C. LE PROGRAMME 135 VOIT SES CRÉDITS CONSOMMÉS DIMINUER MALGRÉ UNE HAUSSE IMPORTANTE DES OUVERTURES DE CRÉDITS ALORS QUE LA CONSOMMATION DIMINUE
Le programme 135 porte des crédits consacrés à des actions liées à la construction et l'habitat, en particulier par les aides à la pierre pour la construction de logements sociaux, la rénovation thermique des logements privés et, désormais, le financement des établissements publics fonciers. La quasi-totalité des crédits, soit 97,5 % en 2025, est portée par les actions 01, 04 et 07.
L'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » porte en loi de finances initiale des crédits budgétaires très réduits (87,7 millions d'euros) destinés à la rénovation des cités minières et à l'accueil des gens du voyage mais accueille surtout, en exécution, des fonds de concours reversés au Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Ses crédits consommés sont ainsi de 374,1 millions d'euros en crédits de paiement (voir infra).
L'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » a consommé en 2025 des crédits de 2 070,1 millions d'euros, correspondant principalement aux crédits budgétaires destinés à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) pour la rénovation thermique des logements privés à hauteur de 2 006 millions d'euros, en très nette hausse par rapport à 2024 en lien avec une évolution de périmètre (voir infra). Les dépenses liées au contentieux de l'habitat sont de 53,6 millions d'euros, ce qui correspond majoritairement aux astreintes à la charge de l'État versées au Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO).
L'action 07 « Urbanisme et aménagement » finance certaines actions en lien avec l'urbanisme et l'aménagement. Ses crédits ont augmenté fortement en 2021 en raison de la mise en oeuvre d'une compensation budgétaire à destination, notamment, des établissements publics fonciers, suite à la diminution du produit de la taxe spéciale d'équipement (TSE) résultant de la réforme de la fiscalité locale de 2020. Une relative stabilité des crédits engagés est constatée depuis. Les crédits de paiement exécutés en 2025 sont de 268,6 millions d'euros, dont 175,2 millions d'euros au titre de la compensation budgétaire, les autres dépenses correspondant à des actions diverses de soutien à l'urbanisme et à l'aménagement.
Par ailleurs, deux actions sont dotées uniquement en exécution, par transfert depuis la mission « Plan de relance » : les actions 09 « Crédits Relance Cohésion », exécutée à hauteur de 6,1 millions d'euros de crédits de paiement, et 10 « Crédits Relance Écologie », exécutée à hauteur de 68,7 millions d'euros.
S'agissant des autres actions, l'action 02 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend des commissions de gestion versées à la société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFFAS), car cette politique passe par des dispositifs fiscaux et des crédits extrabudgétaires. L'action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » retrace certaines dépenses prises en charge directement par l'État, cette politique étant mise en oeuvre à titre principal par l'ANAH. L'action 05 « Soutien » regroupe des crédits d'étude, de médiation, de communication, ainsi que des crédits liés aux applications informatiques et à la formation des personnels.
