B. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER LA PAC POUR RECONCILIER COMPÉTITIVITÉ, DURABILITÉ ET SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
1. Une réouverture ciblée en 2024 pour corriger dans l'urgence les dysfonctionnements de la PAC 2023-2027
Dans ce contexte, et sous l'impulsion des États membres, la Commission européenne a présenté au printemps 2024 une proposition législative destinée à revoir les actes de base de la politique agricole commune (PAC)12(*). Cette « réouverture ciblée » de la PAC visait à donner aux États membres la possibilité de déroger ponctuellement et dans certains cas spécifiques au respect de certaines normes conditionnant le versement des aides de la PAC et prévoyait une simplification générale de la conditionnalité.
Dans une résolution européenne du 17 mai 202413(*), élaborée à l'initiative du groupe de suivi sur la PAC, le Sénat a manifesté son soutien à une telle démarche, estimant notamment que les dérogations accordées au respect de la conditionnalité permettraient d'assouplir la gestion des exploitations.
La réouverture ciblée de la PAC
La proposition de règlement adoptée en 2024 (i) donne la possibilité de déroger ponctuellement et dans des cas spécifiques (aléas climatiques, contraintes de gestion) au respect de certaines normes conditionnant le versement des aides de la PAC et (ii) prévoit une simplification de la conditionnalité en modifiant directement la définition de certaines Bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Ainsi :
• S'agissant de la BCAE 1 (obligation du maintien des prairies permanentes) : la proposition permet de prendre en compte la déprise de l'élevage pour le calcul des ratios de référence, pour ne pas pénaliser les agriculteurs lorsque la baisse des prairies est liée à ce phénomène. Si, malgré ces nouvelles modalités, le ratio annuel de prairies permanentes se dégrade de plus 5 %, il demeure possible d'assouplir les obligations de réimplantation, notamment en cas d'artificialisation des terres.
• Pour ce qui est de la BCAE 7 (rotation des cultures), le règlement ouvre la possibilité de respecter cette norme alternativement par des obligations de rotation ou par des obligations de diversification des cultures.
• S'agissant de la BCAE 8 (maintien des éléments du paysage), le règlement adopté supprime définitivement l'obligation du respect d'un taux minimal d'éléments favorables à la biodiversité. Les agriculteurs n'ont donc plus à mettre en place de jachères, ni de cultures fixant l'azote ou de cultures dérobées. Néanmoins, en contrepartie, les États membres sont tenus de proposer aux agriculteurs des options d'écorégime permettant de rémunérer des pratiques qui contribuent aux objectifs de maintien et de création d'éléments non productifs sur les terres arables. (la France le proposant déjà dans son Plan stratégique national, aucune obligation supplémentaire n'a été demandée aux agriculteurs français).
• S'agissant enfin de la BCAE 9 (interdiction de convertir ou de labourer les prairies permanentes dans les sites Natura 2000), le texte adopté autorise des exemptions dans certaines situations particulières (aléas climatiques ou présence de nuisibles ou espèces invasives).
En parallèle, le texte adopté prévoit que les petites exploitations de moins de 10 hectares soient exonérées de contrôles et de sanctions liées au respect de la conditionnalité de la PAC, et que les plans stratégiques nationaux (PNS) relevant de la PAC puissent être modifiés deux fois par an (contre une fois par an auparavant).
Le Sénat a néanmoins souligné que cette proposition législative ne constituait qu'un premier pas, qui devait impérativement être suivi d'autres initiatives du même ordre.
2. Le dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture et la « Vision pour l'avenir de l'agriculture et de l'alimentation » : des initiatives laissant espérer une inflexion de la politique agricole européenne
En parallèle, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé le lancement d'un « dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture », réunissant une trentaine de parties prenantes autour de quatre grands thèmes (revenu des agriculteurs, préservation de l'environnement, innovation et commerce international). Après sept mois de travaux, les membres du dialogue stratégique ont remis le 5 septembre 2024 un rapport final14(*) à la présidente de la Commission européenne.
