Projet de loi relatif à la protection des enfants

Rapports législatifs

Rapport n° 88 (2026-2027), déposé le 21 octobre 2026

L'ESSENTIEL
EXAMEN DES ARTICLES
AUDITION DE MM. GÉRALD DARMANIN, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ÉDOUARD GEFFRAY, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, ET MME STÉPHANIE RIST, MINISTRE DE LA SANTÉ, DES FAMILLES, DE L'AUTONOMIE ET DES PERSONNES HANDICAPÉES
EXAMEN EN COMMISSION
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT
LA LOI EN CONSTRUCTION

L'ESSENTIEL

Le projet de loi relatif à la protection des enfants a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 juin 2026. Saisie au fond, la commission des lois a délégué à la commission des affaires sociales l'examen de 18 des 49 articles que compte le texte transmis au Sénat^1(*).

Le projet de loi poursuit en premier lieu l'objectif de remédier aux difficultés profondes et structurelles que la politique de l'aide sociale à l'enfance (ASE) connaît depuis plusieurs années. Il apporte notamment plusieurs modifications à l'encadrement des mesures d'assistance éducative pour amorcer la déjudiciarisation de l'aide sociale à l'enfance. Il aménage également les dispositifs de protection en urgence de l'enfant.

Outre l'ASE, ce texte intègre des dispositions visant à répondre à des faits d'actualité survenus récemment. D'abord, la révélation d'un phénomène pédocriminel d'ampleur dans le périscolaire a donné lieu à l'introduction de mesures visant à renforcer le contrôle d'honorabilité du personnel amené à travailler au contact de mineurs. Le projet de loi entend ainsi combler les différents vides juridiques qui permettent encore aujourd'hui à certains individus malveillants d'échapper à tout contrôle, et clarifier les conséquences en droit du travail de la constatation d'une incapacité d'exercice liée à une mise en examen, à des poursuites judiciaires ou à une condamnation au titre de délits ou de crimes graves.

Enfin, l'affaire Lyhanna a conduit le Gouvernement à ajouter un titre dédié à la lutte contre les violences commises sur des mineurs. La commission a pleinement souscrit à l'objectif d'une répression renforcée de ces crimes portée par le texte, avec une peine de réclusion criminelle à perpétuité pour les pédocriminels violeurs en série. Elle s'est en revanche attachée à préserver les équilibres de la tradition pénale française, notamment en ne retenant pas la mesure d'imprescriptibilité qui a été ajoutée à l'Assemblée nationale.

Lors de sa réunion du 21 octobre 2026, la commission des lois a adopté le projet de loi, modifié par 73 amendements adoptés par elle, auxquels s'ajoutent 50 amendements dont l'adoption avait été proposée par la commission des affaires sociales.

I. DES MESURES POUR REMÉDIER AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE ET DES ENFANTS DURABLEMENT PLACÉS

L'aide sociale à l'enfance demeure marquée par une judiciarisation excessive, des placements institutionnels fréquents et certaines rigidités qui altèrent la qualité de l'accompagnement des enfants qui en relèvent. Plutôt que de refondre le système de la protection l'enfance et conformément aux préconisations de la récente mission d'information sénatoriale consacrée à cette politique publique^2(*), le projet de loi apporte des modifications susceptibles de résoudre ces difficultés.

En premier lieu, il s'attache à stabiliser la situation de l'enfant, encore trop souvent marquée par une succession de placements institutionnels courts. L'article 1^er aménage ainsi l'encadrement des mesures judiciaires de placement institutionnel et développe le contenu du rapport transmis au juge par les services de l'ASE pour inciter ce dernier à s'interroger sur l'adéquation de telles mesures à la situation de l'enfant. L'article 3 contraint quant à lui le juge à choisir prioritairement un placement de nature familiale, même lorsque l'enfant a été placé en urgence, de même qu'il incite au développement de l'accueil durable et bénévole dans le cadre administratif.

En complément, l'article 2 vise à favoriser l'accueil durable au sein d'un nouveau foyer lorsque les perspectives de retour de l'enfant dans sa famille sont compromises. À ce titre, il réduit les délais de saisine du juge lorsque des enfants de moins de trois ans se trouvent en situation de délaissement parental, et crée par ailleurs un nouvel accueil en suppléance parentale pour permettre le placement de l'enfant auprès d'une famille qui pourrait devenir le foyer d'adoption.

En deuxième lieu, le projet de loi facilite l'accompagnement quotidien du mineur confié à l'aide sociale à l'enfance. L'article 8 assouplit à cette fin le cadre d'exécution des mesures d'accompagnement éducative en milieu ouvert renforcé ou intensifié et aménage les conditions dans lesquelles l'accord des titulaires de l'autorité parentale doit être recueilli pour mettre en oeuvre des mesures administratives. L'article 9 participe de la même logique pour l'administration d'actes médicaux.

La commission a été soucieuse, dans ces deux cas, de garantir la pleine effectivité des dispositifs envisagés. Elle a ainsi clarifié le contenu du rapport sur la situation de l'enfant, dont les éléments étaient dispersés entre le code civil et le code de l'action sociale et des familles, restauré la logique de l'évaluation de l'environnement de l'enfant et rétabli, lors de la mise en oeuvre d'une mesure avec l'accord d'un des titulaires de l'autorité parentale, la faculté d'opposition de l'autre, pour assurer la sécurité juridique d'un dispositif prometteur.

Elle a également veillé à garantir au juge de disposer de suffisamment d'éléments objectifs avant de prendre des décisions structurantes pour le lien familial, en allongeant de deux mois le nouveau délai d'observation nécessaire avant d'autoriser une requête en délaissement parental à l'égard d'enfants de moins de trois ans.

II. L'IMPÉRATIF DE PROTECTION GLOBALE DES MINEURS

A. TENIR LES INDIVIDUS DANGEREUX ÉLOIGNÉS DE TOUTE ACTIVITÉ IMPLIQUANT DES CONTACTS RÉGULIERS AVEC DES MINEURS

Au regard de l'ampleur des révélations en matière de pédocriminalité dans des secteurs, tels que le périscolaire ou la santé, qui sont pourtant dotés de mécanismes de contrôle des antécédents judiciaires des professionnels exerçant au contact de mineurs, la commission a constaté l'échec de la réglementation en vigueur dans son devoir de protection des enfants.

Aussi a-t-elle souhaité adopter l'article 5 qui, dans sa version issue de l'Assemblée, propose une refonte des dispositifs sectoriels qui seraient renforcés, unifiés et complétés d'un dispositif non codifié ayant vocation à couvrir tout individu exerçant au contact de mineurs et qui ne ferait pas l'objet d'un contrôle sectoriel.

Elle a également approuvé la volonté de mettre fin au phénomène de « nomadisme criminel », par la création d'un fichier interministériel recensant l'ensemble des personnes faisant l'objet d'une incapacité ou d'une sanction administrative sectorielle, garantissant un partage d'informations optimal entre tous les domaines d'accueil et d'encadrement des enfants.

La commission a néanmoins relevé les incohérences engendrées par les nombreuses modifications apportées à l'article lors de son examen à l'Assemblée nationale, susceptibles de remettre en cause la constitutionnalité et l'opérationnalité du dispositif. Ces difficultés ont justifié la saisine du Conseil d'État par le Gouvernement, afin de garantir la validité juridique et opérationnelle du dispositif adopté. Le Gouvernement s'étant engagé à transmettre l'avis du Conseil d'État aux rapporteurs dans les meilleurs délais, ces dernières ont proposé à la commission de surseoir à statuer sur l'article afin de proposer, en séance, un amendement de réécriture qui permettrait d'aboutir à un dispositif efficace et adapté aux besoins de chaque secteur, dans le respect des exigences constitutionnelles. Dans la perspective de l'aboutissement de ce travail, la commission a néanmoins souhaité adopter 12 amendements remédiant à certains manquements de la version transmise par l'Assemblée.

Dans le même souci de prévenir l'accès ou le maintien d'individus dangereux dans des emplois au contact de mineurs, la commission a également modifié deux mesures introduites dans le texte par l'Assemblée nationale :

l'article 5 ter, qui vise à élargir le champ de la peine complémentaire obligatoire d'interdiction définitive d'exercer une telle activité ;

l'article 5 quater, qui vise à rendre automatique l'information par le parquet aux administrations, services publics et ordres professionnels des décisions de mise en examen, de renvoi devant une juridiction ou de condamnation d'une personne qu'ils emploient.

Dans les deux cas, la réécriture de ces articles par la commission tend à recentrer les dispositifs sur les cas de mise en cause au titre d'infractions violentes ou à caractère sexuel, pour assurer leur proportionnalité et partant leur conformité à la Constitution.

B. ASSURER LA PROTECTION EN URGENCE D'UN MINEUR PRÉSUMÉ VICTIME DE VIOLENCES

Si plusieurs mécanismes permettent déjà d'assurer la protection en urgence d'un mineur, tels que l'ordonnance de placement provisoire qui relève du juge des enfants, ou, par extension dans le cadre de violences intrafamiliales, l'ordonnance de protection et l'ordonnance provisoire de protection immédiate que peut prononcer le juge aux affaires familiales, un consensus s'est élevé quant à l'incomplétude de ces dispositifs.

Il apparaît en effet qu'aucune de ces ordonnances n'est tout à fait adaptée à la situation dans laquelle seul l'enfant est victime de violences au sein d'un foyer et qu'il dispose d'un parent protecteur.

L'article 6, qui proposait initialement l'institution d'une ordonnance de sûreté qui relevait en principe du juge des enfants et en urgence du procureur de la République, a fait l'objet de deux réécritures successives à l'Assemblée nationale.

Il portait, dans sa version examinée par la commission, une réforme de l'ordonnance de placement provisoire, à laquelle était substituée une ordonnance de protection provisoire prise par le procureur de la République. Il lui revenait de transmettre l'affaire soit au juge des enfants, si une mesure de placement paraissait appropriée, soit au juge aux affaires familiales, si la protection de l'enfant pouvait être assurée auprès d'un parent protecteur. Sous toutes ses formes, le mécanisme envisagé confiait au procureur de la République des pouvoirs inédits, tels que l'attribution de la jouissance d'un domicile conjugal ou le prononcé d'interdictions de paraître.

La commission a préféré étendre le champ de l'ordonnance de protection aux situations dans lesquelles seul l'enfant est présumé victime de violences, pour éviter d'instituer un nouveau mécanisme susceptible de perturber l'articulation entre les offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales. Cette solution présente par ailleurs l'avantage de confier au seul magistrat du siège le soin d'ordonner des mesures provisoires attentatoires aux libertés, dans un cadre éprouvé et bien identifié par les acteurs de la protection des victimes de violences intrafamiliales.

III. RENFORCER LA RÉPRESSION DES VIOLENCES FAITES AUX MINEURS

La commission rejoint pleinement de la volonté de renforcer la répression des violences faites aux mineurs. Face à l'ampleur du phénomène, que les travaux de la Commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles (Ciivise) faites aux enfants ont permis de rappeler, la fermeté s'impose.

Si elle a par conséquent adopté les dispositions visant à rehausser la sévérité des sanctions et à mieux informer les victimes, elle s'est dans le même temps attachée à préserver les grands équilibres sur lesquels repose la tradition pénale française.

A. LA NÉCESSITÉ D'UNE SÉVÉRITÉ PÉNALE À LA HAUTEUR DE LA GRAVITÉ DES FAITS

La commission a en particulier tenu à amplifier le renforcement de la répression des faits de viols les plus graves prévue par l'article 11 du projet de loi. Ainsi, la commission a :

· adopté la mesure prévoyant de porter la peine de réclusion criminelle de trente ans à la perpétuité pour des viols sériels impliquant une ou plusieurs victimes âgées de moins de quinze ans ;

· ajouté une mesure prévoyant de porter la peine de réclusion criminelle de vingt à trente ans pour des faits de viol sériel impliquant des victimes âgées de plus de quinze ans ou de viol commis avec plusieurs circonstances aggravantes (généralisant la mesure prévue à l'article 11 bis A du texte, limitée aux mineurs âgés de quinze à dix-huit ans, qui peut donc être supprimé).

Dans un même objectif de sévérité pénale, la commission a adopté, sans modification de fond :

· l'article 11 ter, ajouté par l'Assemblée nationale, permettant de porter la durée maximale de la période de sûreté de vingt à trente ans lorsqu'une personne a été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité pour des faits de viol sur un mineur âgé de moins de quinze ans ;

· l'article 12, qui prévoit d'exclure les auteurs d'infractions à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit.

En revanche, la commission n'a pas retenu l'article 11 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, qui tend à déroger, pour les violences sur mineurs, au principe de plafonnement du cumul des peines prononcées pour des infractions commises en concours. Ce principe structurant de la tradition pénale française contribue en effet à garantir la cohérence et la proportionnalité de la répression, en imposant que la peine globale respecte le maximum fixé par le législateur. La pluralité des infractions commises constitue déjà, à cet égard, un élément de gravité que le juge a vocation à prendre en compte dans l'individualisation de la peine.

B. L'IMPRESCRIPTIBILITÉ DE CRIMES COMMIS SUR UN MINEUR : UNE RUPTURE AVEC LA TRADITION JURIDIQUE FRANÇAISE

La commission a fait le choix de ne pas retenir la mesure, introduite par l'Assemblée nationale, d'imprescriptibilité de crimes commis sur un mineur.

Si la portée symbolique d'une telle évolution ne saurait être ignorée, la commission considère que celle-ci marquerait une rupture majeure avec notre tradition juridique.

Jusqu'à présent, l'imprescriptibilité est réservée aux crimes contre l'humanité. En remettant en cause la singularité de ces crimes, une telle mesure conduirait à brouiller l'échelle des valeurs sociales protégées par la loi pénale.

En outre, ses effets pratiques apparaissent limités, alors que le délai de prescription des crimes les plus graves commis sur les mineurs a déjà été porté à trente ans à compter de la majorité de la victime, complété depuis une loi de 2021 par un mécanisme de prescription « glissante » susceptible de prolonger encore celui-ci en cas de récidive de l'auteur. Il faut de surcroît rappeler qu'en tout état de cause une telle réforme ne pourrait remettre en cause les prescriptions acquises.

Surtout, la prescription continue de reposer sur de puissantes justifications. Le dépérissement des preuves compromet tant les chances d'aboutissement des poursuites que l'exercice des droits de la défense. Plus fondamentalement, la prescription contribue à la pacification de la société en rappelant que l'exercice du pouvoir de punir doit connaître des limites, sans signifier pour autant l'oubli des crimes ni l'effacement de la souffrance des victimes.

Ce principe doit donc d'autant plus être préservé qu'une dérogation telle que celle proposée ici pourrait en appeler de nouvelles, au gré des évolutions sociales.

Il faut rappeler qu'en dehors de l'action publique, conduite au nom de la société toute entière, les victimes peuvent également ouvrir une action civile, qui obéit à des règles de prescription différentes et dont la finalité est précisément la reconnaissance et la réparation du préjudice résultant du crime commis à leur encontre.

La commission a donc entendu s'en tenir aux équilibres du droit en vigueur, en vertu desquels le principe de prescription est significativement aménagé sans pour autant être supprimé.

C. AMÉLIORER L'INFORMATION DES VICTIMES LORS DE LA PROCÉDURE

Enfin, la commission a pleinement souscrit à la mesure permettant une information régulière des victimes mineures sur l'avancement de la procédure pénale prévue par l'article 10.

Elle a même entendu étendre cette information à l'ensemble des victimes de violences sexuelles ou intrafamiliales, y compris majeures, de manière à répondre à une préoccupation commune à l'ensemble des victimes de telles violences.

La commission n'a en revanche pas retenu les différentes dispositions du même article 10 tendant à spécifier dans la loi les actes à conduire dans le cadre des investigations sur les affaires de violences commises sur des mineurs, qui sont dépourvues de portée normative. Si le Gouvernement peut utilement fixer des lignes directrices quant à la conduite des investigations sur ces infractions, leur nature et leur sensibilité particulières rendent chaque affaire éminemment singulière, nécessitant de la part des enquêteurs une capacité d'adaptation à la situation. Le véhicule législatif paraît donc mal adapté, et pourrait même s'avérer contre-productif. D'une part, des normes trop rigides pourraient perturber les stratégies d'enquête. D'autre part comme le souligne l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi, il conduirait de surcroît à faire peser des risques nouveaux sur la régularité des procédures.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Encadrement des mesures de placement judiciaire et enrichissement du rapport sur la situation de l'enfant transmis au juge des enfants

L'article 1^er poursuit l'objectif de stabiliser la situation des enfants placés auprès de l'aide sociale à l'enfance. Il apporte pour ce faire des modifications à l'encadrement des mesures de placement judiciaire et au contenu du rapport sur la situation de l'enfant qui est remis au juge des enfants à intervalles réguliers.

En premier lieu, il attache aux mesures de placement institutionnel un caractère en principe non renouvelable, sauf dans certaines circonstances dont le juge devrait se prévaloir par décision motivée.

En second lieu, il étoffe le contenu du rapport sur la situation de l'enfant, pour qu'il dispose d'informations supplémentaires et susceptibles de l'inciter à envisager un placement non institutionnel, voire une évolution du statut de l'enfant.

Les rapporteurs n'ont pu qu'accueillir favorablement ces mesures, auxquelles ils ont proposé à la commission de soustraire les dispositions redondantes et d'apporter des modifications pour assurer la bonne articulation entre le code civil et le code de l'action sociale et des familles. La commission a adopté l'article ainsi modifié.

1. Les mesures de placement judiciaire, qui revêtent en théorie un caractère subsidiaire, demeurent fréquentes et insuffisamment articulées avec un véritable projet pour l'enfant

Hormis les cas dans lesquels l'intervention du juge des enfants apparaît inévitable, le législateur a entendu favoriser l'élaboration, avec l'assentiment des familles, d'un accompagnement administratif consensuel, voire l'adoption de mesures judiciaires d'assistance éducative en milieu ouvert.

Le Parlement a en effet, voilà près de vingt ans^3(*), établi aux articles 375 du code civil et L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles le principe d'une intervention subsidiaire du juge, qu'elle concerne le milieu ouvert ou le placement.

