B. DES ANNEXES QUI SEMBLENT AVOIR TROUVÉ LEUR « RÉGIME DE CROISIÈRE »
1. Le respect imparfait de l'obligation organique d'évaluer chaque année un tiers des niches sociales : un problème à relativiser ?
L'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale prévoit que l'annexe au Placss relative aux mesures d'exonérations de cotisations et contributions comprend une « évaluation de l'efficacité » des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale (pour un tiers des mesures, chacune devant faire l'objet d'une évaluation une fois tous les trois ans).
Article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale (extrait)
« Sont jointes au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale des annexes :
[...]
3° Énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, en vigueur au 31 décembre du dernier exercice clos. [...] Cette annexe présente l'évaluation de l'efficacité de ces mesures au regard des objectifs poursuivis, pour au moins le tiers d'entre elles. Chaque mesure doit faire l'objet d'une évaluation une fois tous les trois ans ;
[...] »
a) Une disposition pas du tout respectée lors du Placss 2022
Lors de l'examen du Placss 2022, si l'annexe relative aux niches sociales (l'annexe 2) a été enrichie, notamment de bibliographies des travaux d'évaluation existants, elle ne comprenait toujours pas de présentation de ceux-ci.
Pourtant, cette disposition organique datait du 14 mars 2022, ce qui laissait suffisamment de temps avant le dépôt du Placss 2022, le 24 mai 2023.
Les inspections générales des finances (IGF) et des affaires sociales (Igas) ont été missionnées par le Gouvernement pour faire un rapport méthodologique. La lettre de mission des trois ministres27(*) à l'IGF et à l'Igas a été tardive (27 septembre 2022). Par ailleurs, l'échéance de décembre 2022 fixée par la lettre de mission pour la remise du rapport n'a pas été tenue (le rapport datant de mars 2023).
Ce rapport méthodologique a été rendu public et accessible sur internet28(*). Ses principales propositions consistent schématiquement :
- à arrêter une liste de niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie (les autres faisant l'objet d'une évaluation plus sommaire) ;
- à faire réaliser autant que possible ces évaluations approfondies par des organismes indépendants, comme France stratégie.
Par ailleurs, contrairement à ce que proposait ce rapport, l'annexe 2 au Placss 2022 ne comprenait pas de liste des niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie et n'indiquait pas de programme d'évaluation. Elle indiquait toutefois que « le Gouvernement entend[ait] [...] installer rapidement une gouvernance permettant de mettre en oeuvre les préconisations de la mission, et associant des parlementaires à l'ordonnancement et à la répartition de ces travaux » - promesse qui, malgré la réponse favorable de chacune des deux commissions des affaires sociales29(*), n'a pas été tenue.
b) Une disposition imparfaitement respectée par les Placss 2023 et 2024
Malgré d'indéniables progrès, la loi organique est encore imparfaitement respectée.
(1) Une solution pertinente de renvoi aux évaluations existantes
Comme pour les Placss 2023 et 2024, la solution retenue consiste à enrichir l'annexe relative aux niches sociale - l'annexe 2 :
- d'un « tome 3 », qui, bien qu'intitulé « Évaluation », comprend seulement quelques pages se bornant à recenser les principales évaluations réalisées ou en cours ;
- de présentations succinctes des principales évaluations existantes dans les fiches relatives aux différentes mesures.
Cette approche semble pertinente en son principe. Elle devrait en effet progressivement permettre d'enrichir l'annexe d'informations sur l'efficacité des niches, le lecteur pouvant se référer aux sources indiquées pour davantage de précisions.
(2) L'obligation d'évaluation annuelle d'un tiers des niches n'est pas respectée, même en se limitant aux niches devant faire l'objet d'une « évaluation approfondie »
Même si on se limite aux 82 niches devant faire l'objet d'une « évaluation approfondie » selon le rapport précité de l'Igas et de l'IGF (2023), malgré la publication du « rapport Bozio-Wasmer »30(*) en octobre 2024, la lettre de la loi organique est toujours loin d'être respectée, comme le montrent les graphiques ci-après.
