Projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales

AUDITION DE MME FRANÇOISE GATEL,
MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
ET DE LA DÉCENTRALISATION

MARDI 16 JUIN 2026

Mme Muriel Jourda, présidente. - Madame la ministre, messieurs et madame les rapporteurs et rapporteurs pour avis, mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, que je remercie de sa présence, sur le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Ce texte, déposé au Sénat le 15 avril dernier, sera examiné par notre commission demain matin. Il intervient dans un contexte bien connu de notre assemblée, celui d'une attente forte des élus locaux à l'égard de toute initiative permettant d'alléger le cadre normatif applicable aux collectivités territoriales.

Depuis de nombreuses années, le Sénat consacre des travaux à cette question. L'accumulation de ces normes - à laquelle le Sénat n'est pas non plus étranger - ne se mesure pas seulement au volume des textes. Elle se traduit, très concrètement, par des procédures plus longues, des coûts supplémentaires, des délais parfois difficiles à comprendre pour nos concitoyens et par une difficulté croissante pour les élus locaux à conduire les projets attendus dans leurs territoires.

Les maires, les présidents d'intercommunalité, les élus départementaux et régionaux nous le disent avec constance : ils demandent non pas à être dispensés de toute règle, mais à pouvoir agir dans un cadre plus lisible, plus stable et mieux adapté aux réalités locales.

La simplification n'est donc pas un sujet secondaire. Elle touche à la capacité même des collectivités à exercer leurs compétences et à répondre aux besoins quotidiens des habitants.

Le Sénat s'est saisi de longue date de cet enjeu, et vous le savez mieux que quiconque, madame la ministre, puisque vous avez vous-même porté une partie de ces travaux avant d'entrer au Gouvernement. C'est pourquoi nous ne pouvons que nous féliciter que le Gouvernement ait déposé ce projet de loi de simplification. L'accueil favorable que nous réservons au principe de ce texte ne nous interdit cependant pas d'en examiner lucidement la portée.

Ce projet de loi couvre, avec ses 38 articles, des domaines très variés : fonctionnement des collectivités et de leurs groupements, fonction publique territoriale, gestion budgétaire et financière, urbanisme, environnement ou encore services aux usagers.

Plusieurs de ces dispositions vont dans le bon sens, et certaines apporteront des souplesses utiles dans la vie quotidienne des collectivités. Toutefois, en matière de simplification, certains écueils sont à éviter. Il faut se garder des simplifications qui ne font que prolonger des dispositifs qu'il vaudrait mieux concevoir différemment.

Notre commission sera particulièrement vigilante sur un point : la simplification ne doit jamais devenir le nom donné à une réduction des libertés locales. Le travail de nos rapporteurs nous éclairera sur la portée du texte, et je sais qu'ils veilleront à proposer ainsi les modifications nécessaires.

Cela étant dit, je souhaiterais, à ce stade, vous poser deux questions générales.

D'abord, quelle est votre appréciation de la portée réelle de ce texte ? Le Gouvernement le conçoit-il comme une première étape, appelée à être complétée par d'autres mesures, ou comme le principal volet parlementaire de sa démarche de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales ?

Ensuite, comment entendez-vous garantir que la simplification proposée se traduira effectivement par davantage de liberté d'action pour les élus locaux, et non par un simple déplacement des contraintes ou par un affaiblissement de la place des communes dans les décisions qui les concernent ?

Les rapporteurs et nos collègues auront naturellement d'autres interrogations à vous soumettre.

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Madame la présidente, messieurs les rapporteurs, messieurs, mesdames les sénateurs, merci de me donner l'occasion de présenter le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Chacun le sait ici, cela relève - je le dis de manière positive - d'une obsession dans la mesure où le Sénat a beaucoup travaillé sur cette exigence de simplification.

En mars 2023, une charte de simplification des normes a été signée ici même, sur l'initiative de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, par le président du Sénat et le Gouvernement, en présence du président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), en vue de définir une procédure d'élaboration de la loi qui garantisse l'efficience et la simplification. Cette démarche a inspiré l'Assemblée nationale, qui, ce printemps, a signé la même charte.

Le 30 avril dernier, s'est tenu au Sénat le colloque de la simplification, un rendez-vous annuel depuis la signature de la charte pour dresser le bilan des progrès accomplis et définir les orientations à poursuivre. Je sais que le chemin est long.

Si la norme fait aujourd'hui l'objet d'une surenchère, cela est dû à la complexité de la réalité, avec des enjeux de protection des libertés, de protection de l'environnement et, parfois, de renforcement de la sécurité. Les normes thématiques s'additionnent, se cumulent, conduisant parfois à une sorte de blocage, voire à des contradictions qui empêchent d'agir, alors que nous avons tous les uns et les autres pour préoccupation de redonner aux collectivités la capacité d'agir et de simplifier les choses - certaines associations utilisent même l'expression : « pouvoir d'agir ».

Au-delà de ce qui peut apparaître comme un embrouillamini pour les élus, qui trop souvent reçoivent des avis contradictoires de plusieurs services et agences de l'État, la simplification est devenue un enjeu profondément démocratique. En effet, la surcharge normative, qui procède moins d'un empilement de normes que de leur enchevêtrement, risque d'affaiblir la confiance que nos concitoyens accordent aux institutions. Durant le mandat 2020-2026, la lassitude exprimée par l'ensemble des élus et le nombre exceptionnel de démissions de maires tiennent à différentes causes, mais l'une d'entre elles, récurrente, s'aggrave : la complexité et la difficulté d'agir. Il ne s'agit pas de remettre en cause la loi, mais la manière dont il est possible de la mettre en oeuvre.

