B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'absence de crédits inscrits sur le programme de transformation confirme la faiblesse de son ambition initiale
L'article 162 de la loi de finances pour 2024 avait introduit la possibilité, pour les entreprises de l'audiovisuel public, de bénéficier d'avances finançant des « actions de transformation » identifiées dans les contrats d'objectifs et de moyens (COM). Ce dispositif devait être retracé au sein du programme 848 « Programme de transformation ».
D'après les documents budgétaires, l'enveloppe additionnelle dédiée à ces projets de transformation s'élevait à 200 millions d'euros sur trois ans, dont 69 millions d'euros au titre de 2024. L'essentiel de ces financements conditionnels devait être affecté à France Télévisions (pour un montant de 45 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, Radio France (à hauteur de 15 millions d'euros) et aux autres sociétés, à l'exception de TV5 Monde.
L'exécution 2024 avait toutefois déjà très largement vidé le dispositif de sa portée. Le décret d'annulation du 21 février 2024 avait annulé 20 millions d'euros sur les 69 millions d'euros initialement prévus, puis le solde non consommé avait été annulé en loi de finances de fin de gestion. Au total, seuls 19 millions d'euros avaient été effectivement attribués en 2024 aux différentes sociétés.
L'exercice 2025 confirme ce constat. La première version du projet de loi de finances pour 2025 prévoyait encore une enveloppe de 30 millions d'euros au titre du programme 848, mais celle-ci a été supprimée au cours de l'examen parlementaire. La loi de finances initiale pour 2025 n'a donc ouvert aucun crédit sur ce programme, qui n'a donné lieu à aucune exécution. Il en ira de même en 2026, le projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » se bornant à indiquer qu'« en raison de la situation contrainte des finances publiques » le programme de transformation n'a pas été doté de crédits.
Le rapporteur spécial n'avait que peu d'attentes vis-à-vis de ces programmes de transformation tels qu'ils avaient été présentés en 2024, dans la mesure où ceux-ci ne pouvaient en aucun cas être assimilés à une réforme d'ensemble de l'audiovisuel public. Une part conditionnelle n'aurait pu être réellement positive que si elle avait été adossée à des objectifs précis, mesurables et exigeants de transformation des sociétés concernées. Or les documents budgétaires ne permettaient pas d'identifier une telle logique de performance : ils renvoyaient pour l'essentiel à la définition ultérieure des projets dans les contrats d'objectifs et de moyens.
La quasi-disparition du programme dès 2024, puis l'absence totale de crédits en 2025 et en 2026, confirment donc que ce dispositif a surtout constitué une marge d'ajustement budgétaire et de l'affichage politique. À défaut d'une attribution des crédits sur la base de la performance effective des projets, le programme 848 n'aura pas permis d'engager une véritable transformation de l'audiovisuel public.
2. La nécessité de définir de nouvelles orientations stratégiques de long terme
Les projets de contrats d'objectifs et de moyens (COM), qui devaient couvrir France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'Institut national de l'audiovisuel (INA) pour la période 2024-2028, avaient déjà été transmis tardivement au Parlement, en 2024, alors qu'ils étaient en préparation depuis 2023.
Ils reposaient sur une trajectoire de hausse des concours publics cumulée de 224,7 millions d'euros entre 2024 et 2028, soit 6,4 % en quatre ans, devenue très rapidement incompatible avec l'effort d'économies demandé à l'audiovisuel public.
Les crédits exécutés en 2025 sont déjà très inférieurs à la trajectoire qui était prévue par les projets de COM, tandis que les crédits proposés pour 2026 accentuent encore cet écart. La trajectoire financière initiale des COM prévoyait ainsi 3,733 milliards d'euros en 2026 pour France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA, alors que les prévisions budgétaires pour 2026 sont inférieures de 237 millions d'euros à ce montant.
