B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Une provision pour charge d'indexation sur l'inflation qui pourrait être supprimée dans le cadre d'une mise en conformité avec le principe de la comptabilité de caisse
En exécution, la charge de la dette s'élève à 50,9 milliards d'euros en 2025, contre 49,4 milliards d'euros en 2024 (+ 2,0 %). En intégrant la charge de la dette de la SNCF (687,3 millions d'euros en 2025, contre 817,1 millions d'euros en 20245(*)), elle atteint 51,6 milliards d'euros en 2025 (+ 3,0 %).
En particulier, la charge d'intérêts sur les titres de long terme, qui constitue l'essentiel de la charge de la dette, a fortement augmenté en un an, passant de 35,9 milliards d'euros en 2024 à 41,3 milliards d'euros en 2025, soit une hausse de + 5,3 milliards d'euros, correspondant à une croissance élevée de + 14,8 %.
Cette évolution s'explique principalement par la remontée des taux d'intérêt : ainsi, le taux moyen d'émission des obligations assimilables du Trésor (OAT) a crû de 1,70 % en 2022 à 3,35 % en 2025.
Cette remontée devrait se poursuivre encore en 2026, alors que le taux des OAT à 10 ans est passé de 3,2 % fin février à 3,9 % fin mars, avant de se stabiliser à 3,8 %. Il s'agit de son plus haut niveau depuis 2011 et la crise des dettes souveraines de la zone euro.
Dans ce contexte particulièrement dégradé, l'analyse de la Cour des comptes6(*) a mis en évidence une incohérence dans la comptabilité budgétaire en matière de charge de la dette. En effet, le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » comporte une ligne correspondant à la provision pour charge d'indexation du capital des OAT indexées sur l'inflation.
Représentant un montant de 4,9 milliards d'euros en 2025 (contre 6,9 milliards d'euros en 2024 et 15,8 milliards d'euros en 2023), cette provision est la seule écriture, sur quelque 578 milliards d'euros de dépense brute du budget de l'État, qui fait exception au principe de la comptabilité de caisse prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)7(*).
Pour mémoire, pour chaque titre indexé, le remboursement du capital est assorti d'un coefficient reflétant l'évolution de l'inflation sur la durée de vie du titre, dont le montant n'est donc décaissé qu'à l'échéance.
Si cette provision budgétaire, qui résulte d'une disposition de la loi de finances pour 2000, répondait initialement à un objectif de prudence comptable, afin de faire apparaître le coût ou le surplus dégagé en trésorerie par l'indexation des OAT sur l'inflation, elle déroge effectivement au principe de la comptabilité de caisse, réaffirmé en 2001 par l'article 28 de la LOLF (entrée en vigueur en 2005).
Article 28 de la LOLF (extraits)
« La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants :
1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ;
2° Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance (...) »
Source : commission des finances, d'après la LOLF
Comme le note la Cour des comptes, cette provision aurait dû disparaître en comptabilité budgétaire « au moment même où, de par la même loi organique, l'État se dotait d'une comptabilité générale en droits constatés »8(*), qui comporte également une telle provision pour charge d'indexation.
Ainsi, la Cour des comptes recommande de supprimer purement et simplement cette provision budgétaire pour charge d'indexation du capital des obligations indexées. Une telle mesure ne représenterait pas une perte d'information pour le Parlement et pour les citoyens, mais au contraire une amélioration en termes de présentation des décaissements. De fait, la charge d'indexation resterait bien retracée en comptabilité générale et le rapport sur la dette des administrations publiques a vocation à mentionner les montants relatifs à l'indexation du capital des obligations indexées.
Tout en partageant cette recommandation, le rapporteur spécial tient cependant à attirer l'attention sur un point : si la suppression de cette provision pour charge d'indexation se traduirait nominalement par une diminution du déficit budgétaire à financer, elle ne permettrait pas de réduire le besoin de financement de l'État, qui détermine le montant des émissions de dette à moyen et long terme. En effet, cette provision fait déjà l'objet d'une neutralisation comptable dans le tableau de financement de l'État9(*).
2. Bien qu'en reflux, les dépenses relatives aux PGE connaissent un dépassement significatif par rapport à la prévision en LFI 2025
Mis en place en 2020 dans sa version dite « classique » dans le contexte de la crise sanitaire, puis en 2022 dans sa version dite « Résilience » en réponse aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine, le prêt garanti par l'État (PGE) vise à soutenir le financement bancaire des entreprises.
