Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Écologie, développement et mobilité durables

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les effectifs de la DGAC : un risque de déficit chronique de moyens et un protocole social coûteux dont l'efficacité devra être démontrée de manière claire et transparente

a) Des effectifs de contrôleurs sous tension alors que se profilent des vagues de départs à la retraite dans une proportion inédite

Le schéma d'emploi positif de 122 ETP prévu pour l'année 2025 a été respecté en exécution. Ainsi, en 2025, les effectifs du BACEA se sont-ils établis à 10 320 ETPT.

Le rapporteur rappelle que le schéma d'emploi 2025 avait été abaissé de 10 ETP dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2025. Pourtant, le schéma d'emploi initialement prévu par le projet de loi visait à appliquer une trajectoire pluriannuelle d'évolution des effectifs du BACEA qui avait été prévue, pour la période 2023-2027, afin notamment d'anticiper les vagues inédites de départs à la retraite de contrôleurs qui doivent intervenir d'ici à la fin de la décennie. La loi de finances pour 2026 a également retenu une évolution des effectifs inférieure de 10 ETP à cette trajectoire prévisionnelle.

Alors qu'il semble apparaître aujourd'hui que la trajectoire définie pour 2023-2027 était insuffisante au regard des besoins de capacités de contrôle dans les années à venir, le rapporteur ne cache pas sa préoccupation quant aux moyens humains dont pourront disposer les services du contrôle de la navigation aérienne dans les années à venir. Comme il a pu le souligner dans son rapport budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2026^9(*), il craint que cette situation ne se traduise par un déficit quantitatif structurel de contrôleurs qui entraînerait une sous-capacité chronique du contrôle de la navigation aérienne susceptible d'occasionner une hausse durable et non maîtrisée des retards de vols, fortement préjudiciable à l'économie du transport aérien comme aux recettes du budget annexe. La résolution de telles difficultés serait nécessairement très longue du fait de la durée de formation des contrôleurs. Le rapporteur à le sentiment que le coût économique global d'un déficit de moyens humains dans les services de contrôle aérien est sensiblement plus élevé que celui d'un éventuel sureffectif. Ce sentiment a notamment été conforté par les résultats d'une étude réalisée par la Commission européenne en mars 2025^10(*).

b) Le protocole social de la DGAC : un coût plus élevé qu'anticipé et un effort de transparence indispensable pour démontrer sa réelle efficacité

En 2025, les dépenses de personnel du BACEA ont augmenté de 5,5 % (72 millions d'euros) pour s'établir à 1 389 millions d'euros, soit 60 % du total de ses dépenses. Cette hausse résulte principalement du coût des mesures catégorielles prévues par le protocole social^11(*) que la DGAC a conclu avec trois organisations syndicales représentatives de ses personnels au printemps 2024 même si les documents budgétaires ne permettent pas aujourd'hui d'identifier de façon précise les dépenses consacrées à ces dispositifs. Une transparence accrue en la matière est impérative.

Dans un rapport d'information présenté en octobre 2024^12(*), le rapporteur avait évalué le coût global et pérenne des mesures catégorielles prévues par ce protocole. Lorsqu'elles auront toutes été mises en oeuvre, à l'issue de la période couverte par l'accord, soit en 2027, une première estimation conduisait à considérer qu'elles augmenteraient de façon pérenne les charges de personnel du BACEA d'environ 100 millions d'euros par an.

Cependant, en cours de gestion, il est apparu que l'estimation du coût des mesures protocolaires en 2025 avait été manifestement sous-estimée par rapport au besoin réel en termes de flexibilité des capacités de contrôle susceptibles d'être mobilisées via des dispositifs d'assouplissement de l'organisation du travail des contrôleurs en contrepartie d'indemnités financières, des dispositifs qualifiés « d'options ». La mise en oeuvre opérationnelle de ces dispositifs a été perturbée par cette situation. L'exécution budgétaire des crédits de personnel du BACEA, suivis sur le programme 613, en a quant à elle été très mouvementée et un dépassement de 10 millions d'euros des crédits initialement programmés a finalement été constatée (1 072,1 millions d'euros consommés contre 1 062,2 millions d'euros prévus)^13(*).

