Proposition de loi visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 octobre, sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Christine Lavarde, rapporteur, sur la proposition de loi n° 530 (2025-2026) visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance.

M. Thierry Cozic, président. - Nous en venons à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le texte qui nous est soumis est relativement court : déposé par le député Fabrice Barusseau à la suite d'une mission d'information qu'il avait conduite, il comporte trois articles hors article de gage.

Les questions de soutenabilité financière du régime des catastrophes naturelles et d'adaptation des territoires au changement climatique ne sont pas nouvelles. Le Sénat a déjà beaucoup travaillé sur ces sujets.

Je laisserai notre collègue Jocelyne Antoine présenter, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, l'article 1^er, qui lui a été délégué au fond et qui porte notamment sur l'inscription du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) dans les documents de planification des collectivités. Pour ma part, je me concentrerai sur les articles 2 et 3, relatifs au régime des catastrophes naturelles.

Ce régime existe depuis 1982 et repose sur un principe de mutualisation du risque. Autrement dit, quel que soit le territoire où l'on réside et quel que soit le niveau d'exposition, chacun cotise selon le même taux.

Aujourd'hui, 97 % des ménages métropolitains sont couverts. En plus de quarante ans d'existence, la garantie de l'État, assureur en dernier ressort, n'a été appelée qu'une seule fois, en 1999, après les tempêtes de la fin de l'année.

Mais, comme je l'avais déjà indiqué au printemps 2024 lors de la présentation de mon contrôle budgétaire, le modèle économique du régime est désormais sous forte pression, notamment en raison de l'augmentation de la sinistralité.

Les projections de la Caisse centrale de réassurance (CCR) évaluent cette hausse à 40 % d'ici à 2050, voire 60 % si l'on raisonne en valeur des biens assurés. Dans les scénarios les plus défavorables, elle pourrait atteindre jusqu'à 190 % pour le retrait-gonflement des argiles (RGA). Ce dernier risque est particulièrement présent, 54 % des maisons individuelles étant situées en zone d'aléa argile.

La hausse de la surprime décidée par voie réglementaire au 1^er janvier 2025, passée de 12 % à 20 %, s'est traduite par une augmentation directe des du coût des contrats d'assurance habitation, de l'ordre de 25 à 30 euros par an. Elle ne suffira toutefois pas, à l'avenir, à garantir l'équilibre du régime.

Trois questions se posent donc à nous.

Premièrement, comment renforcer la prévention, plutôt que de continuer à réparer indéfiniment, notamment lorsque les sinistres se répètent ?

Deuxièmement, comment continuer à financer le régime des catastrophes naturelles sans remettre en cause le principe de solidarité qui en constitue le socle ?

Troisièmement, comment restaurer la confiance des assurés ? Cette confiance est aujourd'hui fragilisée, notamment parce que les montants collectés au titre du prélèvement sur la surprime, qui alimentent le fonds Barnier, sont largement décorrélés des sommes qui lui sont effectivement affectées.

L'article 2 traite précisément de la question du « reconstruire mieux », plutôt que de reconstruire à l'identique, comme le veut traditionnellement le principe des régimes assurantiels.

Aujourd'hui, l'indemnisation est plafonnée à la valeur du bien assuré. Or une reconstruction permettant de réduire réellement sa vulnérabilité coûte en moyenne 20 % de plus, et beaucoup de ménages n'ont pas les moyens de financer ce surcoût. La Cour des comptes souligne pourtant que c'est précisément après un sinistre que les propriétaires sont le plus disposés à investir dans la prévention.

Des expérimentations ont déjà été conduites, notamment le dispositif Mirapi (Mieux reconstruire après inondation), dont le Gouvernement nous a transmis les conclusions au mois de septembre dernier.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une dérogation au principe indemnitaire : l'assureur pourra proposer une indemnité de réparation résiliente supérieure à la valeur du bien assuré, à condition que la part excédentaire soit intégralement consacrée à des travaux de réduction de la vulnérabilité. L'assuré restera libre de refuser cette proposition, mais sa franchise pourra alors être relevée pour les sinistres suivants.

Les députés ont supprimé en séance publique la dérogation au droit de résiliation et interdit à l'assureur de conditionner l'indemnité à une réparation à l'identique. Ils ont également étendu le dispositif à l'ensemble des biens sinistrés en catastrophe naturelle et supprimé l'obligation de reconstruction résiliente en dehors du régime CatNat.

À l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, cet article me paraît globalement équilibré. Je vous propose néanmoins trois ajustements, regroupés dans l'amendement COM-12.

Le premier consiste à homogénéiser le vocabulaire utilisé dans l'article 2. Le texte transmis emploie alternativement les expressions « reconstruction résiliente », « réparation résiliente » et « réduction de la vulnérabilité ». Je propose de ne retenir qu'une seule notion : celle de « réparation résiliente ».

Le deuxième ajustement vise les situations extrêmes, notamment celles dans lesquelles des sinistres répétés rendent un bien pratiquement inhabitable. Aujourd'hui, lorsqu'une habitation située en zone inondable est sinistrée à plusieurs reprises, l'indemnité d'assurance ne peut servir qu'à la réparer. Le propriétaire ne peut pas renoncer à ce bien et utiliser son indemnisation pour acheter ailleurs. Nous proposons donc d'ouvrir cette faculté dans certaines situations. Ces cas seront probablement peu nombreux, mais il est important de permettre à des ménages qui n'ont pas les moyens d'acquérir un autre logement de pouvoir mobiliser leur indemnité à cette fin.