Comparaison de l'exécution 2025 et de la prévision 2026 par rapport à la trajectoire qui était prévue dans les COM 2024-2028 avant leur abandon
(en millions d'euros)
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Prévision COM 2025 |
Exécution 2025 |
Variation COM 2025 / exécution |
Prévision COM 2026 |
Prévisions LFI 2026 |
Variation COM 2026 / LFI 2026 |
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France Télévisions |
2 618,20 |
2 505,83 |
-112,37 |
2 644,70 |
2 440,58 |
- 204,12 |
|
Radio France |
680,00 |
652,13 |
-27,87 |
689,00 |
648,03 |
- 40,97 |
|
France Médias Monde |
285,10 |
313,82 |
28,72 |
289,00 |
303,88 |
14,88 |
|
INA |
105,60 |
104,96 |
-0,64 |
110,40 |
103,46 |
- 6,94 |
|
Total |
3 688,90 |
3 576,74 |
-112,16 |
3 733,10 |
3 495,95 |
- 237,15 |
Source : commission des finances d'après les COM
Après les avis défavorables émis par le Parlement, les projets de COM 2024-2028 n'ont finalement jamais été finalisés. Le projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2026 a indiqué que de nouvelles orientations stratégiques devront être déclinées dans des projets de contrats d'objectifs et de moyens actualisés, mais aucun nouveau cadre contractuel n'est à ce jour stabilisé.
Cette situation prive les sociétés de l'audiovisuel public d'une visibilité pluriannuelle, alors même que les économies demandées supposent des réformes structurelles.
3. Le maintien d'un compte de concours financiers assure l'information et le contrôle du Parlement
La Cour des comptes, relayant un point de vue qui a pu être émis par la direction du budget, note que « le maintien de comptes de concours financiers (CCF) dans le cadre de la réforme du financement de l'audiovisuel public a pu questionner »6(*). Le rapporteur général Jean-François Husson a pourtant répondu à ces interrogations en indiquant, lors des débats en séance publique sur le PLF pour 2025, être défavorable à la volonté du Gouvernement de supprimer le compte de concours financiers.
En effet, le compte de concours financiers a pour avantage de garantir une information complète du Parlement par le biais des documents budgétaires et son maintien constitue un enjeu de qualité du débat démocratique. Si l'audiovisuel public n'était plus financé par le CCF, les informations, portant pourtant sur un enjeu crucial et d'un montant conséquent, seraient diluées dans le tableau général des taxes affectées.
Si, d'un point de vue strictement juridique et comme le souligne la Cour, « un financement via la première partie du PLF aurait été envisageable », il aurait été dommageable pour le contrôle et le suivi de ce compte. La Cour des comptes elle-même n'aurait pu se pencher sur l'exécution des financements affectés à l'audiovisuel public dans le cadre d'une note d'exécution budgétaire.
La Cour note que « les CCF n'ont pas pour objet direct de permettre un financement avec des montants déterminés à l'euro en provenance de la TVA (et pas un pourcentage) ». Pour autant, ce système était appliqué dans le cadre du régime transitoire depuis 2022, sans que cela n'ait suscité de difficulté. Antérieurement, la redevance transitait également par le CCF, qui n'avait pas davantage la vocation à accueillir une part dynamique de ressources affectées.
En outre, le Parlement a précisément adopté, à la fin de l'année 2024, une réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)7(*), permettant qu'un montant déterminé d'une imposition de toute nature soit directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.
Enfin, comme le souligne la Cour elle-même, le CCF garantit un versement mensuel par douzièmes, assurant aux sociétés de l'audiovisuel public une ressource stable et prévisible.
4. Le mission « audiovisuel public » : une coquille vide, instaurée dans l'hypothèse où le Parlement n'adoptait pas la loi organique portant réforme du financement de l'audiovisuel public
La mission « Audiovisuel public » est inscrite dans la maquette budgétaire, mais elle n'est dotée d'aucun crédit en 2025.
Pour rappel, après la suppression de la contribution à l'audiovisuel public par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, le financement de l'audiovisuel public a été assuré par l'affectation d'une fraction de TVA, via le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
Toutefois, la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a encadré plus strictement l'affectation d'impositions de toute nature à des tiers. Pour les personnes autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, l'affectation n'est possible que si la personne morale est dotée de la personnalité juridique et si l'imposition est en lien avec ses missions de service public.
Cette règle entrant en vigueur pour le budget de 2025, le Gouvernement avait prévu une budgétisation des financements de l'audiovisuel public, avec la création d'une mission « Audiovisuel public », qui comprend des programmes correspondant aux sociétés et organismes concernés.
Le Parlement a cependant adopté entre-temps la loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public, qui a introduit une dérogation permettant qu'un montant déterminé d'une imposition de toute nature puisse être directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.
La mission « audiovisuel public » demeure donc dans le budget de 2025 comme une coquille vide, et a été supprimée dans la LFI pour 2026.
* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2024 compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public. »
* 7 Loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public.