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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 11c (Programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ») BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS Rapporteur spécial : M. Vincent CAPO-CANELLAS |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'évolution du trafic aérien en France se caractérise par de grandes disparités entre un trafic de survol dynamique et des vols domestiques atones. La dynamique de croissance du trafic aérien en France a été ralentie par l'augmentation très significative du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passager, souvent appelée taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) à compter du mois de mars 2025.
2. En 2025, les recettes du budget annexe ont poursuivi leur progression très rapide, à la faveur notamment du dynamisme du trafic de survol. Durant cet exercice, elles ont ainsi atteint le niveau record de 2,8 milliards d'euros, en hausse de 10 % par rapport à 2023 et supérieur de 27 % par rapport à 2019. L'augmentation la plus marquée concerne la redevance de route dont le produit a atteint à lui seul 1,8 milliard d'euros en 2025, en hausse de plus de 15 % en un an. Elle s'explique par le relèvement très significatif du taux unitaire de cette redevance en 2025.
3. En raison d'un niveau de recettes record et des annulations de dépenses en cours d'année, le budget annexe a accéléré son désendettement. En effet, après avoir culminée à 2,7 milliards d'euros en 2022, sa dette s'est résorbée de plus d'un milliard d'euros en trois ans pour redescendre à 1,6 milliard à la fin de l'année 2025. Sans entraver les moyens nécessaires à la modernisation technique du contrôle aérien ainsi que les recrutements de nouveaux contrôleurs, il est nécessaire que le budget annexe poursuive sa trajectoire de désendettement.
4. En raison de vagues de départs à la retraite inédites d'ici à la fin de la décennie, sans une augmentation du nombre de recrutements de nouveaux contrôleurs, les services du contrôle de la navigation aérienne en France pourraient souffrir d'une sous-capacité chronique susceptible d'occasionner une hausse durable et non maîtrisée des retards de vols fortement préjudiciable à l'économie du transport aérien comme aux recettes du budget annexe.
5. En 2025, le contrôle aérien français a généré de très importants retards de vols. Cette situation s'est fortement aggravée par rapport à l'année passée et qui est très éloignée des cibles visées.
6. Cette dégradation très sensible des retards de vols causés par les services du contrôle aérien français ne manque pas d'interroger quant à l'efficacité des mesures de performance misse en oeuvre en application du protocole social de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) signé en 2024 et dont le coût prévisionnel avait été sous-estimé. Une évaluation détaillée de chaque dispositif prévu par le protocole, de ses conditions de mise en oeuvre, de son efficacité et de son efficience au regard du coût qui en résulte pour le budget annexe doit être conduite dans la plus grande transparence.
7. Les annulations de crédits d'investissements réalisés en cours d'année n'ont pas été indolores pour les projets de modernisation technique des outils du contrôle aérien, y compris s'agissant de certains systèmes critiques, au premier rang desquels le remplacement des chaînes radiotéléphone. Le rapporteur a conscience que la programmation des nombreux projets d'investissements de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) doit être révisée et optimisée. Néanmoins, dans le domaine du contrôle aérien, chaque diminution des dépenses d'investissement doit être envisagée avec une grande prudence.
8. Si le nouveau retard de déploiement du programme emblématique de la modernisation technologique du contrôle aérien français (4-Flight) est regrettable, il ne doit pas remettre en cause les changements d'approche stratégiques initiés par la DSNA depuis quelques années. Le décommissionnement des systèmes obsolètes devient une nécessité urgente. À ce titre l'aboutissement final du déploiement du programme 4-Flight constitue un enjeu majeur de crédibilité pour la DSNA.
9. La situation financière de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) s'améliore enfin et l'établissement sort doucement de l'impasse budgétaire dans laquelle il était enfermé depuis 2023. Il reste cependant « convalescent » et son modèle économique devra continuer à faire l'objet d'une grande vigilance dans les mois et les années à venir.
10. Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) se trouve actuellement dans une impasse budgétaire et pourrait, si rien n'est fait, se retrouver en situation de cessation de paiement au cours de l'année 2027.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » (BACEA) EN 2025
A. MALGRÉ UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DU TRAFIC ET UNE PIÈTRE PERFORMANCE DU CONTRÔLE AÉRIEN FRANÇAIS, LES RECETTES DU BUDGET ANNEXE ONT ATTEINT UN NOUVEAU RECORD
1. Une évolution du trafic aérien affectée par la hausse des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) et une augmentation très importante des retards de vols causés par les services français du contrôle de la navigation aérienne
De façon générale, la reprise du trafic aérien s'est poursuivie en 2025 et son niveau en France a dépassé de 2 % les chiffres de 2019, avant le déclenchement de la crise pandémique internationale. Cependant, cette évolution globale masque de grandes disparités. Si le trafic de survol du territoire national est très dynamique, la réalité est bien différente pour les vols intérieurs. Le trafic domestique français a baissé de 2 % en 2025 et représente moins de 80 % de son niveau de 2019.
La dynamique de croissance du trafic en France, en particulier s'agissant des courtes et moyennes distances, a ralenti à partir du premier trimestre 2025 suite à l'entrée en vigueur, le 1er mars, de l'augmentation très significative du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passager, souvent appelée taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) prévue par la loi de finances pour 20251(*). Ce résultat n'a pas surpris le rapporteur qui avait mis en garde très tôt le Gouvernement sur les conséquences potentiellement délétères sur le secteur de cette hausse inconsidérée de la fiscalité aérienne.
Dans une étude de novembre 2025 sur les impacts de cette hausse de la fiscalité2(*), la DGAC constate les signes d'une « baisse de la compétitivité du transport aérien français ». En effet, d'après la DGAC, « la France se positionne parmi les pays européens ayant la plus forte fiscalité du transport aérien, avec l'Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et le Danemark ».
En 2025, la direction nationale des services de la navigation aérienne (DSNA) a contrôlé 3 492 905 vols, soit 3 % de plus qu'en 2024. Au cours de cette année, les records de la journée (11 963 vols contrôlés le 18 juillet 2025) et de la semaine (81 209 vols contrôlés entre le 7 et le 13 juillet 2025) les plus chargées de l'histoire du contrôle aérien en France ont été battus.
En 2025, le contrôle aérien français a généré de très importants retards de vols. Une situation qui s'est fortement aggravée par rapport à l'année passée et qui est très éloignée des cibles visées. Ces retards ont atteint ainsi 1,9 minute en moyenne par vol en 2025 dont, d'après le rapport annuel de performance 2025 du budget annexe, 60 % étaient dus à des problèmes de capacité et d'organisation du travail lors des pics de trafic. En 2024, cet indicateur avait représenté 1,4 minute de retard par vol en moyenne et la cible poursuivie par la DSNA3(*) était en 2025 de 0,9 minute.
Ainsi, en 2025, le contrôle aérien français a-t-il été de très loin le principal pourvoyeur de retards de vols en Europe. En outre, alors que l'ensemble de nos partenaires voyaient leur situation s'améliorer, le contrôle aérien français s'est malheureusement illustré par une régression notable de sa performance en la matière. La situation est particulièrement exacerbée s'agissant du contrôle des avions en survol par les centres en-route de la navigation aérienne (CRNA). Ainsi, d'après les données d'Eurocontrol, le contrôle aérien français a été responsable de 36 % de l'ensemble des retards de vols « en-route » observés en Europe en 2025.