Enfin, la rédaction que je vous propose prévoit que l'augmentation de la franchise ne s'applique qu'aux sinistres futurs. Cela correspond à la logique assurantielle : une franchise est liée à la sinistralité et ne peut être appliquée rétroactivement à un événement déjà survenu.

J'en viens à l'article 3, qui vise à conforter la mutualisation des risques et à assurer la soutenabilité financière du régime CatNat.

L'Assemblée nationale a prévu un réexamen quinquennal du taux de la surprime, une décision qui revient à ne plus laisser cette évolution à la seule discrétion du pouvoir réglementaire.

Pendant vingt ans, les gouvernements successifs ont fermé les yeux sur l'augmentation de la sinistralité et sur les risques que cette situation faisait peser sur la CCR, puis sur la garantie de l'État. Nous proposons donc que le taux de surprime soit révisé obligatoirement tous les cinq ans, en fonction de la sinistralité observée par la CCR. Pour les assurés, cette méthode permettra de lisser l'effort dans le temps et d'éviter des hausses brutales comme celle intervenue en décembre 2025. Le texte prévoit également qu'en cas de sinistralité exceptionnellement élevée, une révision puisse intervenir avant l'échéance quinquennale.

Le texte initial proposait la possibilité pour les assureurs de moduler la hausse de la surprime applicable aux résidences secondaires et aux biens professionnels de plus de 20 millions d'euros situés dans les zones les plus exposées. Par l'amendement COM-13, je vous propose de supprimer cette modulation. Elle me paraît contraire au principe de prime uniforme qui fonde le régime depuis 1982 et pourrait encourager le retrait des assureurs ou des assurés dans les territoires les plus exposés. Je propose en revanche que la revalorisation de la surprime devienne automatique après avis de la CCR, là où le texte transmis par l'Assemblée nationale ne prévoyait qu'un simple réexamen quinquennal.

Je vous propose également d'introduire un taux de surprime différencié pour les entreprises. Vous vous souvenez peut-être que, dans le cadre de précédents projets de loi de finances, nous avons autorisé les entreprises à mettre en place des captives de réassurance, afin de permettre notamment aux grands groupes de devenir, sous certaines conditions, leurs propres assureurs.

Si le taux de surprime applicable aux entreprises devient trop élevé, leur coût d'assurance pourrait devenir dissuasif. Or, dans l'équilibre actuel du régime CatNat, les entreprises en sont clairement des financeurs nets : elles versent des primes et surprimes bien supérieures aux montants qu'elles reçoivent au titre des indemnisations.

Il faut donc être prudent si l'on continue à lier strictement les taux applicables aux entreprises et aux particuliers. Certaines grandes entreprises pourraient décider de sortir du régime, ce qui priverait celui-ci d'une source importante de financement. Cette question est d'autant plus sensible que les entreprises sont peu exposées au retrait-gonflement des argiles, qui représente aujourd'hui l'un des principaux risques pour le régime.

L'amendement COM-13 prévoit également d'assouplir l'obligation d'affecter l'indemnité aux travaux de réparation en cas de retrait-gonflement des argiles dans deux situations : lorsque le coût des travaux dépasse la valeur du bien ou lorsque la réparation est techniquement impossible.

Par exemple, pour certaines maisons fissurées, la seule solution consiste à poser des micropieux, des travaux qui peuvent coûter jusqu'à 150 000 euros. Il n'y a évidemment aucun sens économique à engager une telle somme sur un bien qui en vaut moins... Il faut donc permettre, dans ce type de situation, que l'indemnité puisse être utilisée autrement que pour réparer le bien sinistré.

L'amendement comporte également des dispositions relatives au statut des experts d'assurance intervenant en matière de catastrophes naturelles.

J'avais déjà soulevé ce sujet dans mes travaux de 2024. Une première mesure réglementaire a depuis été prise. Nous proposons d'étendre ces exigences à l'ensemble des experts concernés, afin de contribuer à restaurer la confiance entre les assurés et les compagnies.

Cette défiance est particulièrement forte dans les dossiers liés au retrait-gonflement des argiles. Lorsque je me suis rendue dans la Sarthe, auprès de Jean-Pierre Vogel, j'ai constaté l'incompréhension de nombreux sinistrés : pourquoi telle habitation est-elle reconnue comme relevant d'une catastrophe naturelle alors que celle du voisin, qui présente des fissures comparables, ne l'est pas ?

Jusqu'à une période récente, il était possible de devenir expert en catastrophes naturelles sans formation initiale spécifique. Or, distinguer les désordres imputables au RGA de ceux qui résultent d'un défaut d'entretien du bâtiment suppose évidemment des compétences techniques.

Enfin, l'amendement COM-13 introduit une procédure d'abus de droit afin d'empêcher les assureurs de sélectionner les risques cédés à la CCR. Aujourd'hui, environ 95 % de la réassurance des catastrophes naturelles relève de la CCR et 5 % d'autres réassureurs. Le risque serait que certains assureurs choisissent demain de céder à la CCR les risques les plus défavorables, tout en transférant les meilleurs risques à d'autres réassureurs. Ce comportement reste aujourd'hui marginal, mais il est préférable de le prévenir. Je ne vous cache pas que cette disposition ne plaît guère aux assureurs. Je leur ai toutefois rappelé que, s'ils sont tous vertueux, elle ne leur posera aucune difficulté.

