B. IL EST NÉCESSAIRE DE PRÉVOIR DÈS À PRÉSENT LES FINANCEMENTS NÉCESSAIRES AUX INVESTISSEMENTS DANS LA RÉGÉNÉRATION ET LA MODERNISATION DU RÉSEAU FERROVIAIRE EXISTANT
Après des augmentations sensibles au cours des deux exercices précédents, les concours versés à SNCF Réseau inscrits à l'action 41 « Ferroviaire » du programme 203 ont diminué de 0,6 % (32 millions d'euros) en 2025 pour s'établir à 5 milliards d'euros. Cette légère baisse s'explique par la diminution des sommes affectées par la SNCF au fonds de concours dédié à la régénération et à la modernisation du réseau ferroviaire existant. Le montant de cette contribution est en effet passé de 1 710 millions d'euros en 2024 à 1 561 millions d'euros en 2025 (voir infra).
Les dépenses consacrées aux redevances d'accès au réseau versées par l'État pour les trains express régionaux (TER), les trains d'équilibre du territoire (TET) ainsi que la compensation dédiée aux activités de fret ferroviaire ont augmenté de 166 millions d'euros (+ 6 %) pour atteindre 3,1 milliards d'euros en raison de l'augmentation des péages ferroviaires.
Dans un rapport d'information de mars 202212(*) les rapporteurs spéciaux Hervé Maurey et Stéphane Sautarel avaient souligné et documenté un déficit d'investissements dans la régénération des infrastructures ferroviaires qui menaçait la pérennité du réseau ferré. Aussi, avaient-ils recommandé de majorer d'un milliard d'euros par an les investissements dans la régénération du réseau. En outre, en raison des retards considérables de la France en la matière, ils avaient également recommandé de programmer et de financer les programmes de modernisation du réseau ferroviaire que sont la commande centralisée du réseau (CCR)13(*) et l'ERTMS14(*). Un rapport publié en février 2023 par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) était arrivé aux mêmes conclusions et la première ministre de l'époque, Madame Elisabeth Borne, s'était également appuyée sur ces constats pour annoncer un plan d'investissements dans le ferroviaire de 100 milliards d'euros.
Dans le cadre de ce plan, l'État avait alors pris l'engagement de réévaluer les investissements annuels dans la régénération et la modernisation à hauteur de 1,5 milliard d'ici à 2027 : 1 milliard d'euros par an supplémentaires pour la régénération et 0,5 milliard d'euros pour la modernisation.
Objets désormais d'un très large consensus, ces besoins d'investissements supplémentaires dans les infrastructures ferroviaires avaient récemment été réaffirmés par la conférence de financement des mobilités « ambition France transports ». Cette trajectoire d'augmentation des investissements dans les infrastructures ferroviaires vient d'être traduite de manière formelle dans le projet d'actualisation du contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau qui a été mis en consultation à partir du 1er juin dernier et dont la conclusion est attendue à l'automne prochain. Quand bien même ce projet de contrat ne permet pas d'identifier l'ensemble des ressources financières qui devront être mobilisées pour couvrir ces investissements, les rapporteurs sont soulagés de constater l'aboutissement prochain de cette actualisation du contrat de performance de SNCF Réseau. Annoncée dès 2023, cette mise à jour est longtemps restée enlisée quand bien même la version en vigueur de ce document structurant pour le réseau ferroviaire était devenue complètement obsolète.
À la demande de l'État, pour la période 2024-2027, la SNCF s'est engagée à financer à elle seule les premières étapes de l'augmentation progressive des investissements en matière de régénération et de modernisation des infrastructures ferroviaires. Pour l'entreprise publique, cet effort prend concrètement la forme de versements complémentaires au fonds de concours par rapport à la trajectoire qui était prévue par le contrat de performance. Au total, l'effort financier consenti par la SNCF sur la période représente 2,1 milliards d'euros et doit se répartir comme décrit dans le graphique ci-après.
Efforts financiers consentis par la SNCF pour augmenter les investissements dans la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire (2024-2027)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs
Ces contributions complémentaires sont incluses dans les abondements annuels par la SNCF du fonds de concours dédié au financement de la modernisation et de la régénération du réseau ferroviaire qui alimente lui-même le programme 203 avant d'être reversé à SNCF Réseau sous forme de subventions d'investissement.
Ainsi, alors que le contrat de performance de SNCF Réseau prévoyait que la SNCF alimente ce fonds de concours à hauteur d'environ un milliard d'euros en 2024 et en 2025, elle l'a finalement abondé respectivement à hauteur de 1,7 milliard d'euros et de 1,6 milliard d'euros, soit, comme l'illustre le graphique ci-après, un effort inédit pour le groupe.
Il convient de préciser que cet abondement est essentiellement constitué d'un prélèvement effectué sur les bénéfices réalisés par la société SNCF Voyageurs. Ce prélèvement est considéré par l'État comme son propre renoncement au versement de dividendes par un groupe dont il est l'unique actionnaire.
