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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 24 Rapporteurs spéciaux : Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
1. Les crédits exécutés sur le périmètre de la mission atteignent en 2025 un montant total de 30 827 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 30 587 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Après prise en compte des annulations en cours de gestion, le taux d'exécution atteint 99,6 % en AE et 99,8 % en CP. L'exercice 2025 confirme le retournement de la dynamique budgétaire de relance des dépenses de recherche et d'enseignement supérieur en constituant le second exercice consécutif de recul des crédits exécutés, avec une réduction de 399 millions d'euros en un an en crédits de paiement (CP) à l'échelle de la mission.
2. Les mouvements de gestion ont été modérés sur la mission dans son ensemble. Le décret d'annulation d'avril 2025 a impacté la mission en annulant 493 millions d'euros en AE et 386,8 millions d'euros en CP, soit respectivement 1,6 % et 1,3 % du montant total prévu en LFI 2025. La loi de finances de fin de gestion a également annulé 173 millions d'euros en AE et 170 millions d'euros en CP supplémentaires.
3. Concernant les programmes « Enseignement supérieur » (Mme Vanina Paoli-Gagin) :
- les moyens consacrés à l'enseignement supérieur ont été stabilisés, puisqu'ils augmentent de seulement 158 millions d'euros en CP par rapport à 2024, soit 0,9 % de hausse.
- une révision du mode de financement des universités est indispensable dans la situation actuelle des finances publiques. Les Assises du financement de l'université sont en ce sens bienvenues. Par ailleurs, si elle part d'une intention louable, l'annonce de la généralisation des contrats d'objectifs, de moyens et de performance (COMP) ne peut qu'interroger. L'évaluation des COMP sur la période 2023-2025 souligne en l'effet les fragilités du dispositif, en l'absence de réelle refonte du système d'allocation des moyens aux universités.
- la première étape de la réforme a permis de diminuer le montant de la sous-consommation des bourses sur critères sociaux. Néanmoins, la deuxième étape de la réforme a déjà été repoussée une première fois, alors que le nombre et la part de boursiers continuent de diminuer, ce qui est regrettable.
4. Concernant les programmes « Recherche » (M. Jean-François Rapin) :
- la sous-exécution de la cible de la loi de programmation de la recherche (LPR) du 24 décembre 2020 pour le programme 172 pèse plus particulièrement sur les organismes nationaux de recherche financés par ce programme, dont la cible a été sous-exécutée à hauteur de 494 millions d'euros en CP en 2025 notamment en raison du choix fait par le Gouvernement d'annuler 260 millions d'euros en CP en cours d'exercice sur ce programme ;
- en contradiction avec la volonté affichée par le Gouvernement de relancer la politique spatiale française, la cible de la LPR a été sous-exécutée à hauteur de 271 millions d'euros en CP en 2025 pour le programme 193, soit 14 % de la cible initiale. Le rapporteur spécial souligne que ce sous-financement fragilise la crédibilité de la stratégie nationale spatiale adoptée en novembre 2025 sans qu'aucune trajectoire financière sous-jacente n'ait été formalisée par le Gouvernement à ce jour.
I. L'EXERCICE 2025 CONFIRME LE RECUL DES CRÉDITS EXÉCUTÉS À L'ÉCHELLE DE LA MISSION ET MARQUE UNE RUPTURE SIGNIFICATIVE AVEC LA DYNAMIQUE DE REDRESSEMENT DES DÉPENSES DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION DE LA RECHERCHE
A. L'EXERCICE 2025, QUI CONSTITUE LE DEUXIÈME EXERCICE CONSÉCUTIF DE RECUL DES CRÉDITS DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION DE LA RECHERCHE (LPR) DE 2020, SOULIGNE LA CADUCITÉ DE CETTE TRAJECTOIRE ET LA NÉCESSITÉ DE SON ACTUALISATION
La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) se compose de 8 programmes, dont trois relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), à savoir les programmes 150, 231 et 172.
Les autres programmes de cette mission interministérielle relèvent du périmètre de quatre autres ministères :
- le ministère chargé de l'économie pour les programmes 193 et 192 ;
- le ministère chargé de la transition écologique pour le programme 190 ;
- le ministère des armées pour le programme 191 ;
- le ministère chargé de l'agriculture pour le programme 142.