Au travers de l'amendement COM-14, je vous propose ensuite d'introduire un article additionnel relatif au Bureau central de tarification (BCT). Ce dernier fonctionne, en quelque sorte, comme la Banque de France lorsqu'une personne ne parvient pas à ouvrir un compte bancaire : lorsqu'un assuré ne trouve aucune compagnie prête à le couvrir, il peut saisir le BCT, qui imposera à un assureur de lui proposer un contrat selon les conditions qu'il aura déterminées.

Nous n'observons pas aujourd'hui de refus massifs d'assurance au titre des catastrophes naturelles : cinq cas ont été recensés en 2024 et sept en 2025, dont deux demandes irrecevables. Le faible nombre de saisines tient toutefois peut-être aussi aux modalités actuelles, le BCT ne pouvant être saisi que par lettre recommandée avec avis de réception. Nous proposons donc d'autoriser une saisine électronique.

Nous souhaitons également permettre au BCT d'associer au contrat qu'il vous propose des mesures de prévention susceptibles de réduire le niveau de la prime. L'objectif reste toujours le même, à savoir agir en amont pour diminuer à la fois le coût supporté par les assurés et celui du système dans son ensemble.

Enfin, l'amendement COM-15 vise à introduire un article additionnel destiné à faciliter le recours à la titrisation par les entreprises d'assurance. Il peut s'agir du risque CatNat, mais également d'autres risques, notamment cyber ou vie. Ces mécanismes existent déjà, mais restent peu développés. L'amendement vise principalement à simplifier les procédures administratives, notamment auprès de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), afin de favoriser cette troisième couche de partage du risque et, à terme, d'en réduire le coût global.

Si vous adoptez les amendements COM-12 à COM-15, je vous proposerai donc d'adopter le texte ainsi modifié en vue de la séance publique.

J'ai eu de nombreux échanges avec l'auteur de la proposition de loi. Nous avons collectivement intérêt à ce que ce texte aboutisse, car il reprend des travaux conduits à la fois à l'Assemblée nationale et au Sénat, et le Gouvernement y est favorable. Nos échanges avec la direction générale du Trésor et avec les services du ministère chargé de l'écologie compétents en matière de prévention des risques ont été très fluides.

Il faudra toutefois être particulièrement attentif aux modifications apportées à l'article 1^er. Je laisse le soin à Jocelyne Antoine d'en parler.

Mme Jocelyne Antoine, rapporteure pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je vous remercie de m'accueillir afin de vous présenter très brièvement les conclusions du rapport pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Je tiens également à remercier Christine Lavarde, avec laquelle nous avons travaillé très efficacement sur ce texte.

L'article 1^er vise à inscrire dans le code de l'environnement deux outils essentiels de la politique d'adaptation au changement climatique : le Pnacc et la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc). Il précise également les modalités d'élaboration et de révision du Pnacc.

L'Assemblée nationale a enrichi cet article afin de donner à la Tracc une portée plus opérationnelle, en prévoyant notamment qu'elle soit prise en compte dans certains documents de planification, parmi lesquels le rapport de présentation des plans locaux d'urbanisme (PLU).

Notre commission partage pleinement l'objectif de territorialisation de la Tracc, mais estime que les outils retenus doivent être ajustés.

Le rapport de présentation du PLU présente certaines limites juridiques et, par ailleurs, le droit de l'urbanisme intègre déjà le principe d'adaptation au changement climatique.

Nous proposons donc de supprimer le renvoi général au pouvoir réglementaire prévu à l'alinéa 13 et de privilégier deux vecteurs mieux adaptés.

Le premier est le plan climat-air-énergie territorial (PCAET), à l'échelle intercommunale.

Le second est le plan de prévention des risques naturels (PPRN), afin que les conséquences du changement climatique soient mieux intégrées dans les territoires particulièrement exposés.

Nous proposons également de reprendre deux dispositions déjà adoptées par le Sénat en 2024 sur le retrait-gonflement des argiles, afin de renforcer les exigences applicables aux constructions neuves ainsi que l'information des acquéreurs et des locataires.

Enfin, nous souhaitons que le Pnacc prenne davantage en compte les conséquences des vagues de chaleur sur la santé publique. Les événements climatiques que nous avons connus l'été dernier montrent que cet enjeu sanitaire reste encore insuffisamment intégré dans les textes.

Ces modifications visent donc à mieux articuler la planification nationale et sa mise en oeuvre territoriale, en donnant aux collectivités et aux services de l'État des outils plus adaptés pour anticiper les conséquences du changement climatique.

Au regard de ces éléments, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable vous propose d'adopter l'article 1^er dans la rédaction qu'elle a retenue.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je ne suis pas spécialiste de ce sujet, mais, en l'absence d'étude d'impact, ce qui est inhérent à une proposition de loi, il me semble difficile d'apprécier pleinement certaines conséquences économiques de mesures aussi importantes.

Ma première question porte sur l'intérêt économique de l'assureur. En dehors d'une considération de long terme ou d'intérêt général, quel intérêt a-t-il à proposer une réparation ou une indemnisation supérieure à celle qu'il aurait normalement versée ?

