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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 13 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS ET AVANCES
À DIVERS SERVICES Rapporteur spécial : M. Albéric de MONTGOLFIER |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
La mission « Engagements financiers de l'État »
1. Avec 56,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 53,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission est inférieure de - 5,3 % en AE et en CP aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette situation résulte essentiellement de l'exécution constatée sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui atteint 50,9 milliards d'euros en AE et en CP, contre 54,2 milliards d'euros en LFI 2025 (- 6,1 %), sous l'effet conjugué d'une baisse des taux d'intérêt de court terme plus forte qu'attendu et d'une diminution de la provision pour charge d'indexation sur l'inflation.
2. Par rapport à l'exécution 2024, la mission présente une hausse en AE de + 1,7 % (+ 900 millions d'euros). En CP, la mission affiche une baisse apparente de - 9,5 % (- 5,6 milliards d'euros), résultant essentiellement de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » (6,5 milliards d'euros en CP en 2024). En neutralisant les évolutions de périmètre, les crédits de la mission enregistrent en réalité une légère hausse en AE et en CP de + 0,4 %.
3. Représentant un montant de 4,9 milliards d'euros en 2025 (contre 6,9 milliards d'euros en 2024 et 15,8 milliards d'euros en 2023), la provision pour charge d'indexation sur l'inflation est la seule écriture, sur l'ensemble du budget de l'État, qui fait exception au principe de la comptabilité de caisse prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Suivant l'analyse de la Cour des comptes, le rapporteur spécial recommande ainsi de supprimer cette provision budgétaire.
4. En exécution, les appels en garantie pour les Prêts garantis par l'État (PGE) et les Prêts garantis par l'État « Résilience » (PGER) s'élèvent à 1,12 milliard d'euros, contre une prévision sous-jacente à la LFI de 571 millions d'euros, soit un quasi doublement par rapport à la prévision. Cette sur-exécution s'explique par une programmation initiale très inférieure aux estimations transmises par la Banque de France et Bpifrance pour la préparation du PLF pour 2025. Fin 2025, le montant cumulé des appels en garantie au titre des PGE et PGER représentait 6,23 milliards d'euros, contre 5,03 milliards d'euros fin 2024, pour un taux de défaut de 12,1 %, contre 11,7 % fin 2024. Le capital restant dû des PGE et PGER s'élevait à 16,1 milliards d'euros, ce qui ne représentait plus que 11,1 % de l'encours octroyé (145,1 milliards d'euros).
Le compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics »
5. Avec un solde positif de 700,7 millions d'euros, l'exécution 2025 représente le troisième exercice consécutif excédentaire pour le compte de concours financiers, après 331,7 millions d'euros en 2023 et 470,9 millions d'euros en 2024.
6. Suivant l'analyse de la Cour des comptes, le rapporteur spécial renouvelle sa recommandation de supprimer le programme 830 pour regrouper l'ensemble des avances et prêts accordés à FranceAgriMer dans le programme 823. De même, constatant que les crédits du programme 825 relatif à l'indemnisation des victimes du Benfluorex (Mediator) n'ont jamais été utilisés, le rapporteur recommande la suppression de ce programme qui fait doublon avec la dotation du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».
Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux »
7. Alors que le compte de concours financiers n'est plus actif depuis plusieurs années, celui-ci continue néanmoins d'exister en ce qu'il constitue le pendant budgétaire d'engagements internationaux de la France.
