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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 18 Rapporteur spécial : M. Antoine LEFÈVRE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2025, la mission « Justice » a consommé 11,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à l'exercice 2024, les moyens consacrés à la justice ont augmenté de 0,6 milliard d'euros en CP, mais diminué de 1,2 milliard d'euros en AE.
2. Une nouvelle fois, les dépenses d'investissement sont nettement inférieures à la prévision, alors que les besoins de construction ou de rénovation sont toujours aussi criants pour les établissements pénitentiaires. Il en est de même pour les investissements de la justice judiciaire, dont les projets sont ralentis pour compenser l'accroissement du coût des frais de justice.
4. Au total, la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation 2023-2027 est ralentie, voire remise en cause. Si les objectifs de recrutements semblent en bonne voie avec une augmentation des effectifs de 1 543 équivalents temps plein en 2025, le plan de construction de 15 000 places de prisons a pris des retards importants.
5. Les dépenses du ministère de la justice sont en effet, de plus en plus, des dépenses contraintes par des quasi-dépenses de guichet dont le montant est difficile à prévoir lors de la budgétisation initiale. Les frais de justice connaissent une augmentation importante de 15,2 % par rapport à 2024 et leur montant est désormais supérieur aux dépenses d'investissement du ministère. Cette progression est préoccupante, même si une partie du surcoût semble dû, en 2025, à l'apurement de dettes passées.
6. Ces éléments combinés, ainsi que l'approche de la fin de la loi d'orientation et de programmation 2023-2027, doivent pousser à lancer les travaux en vue de la définition d'une nouvelle programmation pluriannuelle des moyens de la justice, qui permette, d'une part, de mieux maîtriser l'augmentation des dépenses de fonctionnement et d'intervention, et, d'autre part, de préserver les crédits d'investissement afin qu'ils ne constituent plus la variable d'ajustement des surcoûts constatés sur les autres postes.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025
La mission « Justice » comprend l'ensemble des moyens budgétaires du ministère de la justice0F.
Trois des six programmes de la mission concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent 88,0 % des crédits :
- le programme 166 « Justice judiciaire » regroupe les crédits relatifs aux juridictions judiciaires1(*) ;
- le programme 107 « Administration pénitentiaire » porte les crédits alloués au service public pénitentiaire ;
- le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » couvre l'ensemble des moyens dédiés à la justice des mineurs.
Deux programmes transversaux concernent les fonctions support et les crédits d'intervention du ministère :
- le programme 101 « Accès au droit et à la justice » porte notamment les crédits relatifs à l'aide juridictionnelle ;
- le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » regroupe les moyens des politiques transversales, telles que l'informatique et la gestion des ressources humaines, et ceux du secrétariat général du ministère, de l'inspection générale de la justice et des opérateurs de la mission.
Enfin, le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » répond à la volonté d'assurer l'autonomie de cette institution prévue par l'article 65 de la Constitution.
A. DES CRÉDITS CONSOMMÉS PROCHES DE CEUX PRÉVUS EN LOI DE FINANCES INITIALE, MALGRÉ DES MESURES DE RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN COURS D'ANNÉE
Exécution des crédits de la mission par programme en 2025
(en millions d'euros et en %)
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Exécution |
Prévision |
Exécution |
Évolution 2025 / 2024 |
Exécution 2025 / prévision |
||||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
166 - Justice judiciaire |
4 558,7 |
4 374,9 |
4 663,7 |
4 646,2 |
4 589,3 |
4 584,1 |
+ 0,7% |
+ 4,8% |
98,4% |
98,7% |
|
107 - Administration pénitentiaire |
5 832,9 |
4 944,8 |
4 876,2 |
5 329,0 |
4 528,7 |
5 183,4 |
- 22,4% |
+ 4,8% |
92,9% |
97,3% |
|
182 - Protection judiciaire de la jeunesse |
1 086,1 |
1 087,4 |
1 171,4 |
1 151,7 |
1 123,1 |
1 107,0 |
+ 3,4% |
+ 1,8% |
95,9% |
96,1% |
|
101 - Accès au droit et à la justice |
726,8 |
727,0 |
802,5 |
802,5 |
784,2 |
784,7 |
+ 7,9% |
+ 7,9% |
97,7% |
97,8% |
|
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice |
666,9 |
687,5 |
691,4 |
755,5 |
670,8 |
715,3 |
+ 0,6% |
+ 4,0% |
97,0% |
94,7% |
|
335 - Conseil supérieur de la magistrature |
4,4 |
5,3 |
5,2 |
6,3 |
4,9 |
5,8 |
+ 12,2% |
+ 9,6% |
94,3% |
92,1% |
|
Total de la mission |
12 875,8 |
11 826,8 |
12 210,3 |
12 691,1 |
11 701,0 |
12 380,3 |
- 9,1% |
+ 4,7% |
95,8% |
97,6% |
Prévision LFI 2025 : y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)
Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances
Le taux d'exécution des crédits par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2025 s'élève à 95,8 % pour les autorisations d'engagement (AE) et à 97,6 % pour les crédits de paiement (CP).