Deuxièmement, qui déterminera le coût des travaux lorsqu'ils ne correspondent pas à une réparation à l'identique ? S'agira-t-il de l'expert mandaté par l'assureur ? Une contre-expertise sera-t-elle nécessaire ?

Enfin, à partir de quel niveau l'assureur pourra-t-il proposer cette indemnité majorée ? Je caricature volontairement : si l'assureur propose 200 euros supplémentaires et que l'assuré refuse, faut-il pour autant augmenter sa franchise ? Comment éviter que la personne dont le logement a déjà subi une catastrophe naturelle ne soit exposée à une forme de double peine ?

M. Simon Uzenat. - Comme vous l'avez rappelé, madame le rapporteur, cette proposition de loi est issue très directement d'une mission d'information transpartisane de l'Assemblée nationale, mais elle fait également écho à de nombreux travaux conduits au Sénat.

L'objectif du texte, dont nous avons également discuté avec Fabrice Barusseau, est de faire évoluer positivement la situation en avançant sur deux jambes : renforcer la responsabilité des assureurs et accroître l'effort d'adaptation des territoires. Tel est précisément l'objet de l'article 1^er. Nous n'en débattrons pas davantage ici, mais c'est sans doute sur cet article que subsiste notre principal point de divergence. Nous ferons probablement entendre en séance une position légèrement différente.

Sur les articles 2 et 3, en revanche, nous nous retrouvons très largement.

Nous soutenons pleinement les évolutions relatives à la réparation résiliente prévues par l'amendement COM-12, y compris la possibilité d'utiliser l'indemnisation pour acquérir un nouveau bien lorsque la situation l'exige.

Concernant l'article 3 et l'amendement COM-13, l'essentiel de vos propositions va également dans le bon sens. Les exigences de qualification des experts nous paraissent indispensables.

Je veux aussi souligner le compromis accepté par l'auteur de la proposition de loi. L'objectif est en effet que le texte adopté par le Sénat puisse ensuite être voté conforme par l'Assemblée nationale. Nous ne sommes pas, dans l'absolu, favorables à la suppression de la modulation à la hausse de la surprime CatNat. Mais, dans une logique de compromis et pour favoriser l'adoption conforme, nous voterons l'amendement COM-13.

La révision systématique du taux au moins tous les cinq ans nous paraît également nécessaire, notamment pour financer une partie des efforts supplémentaires demandés aux assureurs.

Nous approuvons également la différenciation proposée pour les entreprises.

Enfin, le dispositif anti-abus est particulièrement important. Certains assureurs pourraient en effet être tentés de ne pas jouer le jeu de la mutualisation ; il est donc de l'intérêt général de prévenir ce risque.

S'agissant de l'amendement COM-14, qui facilite la saisine du Bureau central de tarification, nous y sommes également favorables. L'intégration de mesures de prévention dans les contrats, notamment pour les collectivités qui rencontrent aujourd'hui des difficultés à s'assurer, constitue une avancée très positive.

Nous sommes en revanche plus réservés sur l'amendement COM-15, que nous n'avons pas encore eu le temps d'expertiser suffisamment. Il soulève plusieurs interrogations et nous nous abstiendrons donc, en l'état.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Je voudrais d'abord réagir à l'article 1^er.

Nous comprenons parfaitement l'intérêt d'un plan national fondé sur une trajectoire de référence, mais il faut prendre garde à ce qu'une idée nécessaire et séduisante sur le principe ne devienne, dans quelques années, un enfer dans son application quotidienne.

Nous avons déjà connu ce type de mécanique avec le zéro artificialisation nette (ZAN). L'objectif initial était légitime, mais nous voyons aujourd'hui combien sa mise en oeuvre soulève de difficultés, et notre incapacité à apporter les assouplissements attendus par les collectivités.

L'alinéa 13 du texte, qui renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités de prise en compte de la trajectoire dans les documents de planification et d'urbanisme, me paraissait donc potentiellement périlleux. Je salue à cet égard l'amendement de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, qui supprime ce renvoi général et privilégie les PCAET et les PPRN, documents qui me semblent mieux adaptés.

Sur les articles 2 et 3, je remercie également Mme le rapporteur pour ses amendements, qui tiennent compte des observations formulées par les différents acteurs et apportent des solutions nouvelles à certaines situations, notamment la possibilité de délaisser un bien pour aller se reloger ailleurs.

Je voudrais toutefois poser une question sur le cas des locataires. Que se passe-t-il lorsque le propriétaire refuse l'indemnité supplémentaire destinée à financer les travaux de réparation résiliente ? Le locataire ne risque-t-il pas de subir indirectement la sanction alors qu'il n'a aucune maîtrise sur la décision de réaliser ou non les travaux ?

M. Jean-François Husson. - Je veux d'abord saluer la qualité du rapport.

Nous partageons globalement l'esprit de cette proposition de loi, qui répond à de réels besoins et apporte des clarifications utiles. Je salue également le travail de Mme le rapporteur pour permettre, si possible, une adoption conforme du texte enrichi par le Sénat.

Ma première question concerne l'articulation avec le droit existant.

A-t-on déjà commencé à examiner les conséquences de ces dispositions sur le code des assurances et, plus largement, le travail d'harmonisation juridique qui sera nécessaire ? Ce code est déjà particulièrement dense et complexe ; il importe donc d'anticiper les coordinations indispensables.