Répartition des retards de vols
causés par les services du contrôle aérien
de survol dit
« en-route »
Source : european aviation overview 2025, Eurocontrol, janvier 2026
2. En 2025, les recettes du BACEA ont atteint un nouveau record mais ses dépenses ont été réduites dans le cadre des efforts de redressement des finances publiques
Mouvements de crédits de paiement
intervenus en gestion
pendant l'exercice 2025
(en millions d'euros)
|
LFI 20254(*) |
Reports entrants |
Décret d'annulations5(*) |
Mouvements de crédits |
LFFG6(*) |
FDC / ADP |
Total crédits disponibles |
Total crédits consommés |
Pourcentage d'exécution des crédits |
|
|
613- Soutien aux prestations de l'aviation civile |
1 623,9 |
1,8 |
- 18,2 |
9,0 |
- 9,0 |
0,3 |
1 607,7 |
1 605,9 |
99,9 % |
|
612- Navigation aérienne |
659,0 |
15,2 |
- 12,5 |
- 9,0 |
- |
12,0 |
664,6 |
645,7 |
97,2 % |
|
614 Transports aériens, surveillance et certification |
47,3 |
1,6 |
- 1,5 |
- |
- 5,4 |
9,7 |
51,6 |
48,9 |
94,8 % |
|
Total BACEA |
2 330,2 |
18,6 |
- 32,2 |
0,0 |
- 14,4 |
22,0 |
2 324,0 |
2 300,5 |
99,0 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, des crédits de 2,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 2,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) avaient été adoptés pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Ces montants ont été majorés d'environ 40 millions d'euros de reports et l'attribution de crédits de fonds de concours.
Les dépenses du budget annexe ont par ailleurs été réduites en cours de gestion pour 76 millions d'euros en AE et 47 millions d'euros en CP afin de contribuer à l'effort général de rétablissement des comptes publics.
Les annulations de dépenses effectives (crédits de paiement) en cours de gestion ont ainsi représenté 2 % du total des crédits ouverts en 2025. Elles ont principalement porté, pour 27,2 millions d'euros, sur le programme support 613. Le programme 612, qui porte notamment les crédits des programmes de modernisation des outils du contrôle aérien, a vu ses CP être réduits de 12,5 millions d'euros. Les annulations de CP sur le programme 614 ont quant à elles représenté 6,9 millions d'euros.
Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a procédé à l'annulation de 72,3 millions d'euros d'AE et de 32,3 millions d'euros de CP tandis que la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finance de fin de gestion a mis en oeuvre une nouvelle annulation de crédits à hauteur de 3,7 millions d'euros en AE et 14,4 millions d'euros de CP.
Au cours de la gestion, les taux de consommation des crédits se sont élevés à 94,7 % pour les AE et 99,0 % pour les CP.
Évolution des crédits du BACEA 2024-2025
(en millions d'euros)
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Programme |
Exécution 2024 |
LFI 20257(*) |
Total crédits disponibles 2025 |
Exécution 2025 |
Variation exécution 2025/2024 |
|
|
(en %) |
||||||
|
612 « Navigation aérienne » |
AE |
729,3 |
617,6 |
758,2 |
638,0 |
- 12,5 % |
|
CP |
650,7 |
669,0 |
664,6 |
645,7 |
- 0,8 % |
|
|
613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile » |
AE |
1 534,5 |
1 704,3 |
1 692,9 |
1 680,5 |
+ 9,5 % |
|
CP |
1 517,1 |
1 624,3 |
1 607,7 |
1 606,0 |
+ 5,9 % |
|
|
614 « Transports aériens, surveillance et certification » |
AE |
54,7 |
54,7 |
50,6 |
49,8 |
- 9,0 % |
|
CP |
53,3 |
56,2 |
51,6 |
48,9 |
- 8,3 % |
|
|
Total |
AE |
2 318,5 |
2 376,6 |
2 501,7 |
2 368,3 |
+ 2,1 % |
|
CP |
2 221,0 |
2 349,5 |
2 323,9 |
2 300,6 |
+ 3,6 % |
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Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2025, les recettes du budget annexe ont poursuivi leur progression très rapide, à la faveur notamment du dynamisme du trafic de survol. Durant cet exercice, elles ont ainsi atteint le niveau record de 2,8 milliards d'euros, en hausse de 10 % par rapport à 2023 et supérieur de 27 % par rapport à 2019.
Recettes annuelles totales du BACEA8(*)
(2018-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2025, les redevances de navigation aérienne ont représenté 78 % des recettes du BACEA.