Depuis que la France s'est engagée dans une démarche de décentralisation, nous avons transféré des compétences, renforcé les responsabilités locales. Une question s'est progressivement imposée : à quoi cela sert-il de définir des normes s'agissant de compétences qui relèvent de la responsabilité des collectivités ? Est venu, pour le Gouvernement, le temps de la capacité d'agir. Ainsi, le Premier ministre a annoncé en novembre dernier, lors du Congrès des maires, que 100 mesures de simplification seraient prises avant le prochain congrès, une détermination que nous pouvons partager puisque, vous le savez, en vingt ans, le volume du code général des collectivités territoriales a été multiplié par trois ; celui du code de l'urbanisme a augmenté de 40 %.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - 50 % !

Mme Françoise Gatel, ministre. - Aucune de ces normes, je le redis, n'a été créée sans raison. Nous savons bien, cependant, qu'une formalité s'ajoute à une autre, qu'un contrôle vient compléter un contrôle déjà existant.

Le Gouvernement, sur l'initiative du Premier ministre, a donc décidé - cela répond à votre première question, madame la présidente - d'engager une démarche obstinée, une sorte de conversion culturelle, oserai-je dire - et j'espère que nous la partagerons. Nous dépasserons d'ailleurs les 100 mesures annoncées par le Premier ministre, car il est possible de toiletter assez rapidement les normes qui relèvent du domaine réglementaire. S'y ajoute, pour le volet législatif, le projet de loi dont nous discutons ce matin.

Ces mesures de simplification ne sont pas nées au ministère. Un Roquelaure de la simplification de l'action des collectivités a été lancé en mars 2025 par mon prédécesseur, François Rebsamen. Les préfets, les élus, les associations d'élus, les parlementaires ont été mis à contribution pour faire part au Gouvernement de leurs suggestions et de leurs orientations, en complément du rapport publié par Boris Ravignon en 2024. Nous avons reçu 600 contributions relatives à la simplification. Toutes ces mesures ont été diagnostiquées, évaluées, et nous avons décidé de retenir celles qui faisaient consensus, qui pouvaient être mises en oeuvre rapidement et qui étaient de nature à produire des résultats concrets. Nous avons présenté ce travail au printemps dernier, lors du second Roquelaure de la simplification.

En février dernier, a été publié un premier « méga-décret » de simplification portant quarante-six mesures réglementaires, dont la plus saillante est la suppression de l'obligation annuelle de vidange des piscines municipales. Cela représentait une dépense de l'ordre de 30 millions d'euros. Or, nous le savons, l'eau est une denrée rare, et la qualité de l'eau des piscines fait l'objet de contrôles quotidiens.

Un second « méga-décret » portant sur une trentaine de mesures a été transmis au Conseil d'État le 5 juin dernier et sera publié avant le 15 juillet. Il contiendra des dispositions relatives à la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC) en vue de simplifier et d'accélérer les procédures d'indemnisation.

Nous ne nous arrêtons pas en chemin ; nous poursuivons notre travail avec ce projet de loi portant simplification des normes, qui comporte quarante-deux mesures de niveau législatif. Parallèlement, le CNEN a été doté d'une force complémentaire d'inspecteurs de différentes instances, et nous l'avons chargé d'une mission annuelle : apporter son expertise sur un sujet particulier. Cette année, il s'intéressera au bâti scolaire. Au demeurant, une task force auprès du Premier ministre travaille actuellement sur le sujet de l'urbanisme.

Les mesures que nous présentons peuvent ressembler à un inventaire à la Prévert, mais elles sont ordonnées par thématiques.

Permettez-moi de prendre l'exemple le plus caricatural. Les maisons France Services, au nombre de 2 800 aujourd'hui - 3 000 l'année prochaine - font précisément l'objet d'une évaluation et d'un label. Actuellement, chaque maison France Services doit remplir, chaque année, un dossier pour solliciter la contribution de l'État, d'un montant de 47 500 euros. Nous proposons de supprimer ce dossier administratif : plus de 2 800 dossiers n'auront ainsi plus à être constitués dès cette année.

Vous m'avez demandé, madame la présidente, si ce projet de loi n'est pas de nature à affaiblir la place des communes dans les décisions qui les concernent. Vous connaissez la conviction qui est la mienne : tout part du premier kilomètre, la commune, qui doit s'associer ensuite aux syndicats, à l'intercommunalité, au département, etc., pour mettre en oeuvre ses actions.

Depuis que je suis ministre, je me suis déplacée dans soixante-trois départements ; j'y ai rencontré des centaines d'élus. Tous m'ont demandé, et ce quelle que soit la taille de la commune, de leur simplifier la vie. Les décrets que nous prenons ainsi que ce projet de loi n'ont qu'un objectif : alléger les contraintes, parfois absurdes, qui pèsent sur les maires et les empêchent d'agir, en vue de renforcer leur capacité à agir. Nous affirmons par là même le principe de libre administration des collectivités.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je ne paraphraserai pas les propos de notre présidente, mais, avec Jean-Michel Arnaud, nous avons appréhendé ce projet de loi avec un scepticisme constructif. Tout le monde se souvient du parcours de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), qui a dû faire l'objet d'un certain nombre de modifications. Le millefeuille français, c'est de la complexité qui s'ajoute à la complexité. Aussi, la simplification, c'est souvent plus de la décomplexification...

