|
N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
|
RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
|
Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
|
TOME II ANNEXE N° 23 Rapporteur spécial : M. Grégory BLANC |
|
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
|
Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Les pouvoirs publics ont enregistré en 2025 une diminution apparente de leurs dotations, celles-ci s'établissant au total à 1 138 millions d'euros, contre 1 157 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 1,7 %. Cette évolution s'explique toutefois intégralement par l'absence, en 2025, de la dotation complémentaire de près de 20 millions d'euros ouverte en 2024 au profit de l'Assemblée nationale afin de couvrir les surcoûts liés à la dissolution intervenue cette année-là. Hors cet effet ponctuel, les dotations de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale, du Sénat, de La Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République sont demeurées stables en 2025. Cette stabilité traduit la poursuite de la contribution des pouvoirs publics à l'effort collectif de maîtrise de la dépense publique.
2. L'exécution du budget de la Présidence de la République se caractérise par un léger excédent budgétaire en 2025, après celui constaté en 2024. Avec une dotation de 122,6 millions d'euros, des dépenses totales de 126,6 millions d'euros et des recettes propres de 5,9 millions d'euros, la Présidence de la République a dégagé un excédent de 1,9 million d'euros. Néanmoins, le niveau de la trésorerie avait fortement diminué ces dernières années, passant de 20,4 millions d'euros en 2021 à 4,5 millions d'euros au 1er janvier 2025.
3. Les assemblées parlementaires ont exécuté leur budget sous la forte contrainte d'un gel de leurs dotations en 2025. L'Assemblée nationale a réalisé 629,3 millions d'euros de dépenses, pour une dotation de 607,6 millions d'euros et des recettes propres de 5,7 millions d'euros, faisant apparaître un déficit budgétaire de 15,9 millions d'euros, contribuant à une nouvelle dégradation de sa trésorerie. Le Sénat a, pour sa part, réalisé 358,7 millions d'euros de dépenses et dégagé un solde budgétaire légèrement positif de 3,0 millions d'euros. Ce résultat ne doit cependant pas masquer la fragilité du cadre budgétaire, la dotation de l'État ne permettant pas actuellement de prendre en charge les investissements indispensables que doit désormais mener le Sénat au regard de l'état du patrimoine immobilier dont il a la charge.
4. La dotation du Conseil constitutionnel a été reconduite à 17,9 millions d'euros en 2025. Les dépenses se sont élevées à 18,5 millions d'euros, en incluant les dotations aux amortissements et provisions. Or, le Conseil constitutionnel a dû fortement mobiliser sa trésorerie ces dernières années. Sa réserve de précaution, qui s'élevait à 3,12 millions d'euros en 2019, n'était plus que de 588 663 euros fin 2025, un niveau ne permettant pas de couvrir d'éventuels aléas.
5. Enfin, la Cour de justice de la République a reçu en 2025 une dotation de 984 000 euros, alors qu'aucun procès n'a eu lieu en 2025. Les dépenses ayant été inférieures de 72 794 euros, cette somme va être restituée au budget de l'État.
L'autonomie financière des institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » trouve son fondement dans le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, énoncé par l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789. S'agissant plus spécifiquement des assemblées parlementaires, l'autonomie financière découle de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et a été consacrée par le Conseil constitutionnel1(*).
Dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la loi organique sur les lois de finances (LOLF)2(*), le juge constitutionnel a rappelé que le dispositif devait garantir « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »3(*). L'article 7 de la LOLF prévoit ainsi l'existence d'une mission budgétaire spécifique regroupant « les crédits des pouvoirs publics », destinés à la Présidence de la République, à l'Assemblée nationale, au Sénat et aux chaînes parlementaires, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.
Le Conseil constitutionnel a confirmé que « les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement », règle « inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs »4(*).