Principales recettes du BACEA en 2025
(en millions d'euros)
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Exécution 2024 |
LFI 2025 |
Exécution 2025 |
Variation exécution 2025/ LFI 2025 |
Variation exécution 2025 / exécution 2024 |
|
|
Redevances de route |
1 592,9 |
1 741,0 |
1 838,6 |
+ 5,6 % |
+ 15,4 % |
|
RSTCA-M |
248,3 |
273,1 |
268,0 |
- 1,9 % |
+ 7,9 % |
|
RSTCA-OM et redevance océanique |
51,7 |
46,7 |
48,6 |
+ 4,1 % |
- 6,0 % |
|
Redevances de surveillance et de certification |
30,7 |
28,9 |
28,8 |
- 0,3 % |
- 6,2 % |
|
Taxe de l'aviation civile |
542,7 |
545,8 |
555,5 |
+ 1,8 % |
+ 2,4 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2025, les sommes perçues par le BACEA au titre des redevances de navigation aérienne ont augmenté de 14 % par rapport à 2024, pour s'établir à 2,2 milliards d'euros, soit un niveau supérieur de 37 % au montant constaté en 2019.
Variation du montant de redevances
aériennes perçu par le BACEA
entre 2018 et
2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'augmentation la plus marquée concerne la redevance de route dont le produit a atteint à lui seul 1,8 milliard d'euros en 2025, en hausse de plus de 15 % en un an. Elle s'explique par le relèvement très significatif du taux unitaire de cette redevance en 2025 (voir graphique ci-après) en raison des coûts du protocole social conclu en 2024 (voir infra) ou encore de la hausse du volume d'investissements projetés par la direction des services de la navigation aérienne (DSNA).
Taux unitaire de la redevance de route en France de 2015 à 2025
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat
Le rendement du tarif de l'aviation civile a quant à lui augmenté de 12 millions d'euros pour atteindre 555 millions d'euros en 2025.
Évolution des rendements de taxe d'aviation civile entre 2009 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. En raison d'un niveau de recettes record et des annulations de dépenses en cours d'année, le budget annexe a accéléré son désendettement
Du fait d'un volume historique de recettes et de dépenses contenues par les annulations de crédits en cours de gestion, le BACEA a pu accélérer la trajectoire de résorption de sa dette. Cette dette s'était fortement creusée du fait de la crise du transport aérien qui avait été causée par la pandémie de covid 19. Après avoir culminé à 2,7 milliards d'euros en 2022, la dette du budget annexe s'est résorbée de plus d'un milliard d'euros en trois ans pour redescendre à 1,6 milliard à la fin de l'année 2025. Pour la deuxième année consécutive, le BACEA n'a pas contracté de nouveaux emprunts.
L'encours de dette du budget annexe demeure néanmoins encore supérieur d'environ un milliard d'euros à son niveau d'avant crise. Aussi, sans entraver les moyens nécessaires à la modernisation technique du contrôle aérien ainsi que les recrutements de nouveaux contrôleurs indispensables pour assurer un service de qualité aux compagnies dans un contexte de croissance et de complexification du trafic tout aussi bien qu'en raison de tensions démographiques sur les effectifs liées à d'importantes vagues de départ à la retraite, est-il nécessaire que le budget annexe poursuive sa trajectoire de désendettement. Ce nécessaire désendettement permettra notamment d'assurer la résilience du BACEA si une nouvelle crise venait à survenir.
Évolution de l'encours de dette du budget annexe de 2008 à 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 1 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 2 Premiers retours sur la hausse de la TSBA de mars 2025 : baisse de compétitivité du transport aérien français, DGAC, novembre 2025.
* 3 Cible fixée dans le cadre de l'indicateur 3.1 « Retard ATFM moyen par vol » de l'objectif 3 « Améliorer la ponctualité des vols » du projet annuel de performance du programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
* 4 Hors prévisions de fonds de concours et attributions de produits.
* 5 Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.
* 6 La loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finance de fin de gestion pour 2025.
* 7 Y compris prévisions de fonds de concours et attributions de produits.
* 8 Hors emprunts.