Nous avons examiné ce texte à l'aune des libertés locales, avec comme point de départ la commune - et je vous sais gré, madame la ministre, d'avoir précisé que la commune est le premier kilomètre. Le président d'Intercommunalités de France, que nous avons auditionné, a indiqué qu'il faudrait d'ailleurs poser le principe de la subsidiarité ascendante, c'est-à-dire décentraliser par le bas en allant vers le haut si c'est nécessaire, et non pas le contraire.

Au demeurant, vu le contexte, nous devons lutter contre l'impuissance publique. Tous les maires que nous rencontrons, quelles que soient leurs orientations politiques, sont encore épargnés par la vindicte populaire, mais sont de plus en plus considérés comme impuissants - vous l'avez d'ailleurs dit d'une autre manière, madame la ministre. Les amendements que nous proposerons demain à la commission iront dans ce sens.

De grâce, madame la ministre, ne remettez pas en cause les textes qui ont été adoptés de manière transpartisane par notre assemblée ; je songe, par exemple, à la proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local et à la proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie, notamment dans les petites communes. Pour avoir occupé des fonctions de ministre, je connais la tendance de certaines hautes administrations à faire rentrer par la fenêtre des dispositions que nous avions supprimées par la porte. Nous avons donc été vigilants sur ce point.

J'ai bien entendu que le Gouvernement proposait 100 mesures de simplification, comme 100 fleurs qui s'épanouissent... Mais, comment se fait-il que l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) soit défavorable à certains articles ? Comment avez-vous rendu vos arbitrages ?

Nous avons bien compris que ce projet de loi ne sera pas le « Grand Soir ». Dans le respect du périmètre retenu en application de l'article 45 de la Constitution, pourrons-nous vous proposer des amendements visant à introduire de véritables mesures structurantes et systémiques de simplification ?

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Nous estimons que les mesures proposées sont très éparses et ne répondent pas à l'attente des élus de nos territoires.

À titre anecdotique - je sais que cette question ne pouvait pas figurer dans le texte que vous nous présentez -, je prendrai l'exemple de la désignation des délégués des conseils municipaux, en vue des élections sénatoriales, qui, au regard de ses modalités d'organisation totalement désuètes, mériterait d'être simplifiée.

Ce texte présente néanmoins l'intérêt de traiter des irritants territoriaux. Nous accepterons les mesures de nature à simplifier la vie des élus locaux.

Cependant, le texte ne va pas assez loin sur l'urbanisme. Vous avez rappelé les différentes étapes ayant précédé le dépôt de ce projet de loi : la charte de simplification des normes, le colloque de simplification, les « méga-décrets », le second Roquelaure de la simplification témoignaient d'une ambition beaucoup plus large. Vu le contexte politique actuel, vous faites donc, si je puis dire, avec les moyens du bord.

Pour faire écho aux propos de mon collègue Marc-Philippe Daubresse, les élus locaux attendent un nouveau souffle de liberté locale. Un projet de loi de décentralisation nous aurait permis d'examiner les questions fondamentales que sont l'organisation des différents niveaux et leur articulation, mais j'ai cru comprendre que ce texte ne faisait pas partie des priorités du Gouvernement d'ici à la fin de la mandature. Pouvez-vous nous le confirmer ou l'infirmer, madame la ministre ? Cela serait regrettable, car nombreux sont les élus de nos territoires à considérer qu'il faut agir face à un État impuissant : la complexité de l'organisation est telle qu'il est impossible d'optimiser les quelques euros encore disponibles dans les territoires.

En outre, il n'est pas possible de traiter dans le texte qui nous est soumis la problématique des ressources ni celle de la fiscalité locale. Comme l'a indiqué mon collègue Marc-Philippe Daubresse, une vingtaine d'amendements de « bon sens », même si je n'aime pas cette expression, seront déposés sur ce sujet pour mettre de l'huile dans les rouages ; d'autres sur l'urbanisme seront un peu plus ambitieux que les dispositions que vous proposez afin de faire face à la crise du logement à laquelle les territoires sont confrontés. Aussi, je vous invite, madame la ministre, à les examiner avec la plus grande attention.

Enfin, vous avez insisté à plusieurs reprises, et ce matin encore, sur l'importance de tenir compte des avis exprimés par le CNEN. Dès lors, pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas suivi un certain nombre de ses propositions de simplification ? Cela aurait été la moindre des choses de motiver le rejet de ses propositions, alors même que cette instance a été instaurée à cette fin. Nous proposerons là encore des amendements visant à motiver les avis de rejet.

Madame la ministre, avez-vous toujours l'ambition, que j'espère entière, de porter un nouveau projet de loi de décentralisation ? J'espère que vous porterez une attention particulière, je le répète, aux mesures que nous proposerons - les quelque 300 amendements déposés par nos collègues en vue d'élaborer le texte de la commission soulignent l'intérêt qu'ils portent au besoin de simplification - pour aller un peu plus loin que votre projet de loi, que vous avez vous-même qualifié d'inventaire à la Prévert.

Mme Béatrice Gosselin, rapporteure pour avis de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport. - L'article 9 permet, à titre dérogatoire et expérimental, au président du conseil régional de la région Bourgogne-Franche-Comté d'attribuer des bourses étudiantes et des aides programmées aux organismes de formation dans les secteurs en tension. Est-il possible que ce dispositif soit proposé à toutes les régions, puisqu'il est facultatif ?

En revanche, l'article 31, relatif aux périmètres délimités des abords (PDA) des monuments historiques, m'interpelle plus. Une proposition de loi, déposée par notre collègue Pierre-Jean Verzelen, avait été adoptée par le Sénat en mars 2025. Nous nous calquerons sur les dispositions adoptées.