Comprenant de nombreuses recommandations sur l'avenir de la PAC, ce document a contribué à alimenter la « Vision pour l'avenir de l'agriculture et l'alimentation » 15(*), présentée le 19 février 2025 par le nouveau commissaire européen à l'agriculture, Christophe Hansen.
Très attendue par les parties prenantes, cette communication, destinée à orienter l'évolution du système agroalimentaire européen à l'horizon 2040 s'articulait autour de quatre priorités structurantes : renforcer l'attractivité du secteur agricole, améliorer sa compétitivité, assurer sa résilience à long terme et consolider la vitalité des territoires ruraux.
Il s'agissait notamment, pour la Commission, de garantir des revenus équitables pour les agriculteurs, de favoriser l'innovation technologique, de soutenir le renouvellement générationnel et de renforcer la position du secteur européen dans la concurrence internationale. L'approche retenue a également mis l'accent sur la nécessité de concilier les objectifs environnementaux avec la sécurité alimentaire, en promouvant une transition progressive vers des pratiques plus durables, notamment par le recours à l'innovation (biocontrôles, nouvelles techniques génomiques) et par des mécanismes incitatifs plutôt que contraignants.
Parmi les principales mesures évoquées figuraient la simplification de la PAC, l'amélioration du fonctionnement de la chaîne de valeur, la mise en place d'outils de suivi de la durabilité au niveau des exploitations, ainsi que le développement d'une stratégie européenne de résilience face aux enjeux liés à l'eau et au changement climatique. La Commission s'est également engagée, dans cette communication, à renforcer la réciprocité des normes dans les accords commerciaux internationaux afin d'éviter que les producteurs européens soient désavantagés par des standards environnementaux plus exigeants.
Cette vision a été globalement bien accueillie par les parties prenantes, les organisations professionnelles agricoles saluant la volonté de simplification réglementaire et l'attention portée à la compétitivité et au revenu agricole, dans un contexte de forte pression économique sur les exploitations. La reconnaissance du rôle stratégique de la souveraineté alimentaire européenne et la volonté d'adapter le rythme de transition environnementale ont également été perçues positivement par une partie du secteur.
In fine, la vision présentée par le commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, Christophe Hansen, a marqué une nette inflexion dans l'approche européenne des politiques agricoles et alimentaires, cherchant à concilier durabilité environnementale, compétitivité économique et acceptabilité sociale des transitions. Si elle laissait planer des incertitudes quant aux modalités concrètes de sa mise en oeuvre, cette communication esquissait ainsi des perspectives ambitieuses pour la réforme de la PAC.
3. Un nouvel omnibus de simplification au printemps 2025
Dès janvier 2025, Christophe Hansen s'est engagé à présenter un nouveau paquet de mesures de simplification. En parallèle, la Commission européenne a initié une démarche de simplification transversale touchant de nombreuses politiques ; c'est dans ce contexte qu'a été publié, le 14 mai 2025, une nouvelle proposition de règlement visant à simplifier la mise en oeuvre de la politique agricole commune16(*).
Élaborées à partir de consultations des parties prenantes, ainsi que des desiderata des États membres, les différentes mesures de ce paquet de simplification, conçues pour être ciblées et spécifiques, se concentraient sur des catégories qui n'étaient concernées qu'à la marge par la réouverture de 2024 - comme les petites exploitations, les jeunes agriculteurs ou encore les exploitations biologiques.
Ce second volet de simplification, qui devait générer 1,58 milliard d'euros d'économies par an pour les agriculteurs, et 200 millions d'euros par an pour les administrations nationales selon la Commission européenne, a été élaboré en vue d'une adoption rapide, pour permettre une mise en oeuvre des mesures à compter du 1er janvier 2026.
En pratique, cet omnibus comprenait plusieurs demandes soutenues par la France et réclamées par le Sénat dans sa résolution européenne de 2024, notamment s'agissant des exigences afférentes à la protection des zones humides (Bonnes conditions agronomiques et environnementales - BCAE 2), des obligations de mise en place de bandes tampons enherbées le long des cours d'eau (BCAE 4) et des règles relatives à la protection des prairies (BCAE 1 et 9).