L'article 375 du code civil dispose ainsi que « dans les cas où le ministère public a été avisé par le président du conseil départemental [du danger que court un mineur], il s'assure que la situation du mineur entre dans le champ d'application de l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles », c'est-à-dire que l'enfant a déjà fait l'objet d'une mesure d'aide éducative infructueuse, que ses parents la refusent ou que le danger est grave et immédiat^4(*).

Il revient alors au juge des enfants, s'il considère que l'enfant est en danger dans son environnement familial ou que les conditions de son éducation sont compromises, d'ordonner une mesure d'assistance éducative pour une durée maximale de deux ans, toutefois renouvelable par décision motivée.

L'article 375 du code civil lui permet en outre, « lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l'état des connaissances, affectant durablement leurs compétences dans l'exercice de leur responsabilité parentale », de donner une « durée supérieure » à cette mesure. L'indéfinition qui marque cette borne temporelle est en partie dissipée par l'article 1200-1 du code de procédure civile, qui contraint le juge des enfants à convoquer à une audience les parties « au moins tous les trois ans ».

Si ce cadre général s'applique tant aux mesures d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) qu'à celles de placement, le législateur prescrit au juge, « chaque fois qu'il est possible », de maintenir le mineur dans son milieu actuel, suivant l'article 375-2 du code civil.

Plus, lorsqu'une mesure de placement apparaît nécessaire, la lettre de l'article 375-3 du code civil incite le juge à confier l'enfant à l'autre parent, à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, plutôt qu'à le placer auprès d'une institution (service de l'aide sociale à l'enfance, service habilité pour l'accueil de mineurs, établissement sanitaire ou d'éducation ordinaire ou spécialisé).

La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants a en effet précisé au même article 375-3 que le juge ne peut, sauf urgence, confier l'enfant à une institution qu'après évaluation, par le service compétent, de l'éventualité de l'accueil de l'enfant par un membre de sa famille ou un tiers digne de confiance, en cohérence avec le projet pour l'enfant et après son audition.

L'articulation entre ces diverses dispositions témoigne d'une triple préférence exprimée par le législateur, en ce qu'il privilégie :

- la mesure administrative, par rapport à la mesure judiciaire ;

- la mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, par rapport à la mesure de placement ;

- la mesure de placement auprès de l'autre parent, d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance, par rapport au placement auprès d'un service.

Plusieurs instruments ont en outre été conçus pour améliorer l'information du juge et, partant, asseoir en pratique cette logique. Il en va particulièrement ainsi :

- du rapport sur la situation de l'enfant, qui doit être transmis au juge tous les ans, voire tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans, en vertu des articles 375 du code civil et L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- du projet pour l'enfant, qui « accompagne le mineur tout au long de son parcours au titre de la protection de l'enfance » et doit être transmis au juge dès sa saisine, en application de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- de l'évaluation précitée de l'environnement de l'enfant préalable au placement auprès d'une institution, qui est exigée à l'article 375-3 du code civil.

Les mesures judiciaires en général, et celles de placement auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance en particulier, augmentent pourtant en nombre, en dépit des mécanismes introduits par le Parlement pour les contenir.

Les données diffusées par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) permettent ainsi d'observer qu'au 31 décembre 2023, parmi les 175 800 bénéficiaires d'une mesure d'action ou d'assistance éducative en milieu ouvert, 124 000 l'étaient à la suite d'une décision judiciaire, ce qui représente 71 % de ces mineurs. De même, 175 300 des 221 000 enfants accueillis à l'aide sociale à l'enfance l'étaient par décision de justice, soit 79 % d'entre eux^5(*).

L'accueil institutionnel s'est par ailleurs affirmé ces dernières années comme le premier dispositif d'accueil des enfants placés, avec près de 41 % de l'ensemble. Les familles d'accueil ne représentent quant à elles plus que 36 % des mesures, tandis que cette proportion s'élevait à 56 % en 2006^6(*). Enfin, le placement auprès de la famille élargie ou chez un tiers digne de confiance n'avoisine toujours que 7 à 8 % des placements^7(*).

Répartition des bénéficiaires confiés à l'aide sociale à l'enfance entre 2002 et 2025

Source : Drees^8(*)

L'appréciation qualitative de cette politique publique permet enfin de constater que de nombreux enfants placés font successivement l'objet de décisions de placement courtes et désordonnées, qui prennent insuffisamment en compte les capacités familiales d'accueil et, partant, la nécessité de concevoir un véritable projet pour l'enfant^9(*).

2. L'article 1^er modifie le cadre du placement judiciaire et enrichit le contenu du rapport sur la situation de l'enfant pour favoriser la stabilité du parcours des enfants de l'aide sociale à l'enfance

a) L'article 1^er apporte en premier lieu à l'article 375 du code civil des modifications pour étayer l'encadrement des mesures de placement judiciaire auprès d'un service départemental de l'aide sociale à l'enfance

L'objectif attaché à l'article 1^er est d'inciter le juge des enfants à intégrer davantage aux mesures qu'il ordonne les enjeux attachés au projet de vie de l'enfant et donc à améliorer la cohérence du parcours des mineurs placés, pour rompre avec la pratique d'une succession de placements courts qui n'offre pas à l'enfant les conditions d'un bon développement.

Il établit tout d'abord le caractère en principe non renouvelable de cette mesure et réduit sa durée à un an pour les mineurs de moins de trois ans. Elle demeure de deux ans pour les mineurs de plus de trois ans.

Le juge des enfants conserverait toutefois la faculté de renouveler la mesure pour la même durée par décision spécialement motivée, si :

- le retour de l'enfant dans son foyer est envisagé à court terme ;

- l'action éducative conduite s'avère insuffisante ou que la situation de danger demeurait ;

- le statut de l'enfant doit être modifié, que la procédure ait été engagée ou seulement envisagée.

Ces hypothèses de renouvellement, pour limitatives qu'elles soient en droit, permettraient en fait de reconduire aisément les mesures de placement. Le deuxième cas de figure ménage en effet une importante liberté d'appréciation au juge des enfants.

L'article 1^er précise en outre que :

- le renouvellement est prononcé après l'audition du mineur capable de discernement et au regard du rapport sur la situation de l'enfant ;

- le juge se détermine « en tenant compte des liens de fratrie et en s'assurant que le maintien de ces liens soit dans l'intérêt de l'enfant ».

Enfin, l'article 1^er modifie les conditions dans lesquelles le juge des enfants peut donner à la mesure de placement qu'il ordonne une durée supérieure à deux ans « lorsque les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques » :

- il supprime la précision actuelle suivant laquelle ces difficultés doivent être « évaluées comme telles dans l'état actuel des connaissances » ;

- il ajoute une condition cumulative à l'adoption de cette mesure : il faudrait désormais en outre qu'« aucun autre statut ne [paraisse] possible ou adapté aux besoins fondamentaux de l'enfant, à son parcours et à ses liens d'attachement » ;

- il cantonne cette possibilité au renouvellement d'une mesure de placement, et non plus dès la première mesure ;

- il prévoit enfin explicitement qu'une mesure de placement pourrait être renouvelée pour toute la durée de la minorité d'un enfant de plus de treize ans.

b) L'article 1^er intègre au rapport sur la situation de l'enfant des éléments susceptibles d'inciter le juge à favoriser la stabilité du parcours de l'enfant

Il serait en premier lieu précisé à l'article 375 du code civil que le rapport sur la situation de l'enfant devra :

- comprendre « des propositions alternatives au renouvellement de la mesure d'accueil ou, à défaut, des propositions de renouvellement de la mesure d'accueil » dans un cadre administratif, lorsqu'il est élaboré à l'issue d'une mesure de placement auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance ;

- être transmis au juge des enfants tous les six mois pour les enfants de moins de trois ans, et non plus seulement de moins de deux ans, conformément à ce qui est déjà prévu à l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- faire mention, le cas échéant, « des soins réalisés dans un centre d'appui à la protection de l'enfance ». Cette indication résulte de l'adoption par la commission spéciale d'un amendement déposé par sa présidente Perrine Goulet.

Il serait en deuxième lieu indiqué à l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles qu'au terme des durées de placement auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance, le rapport sur le suivi de l'enfant comporte « un avis sur les perspectives d'évolution éducative » et propose « un projet de vie » lorsqu'un retour de l'enfant auprès de sa famille s'avère inenvisageable au regard de « l'évolution des compétences parentales ».

Ce rapport devra présenter la recherche entreprise d'une mesure alternative au renouvellement de cette mesure, évaluer l'adaptation du statut de l'enfant à ses besoins et envisager la possibilité de placer l'enfant auprès d'un membre de sa famille ou d'un tiers digne de confiance. À défaut, il apprécie l'opportunité et les conditions d'un renouvellement de la mesure de placement auprès d'un service de l'aide sociale à l'enfance.

La commission spéciale a par ailleurs adopté des amendements, qui précisent que le projet de vie devra être :

- « intégré au projet pour l'enfant » ;

- élaboré « à l'issue d'une concertation associant l'ensemble des professionnels concourant à l'accompagnement de l'enfant » et l'enfant lui-même, selon son âge et son degré de maturité ;

- consacré en partie, pour les enfants de moins de trois ans, aux mesures d'accompagnement à la parentalité proposées et effectuées depuis le prononcé du placement.

Il serait en dernier lieu indiqué à l'article L. 221-2 du code de l'action sociale et des familles qu'un service de l'aide sociale à l'enfance qui envisagerait d'exécuter une mesure de placement dans un autre département, devrait le lui signifier « au moins un mois avant la date de changement du lieu d'accueil », ou, en cas d'urgence, dans un délai de quinze jours à compter du changement. Cette obligation d'information a été introduite à la faveur de l'adoption, par la commission spéciale, d'un amendement porté par sa présidente Perrine Goulet.

3. La commission, convaincue de l'opportunité de cet article, l'a adopté après avoir retranché ses dispositions redondantes et assuré l'articulation entre le code civil et le code de l'action sociale et des familles

Le meilleur encadrement des mesures d'assistance éducative et l'amélioration de l'information du juge des enfants concourent à la stabilisation du parcours des enfants de l'aide sociale à l'enfance et ne peuvent donc que susciter l'adhésion des rapporteurs.

Elles ont toutefois proposé à la commission d'apporter quelques modifications à l'article 1^er, pour évacuer toute redondance dans le droit en vigueur et assurer la bonne articulation entre les différents codes applicables.

a) Les dispositions relatives à l'encadrement des mesures d'assistance éducative ont été accueillies favorablement par la commission, qui en a écarté les éléments redondants

Les rapporteurs ont tout d'abord proposé de supprimer la précision relative à la prise en compte, par le juge, des liens de fratrie lorsqu'il ordonne le renouvellement d'une mesure, tout en « s'assurant que le maintien de ces liens soit dans l'intérêt de l'enfant ». Cette disposition leur est apparue redondante avec la lettre de l'article 375-7 du code civil, qui présente déjà des garanties en la matière. Le lieu de l'accueil de l'enfant doit en effet être « recherché dans l'intérêt de celui-ci et afin de faciliter [...] le maintien de ses liens avec ses frères et soeurs ». La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 a en outre précisé à cet article que le mineur est en principe « accueilli avec ses frères et soeurs en application de l'article 371-5^10(*) sauf si son intérêt commande une autre solution ». La commission a adopté l'amendement COM-337 en ce sens.

L'obligation de procéder à l'audition préalable du mineur et de consulter le rapport sur la situation de l'enfant avant le renouvellement de la mesure de placement, qui a été introduite par un amendement à l'Assemblée nationale, apparaît redondante avec l'article 375-1 du code civil, qui prescrit déjà au juge d'effectuer un entretien individuel systématique avec l'enfant capable de discernement lors de son audience ou de son audition, et l'article 375 du code civil, qui assure une fréquente transmission du rapport sur la situation de l'enfant au juge. Les rapporteurs ont donc proposé à la commission un amendement COM-338 de suppression de cette disposition, qui a été adopté.

b) Les précisions qui concernent le contenu du rapport sur la situation de l'enfant ont été concentrées dans le code de l'action sociale et des familles et reformulées pour supprimer leurs aspects réglementaires

Les rapporteurs ont constaté durant leurs travaux que les précisions relatives au contenu du rapport sur la situation de l'enfant, si elles sont souvent opportunes, ne sont pas toujours situées dans le bon code et n'appartiennent pas toutes au domaine législatif.

Aussi ont-ils proposé à la commission de déplacer, au sein du code de l'action sociale et des familles, les dispositions qui portent sur le contenu du rapport sur la situation des enfants, dans la mesure où elles concernent moins le juge que les services sociaux à qui il revient de le rédiger. Ils ont, dans le même mouvement, supprimé les développements qui revêtent un caractère réglementaire. La commission a adopté l'amendement COM-339 qui procède à ces différentes modifications et l'amendement identique COM-60.

Les rapporteurs ont enfin souhaité insister sur la nécessité d'améliorer le soin apporté à la mise à jour de ce rapport sur la situation de l'enfant. Il leur a notamment été rapporté que certains éléments d'identification du mineur, aussi essentiels que leur photographie, n'étaient parfois pas mis à jour plusieurs années durant.

La commission a adopté l'article 1^er tel que modifié par ces quatre amendements.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
Diverses dispositions de nature à affirmer le caractère subsidiaire de l'intervention du juge des enfants en matière d'aide sociale à l'enfance

L'article 1^er bis, introduit à l'initiative des rapporteurs, vise à amorcer la déjudiciarisation de l'aide sociale à l'enfance. Il apporte pour ce faire trois modifications susceptibles de réduire les saisines qui encombrent le cabinet des juges des enfants. La première contraint les requérants, sauf le mineur, à justifier, à peine d'irrecevabilité, la nécessité d'une intervention judiciaire. La deuxième permet au procureur de la République de mettre fin à une ordonnance de protection sans en saisir le juge. La troisième incite le procureur de la République à exercer son rôle de filtre des signalements reçus par le président du conseil départemental.

La commission, convaincue par ses rapporteurs de la pertinence de ces dispositions, a adopté l'article additionnel 1^er bis ainsi rédigé.

1. Le principe de l'intervention subsidiaire du juge des enfants demeure largement méconnu en pratique

Les conditions dans lesquelles le juge des enfants peut être saisi^11(*) manifestent la volonté du législateur d'attacher un caractère subsidiaire à son intervention. L'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi que le président du conseil départemental ne doit en principe aviser le procureur de la République aux fins de saisine du juge des enfants que dans des conditions strictes. Il doit constater, soit l'inefficacité de l'accompagnement administratif, soit le refus des parents de s'inscrire dans cette démarche, soit un danger grave et immédiat pour l'enfant.

Le procureur de la République doit ensuite, en vertu de l'article 375 du code civil, « [s'assurer] que la situation du mineur » correspond bien à l'un de ces cas de figure.

Le récent rapport d'information sur la protection de l'enfance adopté par la commission des lois et la commission des affaires sociales constatait qu'en dépit de l'affirmation du principe de l'intervention subsidiaire du juge, le taux de mesures prises par l'autorité judiciaire en matière de protection de l'enfance demeure largement majoritaire, qu'il s'agisse des mesures d'accompagnement éducatif ou d'accueil^12(*).

La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) observait ainsi qu'au 31 décembre 2023, parmi les 175 800 bénéficiaires d'une mesure d'action éducative, 124 000 l'étaient à la suite d'une décision judiciaire, ce qui représente 71 % de ces mineurs. De même, 175 300 des 221 000 enfants accueillis à l'aide sociale à l'enfance l'étaient par décision de justice, soit 79 % d'entre eux.

Les représentants de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF) avaient insisté devant les rapporteurs de cette mission conjointe de contrôle sur la « culture professionnelle à vocation [...] tutélaire » qui demeure et explique pourquoi les acteurs de la protection de l'enfance considèrent encore trop souvent que « la décision doit être prise par le tiers symbolique que représente le juge des enfants et imposée aux parents, plutôt que co-construite avec eux ».

Le cabinet du juge des enfants connaît en conséquence un engorgement significatif, qui altère la qualité du suivi des mineurs dont la situation exige une intervention judiciaire.

2. L'article 1^er bis introduit trois mécanismes susceptibles de limiter la saisine injustifiée du juge des enfants

a) La nécessité de justifier la saisine du juge des enfants serait introduite à peine d'irrecevabilité de la requête

L'article 1^er bis, issu d'un amendement COM-362 proposé à la commission par ses rapporteurs, contraint en premier lieu les requérants, à l'exception du mineur, à établir que la situation de l'enfant correspond au moins à un de ces cas de figure :

- l'accompagnement administratif dont a bénéficié l'enfant n'a pas « permis de remédier à la situation » ;

- les titulaires de l'autorité parentale refusent que des mesures administratives soient mises en oeuvre ;

- le danger est « grave et immédiat ».

Il s'agit des critères à l'aune desquels le président du conseil départemental doit apprécier la nécessité d'une saisine du juge des enfants avant d'en aviser le procureur de la République, en vertu de l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles.

Faute d'une telle justification, la requête serait désormais frappée d'irrecevabilité.

b) La possibilité pour le procureur de la République de mettre un terme à une ordonnance de protection sans saisir le juge des enfants serait consacrée

Le procureur de la République peut en l'état du droit prendre une ordonnance de placement provisoire pour préserver dans l'urgence un enfant d'un danger, à condition de saisir le juge des enfants dans les huit jours.

Ce mécanisme, qui est régi par l'article 375-5 du code civil et sera présenté avec détail lors de l'examen de l'article 6 du projet de loi, contraint donc le procureur à saisir le juge des enfants, même dans les hypothèses où son intervention n'apparaît pas fondée.

L'article 1^er bis permet donc au procureur de la République de mettre fin « à tout moment » à une ordonnance de placement provisoire « tant qu'il n'a pas saisi le juge des enfants » dans le délai imparti de huit jours. Il lui offre en outre la faculté de modifier l'ordonnance de placement provisoire dans ce même délai, pour adapter les mesures en fonction de son appréciation de la situation.

c) Le rôle de filtre des saisines du juge des enfants que le procureur de la République exerce serait affermi

Enfin, l'article 1^er vise à inciter le procureur de la République à davantage exercer le rôle de filtre des saisines du juge des enfants qui lui incombe en vertu des articles 375 du code civil et L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles.