Madame la ministre, il n'y a plus de concertation avec les propriétaires du monument historique. Cela ne devrait pas poser problème dans la mesure où l'on part souvent d'un périmètre de 500 mètres adapté pour créer un PDA. Toutefois, vous supprimez l'enquête publique pour les PDA en deçà de 500 mètres. N'allez-vous pas créer une fragilité juridique ?

M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je présenterai cet après-midi à la commission des finances mon rapport sur les huit articles qui nous ont été délégués au fond, et sur l'article 8 pour lequel nous nous sommes saisis pour avis, mais je partage un sentiment, à mon sens assez largement répandu : ce projet de loi recueille globalement l'aval des élus locaux, même si des ajustements sont nécessaires. Pour autant, l'enthousiasme n'y est pas.

Nous avons déjà eu l'occasion d'échanger sur le plan technique avec vous-même et vos services. Je souhaite surtout profiter de votre audition pour clarifier politiquement deux points.

Le premier point porte sur l'article 18 du projet de loi. Vous savez à quel point nous sommes attentifs au dispositif France Services, pas seulement dans le Cantal. Les structures qui portent les maisons France Services bénéficient de financements qui proviennent à la fois des douze opérateurs intervenant nationalement et du financement étatique porté par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Le projet de loi vise à simplifier les modalités de demandes de subvention étatique, mais cette démarche de simplification sera facultative et laissée à l'appréciation des préfets. Allez-vous donner des consignes pour que la version simplifiée soit la règle, et la version complète l'exception ? Une circulaire a-t-elle été préparée en ce sens ?

Ma seconde question porte sur l'article 24. Le dispositif est ciblé sur des cas très précis. Il ne concernerait que des communes ayant un potentiel fiscal par habitant supérieur de 50 % à la moyenne des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et qui bénéficient du PSR-FNGIR (le prélèvement sur recettes pour alimenter le fonds national de garantie individuelle des ressources). Vos services nous ont indiqué en audition que le principal territoire concerné serait celui de la communauté de communes Alsace Rhin Brisach, touchée par la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim.

Toutefois, la commission des finances a examiné ce point avec précision, et il apparaît que la commune de Fessenheim ne perçoit pas le PSR-FNGIR, car elle a mis son prélèvement au titre du FNGIR à la charge de son EPCI. Je me demande donc comment le dispositif fonctionnerait dans ce cas très précis ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Monsieur Daubresse, j'apprécie plutôt votre « scepticisme constructif ». Vous avez évoqué la question de la subsidiarité ascendante demandée par Intercommunalités de France. Il y a un principe de réalité : la commune est la seule collectivité à disposer d'une compétence générale, et il lui appartient ensuite de transférer à l'intercommunalité ou à un syndicat mixte l'exercice de ses compétences. Nous sommes donc assez d'accord sur le sujet. D'ailleurs, nous avons abordé cette question lors de l'examen de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) : l'objectif est l'efficacité de l'action publique, du premier kilomètre jusqu'au dernier.

Je sais que ce projet de loi n'est pas le « Grand Soir ». Mais je me méfie des grands soirs qui créent des déceptions - on l'a vu avec la loi NOTRe. Il est vrai que ce texte n'apportera pas aux élus locaux le souffle qu'ils attendent, mais il vaut mieux garder du souffle pour la suite : nous faisons ici un marathon, pas un 100 mètres. Car la simplification est d'abord une affaire de frugalité et de culture.

Nous sommes tous responsables de la norme. Nos concitoyens, qui veulent une chose et son contraire ; le Gouvernement ; les parlementaires vu le nombre inflationniste d'amendements. Je suis extrêmement modeste, humble, mais très déterminée : il n'y a pas de petit sujet ; nous devons avancer en adoptant les dispositions ayant recueilli l'assentiment de quasiment toutes les parties prenantes.

Concernant la décentralisation, je sais que tout le monde est très déçu. J'aurais aimé vous présenter un projet de loi de décentralisation, de même que le Premier ministre, qui n'a pas changé d'avis. Ce texte vous semble peut-être timide, pas assez audacieux. Il ne s'agit pas d'une reculade, ni d'un renoncement. Le temps présent, avec l'échéance présidentielle qui est de nature à influencer les regards portés sur les textes, la complexité politique à l'Assemblée nationale et l'urgence de simplifier nous imposent d'être humbles, modestes, mais déterminés à agir de manière utile. Le projet de loi de décentralisation est quasi prêt. Si tout le monde me dit qu'on peut l'adopter, je n'hésiterai pas, mais ce n'est pas ce que j'entends.

En revanche, nous avançons d'une autre manière, notamment avec un texte sur le logement, ou plutôt la décentralisation en matière de logement, avec la reconnaissance des autorités organisatrices de l'habitat par les intercommunalités, qui sera proposé par mon collègue Vincent Jeanbrun à la rentrée.

Monsieur Sautarel, il ne s'agit effectivement pas d'un texte financier. Une mission parlementaire consacrée aux finances locales est en cours ; un pré-rapport est attendu à la fin du mois de juin.

Concernant le CNEN, je vous remercie de votre amendement qui vient enrichir le texte. Je vous invite à lire le rapport d'information que j'avais rédigé avec Rémy Pointereau sur ce sujet, car il allait plus loin encore. Vous le savez, il y a une sorte de distorsion entre la pensée du législateur et la rédaction du décret. Sans vouloir réveiller les mauvais esprits, rappelez-vous le cas du « zéro artificialisation nette » (ZAN), avec le décret d'application qui ne correspondait pas au vote du Parlement. Aussi ai-je proposé, dans le cadre de la charte signée par le Sénat et le Gouvernement, que les décrets d'application soient rédigés en collaboration avec les rapporteurs des textes concernés, afin de respecter l'esprit de la loi.

