N° 59
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF,
Par Mme Marie-Lise HOUSSEAU,
Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ; M. Daniel Gremillet, Mmes Amel Gacquerre, Viviane Artigalas, MM. Fabien Gay, Jean-Jacques Michau, Mme Nadège Havet, MM. Yannick Jadot, Vincent Louault, Thierry d'Aigremont, Mme Sylviane Noël, MM. Franck Menonville, Christian Redon-Sarrazy, Alain Cadec, vice-présidents ; M. Yves Bleunven, Mme Anne Chain-Larché, MM. Laurent Duplomb, Christian Klinger, Serge Mérillou, secrétaires ; Mmes Martine Berthet, Christine Bost, MM. Denis Bouad, Julien Bounie, Jean-Marc Boyer, Ian Brossat, Mme Marie-Pierre Callet, MM. Guislain Cambier, Rémi Cardon, Pierre Cuypers, Mme Brigitte Devésa, M. Joseph Francis, Mmes Magali Gasto Oustric, Marie-Lise Housseau, M. Gérard Lahellec, Mmes Anne-Catherine Loisier, Pauline Martin, MM. Damien Michallet, Paul Mougenot, Georges Naturel, Cyril Pellevat, Marc Péré, Ryan Persaud, Stéphane Piednoir, Sebastien Pla, Christophe Plassard, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Pernelle Richardot, MM. Olivier Rietmann, Marc Séné, Christian Simon, Jean-Claude Tissot.
Voir les numéros :
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Sénat : |
924 (2025-2026), 43 et 60 (2026-2027) |
L'ESSENTIEL
Tirant les conséquences de la décision n° 2026-1193 QPC du Conseil constitutionnel, l'article 1er de la proposition de loi modifie le cadre juridique relatif à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle d'un montant de deux euros par hectare versées à l'Office national des forêts (ONF) qui financent la gestion des parcelles des collectivités territoriales relevant du régime forestier. Il prévoit ainsi de rétablir la base légale de cette imposition pour permettre à l'ONF de recouvrer ces contributions dont le montant total est estimé à 33 millions d'euros.
Ce faisant, il exclut de l'assiette de ces frais de garderie les produits issus des surfaces sans lien avec la gestion forestière tirés de l'exploitation du sous-sol, les installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunications ainsi que les dons, legs et subventions afin d'améliorer l'acceptabilité de cet impôt auprès des communes forestières, celles-ci ayant été à l'origine de sa contestation devant le Conseil constitutionnel.
L'article 2 de la proposition de loi porte sur la gouvernance de l'ONF. Dans la mesure où les salariés de droit privé sont majoritaires dans les effectifs de l'ONF depuis 2023, l'établissement public se verrait soumis à de nouvelles règles lors du prochain renouvellement de son conseil d'administration prévu en décembre 2027.
Afin de préserver les modalités actuelles de gouvernance de l'ONF et à la demande unanime des acteurs concernés, l'article 2 de la proposition de loi prévoit d'exclure l'établissement public du champ du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
Partageant l'objectif de cette proposition de loi, la commission des affaires économiques l'a adoptée tout en prévoyant, conjointement avec la commission des finances saisie pour avis, d'exclure aussi les ouvrages de transport et de distribution de gaz et d'électricité en forêt.
I. L'URGENCE DE LÉGIFÉRER POUR RÉTABLIR LA BASE LÉGALE DE LA CONTRIBUTION AUX FRAIS DE GARDERIE ET D'ADMINISTRATION VERSÉE À L'ONF
A. L'IMPOSSIBILITÉ, POUR L'ONF, DE RECOUVRER UNE RESSOURCE IMPORTANTE DEPUIS UNE DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
L'ONF, établissement public national à caractère industriel et commercial, met en oeuvre le régime forestier qui encadre la gestion des forêts publiques en France, qu'il s'agisse des forêts domaniales de l'État ou du patrimoine forestier des autres personnes publiques, au premier rang desquelles les collectivités territoriales. Le régime forestier s'applique sur 10,4 millions d'hectares.
L'ONF finance les coûts de gestion de ses missions au profit des collectivités territoriales et d'autres personnes publiques par deux types de ressources :
le « versement compensateur », dotation budgétaire de l'État, d'un montant d'environ 150 millions d'euros par an, couvrant 80 % du coût de ses missions ;
deux contributions obligatoires payées majoritairement par les communes forestières et prévues à l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 : la contribution aux frais de garderie et d'administration et la contribution additionnelle d'un montant de deux euros par hectare.
La contribution aux frais de garderie et d'administration s'élève à 12 % (ou 10 % pour les communes classées en zone de montagne) du montant annuel hors taxe des produits issus des parcelles relevant du régime forestier, qu'il s'agisse de la vente de bois mais aussi des produits de la chasse, de la pêche ou encore les produits tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. Certaines parcelles défrichées sur lesquelles des carrières ou des panneaux solaires ont été installés sont donc incluses dans l'assiette de cette contribution, alors même que l'ONF n'intervient pas ou très peu sur ces parcelles.
Dans sa décision n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026, le Conseil constitutionnel a constaté que le législateur avait méconnu sa propre compétence en omettant de définir les modalités de recouvrement de cette contribution. En l'absence de base légale, l'ONF ne peut plus recouvrer cette contribution. Il devient donc urgent, pour le législateur, d'en définir les modalités afin de permettre à l'ONF de continuer à percevoir la contribution aux frais de garderie et d'administration et à assurer ses missions de surveillance et de gestion des forêts soumises au régime forestier.
Conformément au principe de « petite rétroactivité fiscale », il est impératif que la loi rétablissant l'assiette de cette contribution soit promulguée avant le 31 décembre 2026 pour que l'ONF puisse recouvrer une somme d'environ 33 millions d'euros.
La proposition de loi va cependant plus loin que la simple définition des modalités de recouvrement en précisant également le fait générateur ainsi que les règles relatives au contrôle, au contentieux, aux garanties des contribuables et aux sanctions applicables à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle. Ces dispositions sont d'ailleurs reprises dans une rédaction quasiment identique à l'article 13 du projet de loi de finances pour 2027 déposé après la proposition de loi. La commission des affaires économiques a considéré que ces apports étaient bienvenus ; à l'initiative de la rapporteure, elle les a enrichis d'améliorations rédactionnelles ( COM-2 et COM-3).