Il précise donc explicitement au même article L. 226-4 que, le cas échéant, le procureur de la République avise le président du conseil départemental de ce que sa saisine ne satisfait pas aux conditions de recevabilité précitées.

La commission, convaincue par ses rapporteurs de la nécessité d'amorcer la déjudiciarisation de la protection de l'enfance, a adopté cet article.

La commission a adopté l'article additionnel 1^er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter
Prise en compte du handicap dans le rapport sur la situation des enfants faisant l'objet de mesures d'assistance éducative

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-281 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 1^er ter ainsi modifié.

Article 1er quater (nouveau)
Prise en compte dans le projet pour l'enfant des risques d'exploitation sexuelle

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-109 de Xavier Iacovelli dont le présent article additionnel est issu.

La commission a adopté l'article additionnel 1^er quater ainsi rédigé.

Article 2
Évolution des procédures relatives au statut des jeunes enfants placés à l'aide sociale à l'enfance

L'article 2 contient diverses modifications des codes civil et de l'action sociale et des familles afin de faciliter le repérage et la prise en charge d'enfants de moins de trois ans dans des situations familiales préoccupantes et nécessitant un recueil par les services sociaux. Pour ce faire, il propose des adaptations de la procédure de déclaration judiciaire de délaissement parental et du régime de l'adoption simple. Il prévoit en outre la création d'un accueil en suppléance parentale visant à permettre le placement d'un enfant dont les perspectives de retour au foyer familial sont réduites ou inexistantes, auprès d'une famille qui pourrait devenir le foyer d'adoption.

En séance publique, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, à l'initiative des groupes Socialistes et apparentés et La France Insoumise - Nouveau Front Populaire, ces derniers avançant que les dispositions de l'article risqueraient d'amplifier l'instabilité des parcours des enfants concernés par une mesure de protection de l'enfance.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté un amendement de rétablissement partiel de l'article au motif que les dispositions retenues sont de nature à faciliter la prise en charge et la stabilisation du parcours des enfants recueillis par les services sociaux.

Toutefois, s'agissant des modifications initiales relatives à la procédure de déclaration judiciaire de délaissement parental, les rapporteurs, attentives à la nécessité, dans certains cas, de disposer de plus de six mois pour observer l'inaptitude durable des parents à prendre en charge leur enfant, ont fixé le délai d'introduction de la requête en délaissement parental pour un enfant de moins de trois ans à huit mois, contre un an en l'état du droit, conformément à la recommandation portée par le Sénat dans son rapport relatif à la protection de l'enfance paru en 2026^13(*).

L'amendement écarte en outre les dispositions traitant des conséquences sur la procédure de délaissement parental de l'existence chez un parent d'un trouble psychiatrique ou d'une mesure de protection.

L'avancée de la recherche sur les premières années de la vie de l'enfant ainsi que les récentes évaluations des politiques de l'aide sociale à l'enfance ont mis en exergue la nécessité de prioriser le suivi et la stabilisation du parcours des très jeunes enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance, afin de favoriser leur développement normal et leur épanouissement. Ce public est en effet exposé à des risques particuliers, les travaux de l'observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), ainsi que ceux du Parlement ou de professionnels de la santé ayant démontré la vulnérabilité accrue des enfants de moins de trois ans aux situations de rupture affective et de délaissement.

Devant ce constat, le présent article entend apporter des modifications à certaines procédures administratives et judiciaires ayant trait au placement de l'enfant auprès de tiers de confiance ou de familles d'accueil ou d'adoption, afin de favoriser une prise en charge accélérée et un accueil hors des structures collectives dès que cela est possible.

1. L'état du droit

a) La déclaration judiciaire de délaissement parental

La déclaration judiciaire de délaissement parentale, régie par les articles 381-1 et 381-2 du code civil, est l'une des procédures judiciaires permettant de protéger un enfant lorsqu'un parent refuse d'exercer son autorité parentale, ne manifeste plus d'intérêt pour son enfant ou n'est plus en contact avec lui.

Instaurée en 2016 par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant en remplacement de la procédure de déclaration judiciaire d'abandon, cette nouvelle procédure avait pour objectif de faciliter le repérage des situations d'abandon du mineur, en articulant le dispositif autour du délaissement vécu par l'enfant plutôt qu'autour du désintérêt manifeste du parent.

Depuis son entrée en vigueur, les données du ministère de la Justice témoignent d'une forte augmentation des demandes de déclarations judiciaires de délaissement parental dont le nombre évolue de 1 155 en 2021 à 1 627 en 2025.

(2) Les conditions de la déclaration judiciaire de délaissement parental

La demande en déclaration de délaissement parental peut être transmise par la personne, l'établissement ou le service départemental de l'aide sociale à l'enfance qui a recueilli l'enfant, ou par le ministère public agissant d'office, le cas échéant sur proposition du juge des enfants.

En l'état du droit, un ensemble de conditions doivent être observées par le juge afin de pouvoir prendre acte du délaissement parental.

Aux termes de l'article 381-1 du code civil, le délaissement ne peut être caractérisé qu'au terme d'une période d'un an au cours de laquelle les parents « n'ont pas entretenu avec [l'enfant] les relations nécessaires à son éducation ou à son développement ».

Le juge n'a pas à démontrer l'existence d'un élément intentionnel dans le délaissement des parents. Il doit néanmoins s'assurer que des mesures de soutien appropriées ont été proposées aux parents préalablement à l'introduction de la requête^14(*), que la déclaration judiciaire de délaissement parental serait conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant^15(*), et que les parents n'ont pas été empêchés d'entretenir les relations par quelque cause que ce soit.

La notion d'empêchement n'a pas été définie par le code civil, mais vise, au regard des travaux parlementaires relatifs à la loi de protection de l'enfant de 2019, à permettre au juge de prendre en compte les situations d'impossibilité pour le parent de maintenir le contact avec l'enfant en raison d'une incapacité physique ou pratique. Cette nouvelle rédaction relative à la cause d'empêchement a été diversement appréciée par la doctrine. Certains auteurs ont estimé que l'ajout de la formule « sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit » limitait considérablement l'objectivation du délaissement et le recentrement de la procédure sur l'intérêt de l'enfant, voire risquait de conduire à une résurgence de l'exigence de délaissement volontaire^16(*).

L'évolution de la jurisprudence sur la notion d'empêchement

La jurisprudence a longtemps été divisée sur l'appréciation de l'empêchement d'un parent d'exercer son autorité parentale.

D'une part, il fut considéré que les « troubles psychiatriques graves et durables » du parent défaillant avaient pour effet de priver son action d'un caractère volontaire et donc excluaient toute possibilité de déclaration d'abandon^17(*). Ainsi, pour rejeter la demande de délaissement parental, une cour d'appel a retenu, d'une part, que les manquements de la mère sont la conséquence de troubles mentaux sévères, à l'origine de son inconstance et d'une errance pathologique ayant constitué un empêchement à ces relations, exclusif de la notion de délaissement, et, d'autre part, qu'elle est dans une démarche de soins qui lui vaut une stabilisation de sa situation personnelle et de son état de santé de nature à autoriser la mise en place d'un travail éducatif pour la reprise des liens, conformément à l'intérêt supérieur des enfants^18(*).

Toutefois, d'autres cours d'appel ont accueilli au contraire la demande de délaissement parental en jugeant par exemple que la mère ne justifie aucunement d'avoir été empêchée de quelque façon que ce soit, et notamment par les troubles dont elle souffre, d'entretenir des liens avec son enfant^19(*) ; que l'intérêt supérieur de l'enfant a vocation à primer la situation psychique de la mère^20(*) ; que la mère est dans l'incapacité d'assumer, même a minima, ses fonctions parentales et, même lorsqu'elle est stabilisée, qu'elle soit ou non hospitalisée, elle ne manifeste pas l'intention de renouer des liens et que l'intérêt supérieur de l'enfant commande donc de le déclarer délaissé, en raison de l'attitude abandonnique de ses deux parents^21(*) ; que l'intensité et les durée des troubles psychiatriques ont créé un empêchement involontaire tel que des relations avec l'enfant, nécessaires à son éducation et son développement, ne sont plus possibles^22(*).

En décembre 2025, la Cour de cassation a été amenée à préciser la portée, dans la définition du délaissement, de la réserve tenant à l'empêchement des parents « par quelque cause que ce soit »^23(*) . Le pourvoi était dirigé contre un arrêt d'appel qui avait écarté toute déclaration judiciaire de délaissement parental pour l'enfant dont les deux parents bénéficiaient d'une mesure de tutelle et étaient affectés de troubles psychiques. Dans son arrêt, la haute juridiction précise que la requête en délaissement ne peut être rejetée au seul motif du caractère non intentionnel de l'empêchement des parents, le juge étant tenu de prendre en compte l'ensemble de la situation et d'apprécier les causes d'empêchement au regard de la considération primordiale de l'intérêt supérieur de l'enfant. La Cour de cassation n'a donc pas exclu la prise en compte des troubles psychiques des parents, mais impose leur appréciation au regard de l'ensemble de la situation et de l'intérêt supérieur de l'enfant, notion inscrite au sein l'article 3 § 1 de la Convention internationale des droits de l'enfant.

Le code civil précise en outre que la simple rétractation du consentement à l'adoption, la demande de nouvelles ou l'intention exprimée mais non suivie d'effet de reprendre l'enfant ne constituent pas un acte suffisant pour rejeter de plein droit une demande en déclaration de délaissement parental et ne constituent pas un motif d'interruption du délai d'un an nécessaire à la reconnaissance du délaissement^24(*).

(3) Les conséquences de la déclaration judiciaire de délaissement parental

L'exercice de l'autorité parentale sur les enfants déclarés délaissés est organisé par l'article 381-2 du code civil qui prévoit notamment que lorsque le tribunal déclare l'enfant délaissé, il délègue par la même décision l'autorité parentale sur l'enfant à la personne, à l'établissement ou au service social de l'aide sociale à l'enfance qui a recueilli l'enfant ou à qui il a été confié. Cette disposition permet une continuité effective dans la prise en charge du mineur concerné dans l'attente de l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État qui ne peut intervenir qu'une fois le délai d'appel de quinze jours expiré (et, en cas d'appel, seulement à l'issue de la procédure d'appel).

Une fois la décision judiciaire de délaissement devenue définitive, un arrêté d'admission en qualité de pupilles de l'État est pris par le conseil départemental. Le mineur relève alors de la tutelle des pupilles de l'État, exercée conjointement par le préfet de département qui exerce la fonction de tuteur et par le conseil de famille des pupilles de l'État. Dès l'admission de l'enfant dans le statut de pupille de l'État, le conseil de famille examine sa situation dans un délai de deux mois à compter de la date d'admission^25(*). L'enfant doit bénéficier dans les meilleurs délais, d'un bilan médical, psychologique et social. Le tuteur et le conseil de famille des pupilles de l'État prennent les décisions relevant de l'exercice de l'autorité parentale et assurent le suivi du pupille. Le service de l'aide sociale à l'enfance, placé sous l'autorité du président du conseil départemental, assure, en tant que service gardien, la prise en charge effective et permanente de ces mineurs.

Avant toute décision du président du conseil départemental relative au lieu et au mode de placement des pupilles de l'État, l'accord du tuteur et celui du conseil de famille ainsi que l'avis du mineur capable de discernement doivent être recueillis^26(*). Le pupille est pris en charge par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance qui le confie, avec l'accord du tuteur et du conseil de famille, selon les spécificités liées à son âge et à sa situation à :

- un assistant familial^27(*);

- un établissement relevant de l'aide sociale à l'enfance (pouponnière à caractère social, maison d'enfants à caractère social, foyer de l'enfance, ...) ;

- un établissement spécifique relevant de l'enfance handicapée (institut thérapeutique, éducatif et pédagogique...) ;

- un tiers, dans le cadre d'un accueil durable et bénévole^28(*), recherché dans l'environnement de l'enfant parmi les personnes qu'il connaît déjà ou parmi d'autres personnes susceptibles de l'accueillir durablement et de répondre de manière adaptée à ses besoins.

Selon les données de l'ONPE, 37% des pupilles de l'État dont l'admission fait suite à une déclaration judiciaire de délaissement parental sortent de ce statut par l'adoption^29(*). En effet, si l'ensemble des pupilles de l'État sont adoptables en vertu de l'article 344 du code civil, l'adoption n'est pas systématiquement retenue à titre de projet de vie pour l'enfant selon sa situation. Toutefois, les enfants admis en qualité de pupille de l'État à la suite d'une déclaration judiciaire de délaissement sont souvent plus âgés que les autres pupilles de l'État, et rencontrent donc des chances diminuées de pouvoir être adopté, étant rappelé que l'âge moyen lors d'une adoption plénière est de 4 ans et 3 mois, tandis que l'âge moyen d'admission au statut de pupille est de 8 ans et demi^30(*).

b) L'adoption simple

L'adoption simple a été introduite en droit français par le décret du 28 mars 1803, puis par le code civil.

Elle se distingue de l'adoption plénière, créée en 1939, par les conséquences qu'elle emporte en matière de filiation : tandis que l'adoption plénière confère à l'enfant une filiation qui se substitue à sa filiation d'origine, l'adoption simple confère à l'adopté une filiation qui s'ajoute à sa filiation d'origine, lui permettant de continuer d'appartenir à sa famille d'origine et d'y conserver tous ses droits.

L'adoption peut être demandée par deux époux non séparés de corps, deux partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou deux concubins, ou par toute personne âgée de plus de vingt-six ans^31(*).

L'adoption peut concerner les mineurs pour lesquels les parents ou le conseil de famille ont valablement consenti à l'adoption, les pupilles de l'État, après recueil du consentement du conseil des famille des pupilles de l'État, les enfants judiciairement déclarés délaissés^32(*). Aussi, à l'exception des pupilles ou des enfants ayant été déclarés délaissés, l'article 348 code civil prévoit expressément que « lorsque la filiation d'un mineur est établie à l'égard de ses deux parents, l'un et l'autre doivent consentir à l'adoption ». Ce consentement doit être libre, obtenu sans aucune contrepartie après la naissance de l'enfant et éclairé sur les conséquences de l'adoption. Il est donné devant un notaire français ou étranger, devant des agents diplomatiques, ou reçu par le service de l'aide sociale à l'enfance lorsque l'enfant lui a été remis^33(*).

Lorsque les parents de l'enfant sont décédés, dans l'impossibilité de manifester leur volonté ou s'ils ont perdu leurs droits d'autorité parentale, le consentement est donné par le conseil de famille, après avis de la personne qui, en fait, prend soin de l'enfant^34(*).

Le code civil ne reconnaît que de très rares exceptions dans lesquelles le juge peut passer outre le refus des parents ou du conseil des familles de consentir à l'adoption. L'article 348-7 précise ainsi que « lorsque les parents refusent de consentir à l'adoption de leur enfant dont ils se sont désintéressés au risque d'en compromettre la santé ou la moralité, le tribunal peut prononcer l'adoption s'il estime ce refus abusif. »

Pour permettre de passer outre le refus des parents ou de l'un d'eux de consentir à l'adoption de leur enfant, cet article exige que les parents se soient volontairement désintéressés de l'enfant^35(*) créant pour ce dernier un risque pour sa santé ou sa moralité^36(*) et que leur refus de consentir à l'adoption soit abusif.

Le refus abusif est une notion laissée à l'appréciation du juge des enfants, qui se prononce au regard de l'intérêt supérieur de l'enfant. La jurisprudence révèle ainsi les éléments qui permettent au juge de considérer le refus parental comme abusif :

- le refus de consentement de la mère, dès lors qu'ayant abandonné son enfant en bas âge et s'en étant désintéressée, elle a créé pour l'enfant une situation susceptible de mettre en péril la santé morale et physique du mineur qui s'est intégré de façon intime et définitive à la famille qui l'a pris en charge depuis plus de 5 ans et l'a élevé avec affection^37(*).

- le refus de consentement du père qui ne s'est pas manifesté depuis 5 ans auprès des enfants, n'a pas contribué à leur entretien et présente un état psychique préoccupant, les enfants montrant une crainte vis-à-vis de leur père, impulsif et imprévisible^38(*).

À l'inverse, les juges ont considéré que les conditions exigées par l'article 348-7 du code civil n'étaient pas remplies s'agissant du refus d'un père de consentir à l'adoption plénière de sa fille qui procédait de son souci, non blâmable, de continuer à voir l'enfant et de ne pas rompre totalement les liens familiaux, refus qui ne revêtait dès lors pas le caractère d'une opposition arbitraire ou malicieuse, le père ayant notamment proposé de consentir à une adoption simple^39(*).

La jurisprudence considère ainsi que le caractère abusif du refus doit faire l'objet d'une appréciation concrète, tenant notamment compte des motifs de l'opposition des parents, de leur comportement à l'égard de l'enfant et de l'intérêt de celui-ci.

En tout état de cause, le tribunal doit également vérifier que l'adoption est conforme à l'intérêt de l'enfant^40(*), et, lorsque l'enfant est âgé de plus de treize ans, qu'il consent à l'adoption^41(*).

2. Le dispositif proposé : faciliter la prise en charge précoce des très jeunes enfants placés et garantir la primauté de l'intérêt supérieur de l'enfant

a) Modifier les conditions de recours à la procédure de délaissement parental

L'article 2 apporte plusieurs modifications à la procédure judiciaire de délaissement parental, afin d'en faciliter la mise en oeuvre.

En premier lieu, l'article abaisse le délai préalable à l'introduction d'une requête pour délaissement parental à six mois, lorsque l'enfant est âgé de moins de trois ans. Cette modification vise à permettre l'engagement plus précoce de la procédure pour les enfants particulièrement vulnérables du fait de leur jeune âge. Ce constat ne pourrait intervenir en tout état de cause qu'après l'engagement d'actions éducatives et de soutien n'ayant pas permis une remobilisation des parents auprès de leur enfant et après que la situation ait été présentée à la commission d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec), en application de l'article L.223-1 du code de l'action sociale et des familles.