Madame Gosselin, le texte 3DS avait permis aux régions de faire des propositions d'expérimentation. Soyons clairs, il n'y en a quasiment pas eu. Seule la région Bourgogne-Franche-Comté a fait une demande afin de lui permettre de déléguer la compétence pour attribuer des bourses étudiantes et un certain nombre d'aides à des étudiants étrangers, et nous en prenons acte. C'est à l'image de ce qui se fait pour le revenu de solidarité active (RSA) : des expérimentations sur une recentralisation sont aujourd'hui en cours dans les départements qui le souhaitent.

S'agissant du périmètre des 500 mètres, nous essayons, modestement et humblement, de reconnaître l'intérêt du patrimoine et de sa protection. Pour avoir été présidente de l'association Petites cités de caractère de France, je sais que le patrimoine est un levier de développement pour beaucoup de communes. Soyons donc attentifs et vigilants. Cependant, nous déplorons certains excès. C'est pourquoi nous avons proposé une disposition législative visant à simplifier la procédure de manière à éviter les risques de contestation et de recours.

Monsieur Sautarel, j'entends ce que vous dites sur le dispositif France Services. Pour ma part, je ne suis pas pour le régime unique. Nous introduisons une règle pour les maisons France Services. Toutefois, si des préfets constatent des insuffisances ou des manquements - le non-respect des horaires, par exemple -, la possibilité leur est laissée de demander des justifications. Je vous rassure, si cette disposition était votée, une circulaire pourrait préciser les choses.

J'en viens à la dotation de compensation. Monsieur Sautarel, je constate votre grande vigilance et la qualité de votre travail. Je comprends que cet article vous embarrasse.

Les dotations de compensation, vous le savez, sont extrêmement contrôlées dans la mesure où c'est la loi qui définit et encadre les possibilités de révision des montants des dotations de compensation que les intercommunalités peuvent souhaiter. Rien ne peut se faire sans l'avis des communes. Cela me semble extrêmement important, et il n'est pas dans notre intention de bouleverser ce schéma. Toutefois, quatre petites intercommunalités en France pourraient être concernées par la disposition visée. L'intercommunalité dont nous parlons a subi la fermeture de la centrale de Fessenheim. Or une commune de moins de 50 habitants continue à percevoir la dotation de compensation. Il n'y a donc pas d'autre solution que de modifier la loi.

J'ai entendu ce que vous avez dit sur le FNGIR, mais il faut aussi prendre en compte les recettes de fonctionnement. Nous allons examiner ce point et vous répondrons ultérieurement.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Si je puis me permettre une remarque, madame la ministre, je ne suis pas favorable au fait que les parlementaires soient associés à l'écriture des décrets. Le principe de séparation des pouvoirs a un sens. Comment le Parlement pourrait-il alors exercer son pouvoir de contrôle ? Cela me paraît difficile. C'est un point qui avait effectivement été évoqué par la délégation aux collectivités territoriales lorsque vous en étiez la présidente, madame la ministre.

Mme Cécile Cukierman. - Madame la ministre, en bientôt quinze ans de mandat sénatorial, dans un département qui compte à la fois des communes d'un peu plus de 40 habitants et une ville de plus de 170 000 habitants, jamais les mesures de simplification proposées dans ce texte n'ont été évoquées lors de mes échanges avec les maires.

Vous l'avez d'ailleurs dit avec justesse : il ne s'agit pas d'un texte de décentralisation, et je ne vous en fais pas grief. Pour autant, dans un projet de loi de simplification, il me semble qu'il aurait été possible d'aborder bien d'autres sujets, plus essentiels, plus urgents et plus directement liés aux difficultés auxquelles sont confrontés les élus locaux, quelle que soit la taille de leur commune.

Le texte évoluera nécessairement au fil de la navette : dans ce type d'exercice, personne ne souhaite alourdir la copie au départ, mais elle finit souvent par tripler de volume à l'arrivée. Si nous voulons être à la hauteur des attentes suscitées par le Gouvernement, il manque encore plusieurs dispositions qui pourraient d'ores et déjà être mises en oeuvre par la loi.

Madame la présidente, vous rappeliez que les lois sont aussi à l'origine des normes. Je ne me dérobe pas à cette responsabilité, mais je ne m'en sens pas coupable. Nombre d'amendements et de textes que nous avons votés visaient avant tout à répondre à des besoins concrets et à des problématiques rencontrées sur les territoires.

Nous sommes ainsi confrontés à une forme de contradiction individuelle et collective. D'un côté, les élus locaux réclament une plus grande sécurisation de leur action dans une société de plus en plus judiciarisée, ce qui conduit à produire toujours plus de normes ; de l'autre, chacun aspire à davantage de simplification. Au-delà du contenu même du texte ou de sa lisibilité, nous avons là un équilibre que nous devons préserver.

Je conclus sur la question des décrets. L'association des parlementaires à la rédaction des décrets n'est pas le sujet principal à mes yeux ; c'est surtout que certains textes réglementaires semblent parfois ignorer les débats parlementaires qui les ont précédés. La loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, en fournit une illustration éclairante. Je me souviens, madame la ministre, de l'époque où vous étiez sénatrice d'Ille-et-Vilaine et où vous vous étiez émue du décret intégrant les pistes cyclables dans le calcul de l'artificialisation des sols... Notre collègue rapporteur pour avis de la commission de la culture, Mme Gosselin, évoquait tout à l'heure la loi relative au patrimoine. En 2016, la question du périmètre des 500 mètres autour des monuments historiques avait occupé près de deux heures de débats en séance, pour un résultat très décevant dans les décrets d'application.