Évolution des crédits par action du programme 135
(en millions d'euros et en %)
|
2024 |
2025 |
Exécution / prévision 2025 |
Exécution 2025 / 2024 |
||||||
|
Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||
|
01 - Construction locative et amélioration du parc |
AE |
606,0 |
16,0 |
509,4 |
667,8 |
+ 158,4 |
+ 31,1 % |
+ 61,8 |
+ 10,2 % |
|
CP |
308,4 |
87,7 |
490,7 |
374,1 |
- 116,7 |
- 23,8 % |
+ 65,7 |
+ 21,3 % |
|
|
02 - Soutien à l'accession à la propriété |
AE |
3,8 |
4,6 |
4,6 |
4,1 |
- 0,5 |
- 11,1 % |
+ 0,3 |
+ 8,4 % |
|
CP |
3,8 |
4,6 |
4,6 |
4,1 |
- 0,5 |
- 11,1 % |
+ 0,3 |
+ 8,4 % |
|
|
03 - Lutte contre l'habitat indigne |
AE |
4,9 |
15,5 |
15,5 |
5,3 |
- 10,2 |
- 65,9 % |
+ 0,4 |
+ 8,6 % |
|
CP |
6,1 |
15,5 |
15,5 |
7,1 |
- 8,4 |
- 54,1 % |
+ 1,0 |
+ 16,3 % |
|
|
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction |
AE |
439,5 |
2 323,5 |
2 323,5 |
2 175,0 |
- 148,4 |
- 6,4 % |
+ 1 735,5 |
+ 394,9 % |
|
CP |
440,5 |
2 093,5 |
2 093,5 |
2 070,1 |
- 23,5 |
- 1,1 % |
+ 1 629,6 |
+ 369,9 % |
|
|
05 - Soutien |
AE |
41,6 |
43,4 |
43,4 |
42,6 |
- 0,8 |
- 1,8 % |
+ 1,0 |
+ 2,3 % |
|
CP |
41,6 |
43,4 |
43,4 |
46,1 |
+ 2,7 |
+ 6,2 % |
+ 4,5 |
+ 10,8 % |
|
|
07 - Urbanisme et aménagement |
AE |
375,0 |
268,9 |
268,9 |
249,2 |
- 19,7 |
- 7,3 % |
- 125,8 |
- 33,6 % |
|
CP |
307,1 |
268,9 |
268,9 |
268,6 |
- 0,3 |
- 0,1 % |
- 38,5 |
- 12,5 % |
|
|
09 - Crédits Relance Cohésion |
AE |
-3,0 |
0,0 |
0,0 |
-1,5 |
- 1,5 |
- |
+ 1,5 |
- 50,9 % |
|
CP |
9,3 |
0,0 |
0,0 |
6,1 |
+ 6,1 |
- |
- 3,2 |
- 34,6 % |
|
|
10 - Crédits Relance Écologie |
AE |
-1,8 |
0,0 |
0,0 |
-5,6 |
- 5,6 |
- |
- 3,8 |
+ 214,8 % |
|
CP |
101,2 |
0,0 |
0,0 |
68,7 |
+ 68,7 |
- |
- 32,5 |
- 32,1 % |
|
|
Total programme |
AE |
1 466,0 |
2 671,8 |
3 165,3 |
3 136,9 |
-28,4 |
- 0,9 % |
+ 1 670,9 |
+ 114,0 % |
|
CP |
1 218,0 |
2 513,6 |
2 916,6 |
2 844,8 |
-71,9 |
- 2,5 % |
+ 1 626,8 |
+ 133,6 % |
|
Note : LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement ou de résultats de la gestion inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Après une augmentation des crédits consommés en 2024 par rapport à 2023, en augmentation de 128,8 millions d'euros, soit + 11,8 %, en autorisations d'engagement et de 70,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 5,0 %, la hausse des crédits se poursuit en 2025 de façon massive.
Les crédits exécutés sur le programme 135 en 2025 sont ainsi en hausse de 1 670,9 millions d'euros en CP et 1 626,8 millions d'euros en AE, soit respectivement + 114,0 % et + 133,6 %.
L'exécution du programme, de façon structurelle, est marquée par des mouvements de crédit importants qui résultent de l'adjonction de fonds de concours versés au Fonds national des aides à la pierre (FNAP).
Évolution des crédits du programme 135 en cours d'exercice 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données fournies par la direction du budget
La consommation des crédits est meilleure en 2025 qu'en 2024 mais demeure insuffisante, notamment au niveau des crédits de paiement. Seuls 79 % de ces derniers sont consommés, contre 97 % des autorisations d'engagement.
En particulier, les crédits de paiement non consommés proviennent majoritairement des fonds de concours du Fonds national des aides à la pierre (FNAP), qui ne sont exécutés qu'à hauteur de 33,3 %.
Or, les restes à payer du programme 135, déjà très élevés à la fin de l'exercice 2024, continuent de progresser en 2025 et s'accroissent massivement, de 2,45 milliards d'euros. Entre 2024 et 2025, on observe ainsi une hausse de 77,3 % des restes à payer du programme 135.