Ma seconde question porte sur l'appréciation du monde assurantiel. Comment les assureurs accueillent-ils cette évolution substantielle, qui nous fait passer d'un principe de réparation à l'identique à une logique de réparation ou de reconstruction résiliente ? Que recouvre exactement cette notion ? Il faut disposer d'une définition juridique suffisamment précise pour limiter autant que possible les risques contentieux.

Pour le reste, les positions convergent.

Le véritable sujet demeure celui de la mutualisation du risque. Les entreprises, notamment les grands groupes, peuvent mettre en place des captives d'assurance et devenir en partie leur propre assureur. Nous avons donc tout intérêt à préserver la mutualisation afin d'éviter une érosion progressive de l'assiette assurantielle, au détriment notamment des particuliers qui, eux, ne disposent pas de telles possibilités.

Mme Sophie Primas. - Je m'associe aux propos de Jean-François Husson pour saluer la qualité du travail accompli, les propositions formulées et la recherche d'une solution permettant de légiférer collectivement sur un sujet particulièrement sensible.

Je souhaite toutefois insister sur un point.

Vous avez évoqué, madame le rapporteur, la nécessité de restaurer la confiance entre les assurés et les compagnies d'assurances, notamment en renforçant la formation et le rôle des experts. C'est une très bonne chose. Mais la plus grande incompréhension survient encore, en amont, lorsqu'une commune demande la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, que deux communes voisines sont reconnues et qu'elle ne l'est pas. Les méthodes de calcul du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou d'autres organismes apparaissent parfois opaques, injustes ou tout simplement incompréhensibles. Ce sujet ne relève pas directement de la proposition de loi, mais il faudra engager un travail sur les modalités de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, le fonctionnement de la commission compétente, ses méthodes de travail et ses relations avec les assureurs.

Restaurer la confiance suppose en effet d'agir non seulement sur les relations entre assurés et compagnies, mais aussi sur celles qui existent entre les citoyens et l'État.

M. Gabriel Amard. - Mon intervention portera principalement sur l'article 1^er.

On ne négocie pas avec le climat, on ne reporte pas une canicule, on ne suspend pas une sécheresse, on ne vote pas contre une inondation. En revanche, nous pouvons décider de protéger la population. Cette décision est politique, et donc budgétaire.

Depuis 2011, les plans nationaux d'adaptation se succèdent et les ambitions s'affichent, mais les moyens ne suivent pas. Le troisième plan national, publié en mars 2025, l'illustre : 600 millions d'euros ont été annoncés, mais ils proviennent essentiellement de redéploiements budgétaires, tandis que le fonds vert subit des coupes importantes.

On ne peut pas prétendre préparer le pays au bouleversement climatique tout en privant les collectivités des moyens nécessaires.

Qui protège les habitants contre les inondations ? Qui adapte les écoles aux canicules ? Qui préserve la ressource en eau ? Ce sont les communes et les intercommunalités. En tant qu'ancien maire, je connais les arbitrages impossibles auxquels celles-ci sont confrontées entre des urgences toutes légitimes.

L'inaction climatique constitue une dette imposée aux générations futures : une dette financière, parce que réparer coûtera plus cher que prévenir ; une dette sociale, parce que les plus fragiles seront les premiers touchés ; une dette écologique, parce que certaines destructions seront irréversibles.

L'article 1^er constitue donc une avancée en inscrivant l'adaptation dans le code de l'environnement. Mais que vaut une planification sans financement, ou une obligation sans moyens ? La France a besoin d'une programmation pluriannuelle et de ressources garanties, et pas seulement d'un mécanisme assurantiel.

Je formule le voeu que des écorégions organisées à l'échelle des bassins versants permettent demain une véritable planification écologique.

Le budget d'une nation ne dit pas seulement ce qu'elle dépense ; il révèle aussi ce qu'elle choisit de protéger. Choisissons donc de protéger aujourd'hui plutôt que de présenter demain la facture de notre inaction.

Enfin, sur le texte lui-même, si d'aventure l'alinéa 13, introduit à l'Assemblée nationale, devait être supprimé, je m'abstiendrais.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je souhaite revenir sur une question déjà soulevée par Jean-François Husson. Existe-t-il une définition juridique claire de la réparation résiliente ? Je ne l'ai pas trouvée dans le texte.

Je comprends qu'il s'agit d'une réparation ou d'une reconstruction qui ne se ferait pas à l'identique, mais qui viserait à réduire le risque de répétition du sinistre. Si cette notion n'est pas précisément définie dans la loi, il faudra au minimum que l'intention du législateur soit particulièrement claire dans nos débats, faute de quoi nous nous exposerions à des difficultés réglementaires ou contentieuses.

M. Victorin Lurel. - Ce texte constitue une réelle avancée, mais je regrette que les outre-mer aient une nouvelle fois été oubliés. Cette exclusion systématique est une grosse erreur.

Dans de nombreux territoires ultramarins, l'offre assurantielle est aujourd'hui très insuffisante. Certaines entreprises de transport public de voyageurs ne trouvent plus à s'assurer - elles opèrent, notamment, dans le transport scolaire.

En matière de catastrophes naturelles, très peu de compagnies acceptent encore d'intervenir.