La garantie de l'État, portée budgétairement par l'action 3 du programme 114 « Appels en garantie de l'État »10(*), couvre un pourcentage du montant des prêts, en fonction de la taille de l'entreprise.
Ainsi, le PGE « classique » peut couvrir jusqu'à 25 % du chiffre d'affaires annuel 2019 ou deux années de masse salariale.
Quant au PGE « Résilience » (PGER), qui a remplacé le PGE « classique » au printemps 202211(*) et a pris fin au 31 décembre 2023, celui-ci peut couvrir jusqu'à 15 % du chiffre d'affaires annuel moyen au cours des trois dernières années et est cumulable avec les PGE déjà obtenus, permettant donc d'emprunter au total jusqu'à 40 % du chiffre d'affaires.
À la suite d'un accord de place acté le 19 janvier 2022 et renouvelé en janvier 2024, les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) peuvent, pour les PGE « classiques » comme pour les PGER, aménager la période de remboursement sur deux à quatre années supplémentaires, jusqu'à dix ans, en cas de risque de restructuration de dettes12(*) et demander leur rééchelonnement jusqu'au 31 décembre 2026.
En exécution pour 2025, les appels en garantie
pour les PGE et les PGER s'élèvent à
1,12 milliard d'euros, contre une prévision sous-jacente
à la LFI de 571 millions d'euros, soit un quasi doublement par
rapport à la prévision
(+ 96,1 %). Au total
sur l'action 3 du programme 114, la prévision du Gouvernement
était de 685 millions d'euros.
Cette sur-exécution s'explique notamment par une programmation initiale très inférieure aux estimations transmises par la Banque de France et Bpifrance à la direction générale du Trésor pour la préparation du PLF pour 2025 : d'après les éléments repris par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, ces estimations prévoyaient des décaissements d'appels en garantie à hauteur de 1,101 milliard d'euros pour l'ensemble de l'action 3 du programme 114. La différence avec le montant retenu à titre évaluatif par le Gouvernement (685 millions d'euros), qualifiée d'« impasse de budgétisation initiale » par la Cour des comptes13(*), s'élevait ainsi à 416 millions d'euros.
De fait, cette problématique avait été relevée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) : en avril 2025, le CBCM alertait ainsi sur l'existence d'« un besoin de financement de 392,32 millions d'euros [sur l'ensemble du programme 114], principalement imputable aux garanties des PGE dont l'estimation devra être précisée dès que possible », tout en émettant un avis favorable sur la programmation, s'agissant de crédits évaluatifs14(*).
Au 31 décembre 2025, le montant cumulé des appels en garantie au titre des PGE et PGER représentait 6,23 milliards d'euros, contre 5,03 milliards d'euros fin 2024. Ces appels en garantie portent sur un montant nominal cumulé de prêts de 11,85 milliards d'euros, contre 8,46 milliards d'euros fin 2024, garanti à hauteur de 10,59 milliards d'euros. En cumulé, le taux de défaut est ainsi de 12,1 % fin 2025, contre 11,7 % fin 2024.
Fin 2025, le capital restant dû des PGE et PGER s'élevait désormais à 16,1 milliards d'euros, ce qui ne représentait plus que 11,1 % de l'encours octroyé (145,1 milliard d'euros). La provision pour risque d'appels en garantie inscrite au titre des PGE et PGER dans le compte général de l'État était ainsi en diminution à 1,371 milliard d'euros fin 2025, contre 1,753 milliard d'euros fin 2024.
* 5 Le programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » était précédemment rattaché à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
* 6 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2025. Résultats et gestion, avril 2026.
* 7 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 8 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2025. Résultats et gestion, avril 2026.
* 9 Voir notamment l'exposé des motifs de l'article 48 du projet de loi de finances pour 2026, qui indique : « Les autres besoins de trésorerie (3,0 Md€) se composent de décaissements au titre des programmes d'investissements d'avenir (2,0 Md€) et de l'annulation des opérations budgétaires sans impact en trésorerie (1,0 Md€). Cette dernière ligne inclut la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés (-5,9 Md€), inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie (...) ».
* 10 Dont elle représente plus de 80 % des crédits en exécution 2025.
* 11 Le PGE « classique » a pris fin au 30 juin 2022. Le PGE « Résilience » a été créé le 7 avril 2022.
* 12 Sous l'égide de la médiation du crédit de la Banque de France.
* 13 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.
* 14 Alerte citée par Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.