Évolution des restes à payer du programme 135
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette hausse soudaine et non maîtrisée provient d'abord de la bascule sur la gestion 2025 des engagements non payés du dispositif MaPrimRénov' et qui étaient portés jusqu'en 2024 par le programme 17416(*).
Cependant, sur nombre d'autres lignes, comme le remarque la Cour des comptes17(*), les enveloppes d'AE ouvertes sont supérieures aux CP. L'écart entre AE et CP est ainsi de :
- 170 millions d'euros pour le Fonds de rénovation énergétique du parc social (FREPS) ;
- 104 millions d'euros pour les dotations à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ;
- 198 millions d'euros en exécution sur les fonds de concours du FNAP, dont la gestion est problématique en lien avec une mise en oeuvre des projets très lente par rapport aux engagements pris.
Les crédits transférés au titre du plan de relance, enfin, ne sont exécutés qu'à hauteur de 52,3 %.
La rapporteure spéciale encourage ainsi à concevoir une budgétisation plus adaptée d'année en année pour favoriser une résorption progressive des restes à payer du programme 135.
1. Des crédits en hausse, en lien avec une évolution de périmètre notable
L'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » porte principalement les crédits budgétaires versés à l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Depuis l'exercice 2025, l'ensemble de cette subvention est portée par le programme 135, alors qu'elle était auparavant répartie entre le programme 17418(*) et le programme 135.
Par conséquent, la multiplication par 5,4 entre 2024 et 2025 des crédits versés par l'action 04 du programme 135 à l'Anah, qui passent de 380,2 millions d'euros en 2024 à 2 070,1 millions d'euros en 2025, correspondent moins à un accroissement soudain du soutien de l'État à la politique de rénovation des logements qu'à l'évolution du périmètre de cette action.
La rapporteure spéciale salue cette simplification de la maquette budgétaire, qui permet de mieux suivre les évolutions de l'effort de l'État en faveur de l'activité de l'ANAH.
Financement apporté à l'ANAH par le budget de l'État
(en milliards d'euros)
Note : le programme 364 « Cohésion » et le programme 362 « Écologie » faisaient partie de la mission « Plan de relance », désormais supprimée.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
La hausse des crédits budgétaires en faveur de l'Anah prévue dans le programme 135 en 2025 résulte donc fortement de la jonction en un programme unique des subventions apportées à l'agence. Un autre aspect de cette hausse est lié à l'accélération de la demande pour l'accès à MaPrimRénov', qui a posé en gestion des difficultés qui se poursuivent en 2026.
2. La politique de guichet d'aide à la rénovation énergétique a été mieux budgétée mais doit être désormais mieux pilotée sur le moyen-terme
L'année 2024 a été une forme d'année noire pour la politique de rénovation énergétique. En effet, l'instabilité réglementaire qu'a connu MaPrimRénov' a mené, au cours du premier semestre 2024, à une importante réduction du nombre de versements et à une consommation des crédits de seulement 34 % de ceux ouverts en loi de finances initiale sur l'exercice.
En 2025, la réforme du parcours accompagné, avec une incitation à la rénovation d'ampleur, a été mieux intégrée par les demandeurs et la hausse des demandes d'aide a été spectaculaire. Cette évolution explique l'accroissement constaté des recettes de l'Anah en 2025.
Ainsi, le montant des recettes retracées dans le compte financier de l'Anah s'élève à 3 215,4 millions d'euros en 2025, contre 1 898,2 millions d'euros en 2024. Parmi ces recettes, près de 503 millions d'euros sont issus de certificats d'économie d'énergie (CEE) et 2 006 millions d'euros de crédits budgétaires.
La dynamique des dépôts de dossiers a néanmoins posé des difficultés en gestion, au point que le Gouvernement a choisi, dans un objectif de régulation budgétaire, de fermer le guichet d'aides entre le 23 juin et le 30 septembre.
La rapporteure spéciale constate dès lors qu'un stock de 83 000 dossiers restait en attente à fin 2025 et a été reporté à 2026, alors même que les crédits dédiés à MaPrimRénov' sont en forte baisse en 2026. La compensation par des CEE, espérés à 900 millions d'euros pour 2026, met néanmoins en péril la trésorerie de l'agence et diminue la capacité de pilotage des crédits dédiés à la politique publique.