Abondement du fonds de concours
dédié à la régénération du
réseau ferroviaire par les dividendes de SNCF Voyageurs et le plan de
relance ferroviaire
depuis 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Comme les rapporteurs ont pu le souligner dans un rapport d'information qu'ils ont présenté en mai 202615(*), alors que la concurrence se développe progressivement dans les différents segments du transport ferroviaire de passagers, ce système de financement n'est pas soutenable à terme. Outre le fait qu'il handicape SNCF Voyageurs face à ses concurrents, il conduit la société publique à financer, dans des proportions importantes, un réseau qui sera de plus en plus utilisé par d'autres opérateurs ferroviaires avec lesquels il se trouve en compétition. Par ailleurs le positionnement des nouveaux entrants sur les lignes les plus rentables pourrait amoindrir les bénéfices réalisés par l'opérateur historique et, à terme, par voie de conséquences, sa capacité à alimenter le fonds de concours.
Outre les 2,3 milliards d'euros de financements complémentaires sur lesquels elle s'est engagée jusqu'en 2027 (voir supra), à compter de 2028 et moyennant les incertitudes qui pèsent sur l'avenir du modèle de financement représenté par le fonds de concours, la SNCF a annoncé qu'elle entendait contribuer à hauteur d'un tiers, soit 500 millions d'euros par an, à l'augmentation annuelle pérenne des investissements dans le réseau existant. Aussi, et comme les rapporteurs l'avaient déjà souligné dans leurs rapports relatifs au projet de loi de finances pour 202616(*) ainsi qu'au projet de loi-cadre relatif au développement des transports17(*), il sera à cet horizon nécessaire d'identifier des moyens complémentaires à hauteur d'au moins 1 milliard d'euros pour la régénération et la modernisation du réseau ferré.
Après l'échéance des principales concessions d'autoroutes (entre 2031 et 2036), le maintien des péages à leur niveau actuel devrait permettre de dégager un surplus de recettes estimé aujourd'hui à environ 2,5 milliards d'euros par an, susceptible d'être affecté aux investissements dans les infrastructures de transport. Le principe de cette nouvelle source de financement a été inscrit dans les dispositions initiales de l'article 1er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports.
Les rapporteurs avaient accueilli favorablement la formalisation de cet engagement dans la loi. Si cette perspective se concrétise, le milliard d'euros nécessaire pour financer la régénération et la modernisation des infrastructures ferroviaires pourra être couvert par cette ressource. Cependant, ces recettes nouvelles ne se traduiront concrètement qu'au cours de la décennie 2030. Or, l'état préoccupant des infrastructures existantes ne nous permettent pas d'attendre cette échéance.
Pour cette raison, comme indiqué supra, la commission des finances, à l'initiative des rapporteurs, a complété par amendement l'article 1er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports adopté par le Sénat le 28 avril dernier pour préciser que la première loi de programmation des investissements dans les infrastructures de transport devra identifier les ressources permettant de couvrir les besoins d'investissements au cours de la période qui nous sépare de l'échéance des principales concessions autoroutières.
Pour couvrir dès 2028 le besoin d'un milliard d'euros indispensable aux investissements dans le réseau ferroviaire et comme l'ont signalé les rapporteurs dans leur rapport d'information précité de mai 2026 consacré aux effets de la concurrence ferroviaire sur les finances publiques, une combinaison de moyens de financements sera nécessaire faisant a minima appel au dispositif des certificats d'économie d'énergie, à des fonds européens ainsi qu'à des financements privés. Le cas échéant d'autres sources de financement pourraient être nécessaires pour résoudre l'équation financière d'ici à l'échéance des concessions autoroutières actuelles dans le courant de la décennie à venir.
* 12 Comment remettre la SNCF sur rail ? Modèle économique de la SNCF et du système ferroviaire : il est grand temps d'agir, Rapport d'information n° 570 (2021 2022) de MM. Hervé MAUREY et Stéphane SAUTAREL, fait au nom de la commission des finances, 9 mars 2022.
* 13 La commande centralisée du réseau (CCR) doit se traduire par la création de « tours de contrôle » à grand rayon d'action permettant de centraliser la régulation des circulations. La CCR est un levier d'efficience considérable. Son déploiement permettrait de remplacer les 2 200 postes d'aiguillages actuels (1 500 pour le réseau structurant), auxquels plus de 13 000 agents sont affectés, par une quinzaine de tours de contrôle. D'après la Cour des comptes la baisse d'effectifs consécutive pourrait atteindre 40 %.
* 14 L'ERTMS est un système de signalisation de nouvelle génération, interopérable au niveau européen et permettant de réduire l'intervalle entre les trains. Aussi permet-il d'augmenter la cadence du trafic (de quatre trains par heure sur les LGV), d'accroître la performance du réseau, d'améliorer la régularité du trafic ainsi que l'offre de sillons, en particulier aux opérateurs de fret ferroviaire.
* 15 Rapport d'information n° 633 (2025-2026) sur l'impact de la concurrence dans le ferroviaire sur les finances publiques, fait au nom de la commission des finances par Mme Marie-Claire CARRÈRE-GÉE et M. Hervé MAUREY, mai 2026.
* 16 Annexe n° 10b du tome III du rapport général n° 139 (2025-2026) sur le projet de loi de finances pour 2026, par Mme Marie-Claire CARRERE-GEE et M. Hervé MAUREY, novembre 2025.
* 17 Avis n° 511 (2025-2026) présenté au nom de la commission des finances sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports par Mme Marie-Claire CARRERE-GEE et M. Hervé MAUREY, avril 2026.