L'exécution budgétaire de la mission « Justice » a été marquée par la publication d'un décret d'annulation le 25 avril2(*), pour un montant total de 116,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 139,1 millions d'euros en crédits de paiement. Un montant notable de crédits a ainsi été annulé un peu plus de deux mois après la promulgation de la loi de finances, mais inférieur toutefois au montant total des crédits mis en réserve en début d'année, soit 300,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 327,2 millions d'euros en crédits de paiement.
Cette annulation de crédits est inférieure à celle qui avait eu lieu à la même époque en 2024, c'est-à-dire environ deux mois après la publication de la loi de finances : le décret du 21 février 20243(*) avait annulé 327,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement afin de pallier la dégradation des prévisions de finances publiques et notamment de recettes.
En 2025, les annulations ont porté pour moitié sur le programme 166 « Justice judiciaire », le programme 107 « Administration pénitentiaire » en étant exempté.
Répartition des annulations de crédits par le décret du 25 avril 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir du décret précité du 25 avril 2025. N'apparaît pas le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » (annulation de crédits de 0,1 million d'euros).
Si le décret d'annulation du 25 avril a partiellement porté sur la réserve de précaution, celle-ci a été reconstituée par un important surgel de crédits survenu simultanément, maintenant donc la pression exercée sur l'exécution budgétaire. Le programme 107 « Administration pénitentiaire » a été particulièrement marqué par le blocage de 330 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 183 millions d'euros en crédits de paiement, les opérations non encore lancées pouvant faire plus facilement l'objet de mesures de régulation budgétaire.
Par la suite, ces crédits ont été partiellement débloqués pour les crédits de titre 2, et entièrement pour les crédits hors titre 2, à l'exception d'un montant de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le programme 107.
Enfin, la loi de finances de fin de gestion4(*) a annulé des crédits d'un montant de 82,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 101,7 millions d'euros en crédits de paiement, répartis tout particulièrement sur les programmes 166 « Justice judiciaire » et 107 « Administration pénitentiaire » en autorisations d'engagement (respectivement 35,9 et 37,2 millions d'euros) et sur ce dernier programme en crédits de paiement (89,7 millions d'euros).
Mouvements de crédits de paiement
intervenus
en cours de gestion 2025 sur la mission
« Justice »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires. FDC et ADP : fonds de concours et attribution de produits.
La consommation de crédits étant de 12,4 milliards d'euros, pour 12,5 milliards d'euros de crédits ouverts une fois prises en compte les annulations de la loi de finances de fin de gestion, les crédits non consommés sont, dans leur quasi-totalité, annulés par le présent projet de loi de résultats, soit 439,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 71,3 millions d'euros en crédits de paiement.
Les reports de crédits de paiement sont en effet très faibles sur la mission « Justice » (3,5 millions d'euros de 2025 vers 2026, presque exclusivement sur des crédits issus de fonds de concours5(*)). Ils sont plus importants en autorisations d'engagement (424,2 millions d'euros), pour lesquelles la loi organique relative aux lois de finances ne limite pas les possibilités de report.
* 1 Les crédits dédiés aux juridictions administratives sont portés par le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».
* 2 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.
* 3 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.
* 4 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 5 Un arrêté du 12 mars 2026 a toutefois reporté 200 000 euros en crédits de paiement, hors fonds de concours, sur le programme 101 « Accès au droit et à la justice ».