Les crédits de la mission s'élèvent en 2025, en exécution, à 30,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 30,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Alors que l'exercice 2024 avait constitué la première année de recul dans les crédits de paiement (CP) exécutés à l'échelle de la mission depuis l'adoption de la loi de programmation de la recherche (LPR) du 24 décembre 20201(*), l'exercice 2025 correspond à une seconde année consécutive de réduction des crédits de la mission, avec une réduction plus significative du volume des crédits exécutés qui est a été réduit, en un an, à hauteur de 399 millions d'euros en crédits de paiement.
Exécution des crédits de la mission
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après la documentation budgétaire
En 2025, après la prise en compte des annulations en cours de gestion du fait notamment du décret d'annulation du 25 avril 20252(*) et de la loi de finances de fin de gestion, la consommation des crédits de la mission se révèle légèrement inférieure à la prévision en CP, mais l'on constate par contre une sous-exécution plus importante en AE qui atteint 117 millions d'euros.
Le taux d'exécution atteint ainsi 99,6 % en AE et 99,8 % en CP.
Le recul des crédits de paiement exécutés sur le périmètre de la mission en 2025, qui intervient après une stabilisation des crédits exécutés à l'échelle de la mission en 2024, constitue une rupture par rapport à une dynamique pluriannuelle de hausse des crédits de la mission, avec une augmentation de 2,3 milliards d'euros des CP exécutés sur le périmètre de la mission entre 2020 et 2023.
Évolution des crédits exécutés sur le périmètre de la mission depuis 2020
(en milliards d'euros et en CP)
Source : commission des finances d'après la documentation budgétaire
Tous les programmes n'ont cependant pas été affectés de la même manière. Le recul des crédits de paiement exécutés, qui correspond à une réduction de 399 millions d'euros à l'échelle de la mission, correspond à une compensation entre une baisse significative de plus de 20 % des crédits de paiement (CP) des programmes 190 et 192, qui n'a pas été entièrement compensée par la hausse contenue ou par la stabilisation des crédits des autres programmes de la mission.
Décomposition par programme de
l'évolution du montant
des crédits exécutés
en 2025
(en millions d'euros en CP)
Source : commission des finances d'après la documentation budgétaire
Le recul des crédits de paiement exécutés sur la mission, sous l'effet des annulations intervenues en cours de gestion, a pour conséquence directe de remettre en cause la programmation budgétaire fixée par le Parlement en 2020 dans le cadre de la loi de programmation de la recherche du 24 décembre 20203(*).
Ainsi, alors que la loi de programmation avait été respectée pour ses trois premières annuités, l'exercice 2025 marque la seconde année consécutive de sous-exécution de la trajectoire de la LPR pour deux des trois programmes budgétaires concernés, les programmes 172 et 193, avec une aggravation marquée de cette sous-exécution qui atteint 14 % de sous-exécution en 2025 pour le programme 193.
Cibles fixées par la LPR en 2025 au regard des crédits exécutés
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances
Si la cible fixée pour le programme 150 a bien été atteinte et même dépassée en 2025, les rapporteurs relèvent que la sous-exécution de la LPR à l'échelle des deux programmes strictement dédiés à la recherche (programme 172 et programme 193) atteint un montant total de 765 millions d'euros, soit une sous-exécution supérieure à la marche programmée pour la mission en 2025 qui était de 501 millions d'euros. Les rapporteurs spéciaux rappellent à cet égard que les débats budgétaires relatifs à la loi de finances initiale pour 2026 ont témoigné de la fragilisation persistante de la trajectoire pluriannuelle de crédits fixé par la loi de programmation de la recherche (LPR) du 24 décembre 20204(*).
La sous-exécution de la LPR pour les programmes 172 et 193 pendant deux exercices consécutifs et le manque de crédibilité de la trajectoire inscrite actuellement dans la loi consacre la caducité de la LPR actuelle et confirme la nécessité de son actualisation, alors que cette mise à jour aurait dû intervenir avant la fin de l'exercice 2023 comme le prévoit l'article 3 de la loi.
Marches annuelles d'augmentation des crédits prévues par la LPR
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après l'article 2 de la LPR
* 1 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 2 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.
* 3 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
* 4 Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.