Nous devrons en débattre sereinement la semaine prochaine et reconnaître que nous examinons un texte de simplification, et non de décentralisation. Prétendre le contraire reviendrait à tromper les élus locaux.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous sommes confrontés à une forme de complexité, voire de schizophrénie collective. Les maires nous demandent simultanément davantage de simplification et davantage de sécurisation, tandis que la judiciarisation croissante de la société transforme chaque décision en risque potentiel. Dans le même temps, nos concitoyens réclament plus de liberté tout en exigeant toujours plus de sécurité.

Pour les élus locaux, plus de liberté signifie aussi plus de responsabilités. Lorsque j'étais maire, j'avoue que j'ai parfois été soulagée, dans certaines situations délicates, de pouvoir rejeter la responsabilité sur l'architecte des bâtiments de France (ABF) ou sur l'État. Nous devons trouver une voie de passage entre ces exigences contradictoires.

Si ce texte est volontairement modeste, il n'en demeure pas moins que les attentes des élus locaux sont fortes, et que nous allons leur apporter des simplifications concrètes. Le simple fait de remplacer deux documents budgétaires par un seul constitue déjà une amélioration. La simplification procède souvent par petites avancées successives.

Nous devons faire évoluer ce texte pour le rendre plus efficace, tout en évitant qu'il ne connaisse le même destin que certains projets de simplification économique. Sinon, dans deux ans, les élus ne nous pardonneraient pas de n'avoir rien produit de concret.

M. Éric Kerrouche. - Madame la ministre, ce texte suscite chez moi un sentiment partagé, sans doute en raison de sa nature même. Composite, voire protéiforme, il juxtapose des mesures utiles et d'autres plus discutables. Beaucoup d'associations d'élus, qui souhaitaient aller plus loin, ont formulé des propositions en ce sens. Nous verrons ce que produira la discussion parlementaire, en espérant qu'elle n'aboutisse pas à un texte tellement volumineux qu'il en deviendrait inapplicable.

Je veux également vous interroger sur un point précis. Je sais le travail considérable accompli par les rapporteurs, mais nous avons une divergence d'appréciation, purement fonctionnelle, sur l'avenir des centres communaux d'action sociale (CCAS). Dans la pratique quotidienne des collectivités, les CCAS ne constituent pas une strate administrative supplémentaire ; ils ont acquis, depuis les lois de 1986 et de 1995, un rôle spécifique et reconnu. Dès lors, rendre les CCAS facultatifs risque plus d'affaiblir leur efficacité que de simplifier l'action publique, d'autant que cette proposition intervient au moment même où les besoins sociaux augmentent fortement dans notre pays. À mes yeux, l'intégration de leurs missions au sein des communes rendrait l'action sociale plus complexe, sans générer la moindre économie réelle. Nous risquerions donc surtout de créer de la désorganisation.

Je souhaiterais connaître la position du Gouvernement sur ce point. Il ne s'agit nullement de dogmatisme : les fonctions exercées au sein des collectivités sont différentes, et le modèle du CCAS, notamment grâce à l'association d'acteurs extérieurs qui fait sa spécificité, conserve toute son utilité.

M. Michel Masset. - La réduction des normes qui pèsent sur les collectivités constitue une préoccupation majeure dans tous les départements. Depuis trois ans que je siège au Sénat, certaines avancées ont été obtenues, mais trop de maires consacrent encore une part excessive de leur temps aux tâches administratives et aux procédures. Certains en ont d'ailleurs payé le prix lors des dernières élections municipales.

Je salue plusieurs avancées contenues dans ce texte, tout en appelant à la vigilance : simplifier ne doit pas signifier tout supprimer. Je souhaite à cet égard vous interroger sur l'article 17 du texte, qui vise à revenir sur une disposition adoptée à l'unanimité en 2023 et dont le décret d'application n'a jamais été publié. Cet article tend à supprimer l'obligation faite aux centres de gestion de réserver une part des promotions de droit commun aux secrétaires de mairie. Je rappelle que le collège des élus du CNEN a demandé la réécriture ou le retrait de cette disposition.

Dans les petites communes, la secrétaire de mairie occupe souvent une place centrale ; il s'agit fréquemment du seul agent communal. D'ici à 2030, une secrétaire de mairie sur trois partira à la retraite. Si un décret suffit à mettre en oeuvre le dispositif initial, pourquoi abroger l'article 7 de la loi de 2023 ? Quel bénéfice concret cette suppression apporterait-elle à ces agents, sinon la disparition d'une garantie sans contrepartie nouvelle ?

M. Guy Benarroche. - Madame la ministre, nous avons bien compris que ce texte ne constituait pas le « Grand Soir » de la décentralisation ; vous nous l'aviez annoncé. Les grands soirs sont d'ailleurs devenus rares, sauf certains soirs d'élections qui peuvent en donner l'illusion, avant de laisser place à la déception. J'espère simplement que nous n'aurons pas un « Grand Soir » dont nous finirions par regretter les conséquences...

Si nous n'attendons pas un tel évènement au travers de ce texte, nous espérons au moins que le troisième volet de votre triptyque consacré à l'État local ne se transformera pas en « Grand Soir » de la recentralisation. Nous aurons l'occasion d'en reparler plus en détail.

