Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Écologie, développement et mobilité durables

II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. UNE DIMINUTION DES INVESTISSEMENTS DE L'ÉTAT DANS LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

1. Principalement en raison du nécessaire redressement des comptes publics, les ressources de l'AFITF ont baissé de 680 millions d'euros en 2025

Le budget de l'AFITF est principalement abondé par l'affectation d'une partie du produit de l'accise sur les produits énergétiques^6(*). Le plafond de cette affectation avait été porté à 2 050 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2024^7(*). Cependant, en raison du dérapage des finances publiques, la loi de finances de fin de gestion pour 2024^8(*) avait réduit le montant de ce plafond à 1 651 millions d'euros. Pour les mêmes raisons, afin que le secteur des transports contribue à l'effort global de maîtrise des dépenses de l'État, ce plafond avait à nouveau été fortement diminué en loi de finances pour 2025^9(*) pour s'établir à 1 221 millions d'euros.

La baisse de 430 millions d'euros de ce plafond d'affectation constitue la principale explication de la diminution de 680 millions d'euros (- 16 %) des ressources de l'AFITF observée en 2025 par rapport à l'année 2024.

Cette diminution s'explique aussi par les 188 millions d'euros qui avaient été perçus par l'AFITF en 2024 dans le cadre du contentieux qui l'oppose aux sociétés d'autoroutes au sujet de la contribution volontaire exceptionnelle de 60 millions d'euros par an qu'elles sont tenues de verser à l'Agence chaque année mais dont elles contestent la légitimité dans le cadre d'un autre contentieux, avec l'État cette fois-ci, relatif à l'indexation partielle sur l'inflation de la taxe d'aménagement du territoire. Après un arrêt du tribunal administratif de Cergy Pontoise du 14 mars 2024, les sociétés concessionnaires d'autoroutes avaient en effet été contraintes de verser à l'AFITF les échéances 2021, 2022 et 2023 de cette contribution. Cependant, ces mêmes sociétés d'autoroutes ont fait appel de cette décision de première instance et ont à nouveau refusé de verser à l'AFITF les échéances 2024 et 2025. Aussi, en 2025, l'Agence n'a-t-elle reçu aucun versement au titre de cette contribution.

Par ailleurs, la décrue progressive des sommes allouées à l'AFITF au titre du plan de relance explique l'érosion des recettes de l'Agence en 2025^10(*).

En 2025, les recettes perçues par l'AFITF se sont également établies près de 200 millions d'euros sous leur niveau de 2023. Elles demeurent cependant encore nettement supérieures aux ressources annuelles dont bénéficiait l'agence avant l'apport de financements issus du plan de relance. Les recettes effectives affectées à l'AFITF en 2025 restaient ainsi supérieures à hauteur de 612 millions d'euros (21 %) au montant perçu par l'agence en 2020.

Les recettes de l'AFIT en 2025

(en millions d'euros)

	2020	2021	2022	2023	2024	LFI 2025	Exécution 2025	Variation exécution 2025/2024	Variation LFI 2025 / exécution 2025
Taxe d'aménagement du territoire	459	561	561	561	561	561	561	-	-
Redevance domaniale	365	336	370	402	422	421	434	+ 2,8 %	+ 3,1 %
Amendes radars	167	271	178	178	134	245	136	+ 1,5 %	- 44,5 %
TICPE	1 587	1 285	1 248	1 908	1 651	1 221	1 221	- 26,0 %	-
Écocontribution billets d'avion	-	-	138	226	254	268	299	+ 5,5 %	-
Taxe sur les infrastructures de transport de longue distance	-	-	-	-	549	500	500	- 8,9 %	-
Plan de relance autoroutier	58	-	-	-	188	-	0	- 100,0 %	-
Produits exceptionnels	-	-	2	4	10	29	1	- 93,0 %	- 97,6 %
Dotations budgétaires diverses de l'État	250	100	82	-	-	-	-	-	-
Versements de la mission « Plan de relance »^11(*)	-	599	660	409	411	346	346	- 15,8 %	-
Total	2 886	3 152	3 239	3 689	4 180	3 591	3 498	- 16,3 %	- 2,6 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les budgets et rapports d'activité de l'AFITF

