VII. QUEL AVENIR POUR LA PAC À L'AUNE D'UNE FUTURE ADHÉSION DE L'UKRAINE À L'UNION EUROPÉENNE ?
L'avenir de la PAC ne peut être envisagé indépendamment de la perspective d'une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne ; en effet, l'Ukraine est une puissance agricole de premier plan, qui pourrait prétendre, à règles inchangées et budget constant, à une dotation annuelle comprise entre 10 et 12 milliards d'euros au titre de la PAC, soit un montant supérieur à celui perçu par la France (environ 9,5 milliards d'euros), jusqu'alors premier bénéficiaire de cette politique.
La PPRE appelle donc à anticiper les équilibres futurs qui résulteraient d'un tel élargissement et à en mesurer les conséquences pour le modèle agricole européen et son financement.
I. UNE FUTURE PAC ÉLABORÉE DANS LE CONTEXTE EXPLOSIF DE LA CRISE AGRICOLE DE 2024
A. LA CRISE AGRICOLE DE 2024 A RÉVÉLÉ LES LIMITES DE LA PAC 2023-2027 ET L'URGENCE DE SA RÉVISION
1. Des alertes du Sénat restées sans effet lors de l'élaboration de la PAC 2021-2027...
Entre 2017 et 2020, le groupe de suivi du Sénat sur la politique agricole commune (PAC) a élaboré quatre rapports d'informations1(*) destinés à analyser la réforme de la PAC pour la période 2021-2027. Sur le fondement de cet important travail de fond, qui a mis en exergue un risque avéré de déconstruction de la PAC, le Sénat a adopté, à l'unanimité, quatre résolutions européennes pour demander un renforcement de la politique agricole commune et un maintien de ses moyens budgétaires.
En 2017, dans une résolution du 8 septembre2(*), le Sénat a ainsi fait valoir la nécessité absolue de sécuriser les revenus des agriculteurs et d'appréhender avec pragmatisme et efficacité les questions environnementales. Le Sénat a par la suite réclamé à trois reprises, dans des résolutions du 6 juin 20183(*), du 7 mai 20194(*) et du 19 juin 20205(*) que la PAC bénéficie, a minima, d'un budget stable en euros constants pour la période 2021-2027 par rapport aux années 2014 - 2020 et soit toujours considérée comme une priorité stratégique, au regard de l'impératif de sécurité alimentaire des citoyens européens.
Cette ligne politique singulière, défendue par le Sénat pendant plusieurs années, n'a malheureusement pas été suivie au niveau européen.
La législation pour la PAC 2021-2027, composée de trois règlements6(*) adoptés le 2 décembre 2021, comportait ainsi des risques réels pour l'avenir à moyen et long terme de cette politique, comme le détaille le rapport d'information de février 20197(*), avec notamment :
· une diminution drastique du budget, de l'ordre de 15 % en termes réels par rapport à 2020. La part relative de la PAC dans le budget de l'Union est ainsi passée de 37 % (en 2020) à 28,5 % (en 2027), tandis que les crédits ont diminué de 43 milliards d'euros d'un cadre financier pluriannuel à l'autre (365 milliards d'euros courants de 2021 à 2027) ;
· un nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC conduisant à un véritable « transfert de bureaucratie », l'approche uniforme jusqu'alors en vigueur étant remplacé par un recours accru à la subsidiarité, par le biais de plans stratégiques élaborés par les États membres puis validés par la Commission. Loin des objectifs affichés de simplification, ce nouveau mode de mise en oeuvre plus technocratique s'est traduit par une charge de travail supplémentaire pour les agriculteurs, tout en créant un fort risque de « renationalisation » ;
· l'augmentation des ambitions environnementales et climatiques de la PAC, avec un objectif consistant à ce que 40 % de son budget contribue aux actions en faveur du climat et l'environnement.
Architecture environnementale de la PAC 2021-2027
Dans la PAC 2020-2027, les paiements directs ont été subordonnés à des exigences environnementales accrues, au-delà du simple « verdissement », composées d'une part de 13 obligations règlementaires (directives nitrates, bien-être animal, habitat, oiseaux) et d'autre part de 12 normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) définies au niveau européen, dont 5 nouvelles. Les États membres, ou les régions, ont l'obligation d'indiquer aux agriculteurs les règles à suivre pour mettre en oeuvre ces grands principes.