En deuxième lieu, l'article entend entériner la pratique jurisprudentielle récente en affirmant que l'existence d'une mesure de protection ou d'un trouble psychiatrique durable ne constitue pas, en elle-même, une cause d'empêchement permettant d'écarter la reconnaissance du délaissement parental.

b) La création d'une nouvelle procédure d'accueil en suppléance parentale pour des familles agréées pour l'adoption

L'article 2 crée également un nouvel outil juridique visant à sécuriser et stabiliser les conditions de vie des très jeunes enfants dont le délaissement parental a été reconnu ou dont les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, affectant durablement leurs compétences dans l'exercice de leur responsabilité parentale.

Sur le modèle mis en place au Québec, consistant en un programme de placement pré-adoptif pour les enfants placés et à haut risque d'abandon^42(*), l'article 2 prévoit un dispositif d'accueil en suppléance parental, visant à confier l'enfant à une famille susceptible de devenir adoptante tout en maintenant, les premiers mois, le cadre juridique du placement.

Les nouveaux articles L. 221-2-7 et L. 221-2-8 du code de l'action sociale et des familles, créés par le présent article, prévoient ainsi, premièrement, que les enfants de moins de trois ans confiés depuis au moins six mois à l'aide sociale à l'enfance bénéficient d'un bilan médical, psychologique et social qui fait état, après évaluation des compétences parentales, des perspectives de retour au domicile parental au cours des deux prochaines années. Si le retour au domicile parental n'est pas envisageable dans ce délai, il est établi un projet de vie de l'enfant, tel que prévu à l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles selon les modifications opérées à cet article par l'article 1^er du projet de loi. Ce projet de vie comporte les mesures alternatives au renouvellement de la mesure d'accueil auprès de l'aide sociale à l'enfance, et analyse la possibilité de confier l'enfant à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance

Un nouvel article L. 221-2-8 est consacré à la situation de l'enfant de moins de trois ans dont le délaissement parental a été reconnu ou dont les parents présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, affectant durablement leurs compétences dans l'exercice de leur responsabilité parentale et dont le projet de vie de l'enfant est celui d'une adoption. En vertu de cet article, le président du conseil départemental peut décider, après avoir recueilli l'avis de la commission départementale pluridisciplinaire chargée d'examiner la situation des enfants confiés à l'ASE, ainsi que l'accord du juge des enfants, de confier l'enfant à une famille agréée pour l'adoption dans le cadre d'un accueil en suppléance parentale. L'article précise que la famille est informée, accompagnée et contrôlée par le service de l'aide sociale à l'enfance, et que l'accueil est assuré sous la responsabilité du président du conseil départemental.

Il est également indiqué que l'accueil en suppléance parentale prend fin au jour du prononcé de l'adoption ou, à tout moment avant ce prononcé, sur décision du juge des enfants ou du président du conseil départemental agissant d'office.

Cette mesure entend ainsi s'inscrire dans le prolongement de réformes engagées à compter des années 2000, qui visaient à faire primer les notions d'intérêt de l'enfant et de stabilisation du parcours et de conditions de vie de l'enfant.

c) L'extension de la possibilité pour le juge de prononcer une adoption simple en cas de refus abusif des parents

Enfin, l'article 2 complète l'article 348-7 du code civil par un nouvel alinéa, qui ouvre la possibilité pour le tribunal de prononcer l'adoption simple d'un enfant confié depuis plus d'un an au service départemental de l'aide sociale à l'enfance en cas de refus abusif des parents de consentir à l'adoption lorsque que ceux-ci présentent des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, affectant durablement leurs compétences dans l'exercice de leur responsabilité parentale.

Cette possibilité vise donc des enfants dont les parents, sans s'être désintéressés de leur enfant, ne sont pas en mesure de garantir sa santé, sa sécurité ou sa moralité, les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectuel, intellectuel et social, et qui ne peuvent non plus être pris en charge par des proches.

En commission, les députés ont adopté plusieurs amendements visant à préciser certaines des évolutions procédurales prévues par l'article 2. S'agissant du délaissement parental, il a ainsi été précisé que les mesures proposées aux parents avant l'introduction de la requête comprennent des mesures d'accompagnement en économie sociale et familiale^43(*), et que ces mesures sont adoptées aux besoins spécifiques des titulaires de l'autorité parentale en situation de handicap^44(*).

Par ailleurs, un amendement de la rapporteure Marianne Maximi (La France Insoumise - Nouveau Front Populaire) a supprimé les dispositions prévoyant qu'une mesure de protection juridique ou un trouble psychiatrique ne peuvent à eux-seuls constituer une cause d'empêchement faisant obstacle à la mise en oeuvre de la procédure de délaissement parental, au regard de la dégradation des moyens consacrés à la psychiatrie qui pourrait entraîner des conséquences graves pour ces parents.

Les députés ont également adopté plusieurs amendements visant à préciser le contenu du bilan médical, psychologique et social pour les enfants de moins de trois ans confiés à l'ASE.

L'article a été supprimé lors de l'examen en séance à l'initiative des groupes Socialistes et apparentés et La France Insoumise - Nouveau Front Populaire, ces derniers avançant que les dispositions de l'articles risqueraient d'amplifier l'instabilité des parcours des enfants soumis à une mesure de protection de l'enfance et de conduire à l'accélération de la rupture des liens familiaux. L'enjeu des moyens confiés aux services de protection de l'enfance a également été mentionné comme un élément en défaveur de l'introduction de nouvelles procédures.

3. La commission a rétabli l'article 2

Les rapporteurs ont rappelé l'attention constante de la commission à la prise en charge et la stabilisation du parcours des enfants de moins de trois ans confiés aux services d'aide à l'enfance. Le récente rapport de la commission des lois et de la commission des affaires sociales soulignait notamment l'importance, s'agissant de ce public vulnérable, de favoriser l'accueil dans un cadre familial durable plutôt qu'au sein des structures publiques^45(*).

En ce sens, il est apparu nécessaire aux rapporteurs de soumettre à la commission un amendement de rétablissement de l'article 2 (amendement n° COM-340), qui entend stabiliser le parcours des enfants dont les perspectives de retour au foyer familial apparaissent durablement compromises.

L'amendement adopté par la commission laisse inchangé les dispositions permettant d'outrepasser le refus abusif d'un parent à l'adoption simple.

Il comporte néanmoins plusieurs modifications notables de la version de l'article adoptée en commission à l'Assemblée nationale.

En premier lieu, s'agissant de la déclaration judiciaire de délaissement parental, les rapporteurs ont été sensibles aux alertes émanant des associations ainsi que des magistrats quant au risque à autoriser l'introduction d'une demande dans des délais trop contraints. Aussi ont-elles fait le choix de reprendre le délai proposé dans le cadre de la mission d'information précitée, autorisant la saisine du juge après huit mois au cours desquels les parents n'ont pas entretenu avec l'enfant de moins de trois ans les relations nécessaires à son éducation ou à son développement. Cet abaissement du délai à huit mois serait possible « lorsque l'intérêt supérieur de l'enfant le justifie, notamment au regard de ses besoins fondamentaux et de l'absence de perspective de retour au domicile parental ». Cette précision rappelle expressément qu'un tel abaissement du délai est une simple possibilité laissée aux services sociaux ou la personne ayant recueilli l'enfant, lorsque la situation de ce dernier le rend nécessaire, et permet, à l'inverse, de conserver une période d'observation plus longue si le contexte le justifie.

L'amendement ne réintroduit pas les dispositions visant à préciser que l'existence d'une mesure de protection ou d'un trouble psychiatrique durable ne constitue pas, en elle-même, une cause d'empêchement à la prononciation du délaissement. En effet, les rapporteurs ont considéré que l'empêchement d'un parent à exercer sa parentalité du fait d'un trouble psychiatrique ne devait pas nécessairement être considéré comme un délaissement, et ont rappelé que ces situations seraient par ailleurs couvertes par la possibilité pour le juge d'outrepasser, dans certains cas, le refus abusif des parents à l'adoption simple, lorsque ces derniers connaissent notamment des troubles de telle nature qu'ils empêchent d'exercer leurs devoirs parentaux (III de l'article 2).

En deuxième lieu, l'amendement rétablit la création d'un dispositif d'accueil en suppléance parentale, considérant qu'il apparaît pertinent pour permettre à des enfants de bénéficier d'un accueil dans leur future famille adoptive plutôt qu'auprès d'une famille d'accueil, en cas d'absence de perspective sérieuse de retour en famille.

L'amendement précise toutefois sa mise en oeuvre en prévoyant plusieurs étapes successives et complémentaires. Outre l'avis de la Cessec et l'accord du juge des enfants, l'amendement prévoit également l'avis du conseil de famille des pupilles de l'État sur l'opportunité de recourir au dispositif, lorsque l'adoption est envisagée au sein du projet de vie de l'enfant, et laisse à ce dernier la responsabilité de désigner la famille la plus appropriée pour l'enfant, sur la base de propositions du président du conseil départemental. Cette procédure vient ainsi renforcer les garanties relatives à l'adéquation du projet retenu pour l'enfant.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Favoriser le placement chez un membre de la famille ou un tiers de confiance suite à un placement en urgence et développer l'attractivité de l'accueil durable et bénévole

L'article 3 comprend deux mesures destinées à favoriser les placements non institutionnels, que sont le placement auprès d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance en matière judiciaire et l'accueil durable et bénévole en matière administrative. Pour le premier, l'article 3 impose aux services d'effectuer une évaluation de l'environnement du mineur dans les trois mois lorsqu'un placement institutionnel a été ordonné en urgence. Pour le second, il aligne le régime indemnitaire de l'accueil durable et bénévole sur celui du tiers digne de confiance.

Les rapporteurs ont accueilli favorablement ces dispositions, compte tenu des vertus de ces formes de placement pour un mineur. Ils ont soumis à la commission plusieurs modifications du texte, pour clarifier l'objet de l'évaluation et écarter des dispositions redondantes ou de nature réglementaire. La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

1. Le recours à la famille élargie, au tiers digne de confiance et à l'accueil durable et bénévole demeure anecdotique, en dépit des vertus prêtées à ces formes de placement

a) La volonté du législateur de développer le placement auprès d'un membre de la famille de l'enfant ou d'un tiers digne de confiance apparaît encore infructueuse

L'analyse du droit en vigueur et de ses récentes évolutions a permis d'observer, lors de l'examen de l'article 1^er du projet de loi, que le législateur a exprimé une triple préférence quant à la politique d'aide sociale à l'enfance, en ce qu'il privilégie :

- la mesure administrative, par rapport à la mesure judiciaire ;

- la mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, par rapport à la mesure de placement ;

- la mesure de placement auprès de l'autre parent, d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance, par rapport au placement auprès d'un service.

La dernière de ces préférences se manifeste par le fait que, lorsqu'une mesure de placement apparaît nécessaire, la lettre de l'article 375-3 du code civil incite le juge à confier l'enfant à l'autre parent, à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, plutôt qu'à le placer auprès d'une institution (service de l'aide sociale à l'enfance ; service habilité pour l'accueil de mineurs ; établissement sanitaire ou d'éducation ordinaire ou spécialisé).

La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants a en effet précisé au même article 375-3 que le juge ne peut, sauf urgence, confier l'enfant à une institution qu'après évaluation, par le service compétent, de l'éventualité de l'accueil de l'enfant par un membre de sa famille ou un tiers digne de confiance, en cohérence avec le projet pour l'enfant et après son audition.

L'accompagnement, par les services de l'aide sociale à l'enfance, du membre de la famille ou du tiers digne de confiance qui accueille un enfant a en outre été prévu aux articles L. 221-4 et D. 221-24-2 du code de l'action sociale et des familles, pour garantir le bon déroulement et la qualité de la mesure. Un suivi doit en effet être organisé, indépendamment du prononcé simultané d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert.

Enfin, les dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite des mineurs confiés à un membre de leur famille ou à un tiers digne de confiance sont, en vertu de l'article L. 228-3 du code de l'action sociale et des familles, honorées par le département.

La récente mission conjointe de contrôle sénatoriale sur la protection de l'enfance a toutefois constaté durant ses travaux, qu'à rebours de la volonté du législateur, les acteurs de la protection de l'enfance favorisent le judiciaire par rapport à l'administratif, le placement par rapport au milieu ouvert et l'accueil institutionnel par rapport à celui au sein de la famille élargie ou auprès d'un tiers digne de confiance, qui n'atteint que 7 % des placements^46(*).

b) Les départements se saisissent encore insuffisamment de l'accueil durable et bénévole, qui a été introduit en 2016

La loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a institué l'accueil durable et bénévole à l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles, pour fournir une « base légale claire » à une pratique que le législateur juge vertueuse^47(*).

Il s'agit d'une mesure administrative, au titre de laquelle le président du conseil départemental confie un enfant pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance à un tiers.

Les articles D. 221-16 à D. 221-24 du code de l'action sociale et des familles régissent cet accueil, dont la mise en oeuvre exige notamment une évaluation préalable de l'environnement du mineur, comme pour la mesure judiciaire du placement auprès d'un tiers digne de confiance (D. 221-17), l'adhésion des titulaires de l'autorité parentale (L. 223-2) et le recueil de l'avis de l'enfant (D. 221-20).

Le tiers qui accueille un enfant dans ce cadre fait en outre l'objet d'un accompagnement (D. 221-22), d'évaluations régulières (D. 221-23) et de contrôles (D. 221-24) qui incombent aux services de l'aide sociale à l'enfance.

Or, en dépit de ses qualités, l'accueil durable et bénévole demeure résiduel. Seuls 1 080 enfants étaient accueillis sous ce régime en 2024, ce qui ne représente qu'une infime fraction des 221 000 mineurs accueillis à l'aide sociale à l'enfance en général, et des 45 700 accueillis dans un cadre administratif en particulier^48(*).

Ce régime apparaît du reste moins favorable que la mesure judiciaire de placement auprès d'un tiers digne de confiance, à laquelle il s'apparente pourtant dans le champ administratif de l'aide sociale à l'enfance. Le tiers digne de confiance est en effet indemnisé par le département au titre des dépenses d'entretien, d'éducation et de conduite engagées au bénéfice du mineur qui lui est confié, tandis qu'aucune disposition générale similaire n'est prévue pour l'accueil durable et bénévole.

Une divergence de pratique s'est donc instaurée entre les départements en la matière, selon l'étude d'impact du projet de loi^49(*). Certains règlements départementaux d'aide sociale garantissent en effet l'indemnisation des tiers qui assurent un accueil durable et bénévole.

2. L'article 3 vise à inciter les acteurs de l'aide sociale à l'enfance à recourir à ces modes d'accueil des enfants placés

a) L'article 3 contraint à évaluer la possibilité d'un placement auprès d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance lorsque la décision de placement a été prise en urgence

Dans sa version initiale, l'article 3 modifiait l'article 375-3 du code civil pour prévoir que l'évaluation devait être « effectuée et transmise au juge des enfants dans un délai de trois mois » à compter d'une décision de placement institutionnel prise en urgence.

Il limitait donc les conséquences de la formulation issue de la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, qui lève l'obligation de procéder à l'évaluation préalable à l'adoption d'une mesure de placement institutionnel lorsqu'elle est prise en urgence.

L'Assemblée nationale a apporté, en commission spéciale comme en séance, de nombreuses modifications à cet article, dont il subsiste en l'état du texte :

- une précision relative au contenu de l'évaluation, qui devrait « [porter] obligatoirement sur les conditions matérielles d'accueil, les liens avec l'enfant et les antécédents judiciaires du tiers et des membres majeurs de son foyer » et résulte de l'adoption d'un amendement déposé par la députée Prisca Thevenot ;

- l'obligation de recueillir « l'expression de l'enfant sur les conditions de son accueil » au cours d'un entretien et « selon son âge et son degré de maturité ». Cet amendement, porté par Constance de Pélichy, vise selon son exposé à éviter que l'enfant « ne passe sous silence des éléments du fait de la présence menaçante d'un membre du foyer où il est accueilli ». Il apparaît donc qu'il étendrait le champ de l'évaluation aux conditions d'accueil du mineur déterminées en urgence par le juge. L'article 375-1 du code civil exige par ailleurs déjà du juge qu'il s'entretienne avec l'enfant capable de discernement lors de son audience ou de son audition et l'article L. 223-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit le recueil systématique de l'avis du mineur sur « toute décision le concernant » ;

- l'obligation, pour le service compétent, de saisir « sans délai » le juge des enfants d'une demande de modification du lieu d'accueil lorsque l'évaluation « fait apparaître que la situation d'accueil ne permet pas de préserver ou de construire des liens d'attachement stables et sécurisants pour l'enfant ». Le juge disposerait à cette fin de la faculté de déterminer les conditions « d'une transition progressive, préparée, [...] vers un autre lieu d'accueil, sauf si l'intérêt de l'enfant s'y oppose ». Ces modifications, apportées par un amendement proposé par Ayda Hadizadeh en commission spéciale et par Constance de Pélichy en séance, intégrent elles aussi à l'évaluation la question de l'accueil d'urgence du mineur. Elles imposeraient en outre au service de l'aide sociale à l'enfance de saisir le juge pour ordonner une mesure qu'il peut déjà prendre seul ;

- l'obligation d'engager dans un délai de huit jours à compter de la décision de placement la recherche d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance et, si cette recherche devait s'avérer infructueuse, d'adresser au juge des enfants « un rapport motivé exposant l'ensemble des démarches accomplies [...] et les perspectives envisagées pour le projet de vie de l'enfant ». Cet amendement, porté en séance par Josiane Corneloup, instaure donc un délai pour assurer l'engagement rapide de l'évaluation, déjà contenue dans une période de trois mois à compter de la décision de placement. Il précise en outre avec quelque redondance le contenu de l'évaluation ;

- l'obligation pour le juge des enfants d'assortir le placement auprès d'un membre de la famille ou d'un tiers digne de confiance d'un accompagnement par un service de l'aide sociale à l'enfance ou, à défaut, d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert. Cette disposition résulte d'amendements identiques portés en commission spéciale notamment par la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé et les députées Patricia Lemoine, Alexandre Martin et Isabelle Santiago et n'a fait l'objet que d'amendements rédactionnels en séance. Cette disposition rehausse, sans coordination, les exigences établies par les articles L. 221-4 et D. 221-24-2 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoient déjà l'accompagnement du membre de la famille ou du tiers digne de confiance par le service de l'aide sociale à l'enfance, mais n'imposent pas le prononcé d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert.

b) L'article 3 alloue une indemnité aux personnes qui assurent l'accueil durable et bénévole d'un enfant de l'aide sociale à l'enfance

La version initiale du texte insérait un alinéa à l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles pour prévoir que « le président du conseil départemental verse au tiers une indemnité d'entretien, d'éducation et de conduite dans les conditions fixées par décret », et créait un article L. 228-3 dans le même code pour préciser qu'il incombait au département de verser cette indemnité. Enfin, il garantissait la compensation par l'État de la charge induite par cette disposition pour les départements.