2. Après des années d'augmentation, les dépenses de l'AFITF ont connu un sérieux coup de frein en 2025

Dans le prolongement de la baisse des ressources de l'Agence, en 2025, sa consommation effective de crédits s'est établie à 4,2 milliards d'euros en AE et 3,4 milliards d'euros en CP, soit des diminutions respectives de 620 millions d'euros (- 13 %) et de 916 millions d'euros (- 21 %). Ainsi, comme l'illustre le graphique ci-après, en 2025, les dépenses de l'AFITF sont-elles retombées à un niveau inférieur à ce qu'elles étaient en 2023 (3,6 milliards d'euros). Elles sont néanmoins restées supérieures de plus de 600 millions d'euros par rapport aux dépenses effectives qui avaient été réalisées par l'agence en 2020 (2,8 milliards d'euros).

Crédits de paiement consommés annuellement par l'AFITF (2016-2025)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les budgets et rapports d'activité de l'AFITF

Le total des crédits consommés en 2025 par l'AFITF selon les différents modes de transports est présenté dans le tableau suivant :

Dépenses de l'AFITF par destination en 2025

(en millions d'euros)

Domaine	AE	%	CP	%
Ferroviaire	2 182	52,1 %	1 415	41,2 %
Routes	1 134	27,1 %	1 100	32,1 %
Fluvial	177	4,2 %	224	6,5 %
Maritime	47	1,1 %	32	0,9 %
Transports en commun et mobilités actives	586	14,0 %	604	17,6 %
Divers et support	60	1,4 %	56	1,6 %
Totaux	4 186	-	3 431	-

Source : commission des finances du Sénat, d'après le budget exécuté de l'AFITF

Après une très forte augmentation en 2024, les investissements de l'AFITF dans le secteur ferroviaire ont diminué en 2025 mais restent néanmoins sur une trajectoire dynamique au regard des montants qui y étaient consacrés au cours des années précédentes. Par ailleurs, le budget initial 2026 de l'Agence prévoit une nouvelle augmentation très significative des dépenses consacrées à ce secteur puisqu'il est prévu de les porter à un niveau record de 1,8 milliard d'euros.

Les investissements de l'AFITF dans les domaines des infrastructures routières ainsi que dans les secteurs des transports collectifs et des mobilités actives sont quant-à-elles inscrites dans des dynamiques de baisse structurelles.

Évolution des crédits de paiement consommés par l'AFIT en faveur
des infrastructures ferroviaires, routières et des transports en commun
et mobilités actives (2017-2025)

(en millions d'euros)

TCM : transports en commun et mobilité verte.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les budgets et rapports d'activité de l'AFITF

3. Une volonté de donner de la visibilité aux investissements de l'État dans les infrastructures de transport qui reste à concrétiser

La trajectoire pluriannuelle des investissements de l'AFITF dans les infrastructures prévues par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) ne courait que jusqu'en 2023. Depuis, les investissements dans les infrastructures de transport en France ne bénéficient presque plus de visibilité pluriannuelle alors même que cette exigence est explicitement prévue par les dispositions de l'article 3 de la LOM.

À ce titre, les rapporteurs ont accueilli favorablement les dispositions prévues par l'article 1^er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports qui visent à créer des lois de programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transports. Au cours de l'examen de ce projet de loi-cadre au Sénat, ils ont souhaité compléter les dispositions de cet article 1^er pour que la première loi de programmation :

- donne la priorité aux investissements dans la régénération et la modernisation des réseaux de transport existants ;

- prévoit dès à présent les ressources nécessaires au financement de l'augmentation impérative de ces investissements avant que ne puissent être mobilisés, objectif également formalisé par les dispositions de cet article 1^er, une part des recettes issues des péages autoroutiers à l'issue des principales concessions d'autoroutes entre 2031 et 2036.

Les deux amendements qu'ils ont défendus pour introduire ces compléments ont été adoptés par la commission des finances puis par le Sénat.

Alors que l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale du projet de loi-cadre relatif au développement des transports est toujours entourée d'une grande incertitude, il s'agira désormais de veiller à ce que les dispositions de son article 1^er ne restent pas « lettre morte » à l'instar de celles de l'article 3 de la LOM.

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* ⁶ L'ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou TICPE.

* ⁷ Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ⁸ Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

* ⁹ Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* ¹⁰ Dans une proportion de 65 millions d'euros pour cet exercice.

* ¹¹ Programmes 362 et 364.