Évaluation des 82 niches sociales devant
faire l'objet
d'une « évaluation
approfondie »
1° En % du nombre de niches
2° En % du coût total des niches
NB : conformément au tableau récapitulatif des annexes 2 des Placss, les montants et nombres sont comptabilisés en « stock » (il ne s'agit pas des évaluations réalisées l'année concernée). Les chiffres relatifs au Placss 2023 lors de son dépôt sont ceux indiqués par l'annexe 2 au Placss, corrigés pour prendre en compte le fait que la commission ne disposait pas du « rapport Bozio-Wasmer », qui n'avait pas été publié et ne lui avait pas été transmis. Les chiffres relatifs au Placss 2023 lors de son examen en octobre, après la publication du « rapport Bozio-Wasmer », sont ceux indiqués par l'annexe 2 au Placss.
Source : Commission des affaires sociales, d'après les annexes 2 aux Placss 2023, 2024 et 2025
c) Un respect imparfait de la loi organique à relativiser
L'évaluation des niches sociales ne respecte donc pas la lettre de la loi organique.
Si on admet l'interprétation selon laquelle la règle d'évaluation annuelle d'un tiers des niches ne s'applique qu'aux 82 niches devant faire l'objet d'une « évaluation approfondie » selon le rapport Igas-IGF de mars 2023, cela correspond à un objectif de plus de 27 niches par an.
Or, à peine plus de 50 % de ces niches ont été évaluées en trois ans, comme le montre le graphique ci-après.
Répartition temporelle des évaluations approfondies réalisées
(en %)
NB : Les chiffres relatifs au Placss 2023 lors de son dépôt sont ceux indiqués par l'annexe 2 au Placss, corrigés pour prendre en compte le fait que la commission ne disposait pas du « rapport Bozio-Wasmer », qui n'avait pas été publié et ne lui avait pas été transmis.
Source : Commission des affaires sociales, d'après les annexes 2 aux Placss 2023 et 2024
Toutefois il ne faut pas perdre de vue qu'en montant, sur le périmètre des niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie, 98 % des niches ont fait l'objet d'une telle évaluation.
2. L'obligation organique de fournir dans les Repss des indicateurs relatifs à l'exercice concerné est probablement impossible à satisfaire totalement
L'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss) « s'appuient sur un diagnostic de situation fondé notamment sur [...] l'exposé des résultats atteints lors des trois dernières années ».
Les Repss ont désormais pour objet d'alimenter, chaque printemps, un débat relatif à l'efficacité et à l'efficience des dépenses de sécurité sociale. Il importe donc qu'ils soient aussi à jour que possible.
Or, souvent, les résultats relatifs à l'exercice concerné par le Placss ne sont pas disponibles. Si l'on excepte ceux relatifs à l'exécution financière, en moyenne31(*) la dernière année couverte par le Placss était, dans le cas du Placss 2022, l'année 2020. Ce retard de deux ans par rapport à l'objectif fixé par la loi organique a été ramené à un an dans le cas des Placss 2023 et 2024.
Le Placss 2025 ne se démarque pas sur ce point de ceux qui l'ont précédé.
On observe toutefois que les indicateurs des Repss sont, par nature, souvent difficiles - voire impossibles - à renseigner annuellement. Tel est en particulier le cas d'études épidémiologiques, par nature coûteuses, et dont l'actualisation annuelle systématique n'est probablement pas souhaitable.
* 27 Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ; François Braun, ministre de la santé et de la prévention ; Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics.
* 28 IGF, Igas, Évaluation de l'efficacité des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale prévue par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, mars 2023.
* 29 Dans son rapport sur le Placss 2022 (n° 1302, XVe législature, 31 mai 2023), Stéphanie Rist, alors rapporteure générale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, préconisait que « les commissions des affaires sociales des deux assemblées puissent être associées à la définition du programme triennal d'évaluation, afin que celui-ci reflète les attentes du Parlement ». Dans son rapport (n° 789, 2022-2023, 28 juin 2023), Élisabeth Doineau écrivait : « La commission des affaires sociales du Sénat considère également que les deux commissions des affaires sociales devront participer à la gouvernance ».
* 30 Antoine Bozio, Etienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024.
* 31 Ces calculs portent sur les Placss des trois principales branches : vieillesse, maladie et famille.