Outre les amendements rédactionnels qu'elle a adoptés et sans rien retrancher aux dispositions initiales, l'Assemblée nationale a ajouté deux précisions à l'article L. 221-2-1 du code de l'action sociale et des familles.

En premier lieu, la commission spéciale a adopté l'amendement proposé par la députée Ayda Hadizadeh, qui impose un premier versement de cette indemnité dans le délai d'un mois à compter de la décision de placement et « selon une périodicité déterminée par décret » pour les suivants.

En second lieu, elle a adopté celui de sa rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, qui exige que l'enfant soit confié avec sa fratrie, « sauf si cela n'est pas possible ou si son intérêt commande une autre solution ».

3. La commission a clarifié l'obligation de procéder à l'évaluation relative à l'accueil chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance et a entériné le versement d'une indemnité aux personnes qui assurent l'accueil durable et bénévole d'un enfant

Les rapporteurs ont accueilli favorablement l'objectif assigné aux dispositions de cet article, qui vise à inciter les acteurs de la protection de l'enfance à recourir aux placements auprès de la famille élargie ou d'un tiers connu de l'enfant. Ils ont toutefois constaté que certaines de ses dispositions soulèveraient des difficultés juridiques et ont donc oeuvré à y remédier.

a) Les dispositions relatives à l'évaluation de l'environnement de l'enfant dans le cadre d'un placement en urgence ont été clarifiées par la commission

En premier lieu, leurs travaux les ont convaincus que les diverses précisions ajoutées au sujet du contenu de l'évaluation de l'environnement de l'enfant remise au juge des enfants la dénatureraient. Cette évaluation, qui a pour objet la recherche d'un membre de la famille ou d'un tiers susceptible d'accueillir l'enfant, porterait désormais également sur les conditions de l'accueil de l'enfant déterminées en urgence. Une telle extension du champ de l'évaluation et les conséquences procédurales qui y sont attachées risqueraient en effet de disperser les moyens des services au détriment de son objet originel.

Les rapporteurs ont toutefois salué l'opportunité de certaines précisions introduites à l'Assemblée nationale. Ainsi en va-t-il de la détermination du délai de huit jours dans lequel les services doivent engager leurs recherches d'un membre de la famille ou d'un tiers et de l'introduction d'une obligation, pour les services, de faire figurer dans le rapport d'évaluation le détail des démarches entreprises. Elles ont à cet égard jugé que cette obligation mériterait de s'appliquer à toutes les évaluations, et non seulement à celles effectuées à la suite d'un placement ordonné en urgence.

Les rapporteurs ont donc proposé de clarifier en ce sens le contenu de l'évaluation et les conditions dans lesquelles elle doit être réalisée, par un amendement COM-341 adopté par la commission.

En second lieu, les rapporteurs n'ont pas jugé utile de maintenir les dispositions relatives à l'accompagnement du tiers digne de confiance, dans la mesure où elles apparaissent redondantes avec les articles L. 221-4 et D. 221-24-2 et D. 221-24-3 du code de l'action sociale et des familles. La commission a adopté un amendement COM-342 en ce sens.

b) L'alignement du régime de l'accueil durable et bénévole sur le placement auprès d'un tiers digne de confiance a été entériné par la commission, qui a uniquement écarté des dispositions redondantes ou de nature réglementaire

Les rapporteurs, convaincus des vertus de l'accueil durable et bénévole, ont accueilli très favorablement l'alignement de son régime sur celui du placement auprès d'un tiers digne de confiance, pour des raisons qui tiennent tant à leur conviction des qualités d'un accueil de nature familiale, que pour les conséquences favorables qu'entraînerait le développement de cet accueil pour les services de l'aide sociale à l'enfance.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, un tiers qui assure l'accueil durable et bénévole percevrait une indemnité journalière d'environ 14,77 euros, ce qui représenterait au regard du nombre d'enfants confiés sous ce régime un montant annuel de 5,49 millions d'euros par an.

Or, le développement de l'accueil durable et bénévole entraînerait une réduction des dépenses de l'aide sociale à l'enfance, dans la mesure où il est bien moins onéreux que les autres formes d'accueil, spécialement institutionnel.

La Drees évalue ainsi à 5 400 euros l'indemnisation individuelle au titre de l'accueil durable et bénévole, tandis que la dépense moyenne de l'accueil d'un enfant à l'aide sociale à l'enfance s'élève à 43 900 euros, hors accueil familial.

Certaines dispositions du II de l'article 3 soulèveraient toutefois des difficultés juridiques. Les précisions relatives aux conditions de versement de l'indemnité à la personne qui assure un accueil durable et bénévole sont en effet de nature réglementaire. Les rapporteurs ont donc soumis à la commission un amendement COM-343 de suppression de ces éléments, qui a été adopté.

Outre ces amendements qui ont également été portés par les rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales (COM-282 et COM-283), la commission a adopté un amendement COM-249, qui contraint le juge à examiner, le cas échéant, la possibilité de confier un mineur à un établissement de santé spécialisé, avant d'envisager un placement auprès des services de l'aide sociale à l'enfance.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis
Alignement du régime juridique des accueillants durables et bénévoles sur celui applicable aux tiers dignes de confiance

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-284 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 3 bis ainsi modifié.

Article 4
Rénover les conditions d'instruction de l'agrément des assistants familiaux et mettre en place un accueil dit « relais »

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements COM-285, COM-286, COM-287, COM-288, COM-289, COM-290 et COM-291 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol ainsi que l'amendement COM-129 d'Anne-Sophie Romagny.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis A
Permettre aux assistants familiaux d'identifier précocement les situations de violences physiques ou sexuelles, ainsi que les violences psychologiques

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-292 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 4 bis A ainsi modifié.

Article 4 bis BA (nouveau)
Élaborer des protocoles partagés de suivis et de prise en charge des enfants victimes de violences, notamment sexuelles

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements identiques COM-104 de Xavier Iacovelli et COM-224 de Marion Canalès, dont le présent article additionnel est issu.

La commission a adopté l'article 4 bis BA ainsi rédigé.

Article 4 bis B
Organiser un dispositif d'accueil relais au sein de chaque département

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-293 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 4 bis B ainsi modifié.

Article 4 bis
Préciser les critères d'agrément des assistants familiaux inscrits au sein du référentiel national d'évaluation

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-294 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.

Article 5
Étendre et améliorer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs

L'article 5 vise à étendre le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs, notamment dans le champ de la protection de l'enfance, de l'éducation et dans le secteur de la santé, au sein desquels de nombreux vides juridiques permettent aujourd'hui à des individus malveillants de se trouver au contact d'enfants. De plus, au regard des lourdes failles constatées dans les secteurs pour lesquels un tel contrôle est déjà prévu, l'article vise également à renforcer l'effectivité des vérifications effectuées, mais aussi à harmoniser les différents cadres juridiques sectoriels, dont les divergences techniques et réglementaires actuelles permettent des dérives.

Lors de son examen en commission à l'Assemblée nationale, 87 amendements ont été adoptés, conduisant à des dispositifs incohérents et inopérants. En conséquence, l'article a fait l'objet d'une réécriture globale par un amendement de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, travaillé avec plusieurs groupes politiques, afin, d'une part, de créer un régime « balai » harmonisé pour tous les secteurs et, d'autre part, de remédier aux incohérences introduites en commission. Le Gouvernement a annoncé saisir le Conseil d'État sur la réécriture de l'article, devant les nombreuses incertitudes juridiques soulevées par le texte.

En commission, les rapporteurs ont rappelé le souhait du Sénat de voir aboutir un dispositif robuste et opérationnel en matière de contrôle d'honorabilité. Devant les nombreuses failles du dispositif adopté par l'Assemblée et les risques d'inconstitutionnalité, la commission a souhaité adopter l'article 5 à titre conservatoire, privilégiant la poursuite du travail de rédaction globale avec le Gouvernement pour aboutir à une rédaction opérante en séance. Elle a toutefois adopté 12 amendements, visant pour la plupart à corriger des erreurs rédactionnelles issues de la rédaction globale de l'article adoptée en séance à l'Assemblée nationale.

1. Les lacunes du cadre juridique en vigueur ne permettent pas d'écarter les individus dangereux du contact avec des mineurs

a) Le contrôle de l'honorabilité repose sur trois fichiers recensant les antécédents judiciaires

Pour le contrôle des antécédents judiciaires préalable à une embauche ou une autorisation d'encadrement de mineurs, trois fichiers peuvent être mobilisés : le casier judiciaire, le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) et le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait).

(1) Le casier judiciaire national automatisé

Le casier judiciaire national automatisé, tenu sous l'autorité du ministre de la justice, recense, aux termes de l'article 768 du code de procédure pénale, pour les personnes nées en France :

- les condamnations prononcées pour un crime, un délit, ou une contravention de la cinquième classe ;

- les condamnations pour les contraventions des quatre premières classes dès lors qu'est prise, à titre principal ou complémentaire, une mesure d'interdiction, de déchéance ou d'incapacité ;

- les décisions de mesure éducative à l'égard d'un mineur ;

- les décisions disciplinaires prononcées par l'autorité judiciaire ou par une autorité administrative lorsqu'elles entraînent des incapacités ;

- les jugements prononçant la faillite personnelle ou l'interdiction de diriger, gérer administrer une entreprise ;

- les jugements prononçant la déchéance de l'autorité parentale ou le retrait de tout ou partie des droits qui y sont attachés ;

- les arrêtés d'expulsion pris contre les étrangers ;

- les condamnations prononcées par des juridictions étrangères qui ont fait l'objet d'un avis aux autorités françaises ou ont été exécutées en Frances ;

- les compositions pénales ;

- les jugements ou arrêts de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental.

Le casier judiciaire est composé de trois bulletins qui présentent des champs de fiches distincts.

Le bulletin n° 1 contient l'intégralité des condamnations, mesures et sanctions prononcées contre une personne. Seuls les juges, le procureur de la République et l'administration pénitentiaire peuvent se le voir délivrer^50(*).

Le bulletin n° 2 contient l'ensemble des condamnations judiciaires et des sanctions administratives, à l'exception des décisions à l'encontre des mineurs, des condamnations et amendes forfaitaires prononcées pour contraventions, des condamnations assorties d'une dispense de peine ou d'un ajournement du prononcé de la peine, des décisions prononçant le retrait de l'autorité parentale, des condamnations avec sursis considérées comme non avenues^51(*), des arrêtés d'expulsion abrogés, des compositions pénales ayant fait l'objet d'une peine autre que l'emprisonnement à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter du jour où elles sont devenues définitives^52(*). Ce bulletin peut notamment être transmis aux préfets, aux administrations publiques de l'État, aux autorités militaires, aux tribunaux de commerces, aux présidents de conseils départementaux saisis d'une demande d'agrément en vue d'une adoption et peut être demandé à l'autorité administrative compétente par des dirigeants de sociétés publiques ou privées qui emploient des salariés pour exercer une activité au contact de mineurs^53(*).

Enfin, le bulletin n° 3 ne contient que les condamnations les plus graves, dont les condamnations à des peines privatives de liberté d'une durée supérieure à deux ans qui ne sont assorties d'aucun sursis, les condamnations à des peines privatives de liberté inférieures à deux ans lorsqu'elles ne sont pas assorties d'un sursis à condition que le tribunal ait ordonné l'inscription de la condamnation sur ce bulletin, les condamnations à des interdictions, déchéances ou incapacités sans sursis, les décisions prononçant le suivi socio-judiciaire ou la peine d'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs pendant la durée de la mesure^54(*).

Seule la personne condamnée ou son représentant légal peut demander le bulletin n° 3 du casier judiciaire.

(2) Le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) et le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait)

Le fonctionnement du Fijait et du Fijaisv est régi, respectivement, par les articles 706-25-3 et suivants et 706-53-1 et suivants du code de procédure pénale.

Le Fijaisv et le Fijait ont, par nature, des périmètres différents : si le premier centralise les données relatives aux personnes condamnées (ou, dans certains cas, mises en examen) pour des atteintes graves aux personnes (il s'agit des infractions pour lesquelles est applicable la procédure spécifique aux infractions de nature sexuelle ou commises sur des mineurs ), le second concerne les infractions en lien avec le terrorisme (soit les actes terroristes définis aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal, y compris l'apologie du terrorisme, et la violation d'une interdiction administrative de quitter le territoire français ou d'une mesure de contrôle du retour sur le territoire, sanctionnée par le code de la sécurité intérieure).

Le Fijaisv et le Fijait présentent, dans leur fonctionnement, de nombreuses similarités :

- tous deux sont tenus par le service du casier judiciaire national du ministère de la justice et placés sous le contrôle du ministre et d'un magistrat ;

- ils présentent une double finalité commune, à savoir la prévention et la répression (via l'identification des auteurs) des infractions ;

- les données enregistrées sont identiques : il s'agit des « informations relatives à l'identité ainsi que l'adresse ou les adresses successives du domicile et, le cas échéant, des résidences des personnes [inscrites] » (articles 706-25-4 et 706-53-2 du code de procédure pénale) ;

- la liste des personnes concernées répond à des logiques analogues : sont ainsi visés les majeurs et les mineurs de plus de treize ans condamnés, même de manière non-définitive ou par défaut, et ce y compris en cas de dispense ou d'ajournement de la peine ou lorsque cette condamnation a été prononcée par une juridiction étrangère, ainsi que les personnes ayant fait l'objet d'une déclaration d'irresponsabilité pénale en raison d'un trouble mental. Sont également concernées les personnes mises en examen, avec une spécificité pour le Fijaisv puisque l'inscription à ce fichier n'est alors possible que dans l'hypothèse où une mesure de contrôle judiciaire ou d'assignation à résidence sous surveillance électronique a été prise ;

- l'inscription sur chaque fichier s'effectue soit de manière automatique, soit sur décision de la juridiction compétente, selon la gravité des faits concernés ou l'âge de l'auteur ou de la victime. Pour le Fijaivs, l'inscription automatique^55(*) concerne les crimes et les délits punis d'une peine d'emprisonnement de cinq ans ou plus et toutes les infractions commises sur des mineurs ; elle concerne également les mises en examen criminelles (l'inscription au fichier est soumise à une décision du juge d'instruction lorsqu'elle porte sur un délit). Pour le Fijiait, l'inscription est de plein droit dans tous les cas de figure pour les majeurs, sauf décision expresse contraire du magistrat compétent. À l'inverse, pour les deux fichiers, lorsque l'auteur est mineur, l'inscription automatique est exclue : elle doit être décidée au cas par cas par la juridiction de jugement^56(*), quelle que soit l'infraction commise ;

- des obligations (qui ont la nature de mesures de sûreté et dont le non-respect est assorti de sanctions pénales) sont imposées aux personnes inscrites sur les fichiers : celles-ci doivent déclarer leur adresse et d'éventuels changements ainsi que, pour les inscrits au Fijait, tout projet de déplacement hors de France (ou de retour sur le territoire pour ceux qui résident à l'étranger) ;

- les règles d'accès aux deux fichiers sont similaires : les informations qui y figurent peuvent être consultées, par le biais d'un système sécurisé, par les autorités judiciaires, les officiers de police judiciaire dans le cadre des enquêtes liées aux infractions visées par chaque fichier, par les préfets et certaines administrations de l'État aux seules fins de sécuriser les décisions de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, par les agents des greffes pénitentiaires habilités. S'y ajoutent, pour le Fijait, les agents individuellement désignés des services de renseignement et les agents du ministère des affaires étrangères appelés à recevoir les déclarations obligatoires des personnes inscrites au fichier lorsque celles-ci résident à l'étranger ;

- enfin, dans les deux cas, le législateur a explicitement interdit toute interconnexion ou rapprochement entre le fichier et d'autres données qui ne seraient détenues par le ministère de la justice, à l'exception du fichier des personnes recherchées (FPR)^57(*).

Ces exigences quant au périmètre, au contenu et aux modalités de consultation des deux fichiers sont une condition sine qua non de leur conformité à la Constitution. En effet, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans différentes décisions, et singulièrement dans sa décision sur la loi mettant en place le Fijaisv en 2004^58(*), le fonctionnement de tels fichiers doit garantir une « conciliation entre, d'une part, la sauvegarde de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la protection de principes et de droits de valeur constitutionnelle et, d'autre part, le respect de la vie privée et des autres droits et libertés constitutionnellement protégés », ce qui implique notamment :

- que des garanties soient apportées sur les conditions d'utilisation et de consultation des fichiers ;

- que l'autorité judiciaire soit responsable de l'inscription et du retrait des données nominatives qui y figurent ;

- que soient visées des infractions graves et présentant un taux de récidive élevé ;

- que les consultations administratives soient assorties de « restrictions et prescriptions » particulières.

b) Diverses modalités de contrôle de l'honorabilité des mineurs coexistent en fonction des secteurs d'activité

S'appuyant sur la consultation des trois fichiers présentés ci-avant, le contrôle de l'honorabilité des professionnels et des bénévoles exerçant auprès de mineurs se caractérise, en l'état du droit, par des régimes disparates, construits en silo, et par de nombreux vides juridiques qui ne permettent pas toujours de protéger les mineurs du contact d'individus dangereux.