La réforme a par ailleurs introduit un nouvel instrument, les écorégimes ; ces programmes écologiques, élaborés par chaque État membre sont destinés à rémunérer les agriculteurs volontaires adoptant des pratiques allant au-delà des exigences de base, comme l'agriculture biologique, l'agroforesterie ou la réduction des intrants. Ils représentent une part significative du budget des paiements directs, de l'ordre de 25 %.
Enfin, le second pilier de la PAC comprend des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), permettant de soutenir des engagements pluriannuels plus ciblés et adaptés aux spécificités territoriales.
En définitive, l'architecture environnementale de la PAC 2021 - 2027 repose sur trois éléments : (i) des obligations, avec la conditionnalité renforcée des aides, constituant un socle commun des pratiques pour tous les agriculteurs de l'Union, (ii) des incitations, avec les écorégimes, obligatoires pour les États membres mais facultatifs pour les agriculteurs, permettant de rémunérer des pratiques plus favorables à l'environnement sur le « premier pilier » et (iii) des mesures contractuelles, avec les MAEC sur le « second pilier ».
2. ...dont la mise en oeuvre, conjuguée à celle du Pacte vert, a abouti à un vaste mouvement de contestation
a) Un alourdissement des charges administratives conjugué à un recul des aides en termes réels
Dès 2023, de nombreuses voix se sont élevées pour dénoncer le caractère disproportionné des obligations déclaratives liées à la PAC, entraînant une charge administrative accrue pour les exploitants comme pour les administrations nationales et une multiplication des contrôles, pour des montants d'aide équivalents.
En effet, l'augmentation du niveau d'ambition environnementale a coïncidé avec une diminution des fonds européens consacrés à la PAC, puisque le budget alloué à cette politique a été amputé de 85 milliards d'euros en valeur pour la période 2021-2027, par rapport aux années 2014 - 2020.
Or, ce déficit de financement s'est traduit non seulement par une baisse significative des soutiens en termes réels, mais également par une recrudescence des mesures d'urgence financées et allouées de façon non concertée par les États membres.
b) Une instabilité réglementaire préjudiciable résultant de la mise en oeuvre du Pacte vert
À cette réforme de la PAC s'est ajoutée la mise en oeuvre de la stratégie « De la ferme à la fourchette », consistant à décliner à horizon 2030 le « Pacte vert » à l'agriculture européenne, sur la base notamment d'une diminution de 50 % de l'utilisation des pesticides, d'une baisse de 20 % de celle d'engrais et d'un quadruplement des terres converties à l'agriculture biologique.
Dès la publication de cette stratégie, en 2021, le Sénat s'est inquiété de l'impact que pourraient avoir de telles mesures sur la production agricole européenne, en demandant à plusieurs reprises, mais sans succès, la publication par la Commission européenne d'une étude d'impact exhaustive. En parallèle, les sénateurs ont pris connaissance d'études publiées par des sources tierces, notamment celle du ministère de l'Agriculture des États-Unis et celle de l'Université de Wageningen, qui mettaient en évidence un risque avéré de diminution de la production européenne dans des proportions allant de 10 % à 20 % d'ici 2030, en raison notamment de la chute attendue des rendements, ainsi que de la baisse des surfaces cultivées et du volume des récoltes.
Dans un contexte marqué par la pandémie de la Covid-19 puis la guerre en Ukraine, le Sénat a alors adopté, le 6 mai 2022, une résolution européenne pour appeler à reconsidérer sans délais les termes de la stratégie « De la ferme à la fourchette », afin de redonner priorité aux objectifs de production agricole, garantissant l'autonomie et l'indépendance alimentaire de l'Union européenne8(*).
En dépit de ces mises en garde répétées, la Commission européenne a élaboré une succession de réglementations destinées à mettre en oeuvre la stratégie « De la ferme à la fourchette » - qu'il s'agisse de la proposition de règlement pour un usage durable des pesticides9(*), ambitionnant de parvenir à une baisse de 50 % de l'usage des produits phytosanitaires d'ici à 2030, de la proposition de règlement sur la restauration de la nature10(*), prévoyant initialement le gel de 10 % des surfaces agricoles, ou encore de la révision de la directive sur les émissions industrielles11(*), consistant à étendre le champ d'application de cette directive aux exploitations bovines ainsi qu'à un plus grand nombre d'exploitations porcines et avicoles, avec pour corolaires des coûts de mise en conformité très élevés.
c) La crise agricole de 2024 : une nouvelle PAC remettant en cause le modèle agricole européen dans son ensemble
Comme le redoutait le Sénat français, après les difficultés successives causées par la pandémie et l'impact de la guerre en Ukraine sur les coûts de production, la mise en oeuvre de la nouvelle PAC, conjuguée à l'instabilité réglementaire résultant de celle du Pacte vert, a plongé l'agriculture européenne dans une crise sans précédent en 2024. De manière inédite, des manifestations concomitantes ont ainsi eu lieu dans vingt pays de l'Union européenne.
