D. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » : UNE STRATÉGIE BIODIVERSITÉ DONT L'OBSOLESCENCE SE POURSUIT EN 2025
Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité présente une exécution de 358,1 millions d'euros en CP en 2025, contre 420,8 millions d'euros en prévision, soit une sous-exécution de près de 15 % des crédits (- 14,9 %). Cette différence résulte principalement de deux éléments :
- d'une part, des annulations portées par le décret du 25 avril 2025, représentant - 20,0 millions d'euros ;
- d'autre part, une hausse des restes à payer de 8,7 % par rapport à 2024, notamment sur les projets territoriaux du fonds vert « biodiversité »26(*).
Cet écart par rapport à la prévision apparaît en retrait en comparaison de celui observé en 2024, de plus d'un quart des crédits (- 26,8 %). Cependant, la prévision en loi de finances initiale pour 2025 intégrait déjà une diminution significative des crédits du programme, avec 420,8 millions d'euros contre 517,9 millions d'euros en prévision pour 2024, soit une baisse de près de 20 % (- 18,7 %). Au total, l'exécution 2025 enregistre une diminution de - 21,6 % par rapport à l'exécution 2024 (379,2 millions d'euros).
En particulier, l'action 07 « Gestion des milieux et biodiversité », qui concentre près de 95 % des crédits du programme et avait fait l'objet en LFI 2025 d'une baisse des crédits de 30 % en AE et de 20 % en CP, affiche une sous-consommation de - 7,0 % en AE (366,1 millions d'euros en exécution, contre 393,6 millions d'euros en prévision) et de - 13,1 % en CP (343,8 millions d'euros en exécution, contre 395,8 millions d'euros en prévision).
Alors que la diminution des crédits en LFI 2025 était justifiée par la sous-exécution constatée en 2024, cette évolution à la baisse induit néanmoins un « décrochage par rapport aux besoins haussiers constatés »27(*), notamment au titre du financement de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) pour 2030.
Le financement de la SNB 2030 a fait l'objet d'une mission conjointe entre l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD), dont le rapport a été remis en novembre 202228(*). Aux termes de son analyse, la mission d'inspection a évalué les besoins bruts correspondants à 618,8 millions d'euros en 2023 et jusqu'à 890,1 millions d'euros en 2027 pour l'État et ses opérateurs.
En déduisant les financements prévus ou annoncés ainsi que ceux des agences de l'eau, le besoin de financement « net », imputé sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », a ainsi été estimé à 173,7 millions d'euros en 2023 et jusqu'à 465,1 millions d'euros en 2027.
Besoins de financement nets à couvrir pour la SNB 2030
(en millions d'euros)
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
|
Besoins bruts |
618,7 |
729,8 |
817,4 |
868,5 |
890,1 |
|
Financement prévus ou annoncés |
330,0 |
330,0 |
330,0 |
330,0 |
330,0 |
|
Financement des agences de l'eau |
115,0 |
115,0 |
115,0 |
115,0 |
95,0 |
|
Besoins nets à couvrir |
173,7 |
284,8 |
372,4 |
423,5 |
465,1 |
|
dont enveloppe nationale SNB |
88,7 |
119,8 |
151,4 |
172,5 |
184,1 |
|
dont enveloppe territoriale SNB |
85,0 |
165,0 |
221,0 |
251,0 |
281,0 |
Source : IGF, IGEDD, « Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 », novembre 2022
Or cette programmation s'est rapidement révélée obsolète sous l'effet de la contrainte budgétaire. Ainsi, les montants effectivement engagés se sont significativement écartés de la trajectoire prévisionnelle : après avoir cru de 77,6 millions d'euros en 2023 à 249,8 millions d'euros en 2024, les besoins nets effectivement couverts ont diminué à 58,6 millions en 202529(*).
En dépit de l'avis du comité national de la biodiversité sur l'état d'avancement de la SNB 2030, qui recommandait d'« assurer une montée en puissance importante et pluriannuelle des financements dévolus à la SNB »30(*), le montant des crédits inscrits sur cette action s'écarte désormais très fortement de la trajectoire de financement initialement prévue, appelant la définition d'une nouvelle programmation financière en matière de biodiversité.
Le cadre de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) pour 2030
Constituant une obligation internationale au titre de l'article 6 de la convention sur la diversité biologique (CDB), adoptée à Nairobi le 22 mai 1992, la SNB est régie par l'article L. 110-3 du code de l'environnement. Aux termes de cet article, la SNB, de concert avec les stratégies régionales pour la biodiversité, « contribu[e] à l'intégration des objectifs de conservation et d'utilisation durable de la biodiversité dans les politiques publiques ainsi qu'à la cohérence de ces dernières en ces matières ».