(3) Les régimes d'incapacité ciblent des infractions différentes selon les secteurs d'activité et sont appliqués selon des modalités de contrôle distinctes

(a) Les différents régimes d'incapacité

Plusieurs secteurs d'activités relatifs à l'enfance disposent d'une réglementation qui vise à identifier et écarter les individus dont les antécédents judiciaires attestent d'une dangerosité incompatible avec l'exercice de fonctions au contact d'enfants.

En premier lieu, dans les domaines sociaux, médico-sociaux, éducatifs et sportifs, des régimes d'incapacité prévoient que certains individus soient interdits d'exercer en raison de leurs antécédents judiciaires.

L'article L. 133-6 du code de l'action sociale et des familles (CASF) prévoit un tel régime d'incapacité pour les fonctions exercées dans les établissements et services accueillant des enfants de moins de six ans, les services de garde d'enfants ainsi que les services d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile, ainsi que dans les structures d'accueil collectif de mineurs.

L'incapacité est constatée en cas de condamnation définitive pour l'une des infractions pénales suivantes :

- atteintes volontaires à la vie ;

- atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique de la personne (torture, actes de barbarie, violences, menaces, harcèlement moral, trafic d'armes ou de stupéfiants, etc.) ;

- mise en danger, atteintes aux libertés ou à la dignité de la personne (délaissement, provocation au suicide, réduction en esclavage, enlèvement, séquestration, discrimination, traite des êtres humains, proxénétisme, etc.) ;

- atteintes aux mineurs et à la famille (délaissement de mineurs, abandon de famille, atteintes à l'exercice de l'autorité parentale ou à la filiation, mise en péril de mineurs) ;

- appropriations frauduleuses (vols, extorsion, escroquerie, détournements) ;

- recel, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, soustraction et détournement de biens, corruption active et trafic d'influence, évasion, faux.

L'incapacité est également constatée en cas de condamnation définitive à une peine supérieure à deux mois d'emprisonnement sans sursis pour les délits suivants :

- homicide involontaire ;

- atteinte involontaire à l'intégrité de la personne ayant entraîné une incapacité totale de travail ;

- corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ;

- soustraction et détournement de biens ;

- corruption active et trafic d'influence commis par les particuliers ;

- entraves à l'exercice de la justice ;

- faux et usage de faux ;

- provocation à l'usage illicite de stupéfiants ou au trafic de stupéfiants.

Le code du sport prévoit un régime d'incapacité similaire à l'article L. 212-9 du code du sport, tout en présentant des spécificités dans le périmètre des infractions retenues vis-à-vis de celle de l'article L. 133-6 du CASF. Certaines infractions ajoutées dans le code du sport apparaissent légitimes au regard de la nature de l'activité (condamnations pour dopage, ou incitation au dopage, y compris animale, ainsi que celles relatives à la sécurité des manifestations sportives^59(*)), tandis que d'autres semblent en revanche simplement témoigner d'un défaut d'harmonisation entre les codes. De fait, le régime d'incapacité dans le domaine sportif inclut, par exemple, certaines atteintes involontaires à la vie ou à l'intégrité physique^60(*) qui ne figurent pas à l'article L. 133-6 du CASF.

Dans d'autres secteurs, le contrôle d'honorabilité se fonde davantage sur une évaluation de la comptabilité des fonctions que sur des régimes d'incapacité stricts.

Dans le champ sanitaire, les professionnels rattachés à un ordre, libéraux ou salariés, ainsi que les professionnels exerçant dans un établissement de santé font l'objet d'un contrôle des antécédents judiciaires au moment du recrutement et de l'inscription au tableau de l'ordre. Ce contrôle s'effectue par la consultation des antécédents judiciaires figurant au bulletin n° 2 mais ne comporte pas d'automaticité entre les infractions et l'exercice des fonctions, la compatibilité étant appréciée au cas par cas par l'ordre ou l'employeur public.

Le code de l'éducation prévoit quant à lui un régime d'incapacité d'exercice de quelconque fonction de direction ou d'emploi à des fonctions didactiques pour les individus définitivement condamnés pour un crime ou délit « contraire à la probité des moeurs », privés de tout ou partie de leurs droits civils, civiques et de famille, ainsi que pour ceux frappés d'une interdiction d'exercer une fonction d'enseignement, ou ayant été condamnés à une peine d'au moins deux mois d'emprisonnement pour abus de faiblesse ou de sujétion psychologique^61(*).

(b) Les modalités de mise en oeuvre des contrôles

Outre les divergences entre les rédactions de ces régimes, les contrôles prévus pour détecter les antécédents judiciaires diffèrent également.

Dans les champs de la protection de l'enfance^62(*), de l'accueil du jeune enfant^63(*) et, depuis le 30 avril 2026 et dans certains territoires seulement, de l'enfance handicapée^64(*), le contrôle de l'honorabilité des professionnels et intervenants (y compris, donc, les bénévoles, stagiaires, ou apprentis) est effectué par la remise d'une attestation d'honorabilité. L'attestation peut être remise à tout demandeur via la plateforme numérique SI Honorabilité en l'absence de condamnation pour les infractions mentionnées à l'article L. 133-6 du CASF et en l'absence d'inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv). L'attestation doit être remise à l'employeur en amont de la prise de fonctions et à intervalles réguliers en cours d'exercice.

Dans le champ de la jeunesse et des sports, l'autorité administrative procède elle-même à la consultation du casier judiciaire des personnes exerçant en accueil collectif de mineurs ou en tant qu'éducateurs sportifs afin de vérifier, par la consultation du bulletin n° 2 de leur casier judiciaire, qu'elles n'ont pas fait l'objet de l'une ou l'autre des condamnations pénales définitives listées respectivement à l'article L. 133-6 du CASF et à l'article L. 212-9 du code du sport. L'autorité administrative s'assure également qu'elles ne sont pas inscrites au Fijaisv ni au fichier des cadres interdits, qui recense les mesures administratives de suspension et d'interdiction d'exercer en accueil collectif de mineurs prises par le préfet du département.

Dans le champ de l'éducation, les vérifications relèvent également de la responsabilité de l'administration, mais ne concernent que les personnes employées, et non les intervenants ponctuels ou bénévoles^65(*).

Dans le champ de la santé, les vérifications ne reposent que sur la consultation du bulletin n° 2, la consultation du Fijaisv n'étant pas autorisée.

Outre le contrôle des antécédents judiciaires, des mesures administratives d'interdiction d'exercice peuvent également écarter certains individus des fonctions au contact des mineurs.

Le CASF donne ainsi au préfet la possibilité de prononcer à l'encontre de toute personne dont la participation ou l'organisation d'un accueil de mineurs présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs l'interdiction temporaire ou permanente d'exercer une fonction particulière ou quelque fonction que ce soit auprès de ces mineurs, ou d'exploiter des locaux les accueillant ou de participer à l'organisation des accueils^66(*). Il peut également s'opposer à l'organisation d'un accueil, en prononcer l'interdiction ou l'interruption, fermer un local dans lequel se déroule un accueil, ou encore interdire à un organisateur d'organiser de manière temporaire ou définitive des accueils collectifs de mineurs.

L'article L. 212-13 du code du sport prévoit en outre un dispositif de police administrative des activités d'enseignement. Il permet également à l'autorité administrative compétente de prononcer par arrêté motivé une interdiction d'exercer à l'égard d'une personne dont le maintien en activité constituerait un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants. Cette interdiction peut être temporaire ou définitive.

Des dispositions similaires sont également prévues par le code du sport s'agissant des intervenants auprès de mineurs au sein des établissements d'activités physiques et sportives^67(*).

c) L'incomplétude et la segmentation du cadre juridique en vigueur en matière de contrôle des antécédents judiciaires ne garantissent pas une protection maximale des mineurs

Le cadre juridique actuel présente plusieurs lacunes qui sont à l'origine de failles dans la détection des individus dangereux qui cherchent à travailler au contact des enfants.

(1) Certains professionnels, bénévoles, ou personnes de confiance échappent à tout contrôle

En premier lieu, l'élaboration d'une réglementation secteur par secteur a conduit à la création d'un certain nombre de vides juridiques pour lesquels aucun contrôle n'est prévu.

Ainsi, dans le domaine de l'aide sociale à l'enfance, plusieurs incohérences sont observées : si toutes les personnes de plus de treize ans vivant au domicile d'un assistant familial ou maternel font l'objet d'un contrôle^68(*), tel n'est pas le cas des mineurs vivant au domicile du tiers accueillant un enfant dans le cadre de l'accueil durable et bénévole^69(*), ainsi que pour les personnes, même majeures, vivant au domicile des personnes demandant un agrément pour l'adoption^70(*).

De nombreux professionnels exerçant dans le domaine de la santé ne font pas non plus l'objet de contrôle d'honorabilité ou de moralité. Les salariés des établissements de droit privé, les intérimaires et les prestataires externes intervenant au sein d'établissements de santé, les bénévoles intervenant auprès de patients, les étudiants dans les filières de santé, les professionnels de santé libéraux qui ne dépendent pas d'un ordre et les professions de santé libérales (psychologue, ostéopathe, psychothérapeute, chiropracteur) échappent ainsi à tout contrôle.

Le rapport de la commission des lois sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France^71(*) a en outre souligné qu'un certain nombre de structures n'entrant pas dans la catégorie des accueils collectifs de mineurs soumis à l'article L. 133-6 du CASF opèrent à l'abri de tout contrôle des pouvoirs publics. Il s'agit notamment de certaines structures ou associations dans le domaine du soutien scolaire ou de l'enseignement religieux ou linguistique. Dès lors, un animateur frappé de l'incapacité prévue pour les ACM pourrait tout de même participer à l'encadrement d'un voyage scolaire ou d'une activité dispensée à domicile.

En outre, si, dans le champ de la jeunesse et des sports, les dispositions relatives à l'incapacité ne distinguent pas les personnes selon le caractère bénévole ou professionnel de leur activité, tel n'est pas le cas, en l'état, dans le champ de l'éducation nationale, où les bénévoles peuvent intervenir dans les établissements scolaires sans être soumis à un régime d'incapacité - c'est le cas, notamment, des parents accompagnateurs en sortie scolaire.

(2) Les méthodes de contrôle d'honorabilité présentent des faiblesses qui nuisent à l'opérationnalité du dispositif

Si l'introduction, dans certains champs du secteur social et médico-social, des attestations d'honorabilité a permis d'accélérer très fortement les délais de contrôle - l'attestation étant délivrée, en l'absence de condamnation, en 2,4 jours - le reste des secteurs souffre de la lenteur des contrôles à effectuer par les services de l'État avant l'entrée en fonction des intervenants. Conséquence de ces délais allongés, de nombreux employeurs, soumis à de fortes tensions de recrutement ainsi qu'à un fort taux de renouvellement des équipes, ne respectent pas la loi et intègrent certains individus aux équipes d'encadrement et d'accueil avant d'obtenir le résultat des contrôles de l'honorabilité. Le ministère de l'éducation nationale relevait ainsi, devant les rapporteurs, que « les tensions sur les recrutements conduisent les collectivités à accueillir des personnes dans les équipes dans des délais très courts, ne permettant pas parfois de disposer du temps suffisant pour opérer les contrôles d'honorabilité qui s'imposent »^72(*).

Par ailleurs, les contrôles prévus par la loi se révèlent inopérants ou incomplets dans certains secteurs, se bornant à une unique vérification préalable à l'embauche. Le Conseil d'État observait récemment à cet égard que « les ordres des professions médicales - médecins, chirurgiens-dentistes et sage-femmes) doivent contrôler de manière systématique la moralité et la probité de leurs membres au moment de leur inscription à l'ordre en vertu de l'article L. 4121-2 du code de la santé publique ; en revanche, ces dispositions ne prévoient pas le renouvellement de ces contrôles au cours de la carrière » ; de la même manière « les agences régionales de santé [...] et les établissements publics de santé [...] peuvent contrôler les antécédents judiciaires des personnels qu'elles embauchent et emploient, mais ne disposent pas de ce pouvoir lorsqu'ils sont en fonction »^73(*).

En outre, la logique de contrôles menés en silo et opérés par chaque administration pour ses propres champs de compétence offre des opportunités aux individus dangereux de passer d'un secteur à un autre, ou d'un territoire à un autre, et d'ainsi échapper à de premiers signalements. À titre d'exemple, la plateforme numérique SI Honorabilité ne prend actuellement pas en compte le fichier des cadres interdits du ministère des sports, qui recensent les interdictions d'exercer prononcées dans ces secteurs, puisqu'elle ne traite pas des professionnels correspondants. De même, dans certains domaines, tels que celui des assistants maternels, le suivi des retraits d'agrément relève de la compétence départementale : en l'absence de pilotage national, le partage d'informations entre départements est complexe et ne permet donc pas d'éviter qu'une personne ayant fait l'objet d'un refus ou d'un retrait puisse solliciter un nouvel agrément dans un autre territoire.

(3) La base juridique de certains contrôles devrait être consolidée

(a) La consultation des fichiers

Les récents travaux du Conseil d'État précités, tout comme l'étude d'impact du projet de loi, ont permis de mettre en lumière les difficultés juridiques que soulève la consultation de certains fichiers dans le cadre du contrôle de l'honorabilité.

En premier lieu, la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire, tout comme celle du Fijait et du Fijaisv est aujourd'hui en principe réservé, pour les autorités judiciaires, aux besoins des procédures pénales, bien que cette finalité pénale soit non écrite et implicite au sein du code de procédure pénale. Ainsi, dans le cadre de procédure judiciaire non pénale, une disposition législative doit expressément prévoir la possibilité de consulter ces fichiers pour les autorités judiciaires. En l'absence de telles dispositions pour un ensemble de procédures, notamment celles visant à préserver l'intérêt de l'enfant, et à la différence de la consultation par des autorités administratives, la consultation de ces fichiers par les juges n'est pas possible, ou se fait dans un cadre juridique fragile.

En outre, les travaux du Conseil d'État soulignent l'incomplétude des fichiers consultés. De fait, ces derniers ne comportent pas nécessairement les condamnations prononcées hors de l'Union européenne et la seule inscription d'une condamnation étrangère « ne suffit pas pour en tirer des conséquences au titre des incapacités administratives dès lors qu'elle ne peut se substituer au contrôle de la régularité de la condamnation étrangère, auquel procède le juge dans le cadre de l'exequatur »^74(*). Seuls les articles L. 133-6 du CASF et L. 212-9 du code du sport prévoient expressément un tel contrôle.

(b) Les conséquences en droit du travail

Par ailleurs, les conséquences à tirer au regard du droit du travail des incapacités qui frappent un employé souffrent aujourd'hui de plusieurs incohérences juridiques qui sont sources de confusion pour les employeurs et peuvent entraîner des situations à risque pour les mineurs.

En effet, alors que le paragraphe III de l'article L. 133-6 du CASD engage l'employeur, lorsqu'une incapacité est avérée, à proposer un autre poste de travail au salarié n'impliquant aucun contact avec des mineurs, le premier alinéa du même article exclut toute possibilité d'exercice ou d'intervention auprès de cette population.

En outre, le paragraphe III précité prévoit qu'en cas d'incapacité avérée, « il est mis fin au contrat de travail ou aux fonctions de la personne concernée ». Lorsque ce contrat de travail est à durée déterminée, celui-ci ne peut, en principe, être rompu avant son terme aux seuls motifs d'une faute grave, de cas de force majeure ou d'inaptitude constatée par le médecin du travail^75(*), ou ouvrir droit à des dommages et intérêts. En l'état du droit, l'incapacité d'exercice en raison d'antécédents judiciaires n'est donc pas reconnue comme un motif de rupture d'un contrat de durée déterminée.

Plus largement, comme le souligne l'étude d'impact, « l'article L. 133-6 du CASF ne détaille pas la procédure à suivre lorsqu'un employeur constate qu'un de ses salariés ou de ses agents se trouve dans une situation d'incapacité : l'employeur est renvoyé dans ce cas aux procédures de droit commun du code du travail ou de la fonction publique, or ces deux codes ne mentionnent pas l'incapacité d'exercice ».

Les employeurs se trouvent également dépourvus d'outils juridiques pour faire face aux cas dans lesquels un agent public ou un salarié fait l'objet d'une mise en examen ou d'une condamnation non définitive inscrite au Fijaisv. Si, depuis la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 sur la société du bien vieillir et de l'autonomie, l'employeur peut décider d'une suspension temporaire d'activité au regard des risques encourus et jusqu'à la décision définitive du juge, l'absence de précisions légales sur la manière de procéder à cette suspension peut décourager les responsables au regard des risques juridiques, s'agissant notamment du maintien ou non de la rémunération pendant la suspension.

2. L'article 5 vise à harmoniser, renforcer et élargir le contrôle de l'honorabilité à l'égard de tout adulte au contact de mineurs

L'article 5 vise à harmoniser, renforcer et élargir le contrôle de l'honorabilité à l'égard de tout adulte au contact de mineurs.

Il convient de souligner que le Gouvernement avait, en mars 2024, saisi le Conseil d'État à ce sujet afin que ce dernier contribue à l'identification des difficultés normatives découlant des procédures de contrôle des incapacités des personnes exerçant auprès de personnes vulnérables. Dans son étude^76(*), le Conseil avait alors préconisé la conduite d'une évolution globale du cadre juridique applicable à des fins d'harmonisation et de renforcement du caractère opérationnel des contrôles opérés. L'article 5, dans sa rédaction initiale, visait néanmoins avant tout à compléter les réglementations sectorielles afin, d'une part, de combler les nombreux vides juridiques qu'elles présentent, et d'autre part, de garantir la sécurité juridique des décisions prises en matière de droit du travail consécutivement à l'apparition d'une incapacité.

a) L'article étend le champ des personnes faisant l'objet du contrôle d'honorabilité

En premier lieu, l'article 5 étend le contrôle de l'honorabilité à toutes les personnes accueillant des enfants à domicile, y compris aux individus de moins de treize ans vivant sous le même toit. Le régime de contrôle des antécédents judiciaires des accueillants durables et bénévoles, des candidats à l'adoption et des accueils dans le cadre d'une kafala est ainsi aligné sur celui en vigueur pour les assistants maternels et familiaux.