La rapporteure spéciale invite donc le Gouvernement à clarifier les objectifs de la politique publique de rénovation thermique des habitations privées et à mettre en cohérence les moyens qui lui sont dédiés.
3. Le financement du FNAP a été préservé en 2025, permettant un sursaut de la construction de logements sociaux, sans que son avenir ne soit dégagé
Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) est un établissement public d'un type particulier. Opérateur du programme 135, il ne reçoit pas de crédits budgétaires depuis plusieurs années, mais est alimenté par des fonds de concours versés principalement, ces dernières années, par les bailleurs sociaux et le groupe Action Logement. L'ensemble de ses fonds sont toutefois versés au programme 135 avant d'être distribués entre les régions en fonction des priorités définies par son conseil d'administration. Le volume de ces fonds de concours vient donc accroître considérablement, en exécution, le montant des crédits du programme 135.
La participation volontaire d'Action logement, qui l'engageait jusqu'en 2022, a été reconduite en 2023 puis en 2024 avant de s'interrompre.
En outre, depuis 2018, l'État ne participe plus par des crédits budgétaires au financement du fonds.
Par conséquent, c'est par sa trésorerie et grâce aux reports accumulés que le FNAP a fait face, en 2025, à ses engagements.
Comme le montrait la commission des finances19(*), il est nécessaire de sécuriser un niveau de recette proche de 250 millions d'euros à compter de 2026 pour permettre au FNAP de poursuivre, sinon d'accélérer, la construction de logements sociaux en France grâce à l'effet de levier qu'il propose.
En 2026, la loi de finances n'a prévu aucun engagement budgétaire de l'État, mais la participation des bailleurs sociaux a été accrue, afin de permettre au fonds de tenir ses engagements : les fonds de concours transférés au FNAP s'élèvent ainsi à 391,8 millions d'euros, ce qui est suffisant pour arriver au bout de l'année.
La rapporteure spéciale constate que, malgré un financement peu assuré sur le long terme, l'action du FNAP a été couronnée d'une réussite notable en 2025.
Le nombre de logements sociaux agréés a ainsi bondi de 19,6 % entre 2024 et 2025, passant pour la première fois depuis 2019 au-dessus de la barre des 100 000 logements agréés.
Agréments de logements sociaux depuis 2016
(en nombre de logements financés ou agréés)
Note : France métropolitaine, hors zone ANRU. PLAI : prêt locatif aidé d'intégration. PLUS : prêt locatif à usage social. PLS : prêt locatif social.
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En vue de la préparation du projet de loi de finances pour 2027, la rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de trouver une solution de financement pérenne pour le FNAP.
Ceci pourrait passer par une meilleure budgétisation des crédits alloués au FNAP, et notamment par une politique de réduction des reports de crédits accumulés sur le programme 135 au titre du FNAP. La rapporteure spéciale encourage l'amplification de cette dynamique de baisse des reports de crédits, qui a été constatée en 2025 pour la première fois grâce à un ajustement des règles de gestion du fonds.
La rapporteure spéciale appelle, en outre, à accroître la production de logements très sociaux, financés par des PLAI : l'objectif de 32 % de la production n'a pas été atteint en 2025, car seuls 29,5 % des logements sociaux agréés sont de ce type. Ces logements sont ceux sur lesquels la disproportion entre la demande et l'offre est la plus importante. À l'inverse, les PLS, qui s'adressent à des ménages relativement plus aisés, représentent 38,3 % de la production pour un objectif de 25 %.
* 16 Les crédits du dispositif MaPrimRénov' portés avant 2025 par le programme 174 « Énergie, climat, après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et dédiés à l'Anah sont désormais portés uniquement par le programme 135.
* 17 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, mission « Cohésion des territoires », avril 2026.
* 18 Mission « Écologie, développement et mobilité durables », programme 174 - Énergie, climat, après-mines.
* 19 Jean-Baptiste Blanc, Quel bilan pour le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ?, rapport d'information n° 804 (2024-2025), déposé le 1er juillet 2025.