Récapitulation des crédits annuels prévus, par dotation
(en euros)
|
Numéro et intitulé de la dotation (AE=CP) |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Variation 2025/2024 |
|
501 - Présidence de la République |
105 300 000 |
110 459 700 |
122 563 852 |
122 563 852 |
0 % |
|
511 - Assemblée nationale |
552 490 000 |
571 005 584 |
627 181 842 |
607 647 569 |
- 3,1 % |
|
521 - Sénat |
338 584 600 |
346 294 600 |
353 470 900 |
353 470 900 |
0 % |
|
541 - La Chaîne parlementaire |
34 289 162 |
34 495 162 |
35 245 822 |
35 245 822 |
0 % |
|
531 - Conseil constitutionnel |
15 963 000 |
13 295 000 |
17 930 000 |
17 930 000 |
0 % |
|
533 - Cour de justice de la République |
984 000 |
984 000 |
984 000 |
984 000 |
0 % |
|
TOTAL |
1 047 610 762 |
1 076 534 046 |
1 157 376 416 |
1 137 842 143 |
- 1,7 % |
Source : commission des finances, d'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
Les pouvoirs publics ont enregistré en 2025 une diminution apparente de leurs dotations, celles-ci s'établissant à 1 138 millions d'euros, contre 1 157 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 1,7 %. Cette évolution s'explique toutefois intégralement par l'absence, en 2025, de la dotation complémentaire de près de 20 millions d'euros ouverte en 2024 au profit de l'Assemblée nationale afin de couvrir les surcoûts liés à la dissolution cette année-là. Hors cet effet ponctuel, les dotations de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale, du Sénat, de La Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République sont demeurées stables en 2025. Cette stabilité traduit la poursuite de la contribution des pouvoirs publics à l'effort de maîtrise de la dépense publique.
Le gel des dotations en 2025 fait suite à d'importants efforts demandés aux pouvoirs publics depuis de nombreuses années. Ainsi, si la dotation cumulée de la mission a progressé de 12 % entre 2011 et 2025 en euros courants, cette évolution, corrigée de l'inflation, correspond en réalité à une diminution en valeur constante de 9,6 %.
Évolution des crédits de la mission « Pouvoirs publics » en loi de finances initiale en euros constants5(*) (2011-2025)
(en millions euros)
Note : l'évolution des dotations du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République n'apparaissent pas sur le graphique, pour des raisons de visibilité.
Source : commission des finances du Sénat6(*)
C'est le Sénat qui connaît la plus forte baisse (- 12,8 %), puis la Présidence de la République (- 11,7 %), La Chaîne parlementaire (- 11,3 %), l'Assemblée nationale (- 8,0 %) et la Cour de justice de la République (- 2,6 %), le Conseil constitutionnel présentant une trajectoire distincte7(*).
Cette tendance n'est pas sans poser de difficultés, en particulier en matière d'investissement pour les assemblées parlementaires8(*).
I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
A. UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE CONTRIBUANT MODESTEMENT À UNE RECONSTITUTION DE TRÉSORERIE
La dotation consacrée à la Présidence de la République s'est élevée à 122,6 millions d'euros en 2025, soit un montant identique à celui de 2024. Elle a été entièrement consommée, l'exécution budgétaire de la Présidence de la République en 2025 étant caractérisée par des dépenses totales de 126,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), contre 127,7 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 0,9 %.
La différence entre le montant total des dépenses et celui de la dotation a été couverte par des recettes propres à hauteur de 5,9 millions d'euros, niveau proche de celui constaté en 2024. Au total, l'exercice 2025 se traduit par un solde budgétaire positif de 1,9 million d'euros, après un excédent de 1,2 million d'euros en 2024. Cette trajectoire contribue modestement à reconstituer la trésorerie de la Présidence de la République, dont le niveau a fortement diminué ces dernières années, passant de 20,4 millions d'euros en 2021 à 4,5 millions d'euros au 1er janvier 2025.
Évolution des dépenses et recettes
de la Présidence de la République
entre 2020 et
2025
(en euros)
Source : commission des finances, d'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
* 1 Décisions n°s 2001-448 DC du 25 juillet 2001, 2001-456 DC du 27 décembre 2001 et 2011-129 QPC du 13 mai 2011.
* 2 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
* 3 Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances.
* 4 Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, Cons. 47, Loi de finances pour 2002.
* 5 Hors inflation (hors tabac).
* 6 Note : l'évolution des dotations du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République n'apparaissent pas sur le graphique pour des raisons de visibilité.
* 7 Dans un contexte notamment de forte érosion de ses réserves, qui a justifié une revalorisation de sa dotation à compter de 2024, il enregistre sur la période une hausse en valeur constante de 31 %, soit + 3,4 millions d'euros.
* 8 Voir infra.