Dans le domaine de l'éducation, l'article aligne la liste des infractions incapacitantes pour les intervenants en milieu scolaire sur celle prévue par l'article L. 133-6 du CASF, tout en conservant la possibilité de prononcer une incapacité pour tout autre crime et délit contraire à la probité des moeurs ou à caractère terroriste. Il prévoit que l'incapacité est également prononcée pour tout individu qui ferait l'objet d'une incapacité dans les domaines du sport, social et médico-social. Le champ des contrôles est en outre étendu aux bénévoles, grâce au mécanisme d'attestation d'honorabilité aujourd'hui en vigueur dans les domaines de l'action sociale et du sport.

Un régime de police administrative permettant de prononcer des mesures d'interdiction d'intervenir dans un milieu scolaire, à l'encontre de toute personne qui n'est pas directement employée par l'État et dont la présence présenterait un risque pour les enfants est également instauré. En complément, l'article prévoit l'obligation pour les établissements d'enseignement privé de transmettre les sanctions prononcées à l'encontre de leurs personnels de droit privé afin que le ministère puisse en avoir connaissance.

S'agissant des accueils collectifs de mineurs, l'article étend le contrôle des individus vivant au sein d'un foyer accueillant des séjours de vacances. Ce régime est de plus renforcé par son croisement avec les interdictions d'exercer dans le domaine sportif. Les personnes procédant au contrôle d'honorabilité dans ce secteur, ainsi que ceux exerçant dans les lieux de vie de la protection judiciaire de la jeunesse, dont de plus autorisés à consulter le Fijait pour conduire l'examen des antécédents judiciaires.

Dans le domaine de la santé, l'article vise premièrement à lever trois limites du dispositif actuel. Premièrement, il rend possible la consultation du Fijait et du Fijaisv par les autorités en charge du contrôle. De plus, il prévoit une véritable liste d'infractions incapacitantes, alors que le droit existant ne prévoit aucune automaticité de la mise en oeuvre d'une incapacité et un contrôle renouvelé « à intervalles réguliers ». Enfin, il étend le champ du contrôle des antécédents judiciaires aux salariés des établissements de droit privé, intérimaires et prestataires externes intervenant au sein d'établissements de santé, bénévoles intervenant auprès de patients, étudiants dans les filières de santé, professionnels de santé libéraux qui ne dépendent pas d'un ordre et les professionnels à usage de titre libéraux.

b) L'article crée un fichier du ministère de l'éducation nationale recensant l'ensemble des incapacités et des sanctions administratives

L'article créé en outre un nouveau fichier, mis en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale, recensant les incapacités résultant d'une mesure de police administrative d'interdiction d'exercer en milieu scolaire ou dans le champ de la jeunesse et des sports, ainsi que les sanctions disciplinaires prononcées dans l'enseignement public ou privé, à raison de faits contraires à la probité et aux moeurs et entraînant une révocation, une mise à la retraite d'office ou un licenciement.

c) L'article tend à clarifier les conséquences en droit du travail et de la fonction publique des condamnations définitives et non définitives portant incapacité

Afin de clarifier les conséquences en droit du travail et de la fonction publique en cas d'incapacité, l'article 5 supprime premièrement l'obligation inscrite à l'article L. 133-6 du CASF de reclasser les individus au sein de la même structure lorsque ceux-ci font l'objet d'une incapacité.

L'article prévoit en outre la création d'un article dédié au sein dudit code qui détaille les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à l'activité d'un salarié ou d'un agent public concerné par une incapacité. Aux termes de ce nouvel article L. 133-6-1, lorsque l'attestation n'est pas remise dans les délais prévus, l'employeur suspend son contrat de travail ou, selon les cas, son contrat de mission ou son agrément. Durant cette période, le salarié a droit au maintien de sa rémunération, et l'agent public conserve en outre le financement des garanties de protection sociale. La suspension prend fin à l'issue de la vérification des antécédents judiciaires.

Si une incapacité est constatée, il est mis fin à la relation de travail dans les conditions suivantes :

- pour un salarié en contrat à durée indéterminée, l'employeur engage une procédure de licenciement du salarié, l'incapacité constituant la cause réelle et sérieuse du licenciement. Le préavis prévu à l'article L. 1234-1 du code du travail n'est pas exécuté et ne donne pas lieu au versement de l'indemnité compensatrice ;

- pour un salarié non titulaire d'un contrat à durée indéterminée, l'employeur met fin au contrat de travail. La rupture d'un contrat à durée déterminée ou d'un contrat de mission en raison d'une incapacité résultant de l'article L. 133-6 ne donne lieu à aucune indemnité ;

- pour un agent public, l'employeur engage une procédure de radiation des cadres si l'agent est fonctionnaire, de licenciement sans indemnité ni préavis s'il est agent contractuel, ou remet le fonctionnaire détaché ou mis à disposition de son administration d'origine ;

- pour une personne agréée, son agrément est retiré dans les conditions prévues pour sa profession.

Lorsqu'une incapacité n'est pas confirmée mais que l'individu fait l'objet d'une mise en examen ou d'une condamnation non définitive au Fijaisv ou au Fijait, l'employeur ou l'administration compétente peut, par arrêté motivé, prononcer à son encontre une interdiction temporaire d'exercer toute fonction ou activité visées par l'article L. 133-6 du CASF. L'intéressé a le droit de présenter des observations écrites et sur sa demande, des observations orales.

d) Entrée en vigueur de l'article

Le paragraphe VII de l'article 5 prévoit que ses dispositions entrent en vigueur quatre mois après la publication de la loi.

3. L'examen de l'article à l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté 87 amendements sur le texte afin d'étendre le périmètre des contrôles d'honorabilité pour différentes activités ou professions (assistants maternels, professionnels au sein de lieux d'hébergement, militaires au contact de publics sensibles), renforcer les échanges d'informations entre les acteurs judiciaires et administratifs, harmoniser les infractions entraînant des incapacités dans les différents secteurs couverts par l'article et augmenter la fréquence des contrôles.

En séance, les rapporteurs, devant « la crainte que, dans les interstices d'un dispositif conçu selon une logique de silos, un secteur passe à travers les mailles », et le constat que le nombre d'amendements adoptés en commission rendait l'article inapplicable, ont proposé un amendement de réécriture globale de l'article 5, issu d'une concertation entre plusieurs groupes politiques de la chambre basse. Dans sa nouvelle rédaction, qui reprend une partie des dispositions initiales de l'article et des amendements adoptés en commission, l'article vise à créer un régime d'incapacités et de contrôle de l'honorabilité harmonisé entre secteurs. Il crée ainsi un dispositif selon lequel toute personne qui exerce une activité auprès d'enfants ou de personnes vulnérables doit faire l'objet d'un contrôle d'honorabilité, incluant le contrôle du bulletin n°2 du casier judiciaire du Fijaisv et du Fijait ainsi que la vérification des traitements de données recensant les interdictions administratives d'exercer dans les différents secteurs.

Le Gouvernement a émis un avis de sagesse sur l'amendement de réécriture, en soulignant certains risques juridiques notamment quant à l'emploi du terme de « personne vulnérable », non défini en droit, ainsi qu'en matière de proportionnalité de l'extension des contrôles à de nouveaux secteurs ou le caractère désormais automatique des interdictions temporaires d'exercice en cas de mise en examen, prévu par l'article. Enfin, la ministre a signalé les difficultés opérationnelles que pourrait soulever le nouveau dispositif, notamment s'agissant de la consultation systématique du Fijait et des fichiers administratifs sectoriels qui « n'est ni justifié dans tous les secteurs ni techniquement réalisable en l'état ». Le Gouvernement s'est engagé en séance à présenter l'article tel qu'issu de l'examen en séance au Conseil d'État.

4. La position de la commission

La commission a rappelé son engagement en faveur d'une amélioration des contrôles des antécédents judiciaires des individus au contact de mineurs. Ce sujet avait notamment été traité lors de l'examen de la proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants en mai 2026, au cours duquel la commission avait souhaité inscrire dans la loi un régime harmonisé et simplifié du contrôle de l'honorabilité, qui reposait sur la généralisation du dispositif de présentation d'une attestation d'honorabilité pour toute personne qui organise, intervient ou exerce des fonctions à quelque titre que ce soit, dans le cadre d'un accueil de mineurs en dehors du domicile parental, ainsi qu'à toute personne exerçant à domicile des fonctions d'animation, d'enseignement ou de garde de mineurs.

Les rapporteurs ont néanmoins exposé les limites du dispositif tel qu'issu des débats à l'Assemblée nationale.

Plusieurs dispositions soulèvent en effet des interrogations sérieuses au regard des exigences constitutionnelles et conventionnelles, notamment s'agissant de la conciliation de l'exigence de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant^77(*), du droit pour chacun d'obtenir un emploi^78(*), de la liberté d'entreprendre^79(*)principe de proportionnalité, de l'égal accès à l'instruction^80(*) et le droit au respect de la vie privée^81(*).

Cela est dû, en premier lieu, au périmètre particulièrement large de l'article, qui inclut désormais toutes les fonctions professionnelles ou bénévoles, y compris occasionnelles, d'accueil, de garde ou d'accompagnement de mineurs (y compris donc les maîtres de stage, les professeurs particuliers, les mentors, les parents d'élèves accompagnateurs de sorties...). À titre d'exemple, les collègues du maître de stage, qui accompagnent occasionnellement un mineur dans l'entreprise pourraient dès lors être également concernés par l'obligation de contrôle. Cette extension très substantielle pourrait poser, outre des questions d'opportunité et de proportionnalité, des questions d'opérationnalité et de rapidité des contrôles.

De plus, le nouveau dispositif ne répond que partiellement aux enjeux liés aux modalités de consultation des fichiers, et laisse supposer que, dans certains cas, notamment l'accueil de mineurs en entreprise dans le cadre d'un stage, il reviendrait à l'employeur lui-même de procéder à la consultation des fichiers, ce qui constituerait une rupture avec les garanties prévues aujourd'hui par le code de procédure pénale, qui réserve la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire, du Fijaisv et du Fijait à certains agents spécifiquement désignés au sein de l'administration.

Certaines dispositions constituent en outre, de manière probablement involontaire, un recul par rapport au dispositif initial. Le contrôle d'honorabilité ne reposerait ainsi, s'agissant des condamnations définitives, plus que sur la consultation du bulletin n° 2, privant alors le contrôleur de l'accès aux certaines infractions qui ne sont en toute hypothèse visibles que par la consultation du Fijaisv et du Fijait, retirés du dispositif.

De la même manière, le fichier recensant l'ensemble des individus faisant l'objet d'interdictions administratives d'exercer est, dans la version transmise, limité aux seules interdictions temporaires, sans justification apparente.

Devant ces difficultés, le Gouvernement a saisi le Conseil d'État d'un nouvel amendement de réécriture globale visant à tenir compte des différents éléments exposés ci-avant. Bien que le Conseil se soit prononcé quelques jours avant l'examen du présent article en commission, le travail de rédaction d'un dispositif complet, valide juridiquement et opérationnel n'a pu aboutir en temps utile pour être examiné en commission, notamment en raison d'une communication très tardive de cet avis de la part du Gouvernement. Cet avis s'avère par ailleurs particulièrement critique sur le dispositif proposé.

Souhaitant avant tout garantir que l'article adopté constituera une véritable avancée en matière de protection des enfants, la commission a souhaité adopter le présent article à titre conservatoire et poursuivre le travail de réécriture jusqu'à l'examen de l'article en séance publique.

Ont toutefois été adoptés 12 amendements en commission, dont la plupart visent à corriger des erreurs rédactionnelles issues de la rédaction globale de l'article adoptée en séance publique à l'Assemblée nationale.

L'amendement n° COM-125 de Madame Evren a également permis, conformément aux conclusions de la mission d'information consacrée à la prévention et au traitement des violences dans le périscolaire, de reconnaître l'ensemble des garderies scolaires comme entrant dans la catégorie des accueils collectifs de mineurs inscrite à l'article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles. Une telle reconnaissance doit permettre de renforcer le niveau de contrôle, notamment s'agissant des antécédents judiciaires des intervenants, pour cette catégorie de structures.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis (supprimé)
Contrôler l'honorabilité de toute personne amenée à travailler avec des personnes vulnérables

L'article 5 bis est issu d'un amendement de séance des députés Erwan Balanant et Perrine Goulet ainsi que de plusieurs membres de leur groupe Les Démocrates.

Il entend, à l'instar de l'article 5, prévoir un contrôle des antécédents judiciaires de toute personne amenée à travailler avec des mineurs ou des personnes vulnérables.

Constatant que cet article poursuivait le même objectif que l'article 5 du présent projet de loi, tout en proposant une rédaction plus fragile juridiquement, la commission, à l'initiative des rapporteurs, l'a supprimé (amendement n° COM-346).

1. Le contrôle des antécédents judiciaires des individus au contact de mineurs

Le droit en vigueur pour le contrôle des antécédents judiciaires au contact de mineurs est présenté au sein du I. du commentaire relatif à l'article 5.

2. L'article 5 bis vise à instaurer un contrôle d'honorabilité pour toutes les personnes amenées à travailler avec des enfants

L'article 5 bis est le fruit d'un amendement de séance des députés Erwan Balanant et Perrine Goulet ainsi que de plusieurs membres de leur groupe Les Démocrates.

Il entend instaurer un contrôle d'honorabilité pour toutes les personnes amenées à travailler avec des mineurs, que leur fonction soit bénévole ou rémunérée.

Pour ce faire, il insère des dispositions similaires à celles aujourd'hui prévues à l'article L. 133-6 du CASF au sein du code du travail et de la fonction publique.

Il prévoit de plus une extension du contrôle d'honorabilité à tout individu qui exercerait des fonctions rémunérées ou bénévoles auprès de toute personne « dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou lui a été connu ». Pour ce cas de figure, le contrôle d'honorabilité se limiterait à l'interdiction d'exercer :

- en cas de condamnation pénale définitive pour un crime ou un délit à caractère terroriste ;

- si l'individu fait l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de participer, à quelque titre que ce soit, à la direction et à l'encadrement d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs ainsi que de groupements de jeunesse ou s'il a fait l'objet d'une mesure administrative de suspension de ces mêmes fonctions.

3. La commission a estimé redondant l'objet de l'article avec celui de l'article 5, et l'a donc supprimé

Si l'article 5 bis introduit une dimension nouvelle au contrôle d'honorabilité en l'étendant à toute personne au contact d'individus « d'une particulière vulnérabilité », la commission a estimé que la définition imprécise des éléments caractérisant les personnes vulnérables est susceptible de rendre le dispositif inopérant, et disproportionné.

De plus, considérant que le dispositif rejoint, dans son objet, celui proposé à l'article 5, qui présente des garanties juridiques plus importantes, la commission a fait le choix de ne pas conserver le présent article au sein du texte. Elle l'a donc supprimé, à l'initiative des rapporteurs (amendement n° COM-346).

La commission a n'a pas adopté l'article 5 bis.

Article 5 ter
Extension du champ de la peine complémentaire obligatoire d'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

L'article 5 ter prévoit d'étendre significativement le champ des infractions donnant lieu à une obligation, pour la juridiction, de prononcer la peine d'interdiction à titre définitif d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs, aujourd'hui limité aux infractions à caractère sexuel.

Si la commission souscrit pleinement à l'objectif du dispositif, qui est de tenir les individus dangereux durablement éloignés de telles activités, elle a jugé nécessaire de mieux l'encadrer pour garantir sa conformité à la Constitution. Elle a ainsi entendu limiter cet élargissement à l'ensemble des faits de violences volontaires commises sur des mineurs. Elle a également rétabli une faculté pour la juridiction de ne pas prononcer la peine ou de limiter sa durée à dix ans au plus.

La commission a adopté le présent article ainsi modifié.

1. L'état du droit : une peine complémentaire obligatoirement prononcée en cas de condamnation à une infraction à caractère sexuel commise à l'encontre de mineurs

La peine complémentaire d'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs peut être prononcée, respectivement en application des articles 222-5 et 227-29 du code pénal, à l'encontre de personnes coupables d'atteintes à l'intégrité physique ou d'atteintes aux mineurs et à la famille. Elle peut être prononcée soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus.

Toutefois, cette peine est obligatoirement prononcée à titre définitif en cas de condamnation à certaines infractions à caractère sexuel commises à l'encontre de mineurs limitativement énumérées aux articles 222-48-4 et 227-31-1 du même code (voir encadré).

Dans les cas où cette peine est obligatoire, la juridiction peut cependant, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer cette peine en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ou de la prononcer pour une durée de dix ans au plus.

Liste des infractions pour lesquelles la peine complémentaire d'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs est prononcée à titre obligatoire

En application de l'article 227-31-1 du code pénal, cette peine complémentaire est prononcée à titre obligatoire pour les infractions suivantes, lorsqu'elles sont commises à l'encontre d'un mineur :

- corruption de mineurs ;

- propositions sexuelles faites à un mineur de 15 ans par un majeur utilisant un moyen de communication électronique ;

- instigation à l'exploitation d'un lieu de prostitution de mineur non suivie d'effet

- incitation d'un mineur par un majeur par un moyen de communication électronique à commettre un acte de nature sexuelle ;

- captation, transmission, exportation, importation en vue de sa diffusion de l'image d'un mineur présentant un caractère pornographique, diffusion, détention, offre ou mise à disposition ou consultation habituelle de l'image d'un mineur présentant un caractère pornographique ;

- sollicitation d'un mineur par un majeur pour la diffusion ou la transmission de son image à caractère pornographique ;

- fabrication, transport, diffusion et commerce de message violent, pornographique ou contraire à la dignité accessible à un mineur, ou incitant des mineurs à se livrer à des jeux dangereux ou incitant au terrorisme accessible à un mineur ;

- incitation non suivie d'effet à commettre une mutilation sexuelle sur mineur et incitation non suivie d'effet d'un mineur à se soumettre à une mutilation sexuelle ;

- atteinte sexuelle par majeur sur mineur de quinze ans et la tentative de ce délit ;

- instigation à commettre un délit ou un crime de proxénétisme à l'encontre d'un mineur, non suivie d'effet ;

- instigation à commettre une atteinte sexuelle sur mineur, non suivie d'effet ;

- instigation à l'exploitation d'un lieu de prostitution de mineur, non suivie d'effet ;

- instigation à la corruption de mineur, non suivie d'effet ;

- instigation à la pédopornographie, non suivie d'effet.