Je déposerai donc un amendement proposant un prélèvement de 0,2 % sur le fonds de réserve des assurances afin d'inciter les compagnies à proposer des polices dans les outre-mer. On pourra naturellement discuter de la pertinence du dispositif, mais après de multiples échanges avec les assureurs, le constat demeure : ils ne viennent pas. Il faut donc, à mes yeux, une fiscalité incitative et comportementale pour combler cette béance.

Nous souhaitons également que le fonds Barnier puisse contribuer au financement d'études et de dispositifs expérimentaux de prévention liés au recul du trait de côte. Nous pourrions d'ailleurs nous inspirer des travaux déjà conduits par Christine Lavarde sur la réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Nous proposons par ailleurs depuis longtemps la création d'une section « outre-mer » au sein du fonds Barnier, placée sous la responsabilité des ministres chargés des comptes publics, des outre-mer et de la transition écologique. Cette proposition a déjà été portée par la délégation sénatoriale aux outre-mer.

Autre angle mort : les échouements de sargasses. Leur reconnaissance comme catastrophe naturelle est régulièrement écartée au motif que nous ne disposerions pas d'un recul statistique suffisant et qu'il s'agirait d'un phénomène aléatoire, donc non assurable. Pourtant, les conséquences sont bien réelles, à la fois sur la santé des populations et sur les équipements. Nous représentons cette proposition presque chaque année. Elle est régulièrement adoptée au Sénat, avant de disparaître en commission mixte paritaire. Mais nous sommes obstinés et nous la présenterons à nouveau !

Enfin, je souhaite évoquer les seuils applicables aux phénomènes cycloniques. Pour qu'un cyclone ou un ouragan ouvre droit à la reconnaissance de catastrophe naturelle, il faut aujourd'hui que le vent dépasse 145 kilomètres par heure pendant au moins dix minutes, ou qu'il atteigne 215 kilomètres par heure en rafale. Ces seuils excluent un certain nombre de situations pourtant extrêmement dommageables. Je proposerai donc de les abaisser, notamment en ramenant à cinq minutes la durée de référence et en abaissant également le seuil applicable aux rafales.

J'ai d'autres propositions, mais je m'arrête là. Je souhaite simplement que la situation particulière des outre-mer soit réellement prise en compte dans ce texte.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Les questions ont porté sur de nombreux points. J'ai sans doute été un peu rapide dans ma présentation, mais la commission des finances travaille sur ce sujet depuis 2021 et je n'ai pas repris l'ensemble des dispositions déjà adoptées par le passé.

Je pense notamment à la proposition de loi Baudu, qui a instauré un mécanisme de contre-expertise reposant à la fois sur un expert d'assurance et un expert d'assuré, précisément afin de confronter les deux appréciations. Cela répond en partie aux questions de Mme Carrère-Gée sur l'évaluation du coût des travaux : ce mécanisme de contre-expertise existe déjà depuis 2021.

S'agissant de la réparation résiliente, le choix de ne pas l'inscrire dans une définition législative est pleinement assumé. Nous entendons par réparation résiliente toute réparation permettant de réduire le risque de répétition d'un sinistre comparable.

Les connaissances techniques évoluant très rapidement, si nous figeons aujourd'hui une définition trop précise dans la loi, nous risquons de bloquer le dispositif alors même qu'il est difficile de faire aboutir régulièrement un nouveau véhicule législatif sur ces sujets. Nous préférons donc renvoyer au pouvoir réglementaire et préciser, au cours des débats en séance publique, l'intention du législateur. Les critères devront figurer dans un support suffisamment souple pour pouvoir évoluer en fonction des connaissances nouvelles et des mesures d'adaptation qui se révéleront nécessaires.

C'est particulièrement vrai pour le retrait-gonflement des argiles. Entre les travaux que je vous présentais il y a deux ans et aujourd'hui, certaines solutions ont été abandonnées tandis que d'autres ont été confortées. Les assureurs ont d'ailleurs mis en place une mission spécifique pour évaluer différents dispositifs et mesurer leur résistance RGA.

Il faut donc conserver suffisamment de souplesse pour adapter les réponses techniques à l'évolution du risque climatique.

M. Lemoyne a également posé une question très pertinente concernant les locataires. À ce stade, le texte améliore surtout leur information. Les amendements additionnels adoptés par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable prévoient qu'à chaque changement d'occupant, qu'il s'agisse d'une vente ou d'une mise en location, soient transmis le carnet d'entretien du logement ainsi que les informations relatives aux travaux structurels réalisés pour faire face aux risques climatiques - inondations, RGA ou cyclones selon les territoires.

La difficulté que vous soulevez demeure cependant réelle : que se passe-t-il lorsqu'un locataire ne parvient pas à convaincre son propriétaire de réaliser les travaux ? Nous disposons encore de quelques jours avant la séance publique et nous allons reprendre ce point avec les assureurs et la direction générale du Trésor afin d'examiner très précisément les solutions possibles.

S'agissant du financement des travaux, le dispositif repose sur la voie contractuelle. Ce type de mécanisme existe déjà aujourd'hui. Certains contrats dits « verts » prévoient qu'en contrepartie d'une prime plus élevée, l'assuré bénéficie, en cas de sinistre, d'un remplacement correspondant à un niveau de performance supérieur à celui du bien perdu.

Prenons un exemple très simple : si un réfrigérateur de classe énergétique D est détruit à la suite d'une surtension, un contrat classique l'indemnisera à hauteur de sa valeur. Un contrat « vert » pourra permettre son remplacement par un appareil de meilleure performance énergétique, par exemple de classe A+, donc plus coûteux. On ne rembourse plus strictement la valeur du bien détruit ; on accepte une indemnisation supérieure pour atteindre un niveau de performance environnementale plus élevé. C'est cette logique que nous cherchons à transposer.

