F. LE FONDS VERT CONFIRME SON STATUT DE VARIABLE D'AJUSTEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES DANS UN CONTEXTE DE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE
Le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », communément appelé « fonds vert » et destiné à financer les projets des collectivités territoriales en matière de performance environnementale, d'adaptation au changement climatique et d'amélioration du cadre de vie, présente une exécution pour 2025 en CP à hauteur de 809,2 millions d'euros, contre une prévision de 1,12 milliard d'euros, soit une sous-exécution de plus d'un quart (- 28,0 %).
Cette situation résulte :
- d'une part, du décret du 25 avril 2025, lequel a procédé à l'annulation de 63,3 millions d'euros en AE et 61,8 millions d'euros en CP ;
- d'autre part, d'un gel budgétaire supplémentaire intervenu en mai 2025 à hauteur de 180 millions d'euros en AE et 314 millions d'euros en CP, partiellement dégelés à hauteur de 75 millions d'euros en CP en fin d'année.
Comme le relève la Cour des comptes, « ces crédits gelés n'ont pas fait l'objet d'une annulation en loi de fin de gestion, ce qui a eu pour conséquence de maintenir dans les données Chorus44(*) des crédits qui ne pouvaient être utilisés par le ministère (...) Cette situation fausse l'évaluation de l'exécution réelle des crédits du programme et ces crédits auraient dû être annulés en loi de fin de gestion »45(*).
La direction du budget a indiqué à la Cour que ces crédits gelés seraient proposés à l'annulation dans le cadre du présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. De fait, le projet de loi prévoit des annulations de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 204,9 millions d'euros en AE et 242,5 millions d'euros en CP sur le programme 380.
Pour mémoire, le fonds vert était déjà l'un des « grands perdants » des annulations de crédits décidées en cours d'année 2024 : le décret du 21 février 2024 avait annulé 500 millions d'euros en AE et 430 millions d'euros en CP ; quant à la loi de finances de fin de gestion pour 2024, elle avait également annulé 400 millions d'euros supplémentaires en AE et 65 millions d'euros supplémentaires en CP.
Dotations du fonds vert votées (LFI) et exécutées (e) depuis 2023 en AE
(en millions d'euros)
Note : dotations du programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire
Dotations du fonds vert votées (LFI) et exécutées (e) depuis 2023 en CP
(en millions d'euros)
Note : dotations du programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire
Ainsi, depuis la création du programme en 2023, les AE exécutées ont subi une diminution de moitié (- 1,13 milliard d'euros sur la période ; - 56,4 %), avec une baisse accentuée entre 2024 et 2025 (- 720 millions d'euros ; - 45,3 %). La réduction des crédits relatifs à l'action « performance environnementale », portant la rénovation des bâtiments publics des collectivités territoriales, le soutien au tri à la source et la valorisation des déchets46(*), explique l'essentiel de cette évolution (- 785 millions d'euros sur la période), en particulier entre 2024 et 2025 (- 576 millions d'euros).
À titre secondaire, une diminution d'un tiers des crédits relatifs à l'action « amélioration du cadre de vie » (- 216 millions d'euros sur la période), comprenant des politiques de natures diverses (déploiement de zones à faibles émissions mobilité, reconquête des friches, restructuration des locaux d'activité, développement de l'industrie sur les territoires), est également enregistrée.
En CP exécutés, l'évolution est en sens inverse, avec un quasi triplement depuis 2023 (+ 507 millions d'euros sur la période ; + 168,2 %). La majeure partie de cette croissance résulte de l'augmentation observée sur l'action « performance environnementale » (+ 276 millions d'euros sur la période).
Le contraste avec la tendance observée pour les AE s'explique par le rythme des décaissements des CP, étalés sur plusieurs années. À cet égard, la Cour des comptes47(*) relève que les prévisions de couverture des AE par les CP ont été revues entre 2024 et 2025 et restent susceptibles d'amélioration :
- d'une part, les clés de répartition des CP48(*) constatées en 2025 sur les AE 2023 et 2024 sont notablement inférieures aux prévisions : la clé de CP prévisionnelle en 2025 pour les AE de 2023 était de 35 % et de 22 % pour les AE 2024 ; l'exécution réelle des CP constatée est respectivement de 18,5 % pour les AE 2023 et de 18,6 % pour les AE 2024 ;
- d'autre part, la clé de répartition des CP correspondant aux AE passées s'étale désormais jusque 2031 au moins, contre 2028 précédemment.
