II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
A. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL NATHALIE GOULET SUR LE PROGRAMME 105 : DES DÉPENSES DE PERSONNEL DÉSORMAIS CENTRALISÉES AU SEIN DU PROGRAMME 105, TIRÉES À LA HAUSSE PAR LES INDEMNITÉS DE RÉSIDENCE À L'ÉTRANGER
Comme exposés supra, les dépenses de personnel du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, concourant à l'exercice des missions « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement », figurent désormais sur le programme 105 de la mission AEE. Le regroupement de la gestion des effectifs au sein d'un seul programme, qui porte d'ores et déjà une grande partie des dépenses « support » du ministère, a été préféré à la création d'un programme ad hoc, uniquement dédié aux dépenses de titre 2.
Si cette révision de la nomenclature budgétaire ne permet plus une approche « en coûts totaux » des différents programmes budgétaires, elle offre en revanche une vision d'ensemble des dépenses de personnel engagées par le MEAE et correspond davantage à la réalité de la mise en oeuvre des moyens humains de ce ministère, dont les agents, en particulier en poste à l'étranger, peuvent être amenés à contribuer aux activités de différents programmes.
De plus, cette nouvelle maquette devrait faciliter la gestion des effectifs entre les différents programmes notamment en fin d'exercice. La gestion des personnels du ministère de l'Europe se caractérise en effet par des écarts entre la prévision et l'exécution.
Par ailleurs, s'agissant de l'exécution des dépenses de titre 2, la direction du budget a souligné auprès des rapporteurs spéciaux l'incidence de l'évolution des dépenses liées aux indemnités de résidence à l'étranger sur la budgétisation du programme 105.
Pour mémoire, l'IRE est destinée « à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence »3(*). Le montant de l'IRE est adapté en cours d'année, en fonction :
- de l'ajustement du change-prix, qui vise à maintenir constant le pouvoir d'achat des personnels expatriés en prenant en compte l'évolution des taux de change entre euro et monnaies locales et l'évolution du coût de la vie dans le pays de résidence, rapportée à l'inflation observée en France sur la même période ;
- de l'exercice de reclassement annuel (au 1er janvier) qui vise à assurer la cohérence du classement des montants d'IRE entre chaque pays.
Entre 2024 et 2025, le montant des IRE a augmenté de 17,5 millions d'euros, portant l'augmentation de cette enveloppe à 32 millions d'euros sur deux ans. Deux facteurs principaux contribuent à cette progression : d'une part, l'effet de change et l'inflation qui tirent à la hausse les indemnités des agents en poste et, d'autre part, l'augmentation des effectifs du MEAE dans son réseau à l'étranger. Au total, l'augmentation continue des dépenses d'IRE constitue un facteur de rigidification des dépenses du programme 105, largement constitué de dépenses contraintes.
Au-delà d'un suivi plus fin de cette dépense qui contraint les marges de manoeuvre des gestionnaires du programme 105, le rapporteur spécial Nathalie Goulet réitère une recommandation portée par la Cour des comptes en estimant que le Gouvernement devrait inscrire la dépense relative à l'exonération d'impôt sur le revenu de l'indemnité de résidence comme une dépense fiscale, en raison de son exonération d'impôt sur le revenu, qui correspond indéniablement à un écart à l'application de la norme fiscale. Une telle mesure permettrait d'évaluer précisément la perte de recettes induite par cette dérogation à la loi fiscale, d'autant que, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire « le rôle de cette indemnité apparaît parfois assez éloigné de celui conféré par le décret et s'apparente davantage à un élément à part entière de rémunération. »4(*)
* 3 Article 5 du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'État et des établissements publics de l'État à caractère administratif en service à l'étranger, version en vigueur depuis le 4 août 2011.
* 4 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission Action extérieure de l'État, avril 2026.