Sur l'harmonisation juridique, le sujet est finalement assez circonscrit. Peu d'articles traitent spécifiquement des catastrophes naturelles dans le code de l'environnement et le dispositif repose essentiellement sur quelques dispositions du code des assurances. Nous proposons de modifier directement ce dernier. L'entrée en vigueur serait toutefois différée de douze mois afin de laisser aux assureurs le temps d'adapter leurs contrats et d'élaborer de nouvelles polices tenant compte de ces facultés.

Mme Primas a également raison sur la question de la confiance. Pour bénéficier du régime CatNat, deux étapes doivent être franchies.

La première est la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la commune concernée. Des évolutions ont déjà été apportées aux critères de reconnaissance, notamment par une ordonnance de février 2023. Pour le retrait-gonflement des argiles, par exemple, le maillage météorologique a été resserré : là où les zones d'observation couvraient auparavant environ 64 kilomètres carrés, nous disposons désormais d'un découpage beaucoup plus fin afin de mieux apprécier la réalité locale du sinistre.

La deuxième étape intervient une fois la commune reconnue : comment le sinistré fait-il valoir ses droits auprès de son assureur ? Il peut rencontrer des difficultés, et c'est précisément pour cela que la proposition de loi Baudu avait instauré la contre-expertise, afin que deux appréciations puissent être confrontées - celle de l'assureur et celle de l'assuré - tout en professionnalisant davantage l'expertise en matière de catastrophes naturelles.

Concernant les seuils liés au vent évoqués par M. Lurel, la situation est comparable en métropole avec le régime grêle-neige-tempête. Les critères reposent également sur des seuils de vent. On peut naturellement débattre de leur niveau, mais ce n'est pas directement l'objet de cette proposition de loi et ces seuils relèvent en outre du pouvoir réglementaire.

Plus globalement, le constat que vous faites pour les outre-mer est juste : il existe une difficulté générale d'accès au marché de l'assurance, qui dépasse largement le seul champ des catastrophes naturelles. Vous l'avez d'ailleurs illustré en évoquant les transporteurs.

Ce texte n'a pas vocation à régler l'ensemble du problème assurantiel ultramarin, mais je voudrais répondre sur deux sujets précis.

Le premier concerne le recul du trait de côte. À titre personnel, je pense qu'il faudrait suivre la même logique que pour le retrait-gonflement des argiles. Le fonds Barnier n'est pas, selon moi, le bon vecteur. Il est destiné avant tout à intervenir lorsqu'un risque menace directement la vie humaine, notamment pour financer des acquisitions ou des expropriations, et n'a pas vocation à financer des politiques structurelles de prévention à long terme. C'est précisément pour cette raison que nous avions obtenu, non sans difficulté, lors d'une précédente commission mixte paritaire, la création d'une action spécifique dédiée à la prévention du retrait-gonflement des argiles.

Je pense qu'il faudrait adopter la même logique pour le recul du trait de côte. Cela permettrait en outre d'assurer une meilleure traçabilité des ressources prélevées sur les assurés au titre de la prévention des risques. Aujourd'hui, cette traçabilité demeure insuffisante. Les gouvernements successifs nous expliquent que l'intégralité des sommes collectées est bien dépensée, mais les crédits sont dispersés entre le fonds vert, le programme « Prévention des risques » et d'autres enveloppes budgétaires.

Nous ne disposons donc pas d'une lecture suffisamment objective et transparente de leur affectation. J'invite donc le nouveau rapporteur de la mission « Écologie » à poursuivre ce travail.

Sur les sargasses, j'ai longuement échangé avec Catherine Conconne, qui défend ce sujet depuis longtemps. Il me semble qu'il existe d'abord un déficit de recherche. Les moyens consacrés aux algues vertes en Bretagne n'ont pas leur équivalent pour les sargasses dans les outre-mer. Il faudrait donc avancer sur leur traitement, voire sur leur valorisation énergétique, afin d'éviter notamment qu'elles ne se décomposent sur place en produisant des émanations toxiques. Là encore, ce sujet dépasse le cadre de cette proposition de loi.

Je veux également être très claire : si un amendement relatif aux sargasses était adopté, il existe un risque très élevé que le Gouvernement n'inscrive pas ce texte dans la suite de la navette sur son temps réservé, ce qui compromettrait la perspective d'un vote conforme à l'Assemblée nationale.

M. Jean-François Husson. - Permettez-moi de revenir sur un point que j'ai soulevé : quel est aujourd'hui l'état d'esprit des assureurs ? Comment accueillent-ils cette évolution, alors qu'ils sont à la fois directement concernés et indispensables à la mise en oeuvre du dispositif ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous les avons encore rencontrés hier. En toute transparence, la disposition qui leur pose le plus de difficultés est la clause anti-abus. Ils souhaiteraient qu'elle soit supprimée ou revue.

Je leur ai indiqué que ce point n'était pas négociable. J'avais déjà proposé un mécanisme similaire dans mon texte de 2024 et Fabrice Barusseau y est également attaché. Je le redis : s'ils sont aussi vertueux qu'ils l'affirment depuis trois ans, cette clause ne devrait leur poser aucun problème.