Par ailleurs, à l'occasion de la COP15 pour la biodiversité, un cadre mondial de la biodiversité a été adopté à Montréal le 19 décembre 2022. Ce cadre mondial inclut notamment les objectifs de protéger au moins 30 % des terres et des mers d'ici 2030, de restaurer 30 % des habitats dégradés et de réduire de 50 % les risques liés aux usages des produits phytopharmaceutiques.
La biodiversité, qui peut être définie comme la diversité de l'ensemble des êtres vivants et des écosystèmes dans lesquels ils vivent31(*), est à l'origine de nombreux services, dits « écosystémiques », ayant une importance fondamentale pour l'activité humaine : approvisionnement en ressources (eau, énergie, nourriture), régulation (notamment atténuation et adaptation au changement climatique), services socioculturels (en particulier touristiques), services dits « de soutien » ou d'entretien de l'écosystème (cycles de la matière, formation des sols, etc.).
Or l'état de la biodiversité connaît un effondrement au niveau international comme national32(*), sous l'effet de cinq grandes pressions anthropiques, identifiées par la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) : le changement d'usage des terres (notamment du fait de certaines pratiques agricoles et de l'artificialisation des sols) et des mers ; l'exploitation directe des organismes (collecte, exploitation forestière, chasse et pêche) ; le changement climatique ; les pollutions ; les espèces exotiques envahissantes.
Ainsi que le résume le dossier de présentation de la SNB 2030, « la communauté scientifique constate un déclin de la biodiversité et évoque une sixième extinction de masse, la première depuis la disparition des dinosaures à la fin du Crétacé il y a 66 millions d'années. Elle se traduit par un effondrement de la biodiversité à une vitesse dramatiquement plus élevée que le rythme normal d'extinction des espèces ».
Source : commission des finances
Alors que la préservation et la restauration de la biodiversité n'est pas un objectif secondaire par rapport à l'adaptation au changement climatique mais s'inscrit au contraire dans une logique complémentaire, les engagements juridiques associés devraient devenir encore plus prégnants dès 2026. En effet, dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau règlement européen pour la restauration de la nature33(*), la France doit présenter, d'ici au 1er septembre 2026, un plan national de restauration de la nature (PNRN).
D'après les éléments publiés dans la presse, la Commission européenne a identifié, à l'échelle de l'Union européenne (UE), un déficit annuel de 3,7 milliards d'euros pour atteindre les objectifs du règlement restauration de la nature34(*). En retenant une part proportionnelle à la superficie et au niveau de dégradation des écosystèmes, le besoin de financement correspondant à couvrir pour la France - qui représente environ 15 % de la superficie totale de l'UE - pourrait s'élever autour de 600 à 700 millions d'euros par an en moyenne, hors cofinancement européen, soit des montants nettement supérieurs à la trajectoire initiale de la SNB 2030 - pourtant non tenue à ce jour.
Dans ce contexte, le rapporteur spécial conduit actuellement une mission de contrôle budgétaire afin de définir une nouvelle trajectoire pour la SNB35(*), dans l'optique de prioriser les actions les plus efficaces en matière de préservation de la biodiversité tout en tenant compte de la contrainte budgétaire.
* 26 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026.
* 27 Réponses du ministère, in Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026.
* 28 IGF, IGEDD, « Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 », novembre 2022.
* 29 Et 29,0 millions d'euros en 2026.
* 30 Comité national de la biodiversité, avis sur l'état d'avancement 2024 de la SNB 2030, délibération n° 2025-02, juin 2025.
* 31 Ce qui recouvre les notions de diversité génétique au sein des espèces, de diversité spécifique (entre les espèces) et de diversité écologique (entre les écosystèmes).
* 32 En particulier en Outre-mer, territoires reconnus comme « hot spot » de biodiversité accueillant 80 % de la biodiversité nationale.
* 33 Règlement (UE) 2024/1991 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2024 relatif à la restauration de la nature et modifiant le règlement (UE) 2022/869.
* 34 Projet de rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le financement de la mise en oeuvre du règlement (UE) 2024/1991 relatif à la restauration de la nature, publié par le média Contexte, le 10 mars 2026, « Restauration de la nature : ce que contient le rapport de la Commission sur les financements jamais sorti ».
* 35 Commission des finances, programme de contrôle pour 2026, publié le 15 janvier 2026.