Dans son rapport d'information d'octobre 2024 précité, le rapporteur avait observé qu'à la différence des accords antérieurs, ce protocole prévoyait, en contrepartie de ces mesures catégorielles coûteuses, de réels dispositifs visant à améliorer la performance du contrôle de la navigation aérienne en France.

Néanmoins, à ce stade, la dégradation très sensible des retards de vols causés par les services du contrôle aérien français constatée en 2025 (voir supra) ne manifeste pas de manière explicite l'efficacité des mesures de performance mises en oeuvre en application du protocole. Si le trafic de survol a augmenté plus vite que les anticipations et que la configuration du trafic aérien, c'est-à-dire la demande de contrôle, se complexifie de plus en plus^14(*), la concomitance entre l'entrée en vigueur des mesures prévue par le protocole et la détérioration substantielle de la performance du contrôle aérien national ne peut qu'interpeller.

Une évaluation détaillée de chaque dispositif prévu par le protocole, de ses conditions de mise en oeuvre, de son efficacité et de son efficience au regard du coût qui en résulte pour le budget annexe doit être conduite dans la plus grande transparence. Il est indispensable que la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) puisse quantifier de façon objective et avec la plus grande précision possible les retombées en matière de performance opérationnelle des mesures contenues dans le protocole social à la lumière des dépenses consacrées à chacun de ces dispositifs.

Cette recommandation, que le rapporteur avait déjà soutenue en novembre dernier dans son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2025, a également été formulée par la Cour des comptes en avril 2026 dans son analyse de l'exécution budgétaire 2025 du BACEA^15(*). Celle-ci recommande en effet d'enrichir les documents budgétaires d'informations précises et détaillées concernant les mesures catégorielles mises en oeuvre à des fins de performance et leur suivi.

2. La mise à niveau technique de la DSNA : entre nouveaux retards des grands programmes de modernisation et nécessité de traiter l'obsolescence de systèmes critiques

La majeure partie des dépenses d'investissements du BACEA (184 millions d'euros en 2025) relèvent du programme 612 « Navigation aérienne » qui porte notamment les crédits alloués aux programmes de modernisation des outils du contrôle aérien.

L'évolution des dépenses d'investissement effectives (CP) entre 2013 et 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Une trajectoire pluriannuelle revalorisée à la hausse des investissements de la DSNA a été définie dès 2023 dans la perspective de la mise en oeuvre du nouveau plan de performance RP4 négocié avec la commission européenne pour la période 2025-2029. Cependant, les contraintes pesant sur les finances publiques ont conduit à réduire les ambitions de dépenses en matière d'investissements depuis 2024.

Ainsi, comme le rapporteur a pu le souligner dans son rapport de novembre dernier relatif au projet de loi de finances pour 2026, en 2025 (c'est le cas également pour les crédits prévus dans la loi de finances pour 2026), les crédits d'investissements sont en retrait par rapport à la trajectoire prévisionnelle. Face à ce constat et au regard des besoins criants en termes de mise à niveau technologique des équipements et systèmes des services du contrôle de la navigation aérienne en France, le rapporteur ne cache pas sa préoccupation. Il écrivait ainsi dans ce rapport que « dans un contexte d'augmentation du trafic aérien, notamment s'agissant du survol du territoire, face au retard technologique du contrôle aérien français et à la situation d'obsolescence de certaines infrastructures, parfois extrêmement critiques, de la DSNA, cette situation ne peut qu'être source d'inquiétude ».