Concrètement, dans la continuité des modifications opérées en 2024, le règlement a :
· opéré un nouvel allègement de la conditionnalité environnementale ;
· mis en place des mesures visant des catégories peu concernées par la réouverture de 2024, avec l'octroi d'un classement « verts par définition » aux exploitations en agriculture biologique, leur permettant d'être considérées comme remplissant par défaut les conditions des BCAE ou encore le doublement, de 1 250 à 2 500 euros, du montant forfaitaire auquel les petits agriculteurs sont éligibles dans le cadre du régime simplifié ;
· introduit l'objectif d'un contrôle par an et par exploitation au sujet des demandes d'aides ou du respect de la conditionnalité, comme le réclamait le Sénat dans sa résolution du 17 mai 2024 ;
· octroyé davantage de flexibilité dans la gestion des plans stratégiques nationaux (PSN) de la PAC, en supprimant notamment l'apurement annuel de performance17(*), afin de réduire pour les États membres la charge administrative liée à la gestion des PSN ;
· ouvert la possibilité d'adapter la méthode de calcul des pertes dans les outils de gestion des risques pour les cultures permanentes, en permettant aux États d'étendre jusqu'à 8 ans la période de calcul de la moyenne olympique de production prise pour référence dans le calcul des pertes, contre une période de 5 ans actuellement. Cette évolution, demandée depuis plusieurs années par la France, doit permettre à l'outil assurantiel de mieux prendre en compte l'impact du changement climatique et d'étendre la couverture du risque.
Ainsi, loin de se limiter à quelques ajustements mineurs dénués de portée réelle, ce paquet de simplification a remodelé de nombreux aspects de la PAC, qu'il s'agisse de la conditionnalité, des mesures en faveur de certaines catégories d'exploitation, des contrôles, des outils de gestion des risques ou encore du pilotage des plans stratégiques nationaux.
Ces aménagements, réclamés de longue date par les administrations nationales comme par les agriculteurs, pour corriger les effets néfastes de la dernière réforme de la PAC, sont néanmoins intervenus tardivement. Il eut été plus judicieux de tenir compte d'emblée des réticences manifestées par les États membres et les organisations agricoles pour élaborer, dès 2021, une PAC centrée sur les besoins et les attentes des agriculteurs et tournée vers la redynamisation de la production agricole européenne.
En tout état de cause, les déboires de la PAC actuelle auraient dû conduire la Commission à faire preuve d'une plus grande prudence, tant en termes de méthode que de contenu, s'agissant de l'élaboration de la future PAC.
* 12 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, les programmes pour le climat, l'environnement et le bien-être animal, la modification des plans stratégiques relevant de la PAC, le réexamen des plans stratégiques relevant de la PAC et les exemptions des contrôles et des sanctions, COM(2024) 139 final.
* 13 Résolution européenne du Sénat n°129 (2023-2024) du 17 mai 2024 sur les règlements relatifs à la PAC.
* 14Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture, A shared prospect for farming and food in Europe, September 2024.
* 15 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, « une vision pour l'agriculture et l'alimentation- OEuvrer ensemble pour un secteur agricole et alimentaire européen attractif pour les générations futures », COM(2025) 75 final.
* 16 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2021/2115 en ce qui concerne le système de conditionnalité, les types d'intervention sous la forme de paiements directs, les types d'intervention dans certains secteurs et dans le cadre du développement rural et les rapports annuels de performance, ainsi que le règlement (UE) 2021/2116 en ce qui concerne la gouvernance des données et de l'interopérabilité, la suspension des paiements liée à l'apurement annuel des performances et les contrôles et les sanctions, COM(2025) 236 final.
* 17 Pour rappel, cette procédure permettait de vérifier que les dépenses des États membres au titre de la PAC correspondaient bien à leurs plans stratégiques ; les États membres devaient jusque-là justifier les écarts dépassant 2 % entre les montants prévus et les montants payés.