De nombreux agriculteurs ont dénoncé la pression économique subie par leurs exploitations, prises en étau entre la hausse des coûts de production (énergie, engrais) et la volatilité des prix agricoles. La question de la compétitivité des exploitations européennes s'est ainsi retrouvée au coeur des débats : les agriculteurs ont dû intégrer des normes particulièrement exigeantes, ce qui a fait croître leurs coûts de production (investissements, adaptation des pratiques, etc.), sans que la PAC ne compense suffisamment ces efforts.
Parallèlement, la nouvelle PAC a soulevé des interrogations sur la souveraineté alimentaire européenne. En effet, en renforçant les exigences environnementales (réduction des intrants, mise en jachère de certaines surfaces, développement du bio), la nouvelle PAC risquait d'entraîner une baisse des rendements dans certaines filières, alimentant la crainte d'une dépendance accrue aux importations, notamment en provenance de pays où les normes environnementales sont moins strictes. Qualifié de « dumping environnemental inversé », ce phénomène conduisant l'Europe à réduire sa production tout en important des produits moins durables a mis en exergue les tensions entre objectifs écologiques et sécurité alimentaire.
In fine, c'est bien souvent le décalage persistant entre les ambitions environnementales et les réalités économiques (marges faibles, endettement, coûts liés aux aléas climatiques) qui a été pointé du doigt lors de ces manifestations.
La crise agricole de 2024 a ainsi mis en lumière la nécessité mieux articuler les politiques environnementales, commerciales et agricoles, afin de concilier durabilité, compétitivité et sécurité alimentaire.
* 1 Rapport d'information n° 672 (2016-2017) du 20 juillet 2017 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : traverser le cap dangereux de 2020 ».
Rapport d'information n° 437 (2017-2018) du 18 avril 2018 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « Prochaine réforme de la Politique agricole commune : pour un maintien des moyens budgétaires, au service d'une PAC forte et rénovée ».
Rapport d'information n° 317 (2018-2019) du 14 février 2019 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ».
Rapport d'information n° 649 (2019-2020) du 16 juillet 2020 - par M. Jean BIZET : « Agriculture et droit de la concurrence : redonner aux agriculteurs français un pouvoir de marché ».
* 2 Résolution européenne du Sénat n° 130 (2016-2017) du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la politique agricole commune à l'horizon 2020.
* 3 Résolution européenne du Sénat n° 116 (2017-2018) du 6 juin 2018 en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires.
* 4 Résolution européenne du Sénat n° 96 (2018 - 2019) du 7 mai 2019 sur la réforme de la politique agricole commune.
* 5 Résolution européenne du Sénat n° 104 (2019 - 2020) demandant le renforcement des mesures exceptionnelles de la Politique agricole commune (PAC), pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence.
* 6 Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) n° 1305/2013 et (UE) n° 1307/2013 ;
Règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, a` la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) n° 1306/2013 ;
Règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 modifiant les règlements (UE) n° 1308/2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, (UE) n° 1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, (UE) n° 251/2014 concernant la définition, la description, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés et (UE) n° 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.
* 7 Rapport d'information n° 317 (2018-2019) du 14 février 2019 - par M. Daniel GREMILLET, Mme Pascale GRUNY, MM. Claude HAUT et Franck MONTAUGÉ : « PAC : arrêter l'engrenage conduisant à sa déconstruction d'ici 2027 ».
* 8 Résolution européenne n° 126 du 6 mai 2022 demandant, au regard de la guerre en Ukraine, de réorienter la stratégie agricole européenne découlant du Pacte Vert pour assurer l'autonomie alimentaire de l'Union européenne.
* 9 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable et modifiant le règlement (UE) 2021/2115, COM(2022) 305 final.
* 10 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la restauration de la nature, COM(2022) 304 final.
* 11 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets, COM(2022) 156 final.