Le décret d'annulation de crédits du 25 avril 2025 précité a affecté les crédits d'investissements dans des projets de mise à niveau technique de la DSNA. Ces annulations n'ont pas été indolores, y compris pour des projets critiques. Outre la suspension de projets de modernisation des outils du contrôle aérien en Polynésie française et dans l'océan indien, ce sont les incidences sur le programme de modernisation des chaînes radiotéléphone dans les centres en-route de la navigation aérienne (CRNA) qui sont les plus préoccupantes. Ces systèmes servent à établir le contact entre les contrôleurs et les pilotes, autant dire que leur criticité est majeure. Or, compte tenu de nouveaux décalages dans le temps de ce programme, la DSNA ne dispose plus d'aucune marge de manoeuvre temporelle s'agissant du déploiement de ce programme de modernisation essentiel. Dès la fin de l'année 2025, conscient de l'enjeu, le directeur général de l'aviation civile avait confirmé au rapporteur donner la priorité absolue au déploiement du nouveau système radiotéléphone dans les CRNA afin d'en sécuriser le calendrier.

Le rapporteur a conscience que la programmation des nombreux projets d'investissements de la DSNA doit être révisée et optimisée. Une remise à plat doit permettre de mieux prioriser les projets et les améliorations techniques les plus essentielles. La DSNA doit conduire ce travail et le renouveler régulièrement par des audits successifs. Néanmoins, chaque diminution des dépenses d'investissements doit être envisagée avec une grande prudence, en particulier lorsqu'elles s'écartent des trajectoires pluriannuelles qui avaient été calibrées pour répondre aux défis auxquels est confronté le contrôle aérien français. Les besoins de mise à niveau technologique des systèmes et des infrastructures utilisés par la DSNA sont tels que chaque nouveau contretemps sur des projets critiques peut avoir des conséquences très dommageables sur la qualité du service rendu par le contrôle aérien en France. Des pannes et autres incidents techniques récents, dont la survenance se trouve manifestement accrue par l'obsolescence de certains systèmes et de certaines infrastructures, ont pu le démontrer.

Coût des programmes techniques de modernisation
du contrôle de la navigation aérienne

(en millions d'euros)

Programme	Durée du programme	Coût total fin 2025 (en CP)	Coût total programme après 2025 (en CP)	Coût total programme
4-Flight	2011-2028	881,8	21,1	902,9
4-Flight Révolution	2024-2030	102,8	239,2	342,0
Coflight	2003-2025	287,6	0,0	287,6
Sysat	2012-2032	176,3	253,7	430,0
NVCS^16(*)	2012-2027	88,5	30,3	118,8
CATIA	2020-2025	19,4	28,0	47,4
Seaflight	2012-2029	30,7	34,9	65,6
E-CDM^17(*)	2012-2029	72,5	41,5	114,0
AIM^18(*)-SEPIA^19(*)	2017-2029	30,3	17,5	47,8
Total	-	1 689,9	666,2	2 356,1

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le coût total des principaux programmes de modernisation du contrôle aérien poursuivis actuellement par la DSNA représente environ 2,4 milliards d'euros. Sur ce montant, 666 millions d'euros restent encore à décaisser dans les années à venir.

4-Flight constitue depuis plus de quinze ans le programme le plus emblématique de la modernisation du contrôle aérien français. Cet outil harmonisé a vocation à équiper les cinq CRNA français en remplacement de systèmes « à façon », propres à chaque centre, devenus obsolescents. À l'origine, son déploiement devait être achevé en 2015. Après plus d'une décennie et d'importants surcoûts, le déploiement de ce programme n'a toujours pas abouti. À ce jour il a été mis en service dans trois centres : le CRNA Est à Reims, le CRNA Sud-Est à Aix-en-Provence et le CRNA Nord à Athis-Mons. Après de nombreuses reprogrammations, le calendrier prévisionnel en vigueur en 2024, prévoyait un déploiement de 4-Flight dans les CRNA Ouest (Brest) et Sud-Ouest (Bordeaux) d'ici à la fin de l'année 2026.

