements privés et établissements d'enseignement supérieur publics portant notamment sur les contrôles nécessaires à l'obtention d'un diplôme national sont maintenues.

Le X concerne les modalités d'inscription sur Parcoursup prévues par le III de l'article 2 de ce projet de loi. Le X de l'article 15 diffère aux modalités d'inscription pour la rentrée universitaire 2029 l'obligation pour les établissements actuellement présents sur cette plateforme de se conformer à l'obligation de reconnaissance par l'État. Cet alinéa tire les conséquences du délai d'un an laissé aux établissements d'enseignement supérieur privés légalement ouverts et en activité à la date d'entrée en vigueur de la loi pour se conformer aux nouvelles obligations de déclaration instaurées par ce texte.

Le XI prévoit une entrée en vigueur différée de deux années universitaires l'extension prévue par l'article 7 de ce projet de loi du périmètre des établissements bénéficiant de l'affectation de la CVEC.

Enfin, en application du XII, l'ensemble de ces mesures transitoires s'appliquent à Wallis et Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie à l'exception du II (agrément de droit pour les établissements d'enseignement technique actuellement reconnus par l'État et autorisés à délivrés des diplômes visés par celui et des grades).

II. - La position de la commission

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté trois amendements :

- l'amendement COM-39 supprimant les mises en oeuvre différées spécifiques pour les établissements d'enseignement supérieur technique privés des articles L. 731-12 et L. 731-13 du code de l'éducation.

L'article L. 731-12 du code de l'éducation permet la fermeture d'un cours en cas de condamnation pour délit commis dans le cours et la suspension de celui-ci en cas de poursuite. L'article L. 731-13 du même code pour sa part permet aux délégués du ministère chargé de l'enseignement supérieur de se rendre dans un cours ou établissement privé, la surveillance sur l'enseignement ne pouvant porter que sur le respect par celui-ci de la morale, de la Constitution ou des lois.

Ces deux articles ne sont actuellement pas applicables aux établissements d'enseignement supérieur technique. Si le rapporteur entend l'argument du ministère justifiant cette non-application temporaire pour permettre une entrée en vigueur unifiée de la nouvelle procédure d'ouverture des établissements d'enseignement supérieur privés « dans un souci de cohérence et de sécurité juridique », il constate que l'application immédiate de ces deux articles aux établissements d'enseignement technique privés ne pose aucune difficulté technique ou ni nécessite d'adaptation spécifique. Au regard de la portée de ces deux articles qui sont quasiment d'ordre public, sur proposition de son rapporteur, la commission estime qu'il n'est pas opportun de différer leur entrée en vigueur.

- un amendement COM-38 rectifié laissant aux Eespig un délai de 18 mois pour obtenir l'agrément d'intérêt général. Une fois ce délai passé, les établissements concernés qui n'auraient pas cet agrément perdraient leur statut d'Eespig.

- un amendement COM-40 donnant un délai de deux ans aux établissements d'enseignement supérieur privés participant aux établissements expérimentaux créés par l'ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 pour se mettre en conformité avec les nouvelles obligations prévues par le projet de loi. En effet, seuls des établissements agréés peuvent participer à des établissements publics expérimentaux.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

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La commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté le projet de loi ainsi modifié.

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* ¹ CC, 23 novembre 1977, Loi complémentaire à la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée par la loi n° 71-400 du 1er juin 1971 relative à la liberté de l'enseignement, n° 77-87 DC, points 2 et 3 ;
CC, n °99- 414 DC du 8 juillet 1999, Loi d'orientation agricole, pour son extension à l'enseignement supérieur.

* ² Notamment CC, n° 81-132 DC du 16 janvier 1982.

* ³ Les facultés libres, sous-ensemble de ces établissements, sont créées par des particuliers ou des associations sur le fondement de l'article L. 731-5 du code de l'éducation. Elles comprennent « au moins le même nombre de professeurs pourvus du grade de docteur que les établissements de l'État qui comptent le moins d'emplois de professeurs des universités ».

* ⁴ Rapport d'information n° 2458 fait par Béatrice Descamps et Estelle Folest, députées, au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation sur l'enseignement supérieur privé à but lucratif, déposé le mercredi 10 avril 2024.

* ⁵ Notamment dans son annexe relative aux régimes actuels d'ouverture des établissements dits libres et techniques.