Nous abordons ce texte avec plusieurs points de vigilance. Les écologistes accueillent favorablement toutes les mesures qui permettent de partir du local pour aller vers le global. Le rapport d'information sur la transition environnementale des collectivités que vous m'aviez confié, avec Laurent Burgoa et Pascal Martin, lorsque vous présidiez la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, avait montré combien les initiatives locales étaient nombreuses, parfois même en marge de l'État. Toute disposition qui évite d'entraver l'action des collectivités, notamment en matière de transition écologique, nous paraît donc positive.

Nous demeurons toutefois attentifs à deux sujets. Le premier concerne le renforcement des pouvoirs propres des présidents des exécutifs locaux. Nous avons identifié au moins sept articles qui accroissent ces derniers, au détriment des assemblées délibérantes. Poussé trop loin, ce mouvement pourrait, sur certains points, constituer un recul démocratique.

Le second point porte sur l'encadrement accru des voies de recours. Je comprends que certains recours puissent être abusifs ou retarder inutilement des projets. Toutefois, notamment dans le domaine environnemental, plusieurs dispositions du texte tendent à multiplier les dérogations aux dérogations.

Ces préoccupations expliquent nos amendements et les réserves que nous exprimons sur certaines mesures de simplification proposées.

Malgré tout, nous préférons des simplifications votées par le Parlement plutôt qu'une extension continue du pouvoir dérogatoire des préfets. À titre personnel, j'aurais préféré que ni le texte relatif au pouvoir de dérogation préfectoral ni celui annoncé sur l'État local n'aient été nécessaires.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Vous avez raison, monsieur Benarroche, il est parfois préférable de supprimer certains dispositifs.

M. Thani Mohamed Soilihi. - La question que je souhaitais poser a été parfaitement formulée par Michel Masset, mais je voudrais insister sur la suppression de l'article 17, disposition que le Sénat avait adoptée à l'unanimité sur l'initiative de notre groupe.

Supprimer sèchement cette mesure, alors même que l'étude d'impact envisageait une solution alternative consistant à améliorer le dispositif par voie réglementaire, pourrait être perçu comme un recul, voire comme un désengagement.

Madame la ministre, pourquoi ne pas avoir retenu cette solution plutôt que de procéder à une suppression pure et simple ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Il me semblait, monsieur Mohamed Soilihi, que l'initiative de cette mesure revenait à Mme Di Folco. Quoi qu'il en soit, nous étions tous d'accord avec cette disposition.

M. Hussein Bourgi. - Madame la ministre, plus personne ici n'attend, n'espère ou ne rêve du « Grand Soir », étant donné que les plus modestes avancées peinent déjà à se concrétiser, quand elles ne sont pas purement et simplement remises en cause.

Je prendrai trois exemples.

Le premier concerne le texte relatif à la police municipale, qui devait être inscrit à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale avant les élections municipales. La fin de session approche et ce texte n'y figure toujours pas. J'ai lu dans la presse qu'il pourrait éventuellement être examiné lors de la session extraordinaire de septembre à l'Assemblée nationale. Les maires demeurent dans l'expectative et ne comprennent pas ce qui se passe. Au sein du Gouvernement, il devient difficile de savoir qui fixe les priorités, qui les modifie et qui finit par les abandonner.

Le deuxième sujet de mécontentement, voire de colère, concerne la bonification des retraites des élus, un sujet sur lequel le Gouvernement s'est hâté lentement. Les décrets d'application sont encore en cours de rédaction. Or il nous revient qu'un véritable tour de passe-passe serait envisagé, qui consisterait à exclure les élus ayant déjà liquidé leurs droits à la retraite du bénéfice de cette bonification. Autrement dit, lors de l'entrée en vigueur du dispositif au 1^er janvier 2027, tous ceux qui auront liquidé leur retraite entre mars 2026 et cette date en seraient privés. Madame la ministre, je sais que ce dossier ne relève pas directement de votre compétence, mais vous êtes solidaire des décisions du Gouvernement. Une telle mesure constituerait une véritable injustice à l'égard de tous les élus municipaux qui ont fait valoir leurs droits à la retraite après la fin de leur mandat en mars.

Enfin, je voudrais évoquer un troisième sujet, sous le regard aussi bienveillant que rigoureux de notre collègue Catherine Di Folco, rapporteur de la proposition de loi sur les secrétaires de mairie. Madame la ministre, vous siégiez alors sur ces bancs et vous connaissez l'importance que ces agents attachent à leur promotion par inscription sur la liste d'aptitude établie par les centres de gestion de la fonction publique territoriale.

Nous étions parvenus à un accord : les secrétaires de mairie accéderaient tous à la catégorie B et bénéficieraient d'un contingent réservé sur cette liste d'aptitude. Or j'apprends aujourd'hui que, par je ne sais quel artifice ou quel tour de passe-passe, cet engagement serait remis en cause.

J'ai parfois le sentiment d'avoir moins des ministres en face de moi que des joueurs de bonneteau, qui cherchent à rouler leurs interlocuteurs dans la farine. Je ne comprends pas pourquoi notre vote sur les secrétaires de mairie serait remis en cause quelques mois à peine après son adoption.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Monsieur le sénateur Kerrouche, je partage le sentiment mitigé que vous avez exprimé. Je connais l'appétence des uns et des autres pour aller toujours plus loin, toujours plus haut, toujours plus fort, selon la formule olympique. Mais ce n'est pas d'un coup de baguette magique, au travers d'un seul texte, que nous purifierons soudainement l'atmosphère en simplifiant notre droit. Cela exige de l'obstination, de la détermination et de la constance. En réalité, nous sommes engagés dans une sorte de marathon, à tout le moins une course de fond.