I. UNE SOUS-EXÉCUTION APPARENTE DE LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT », MASQUANT EN RÉALITÉ LA PROGRESSION DE LA CHARGE DE LA DETTE
A. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS EXÉCUTÉS RÉSULTANT ESSENTIELLEMENT D'UN EFFET DE PÉRIMÈTRE ET DE LA BAISSE DE LA PROVISION POUR INDEXATION SUR L'INFLATION
Exécution des crédits de la mission en 2025
(en % et en millions d'euros)
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Programme |
LFI 2024 |
Exécution 2024 |
LFI 2025 |
Exécution 2025 |
Exécution 2025 / exécution 2024 |
Écart d'exécution 2025 |
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[117] Charge de la dette et trésorerie de l'État |
AE |
51 375,0 |
49 267,6 |
54 207,0 |
50 895,6 |
3,3 % |
- 6,1 % |
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CP |
51 375,0 |
49 267,6 |
54 207,0 |
50 895,6 |
3,3 % |
- 6,1 % |
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[114] Appels en garantie de l'État |
AE |
1 902,4 |
1 921,5 |
985,3 |
1 344,3 |
- 30,0 % |
36,4 % |
|
CP |
1 902,4 |
1 921,5 |
985,3 |
1 344,3 |
- 30,0 % |
36,4 % |
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|
[145] Épargne |
AE |
71,1 |
106,4 |
113,2 |
74,5 |
- 30,0 % |
- 34,2 % |
|
CP |
71,1 |
106,0 |
113,2 |
75,0 |
- 29,2 % |
- 33,7 % |
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[355] Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État |
AE |
692,0 |
687,3 |
- 0,7 % |
|||
|
CP |
692,0 |
687,3 |
- 0,7 % |
||||
|
[336] Dotation du Mécanisme européen de stabilité |
AE |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||
|
CP |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|||
|
[338] Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement |
AE |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
||
|
CP |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|||
|
[344] Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque |
AE |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,3 |
||
|
CP |
187,7 |
177,4 |
171,6 |
177,7 |
0,2 % |
3,6 % |
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[369] Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 |
AE |
0,0 |
0,0 |
||||
|
CP |
6 475,0 |
6 475,0 |
|||||
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Total |
AE |
54 155,5 |
52 112,7 |
55 997,5 |
53 002,0 |
1,7 % |
- 5,3 % |
|
CP |
60 818,1 |
58 764,6 |
56 169,1 |
53 179,9 |
- 9,5 % |
- 5,3 % |
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Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Avec 56,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 53,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » est inférieure de - 5,3 % en AE et en CP aux prévisions de la loi de finances initiale (respectivement 56,0 milliards d'euros en AE et 56,2 milliards d'euros en CP).
Cette situation résulte essentiellement de l'exécution constatée sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui atteint 50,9 milliards d'euros en AE et en CP, contre 54,2 milliards d'euros en LFI 2025, soit une sous-consommation de - 3,3 milliards d'euros (- 6,1 %).
Comme le relève la Cour des comptes dans son analyse sur l'exécution budgétaire 20251(*), cette moindre consommation s'explique principalement par deux éléments :
- d'une part, une baisse des taux d'intérêt de court terme plus forte qu'attendu, dans le contexte de la poursuite du cycle d'assouplissement monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) initié en 2024 - la BCE ayant abaissé son principal taux de refinancement de 100 points de base en 2025, de 3,15 % à 2,15 % ;
- d'autre part, une diminution de la provision pour charge d'indexation des Obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées en raison d'un ralentissement de l'inflation plus rapide qu'anticipé en 2024, qui se reporte sur les modalités de calcul de la provision en 2025.
Pour autant, par rapport à l'exécution 2024, la mission « Engagements financiers de l'État » présente une hausse en AE, de + 1,7 % (+ 900 millions d'euros). En CP, la mission affiche une baisse apparente de - 9,5 % (- 5,6 milliards d'euros), qui résulte essentiellement de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » par la LFI 2025 (6,5 milliards d'euros en CP en 2024), à la suite d'un amendement du rapporteur spécial qu'il portait de manière constante depuis la création2(*) de ce programme. En neutralisant les évolutions de périmètre correspondant à la suppression du programme 369, ainsi qu'au rattachement du programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » (687,3 millions d'euros en CP en 2025), les crédits de la mission enregistrent en réalité une légère hausse en AE et en CP de + 0,4 %.
En particulier, d'après la documentation budgétaire3(*), la charge de la dette négociable de l'État4(*) augmente de + 1,2 milliard d'euros en exécution entre 2024 et 2025. Cette évolution globale se décompose entre :
- d'une part, un effet volume défavorable, avec un impact de + 3,9 milliards d'euros sur la charge de la dette ;
- d'autre part, un effet taux défavorable, pour un impact de + 0,1 milliard d'euros ;
- enfin, un effet inflation favorable, correspondant à la provision pour charge d'indexation du capital des OAT indexées sur l'inflation, avec un impact de - 2,3 milliards d'euros.
* 1 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.
* 2 Voir, pour une analyse détaillée, l'annexe n° 13 « Engagements financiers de l'État » du tome II du rapport n° 743 (2024-2025) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.
* 3 Rapport annuel de performances, mission « Engagements financiers de l'État ».
* 4 Obligations assimilables du Trésor (OAT) pour les titres de moyen-long terme (maturité supérieure à 1 an) et Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) pour les titres de court terme (maturité inférieure à 1 an).