* ⁶ Selon l'étude du Conseil d'État précitée, le cours se distingue de l'établissement en ce qu'il revêt un caractère mono-disciplinaire et en ce que ses créateurs se confondent généralement, au moins au début, avec les dispensateurs de l'enseignement.

* ⁷ L'article L. 731-7 exclut les individus privés de leurs droits civils, ceux définitivement condamnés par le juge pénal pour crime ou délit contraire à la probité ou aux moeurs (y compris un crime ou un délit à caractère terroriste) ainsi que ceux privés par jugement de tout ou partie des droits civils, civiques et de famille mentionnés à l'article 131-26 du code pénal.

* ⁸ CE, 19 janvier 1973, Association tourquennoise d'enseignement professionnel, n° 85899 au recueil.

* ⁹ L'ouverture des classes préparatoires aux grandes écoles est quant à elle soumise à un régime d'autorisation du ministre chargé de l'éducation, sur proposition du recteur de région académique (art. D. 612-24 du code de l'éducation).

* ¹⁰ Les chiffres figurant dans l'étude d'impact étant donnés au 30 juin 2025.

* ¹¹ Circulaire du 14 janvier 2005 publiée au Bulletin officiel du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche n° 3 du 24 février 2005.

* ¹² L'étude d'impact entretient cependant un certain flou sur ce point, puisqu'elle indique également que « concernant les établissements consulaires, il sera nécessaire de vérifier leurs statuts pour démontrer qu'ils répondent aux critères de non-lucrativité ».

* ¹³ Soit notamment la licence, le master, le doctorat, le brevet de technicien supérieur (BTS) ou encore le bachelor universitaire de technologie (BUT).

* ¹⁴ La loi prévoit que le montant de la CVEC est indexé sur l'inflation. C'est pourquoi, depuis sa création en 2018, celui-ci a évolué : il est passé de 90 euros à la rentrée universitaire 2018 à 105 euros à la rentrée universitaire 2025.

* ¹⁵ Ces seuils s'entendent sur la base du droit initial à percevoir et non des montants totaux perçus, c'estàdire en tenant compte d'un effectif d'étudiants transmis en cours d'année, et non d'un effectif définitif.

* ¹⁶ Cour des comptes, « La contribution de vie étudiante et de campus. Exercices 2018 et suivants », rapport public thématique, mai 2025.

* ¹⁷ Rapport d'information n° 58 (2025-2026) relative à la mission d'information sur les relations stratégiques entre l'État et les universités par Mme Laurence GARNIER et M. Pierre-Antoine LEVI.

* ¹⁸ Rapport n° 350 (2025-2026) de M. David Ros, déposé le 4 février 2026.

* ¹⁹ La DGCCRF est habilitée à contrôler la conformité des allégations des établissements privés et de leur formation sous l'angle des pratiques commerciales trompeuses L. 511-5 du code de commerce.

* ²⁰ Voir notamment CJCE, 3 juillet 1997, n° C-269/95, Francesco Benincasa, points 16 et 17 ; CJUE, 14 février 2019, Milivojevic, C-630/17, point 89.

* ²¹ 1re Civ., 31 janvier 1995, pourvoi n° 93-10.412, Bulletin 1995 I n° 64.

* ²² 1re Civ., 13 décembre 2012, pourvoi n° 11-27.766, Bull. 2012, I, n° 260.

* ²³ 1re Civ., 26 novembre 2025, pourvoi n° 24-14.269.

* ²⁴ Art. L 611-1 du code de l'éducation.

* ²⁵ Lors des discussions à l'Assemblée nationale en juin 2025 sur le projet de loi de simplification de la vie économique, le HCERES avait été supprimé. Cette suppression n'a pas été maintenue dans le texte issue de la commission mixte paritaire qui s'est tenue en janvier 2026 puis dans le texte final.

* ²⁶ N° 409010 publiée au rapport annuel de la juridiction administrative pour 2024, p. 284.

* ²⁷ « Les regroupements d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche : premier bilan des établissements publics expérimentaux », avril 2026.

* ²⁸ « La place des composantes dans les universités », N° 23-24 012B - septembre 2024.

* ²⁹L'école polytechnique : une stratégie incertaine, une gestion à redresser, Cour des comptes, 2020.

* ³⁰ Cette abrogation est prévue par le 5° du I de l'article premier du projet de loi (alinéa 46).

* ³¹ Cette liste est fixée par arrêté du ministère de l'enseignement supérieur. Cf notamment arrêté ESRS2416533A du 17 juin 2024.