Je comprends parfaitement votre position sur les CCAS, créés à une époque où l'action sociale des communes était plus étroitement définie. Aujourd'hui, lorsqu'une commune met en place des tarifs sociaux pour la cantine ou les centres de loisirs, la gratuité des médiathèques ou des transports, elle mène déjà une véritable politique d'action sociale, puisqu'elle donne à chacun les moyens de mieux bénéficier de la promesse républicaine d'égalité de droits. Ces politiques ne relèvent pas du CCAS et, dans beaucoup de communes, l'organisation actuelle engendre une complexité supplémentaire. Des agents municipaux sont mis à disposition du CCAS, alors que ce dernier dispose d'un budget distinct. Lorsque nous avions déjà envisagé, antérieurement, de rendre les CCAS facultatifs, certains nous avaient expliqué, en substance, que nous voulions supprimer toute action sociale. Nous nous connaissons suffisamment, monsieur Kerrouche, pour savoir que l'on ne peut pas me prêter une telle intention.

Nous voulons au contraire réaffirmer que l'action sociale est au coeur des missions de la commune. Les plans communaux de sauvegarde, les dispositifs mis en place en période de canicule et de grand froid, ou encore les mesures pour protéger les personnes isolées relèvent pleinement de cette responsabilité. En accordant cette liberté, nous faisons confiance aux élus locaux pour choisir l'organisation la plus adaptée à leurs besoins. Je suis convaincue qu'en laissant ce choix aux communes, nous n'aurons pas moins d'action sociale, mais une action sociale plus efficace.

S'agissant des secrétaires de mairie, j'entends également votre préoccupation. J'avais moi-même voté la proposition de loi de Catherine Di Folco, parce que nous faisons face à une difficulté majeure : il manque aujourd'hui près de 2 300 secrétaires de mairie. Comment imaginer exercer ce métier lorsqu'il faut intervenir deux jours par semaine dans trois ou quatre communes éloignées de quarante kilomètres de la ville-centre ? C'est une fonction extrêmement spécifique, qui mérite d'être reconnue. Dans ce contexte, le principe d'une stricte uniformité de traitement dans les modalités de promotion et de reconnaissance des mérites peut être légitimement interrogé.

J'ai également entendu vos observations sur le renforcement des pouvoirs des présidents d'exécutifs locaux, en particulier la possibilité de confier au président de l'exécutif, plutôt qu'à l'assemblée délibérante, la décision d'ouvrir une enquête publique. C'est une vraie question. Il nous faut trouver un équilibre, car la procédure qui consiste à faire délibérer le conseil communautaire une première fois, puis à faire valider la décision par chaque commune n'est pas idéale non plus.

Vous avez également évoqué les voies de recours. Comme le Sénat dans son ensemble, je suis profondément attachée à la protection des libertés. Mais je constate aussi parfois un usage excessif des recours contentieux, qui ont moins pour objet de défendre l'intérêt général que d'empêcher purement et simplement un projet. C'est une ligne de crête particulièrement étroite, sur laquelle nous devrons avancer avec beaucoup de prudence.

Monsieur le sénateur Bourgi, les sujets que vous évoquez font aussi partie de mon quotidien.

S'agissant de la police municipale, j'entends parfaitement votre impatience. Je ne l'exprimerais sans doute pas de la même manière que vous, mais je reconnais qu'il s'agit d'un texte important et urgent.

Vous m'interrogez aussi sur les priorités du Gouvernement, soupçonnant des jeux de bonneteau et des tours de passe-passe. Pour ma part, je serais bien incapable de pratiquer ce genre d'exercice ; je suis beaucoup trop franche pour cela. Le Gouvernement est confronté à certaines réalités et assume des priorités. Nous connaissons aujourd'hui un véritable embouteillage législatif, alimenté par plusieurs urgences : loi agricole, loi RIPOST, texte sur la protection de l'enfance - dont personne ne contestera le caractère prioritaire. Je vous assure que le ministre de l'intérieur est très attentif au texte relatif aux polices municipales. Je ne sais pas s'il pourra être inscrit à l'ordre du jour des travaux de la session extraordinaire, mais il doit faire partie des priorités.

J'en viens à la retraite des élus. Nous n'avons jamais trompé personne ! J'ai été interrogée à de nombreuses reprises sur l'entrée en vigueur de cette réforme et, dès l'examen du texte, j'ai indiqué que les décrets d'application seraient pris dans le délai habituel de six mois au maximum. Ce décret est aujourd'hui finalisé.

Le ministre du Travail Jean-Pierre Farandou lui-même l'a expliqué, et je l'ai rappelé lors d'une réponse à une question d'actualité au Gouvernement : il était indispensable que l'ensemble des caisses de retraite adaptent préalablement leurs systèmes afin d'intégrer ce nouveau dispositif et de garantir sa mise en oeuvre effective et sécurisée.

Nous avons toujours indiqué que, tant que le décret d'application ne serait pas publié, les élus ne devaient pas liquider leur retraite. C'est la règle applicable à tous les dispositifs de cette nature ; il ne s'agit nullement d'un tour de bonneteau. J'ai constamment expliqué que la mise en oeuvre effective interviendrait au 1^er janvier, conformément au droit commun.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Très brièvement, à la suite des propos de Mme la ministre, je précise à nos collègues que les rapporteurs proposeront des amendements de suppression sur les deux points que j'ai évoqués.

Nous entendons préserver intégralement les dispositions de la loi relative aux secrétaires de mairie et ne remettre aucunement en cause les avancées du statut de l'élu local, notamment celles concernant les retraites.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Le rapporteur aura donc le dernier mot ! Nous vous remercions, madame la ministre, et nous aurons l'occasion de nous retrouver très prochainement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.