Ils ont en revanche suggéré une éventuelle amélioration rédactionnelle de l'article 2 sur un point très précis : les modalités contractuelles de financement de la part d'indemnité excédant le coût d'une reconstruction à l'identique. Ils ne sont pas opposés au principe mais considèrent simplement que la rédaction pourrait être affinée.

Quant à leur intérêt économique, il est assez simple. Pour un assureur, il vaut mieux financer une seule fois une réparation légèrement plus coûteuse mais plus résiliente que de devoir indemniser trois fois de suite le même type de sinistre. C'est d'ailleurs ce qui expliquait leur intérêt pour l'expérimentation Mirapi.

Prenons le cas d'un logement situé en zone inondable. Si les prises électriques sont placées à vingt centimètres du sol et que les cloisons sont en plâtre, une réparation strictement à l'identique conduira à reconstruire exactement de la même manière. À la prochaine inondation, il faudra donc tout refaire. La logique de Mirapi, reprise par ce texte, consiste au contraire à relever les prises électriques à 1,20 ou 1,50 mètre et à remplacer certains matériaux fragiles par des matériaux plus résistants à l'eau. L'intérêt économique est donc manifeste dans les zones où l'on sait que le risque est appelé à se reproduire.

Depuis deux ou trois ans que je travaille sur ce sujet, je constate d'ailleurs une réelle volonté des assureurs de faire aboutir un texte. Chacun accepte naturellement certaines concessions : c'est précisément ce qui permet aujourd'hui d'aboutir à un compromis global.

M. Thierry Cozic, président. - Avant de passer à l'examen des articles, il nous reste à préciser le périmètre du texte. En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, le rapporteur vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend : les dispositions relatives à la définition, aux modalités de consultation et de révision du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) ; les dispositions relatives à la définition, aux modalités de consultation et de révision de la trajectoire de réchauffement de référence pour l'adaptation au changement climatique (Tracc) ; les dispositions relatives à la prise en compte de la Tracc dans les documents d'urbanisme et de planification ; les dispositions qui ont une incidence sur la connaissance et la prévention des risques naturels ainsi que sur l'indemnisation des dommages qu'ils sont susceptibles de causer ; les dispositions concernant l'accompagnement des particuliers, des entreprises et des collectivités territoriales en matière d'assurance des catastrophes naturelles ; les dispositions qui visent à assurer l'équilibre financier du régime d'assurance des catastrophes naturelles ; les dispositions relatives à la réassurance des risques de catastrophes naturelles.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Thierry Cozic, président. - Je vous propose de prendre acte des votes intervenus dans la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur l'article 1^er et les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 1^er.

Les amendements COM-3, COM-2 rectifié, COM-4, COM-9, COM-7 et COM-8 sont adoptés.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 1^er

Les amendements COM-5 et COM-6 sont adoptés et deviennent articles additionnels.

Article 2

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement COM-13 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié devient sans objet.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Après l'article 3

Les amendements COM-14 et COM-15 sont adoptés et deviennent articles additionnels.

Article 4

L'article 4 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er
Auteur		N°		Objet		Avis de la commission
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-3		Supprimer la mention de l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC)		Favorable
M. DAUBET		COM-2		Adosser le Pnacc à une évaluation des investissements à engager		Favorable
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-4		Prendre en compte les vulnérabilités sanitaires dans le Pnacc		Favorable
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-9		Amendement rédactionnel		Favorable
M. OMAR OILI		COM-11 rect.		Prévoir que la Tracc est déclinée dans les territoires ultramarins définis aux articles 73 et 74 de la Constitution		Demande de retrait
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-7		Suppression d'une mention imprécise et générale permettant au Gouvernement de déterminer la prise en compte de la Tracc		Favorable
M. DANTEC		COM-16		Prendre en compte la Tracc dans l'évaluation environnementale des projets		Tombé
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-8		Inscrire la Tracc dans le PCAET et le PPRN		Favorable
Article additionnel après Article 1er
Auteur		N°		Objet		Avis de la commission
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-5		Renforcer les exigences géotechniques de construction pour tenir compte du "retrait-gonflement des argiles"		Favorable
Mme ANTOINE, rapporteure pour avis		COM-6		Conforter l'information des acquéreurs et des locataires d'un bien exposé au retrait-gonflement des argiles		Favorable
Article 2
Auteur	N°		Objet		Sort de l'amendement
Mme LAVARDE, rapporteur	12		Ajustements techniques sur le dispositif de réparation résiliente		Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 2
Auteur	N°		Objet		Sort de l'amendement
M. TISSOT	10		Inclusion des tornades dans le régime CatNat		Irrecevable art. 40 C
Article 3
Auteur	N°		Objet		Sort de l'amendement
Mme LAVARDE, rapporteur	13		Mesures visant à conforter l'équilibre financier du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles		Adopté
M. DAUBET	1 rect.		Exception au principe de modulation à la hausse de la surprime sur les résidences secondaires et les biens professionnels		Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) après Article 3
Auteur	N°		Objet		Sort de l'amendement
Mme LAVARDE, rapporteur	14		Renforcement des prérogatives du bureau central de tarification et facilitation de sa saisine		Adopté
Mme LAVARDE, rapporteur	15		Assouplissement de la procédure d'agrément pour les compartiments de titrisation des risques d'assurance		Adopté