Dans son rapport consacré au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024^20(*), le rapporteur avait signalé les conséquences dommageables d'un conflit social intervenu dans le CRNA Sud-Ouest, à Bordeaux. Ce conflit social avait notamment conduit à un gel des procédures de déploiement du système 4-Flight. Ce conflit a heureusement été résolu mais une reprogrammation du déploiement de ce système dans ce centre a été rendu nécessaire. La mise en place de ce système dans le centre de Bordeaux est désormais planifiée à la fin de l'année 2028 soit avec plus d'un an et demi de retard par rapport au dernier calendrier. Cet énième délai porterait à treize ans le retard de déploiement de ce programme de modernisation présenté comme le symbole de la mise à niveau technologique du contrôle aérien français et de sa crédibilité en la matière en Europe et dans le monde. D'après les estimations de la DSNA, ce nouveau délai se traduira accessoirement par une nouvelle augmentation de deux millions d'euros du coût total du projet.

Le rapporteur avait déjà souligné dans deux rapports présentés en 2018^21(*) et en 2023^22(*) les causes profondes qui étaient à l'origine du dérapage des principaux programmes de modernisation des outils du contrôle aérien en France et de son décrochage technologique vis-à-vis de ses principaux homologues européens. S'il regrette ce nouveau contretemps malheureux du déploiement de 4-Flight, il ne souhaite pas que les changements d'approche stratégiques initiés par la DSNA depuis quelques années en soient remis en cause. Le décommissionnement des systèmes obsolètes^23(*), coûteux à maintenir, ne pouvant plus faire l'objet de véritables évolutions, ne respectant plus les standards et les normes européennes, devient une nécessité urgente. À ce titre l'aboutissement final du déploiement du programme 4-Flight, même avec plus d'une décennie de retard, de nombreux déboires et un coût total décuplé, est devenu un véritable enjeu de crédibilité pour la DSNA, que ce soit vis-à-vis de ses homologues européens qu'auprès des décideurs politiques soucieux de veiller à la bonne gestion des deniers publics.

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* ⁹ Annexe n° 10c du rapport général n° 139 (2025-2026) fait par M. Vincent CAPO-CANELLAS au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2026, novembre 2025.

* ¹⁰ Performance review report 2024, Eurocontrol, mars 2025.

* ¹¹ Qui concerne la période 2023-2027.

* ¹² DGAC : après des protocoles sociaux coûteux, enfin une vraie réforme ? Rapport d'information n° 5 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances sur les protocoles sociaux, l'organisation du travail des personnels de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et la performance du contrôle aérien français, par M. Vincent Capo-Canellas, octobre 2024.

* ¹³ S'agissant des crédits du titre 2 hors Compte d'affectation spécial (CAS) « Pensions ».

* ¹⁴ Celle-ci se trouve en effet ponctuée de pics de trafic à la fois plus nombreux et plus accentués.

* ¹⁵ Analyse de l'exécution budgétaire 2025, BACEA, Cour des comptes, avril 2026.

* ¹⁶ Pour « New Voice Communication System ».

* ¹⁷ Pour « extended collaborative decision making ».

* ¹⁸ Pour « aeronautical information management ».

* ¹⁹ Projet visant à créer une nouvelle base de données d'information aéronautique.

* ²⁰ Rapport n° 743 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 par M. Vincent CAPO-CANELLAS, juin 2025.

* ²¹ Retards du contrôle aérien, la France décroche en Europe, rapport d'information n° 568 (2017 2018) réalisé au nom de la commission des finances du Sénat par Vincent Capo Canellas, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

* ²² Rapport d'information n° 758 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances sur les programmes de modernisation de la navigation aérienne 4-Flight, Co-Flight et Sysat par M. Vincent Capo-Canellas, juin 2023.

* ²³ Tels que le système Cautra qui doit être remplacé par 4-Flight.