Concernant la répartition des dossiers déposés et des subventions attribuées, trois dispositifs concentrent près de 60 % des dossiers et 55 % des subventions en 202549(*) :
- d'une part, la rénovation des bâtiments publics locaux (30 % des dossiers et 24 % des subventions) ;
- d'autre part, la renaturation des villes et villages (16 % des dossiers et 9 % des subventions) ;
- enfin, le recyclage foncier (12 % des dossiers et 22 % des subventions).
Par ailleurs, deux nouveaux dispositifs regroupent 12 % des dossiers et 20 % des subventions : le soutien aux actions dans le cadre des Plans Climat-Air-Energie territoriaux (PCAET) et l'aide aux maires bâtisseurs.
Répartition des dossiers déposés et des subventions attribuées en 2025
(en millions d'euros)
|
Dispositif |
Dossiers déposés en 2025 |
Part des dossiers déposés en 2025 |
Montants de subventions attribués en 2025 |
Part des subventions attribuées |
|
Rénovation énergétique des bâtiments publics locaux |
3 834 |
30 % |
207,3 |
24 % |
|
Renaturation des villes et des villages |
2 053 |
16 % |
81 |
9 % |
|
Recyclage foncier |
1 562 |
12 % |
191 |
22 % |
|
Actions PCAET |
817 |
6 % |
131,3 |
15 % |
|
Aide aux maires bâtisseurs |
702 |
6 % |
45,5 |
5 % |
|
Ingénierie |
655 |
5 % |
11,8 |
1 % |
|
Autres dispositifs (13 dispositifs) |
3 126 |
25 % |
194,3 |
23 % |
|
Total |
12 749 |
100 % |
862,4 |
100 % |
Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026, d'après le tableau de bord numérique de la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature
S'agissant plus particulièrement du dispositif de soutien aux actions dans le cadre des PCAET des collectivités, celui-ci était doté d'une enveloppe de 200 millions d'euros en AE avant mise en réserve, non-fongible avec les autres actions du programme 380. Les actions financées sont sélectionnées à l'issue d'un dialogue entre les préfets et les présidents d'intercommunalité, sans qu'un cahier d'accompagnement précisant les critères d'éligibilité ait été publié sur le site du ministère50(*). L'intégralité des AE devait être engagée en 2025 et, par dérogation aux dispositifs d'avance habituels sur le fonds vert, un premier paiement de 50 % de la subvention devait intervenir en 2025.
Pour mémoire, le rapporteur spécial avait ainsi fait adopter en loi de finances pour 2024 un amendement créant un « Fonds territorial climat » (FTC), dont le principe était d'attribuer 200 millions d'euros du fonds vert directement aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant adopté un PCAET, à raison de 4 euros par habitant51(*). Les normes comptables des collectivités permettent en effet de s'assurer que ces sommes ont bien été fléchées pour la transition écologique52(*). La ressource aurait ainsi été garantie, et le FTC aurait permis aux collectivités territoriales de mettre en oeuvre une véritable planification écologique, contrairement au mouvement de « Stop and Go » qui caractérise le fonds vert dans son fonctionnement actuel.
Alors que le Gouvernement s'était engagé à mettre en oeuvre le FTC au moment du vote de la loi de finances pour 2024, et qu'une circulaire du 28 décembre 2024 avait prévu qu'une part du fonds vert serait déployée en cours d'année pour accompagner la mise en oeuvre des PCAET, cet engagement n'a pas été respecté par l'exécutif. De fait, les projets PCAET soutenus par le fonds vert sont financés par la procédure classique de ce fonds, alors que le FTC visait une affectation directe des crédits aux intercommunalités.
* 44 Logiciel de gestion budgétaire de l'État.
* 45 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026.
* 46 L'enveloppe dédiée à la rénovation des parcs de luminaires d'éclairage public a été consommée dès la première année du programme (en 2023).
* 47 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026.
* 48 Les clés de CP se définissent comme la répartition, au sein des CP exécutés d'une année N, de la couverture des AE des années N à N-x. Une clé de CP 2025 de 35 % pour les AE de 2023 signifie que sur 100 euros de CP exécutés en 2025, 35 euros ont couvert des AE exécutées en 2023.
* 49 Y compris les dossiers de 2024 non-traités en 2024 et basculés en 2025.
* 50 Courrier des ministres adressé aux préfets en date du 2 juin 2025, cité par Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Écologie, développement et mobilité durables », avril 2026.
* 51 Le dispositif devait être applicable à la métropole de Lyon, et pour le périmètre de la métropole du Grand Paris, les fonds étaient prévus pour être versés aux établissements publics territoriaux.
* 52 C'est d'ores et déjà le cas par exemple pour la compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), qui est financée par une taxe dédiée.