En application de l'article 222-48-4 du même code, cette peine complémentaire est également prononcée à titre obligatoire pour les infractions suivantes, lorsqu'elles sont commises à l'encontre d'un mineur :

- viol commis sur un mineur de plus de 15 ans ;

- viol incestueux commis sur un mineur de plus de 15 ans ;

- viol commis sur un mineur de 15 ans par un majeur avec différence d'âge d'au moins 5 ans ;

- viol commis sur un mineur de 15 ans par un majeur contre rémunération ou promesse de rémunération, avantage en nature ou promesse d'avantage ;

- viol incestueux commis sur un mineur par un ascendant majeur ou par un majeur ayant autorité sur la victime ;

- viol commis sur un mineur de 15 ans ;

- viol commis sur un mineur avec plusieurs circonstances aggravantes ;

- viol incestueux aggravé commis sur un mineur ;

- traite d'être humain à l'égard d'un mineur victime de viol sur mineur de 15 ans ;

- viol aggravé commis sur un mineur et en raison de la race, l'ethnie la nation ou la religion ;

- viol aggravé commis sur un mineur et en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre de la victime ;

- viol commis sur un mineur ayant entraîné la mort ;

- viol incestueux sur un mineur ayant entraîné la mort ;

- viol commis sur un mineur avec torture ou actes de barbarie ;

- viol incestueux sur un mineur avec torture ou actes de barbarie ;

- instigation à commettre un viol sur mineur non suivi d'effet ;

- agression sexuelle sur un mineur de plus de 15 ans ;

- agression sexuelle incestueuse sur un mineur de plus de 15 ans ;

- agression sexuelle sur un mineur de plus de 15 ans par une personne ayant autorité sur la victime ;

- agression sexuelle incestueuse sur un mineur de plus de 15 ans vulnérable ;

- agression sexuelle imposée à un mineur de 15 ans ;

- agression sexuelle incestueuse sur un mineur de 15 ans ;

- agression sexuelle avec arme sur un mineur de 15 ans ;

- agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par un majeur avec différence d'âge d'au moins 5 ans ;

- agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par un majeur contre rémunération ou promesse de rémunération, avantage en nature ou promesse d'avantage ;

- agression sexuelle incestueuse sur un mineur par un ascendant ;

- agression sexuelle incestueuse sur un mineur par un majeur ayant autorité sur la victime ;

- agression sexuelle incestueuse aggravée sur un mineur de plus de 15 ans vulnérable ;

- administration à un mineur de 15 ans à son insu d'une substance de nature à altérer son discernement ou le contrôle de ses actes pour commettre un viol ou une agression sexuelle ;

- instigation à commettre une agression sexuelle sur mineur non suivie d'effet ;

- exhibition sexuelle commise au préjudice d'un mineur de 15 ans ;

- harcèlement sexuel sur un mineur de 15 ans.

D'après les données communiquées par la direction des affaires criminelles et des grâces, cette peine complémentaire a été prononcée 4 185 fois en 2025.

Il est à noter que ce total représente 25 % de l'ensemble des peines de cette nature prononcées entre 2016 et 2025 (16 309). Les principales infractions ayant donné lieu à cette sanction au cours de cette période sont l'agression sexuelle sur mineur de quinze ans (19 %), la détention d'images pédopornographiques (7 %) et la corruption de mineur de 15 ans (6 %).

Il convient également de relever que les juridictions décident de plus en plus rarement de ne pas prononcer la peine : en 2025, la peine complémentaire est prononcée dans 64,4 %des cas (79 % des cas lorsque l'auteur est majeur), contre 19 % des cas en 2021 (26 % des cas lorsque l'auteur est majeur).

Condamnations prononcées pour une infraction principale encourant la mesure à titre obligatoire et taux de prononcé de la mesure depuis 10 ans

Année	Condamnations pour une infraction principale encourant la mesure à titre obligatoire			Condamnations assorties de la mesure et taux de prononcé de la mesure
Année	Ensemble	Majeur	Mineur	Ensemble	Majeur	Mineur
2016	3 670	2 759	911	270 (7,4%)	270 (9,8%)	0 (0%)
2017	3 614	2 637	977	274 (7,6%)	nc	nc
2018	3 274	2 360	914	271 (8,3%)	271 (11,5%)	0 (0%)
2019	3 343	2 558	785	332 (9,9%)	nc	nc
2020	2 883	2 205	678	396 (13,7%)	nc	nc
2021	4 153	3 047	1 106	798 (19,2%)	791 (26%)	7 (0,6%)
2022	4 119	3 122	997	1 542 (37,4%)	1 510 (48,4%)	32 (3,2%)
2023	4 403	3 412	991	2 243 (50,9%)	2 172 (63,7%)	71 (7,2%)
2024	4 903	3 845	1 058	2 824 (57,6%)	2 728 (70,9%)	96 (9,1%)
2025	5 193	4 088	1 105	3 343 (64,4%)	3 231 (79%)	112 (10,1%)
2016-2025	39 555	30 033	9 522	12 293 (31,1%)	11 972 (39,9%)	321 (3,4%)

nc : volume non communiqué en raison du secret statistique

Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP (données 2025 provisoires, données 2024 semi-définitives)

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : un élargissement important du champ de la peine complémentaire obligatoire

Le présent article est issu d'un amendement des députés Erwan Balanant et Perrine Goulet, présidente de la commission spéciale, adopté en séance par l'Assemblée nationale, avec un double avis de sagesse de la commission et du Gouvernement

Le dispositif prévoit deux évolutions significatives du régime de la peine complémentaire obligatoire d'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs.

En premier lieu, il étend largement la liste des infractions concernées pour y inclure :

- toute atteinte volontaire à la vie ;

- toute atteinte volontaire à l'intégrité physique ou psychique ;

- toute mise en danger (exposition à un risque, délaissement d'une personne hors d'état de se protéger, non-assistance à personne en danger, abus de faiblesse, etc.)

- toute atteinte aux libertés (enlèvement et séquestration, etc.) et à la dignité de la personne (traite des êtres humains, proxénétisme, recours à la prostitution, bizutage etc.)

- toute atteinte à la dignité de la personne, ou toute atteinte aux mineurs et à la famille, y compris de nature non sexuelle (délaissement de mineur, abandon de famille, etc.) ;

- l'extorsion ;

- les détournements (abus de confiance) ;

- l'usage de stupéfiants, la provocation à ce délit ainsi que la conduite après avoir fait usage de stupéfiants ;

- des infractions au code du sport telles que le fait de continuer à exercer une activité d'encadrement sportif en violation d'un arrêté préfectoral ou encore liées au dopage.

En second lieu, le dispositif proposé supprime toute possibilité pour la juridiction de ne pas prononcer cette peine ou de la limiter à dix ans au plus.

3. La position de la commission : un élargissement important du champ de la peine complémentaire obligatoire

Les rapporteurs partagent pleinement l'objectif poursuivi par le présent article, qui est de tenir les individus dangereux durablement éloignés des activités impliquant un contact habituel avec des mineurs.

Il est cependant nécessaire de mieux encadrer le dispositif pour garantir sa conformité à la Constitution, raison pour laquelle la commission, à leur initiative, a adopté l'amendement COM-346.

En premier lieu, l'élargissement proposé de la liste des infractions donnant lieu à une obligation de prononcer la peine complémentaire paraît excessif, en ce qu'il inclurait de nombreuses infractions dépourvues de lien avec les atteintes aux mineurs, telles que des infractions au code de la route, ou en matière de lutte contre le dopage.

Ainsi, pour assurer sa proportionnalité, la commission a fait le choix de limiter cet élargissement à l'ensemble des faits de violences volontaires commises sur des mineurs.

De plus, la suppression de toute possibilité pour la juridiction de ne pas prononcer ou de réduire cette peine constitue, selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, une atteinte excessive au principe d'individualisation de la peine^82(*). La commission a donc, en second lieu, rétabli cette faculté.

La commission a adopté l'article 5 ter ainsi modifié.

Article 5 quater
Obligation d'information par le ministère public des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité

L'article 5 quater prévoit de rendre obligatoire l'information par le ministère public des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en examen, de saisine d'une juridiction ou de condamnation d'une personne placée sous leur autorité, pour toute infraction punie d'emprisonnement.

Si la commission des lois partage l'objectif poursuivi par le dispositif, elle a jugé nécessaire, pour assurer sa proportionnalité et son efficacité, de le recentrer sur la protection des mineurs.

La commission a adopté le présent article ainsi modifié.

1. L'état du droit : l'information des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité est en principe facultative, mais devient obligatoire en cas d'atteinte aux mineurs

Le cadre juridique général de la transmission d'information des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité est fixé par l'article 11-2 du code de procédure pénale.

Cette information, facultative, peut intervenir lorsque les décisions suivantes ont été rendues, lorsqu'elles sont relatives à un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement :

- la condamnation, même non définitive, de la personne ;

- la saisine d'une juridiction de jugement par le procureur de la République ou par le juge d'instruction ;

- la mise en examen de l'intéressé.

Dans le détail, peuvent être destinataires de cette information, écrite :

- l'administration ;

- les personnes publiques ;

- les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public ;

- les ordres professionnels.

La loi précise que le ministère public ne peut procéder à cette information que s'il estime cette transmission nécessaire, en raison de la nature des faits ou des circonstances de leur commission, pour mettre fin ou prévenir un trouble à l'ordre public ou pour assurer la sécurité des personnes ou des biens.

Les paragraphes II à IV du même article apportent des garanties juridiques supplémentaires en :

- posant une exigence de confidentialité de l'information ;

- précisant que les condamnations dont la mention au bulletin n° 2 du casier judiciaire a été exclue n'entrent pas dans le champ de l'information transmise ;

- imposant au ministère public d'informer également le destinataire lorsque la procédure s'est terminée par un non-lieu ou une décision de relaxe ou d'acquittement.

La loi prévoit cependant, par dérogation et dans certains cas limitativement énumérés, une obligation d'information par le parquet.

En particulier, en application de l'article 706-47-4 du même code, une information obligatoire de l'administration est prévue lorsqu'une personne qu'elle emploie, dont il a été établi au cours de l'enquête ou de l'instruction qu'elle exerce une activité professionnelle ou sociale impliquant un contact habituel avec des mineurs, a fait l'objet d'une condamnation, même non définitive, pour une infraction violente ou à caractère sexuel permettant de caractériser un danger pour les mineurs (voir encadré).

Cette obligation d'information est également prévue lorsque la personne a fait l'objet d'une mesure de contrôle judiciaire lui interdisant d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact régulier avec des mineurs.

L'ensemble des garanties juridiques prévues aux II et IV de l'article 11-2 précité s'applique également dans ce cadre.

Infractions donnant lieu à une obligation d'information de l'administration par le ministère public en application de l'article 706-47-4 du code de procédure pénale

Les infractions donnant lieu à l'obligation d'information de l'administration par le ministère public en cas de condamnation d'un agent qui exerce une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs en application du I de l'article 706-47-4 du code de procédure pénale sont énumérées au III du même article.

Dans le détail, il s'agit :

- du meurtre ;

- de tortures ou actes de barbaries ;

- de violences ayant entraîné la mort ou des violences aggravées ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ainsi que, lorsqu'elles sont commises sur un mineur des autres violences aggravées ;

- du viol ;

- de la provocation au viol ;

- des agressions sexuelles ;

- de la traite des êtres humains à l'égard d'un mineur ;

- du proxénétisme ;

- du délit de recours à la prostitution ;

- de la corruption de mineur ;

- de la proposition sexuelle en ligne faite par un majeur à un mineur de quinze ans

- de la captation, l'enregistrement, la transmission, l'offre, la mise à disposition, la diffusion, l'importation ou l'exportation d'images à caractère pédopornographique ;

- de la consultation habituelle d'images à caractère pédopornographique ;

- de la fabrication, du transport, de la diffusion ou du commerce de message violent ou pornographique susceptible d'être vu ou perçu par un mineur ;

- de l'incitation d'un mineur à se soumettre à une mutilation sexuelle ou à commettre cette mutilation ;

- des atteintes sexuelles et tentatives d'atteinte sexuelle ;

- de l'incitation à commettre un crime ou un délit à l'encontre d'un mineur ;

- des atteintes sexuelles sur un animal domestique ;

- du harcèlement sexuel ;

- de la cession ou de l'offre de stupéfiants, ou de la provocation directe d'un mineur à en faire usage ;

- de la provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit ;

- de la provocation à la commission d'une infraction de proxénétisme, de détournement ou d'atteinte sexuelle à l'encontre d'un mineur ;

- des actes de terrorisme ou de l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : rendre obligatoire l'information des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne placée sous leur contrôle

Le présent article est issu d'amendements des députés Moerani Frébault et Jean-Victor Castor, adoptés en séance par l'Assemblée nationale avec un avis défavorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il prévoit de rendre obligatoire, et non plus facultative, l'information écrite des employeurs publics et ordres professionnels sur les décisions prévues à l'article 11-2 rendues à l'encontre d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité.

Ainsi, toute mise en examen concernant une infraction punie d'emprisonnement donnerait lieu à une information écrite.

De plus, le présent article tend à supprimer l'ensemble des garanties juridiques attachées au dispositif, prévues aux paragraphes II à IV précités du même article.

3. La position de la commission : recentrer le dispositif sur la protection des mineurs

Pour les rapporteurs, la généralisation proposée de cette obligation d'information à tout type d'infractions comporte un double risque.

Un risque juridique, d'abord : au regard de son caractère massif, une telle obligation d'information porte une atteinte qui semble disproportionnée aux principes constitutionnels de présomption d'innocence et de droit à la vie privée, que le secret de l'enquête ou de l'instruction permet de garantir, comme le juge le Conseil constitutionnel^83(*). En particulier, saisi de la question des informations transmises par l'autorité judiciaire aux autorités administratives, le Conseil a estimé que : « si aucune norme constitutionnelle ne s'oppose par principe à l'utilisation à des fins administratives de données nominatives recueillies dans le cadre d'activités de police judiciaire, cette utilisation méconnaîtrait les exigences résultant des articles 2, 4, 9 et 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen si, par son caractère excessif, elle portait atteinte aux droits ou seulement aux intérêts légitimes des personnes concernées »^84(*).

La mesure comporte également un risque opérationnel : une communication automatique de telles informations peut porter un préjudice considérable au bon déroulement des investigations.

Ainsi, dans un souci de proportionnalité et d'efficacité, la commission a, à l'initiative des rapporteurs, adopté l'amendement COM-347 permettant, plutôt que de rendre obligatoire le dispositif d'information jusqu'à présent facultatif de l'article 11-2 du code de procédure pénale, d'étendre le champ du dispositif d'information obligatoire déjà prévu à l'article 706-47-4 précité du code de procédure pénale à des fins de protection des mineurs.

En premier lieu, le champ des destinataires serait élargi : il ne concernerait plus uniquement les administrations publiques, mais également les personnes publiques, personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public et les ordres professionnels.

En second lieu, ces derniers seraient obligatoirement informés dès le stade de la mise en examen, hors les cas où cette information porterait atteinte au bon déroulement de la procédure judiciaire.

De plus, les garanties juridiques prévues aux articles 11-2 précité du même code seraient conservées.

Une telle mesure permettra aux employeurs publics et aux ordres professionnels d'être en mesure de prendre sans attendre les mesures de protection adéquates à titre conservatoire, dans le respect du principe de présomption d'innocence.

La commission a adopté l'article 5 quater ainsi modifié.

Article 5 quinquies
Obliger les ordres de professionnels de santé d'informer le directeur général de l'agence régionale de santé de toute ouverture de procédure disciplinaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adoptés les amendements COM-295 et COM-296 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission a adopté l'article 5 quinquies ainsi modifié.

Article 5 sexies
Coordination nationale des dispositifs de contrôle de l'honorabilité

L'article 5 sexies est issu d'un amendement de séance du Gouvernement. Il vise à confier à l'État une mission de coordination nationale des dispositifs de contrôle des antécédents judiciaires et de vérification de l'honorabilité prévus par la loi, qui font l'objet d'une refonte partielle à l'article 5 du présent projet de loi.

L'article 5 sexies tirant les conséquences de l'article 5, la commission a fait le choix, en cohérence avec sa position sur l'article 5, d'adopter le présent article à titre conservatoire, dans l'attente de l'aboutissement du travail de rédaction globale engagée avec le Gouvernement dans la perspective de l'examen du texte en séance publique.

1. Le contrôle des antécédents judiciaires des individus au contact de mineurs repose actuellement sur diverses administrations

En l'état du droit, le contrôle des antécédents judiciaires des individus au contact des mineurs est effectué selon des modalités distinctes en fonction des secteurs concernés.

Dans le domaine de l'éducation, les antécédents judiciaires de tous les lauréats des concours de l'éducation nationale sont vérifiés, entre juin et août, à l'issue de chaque session et avant la prise de fonctions par les services de la direction générale des ressources humaines pour les concours nationaux et par les services déconcentrés pour les concours académiques.

Préalablement au placement d'un enfant chez un membre de sa famille, un tiers digne de confiance, une famille d'accueil ou une adoption, il revient au juge des enfants de vérifier les antécédents judiciaires, selon les cas, du majeur responsable, des personnes majeures et des personnes mineures de plus de treize ans^85(*).

Dans le secteur sanitaire, diverses autorités se répartissent les vérifications des antécédents judiciaires :

- le conseil départemental de l'ordre effectue la première vérification obligatoire au moment de la demande d'inscription au tableau^86(*) et peut prononcer une peine d'interdiction en cas de manquement grave à la déontologie ou à l'honneur^87(*);

- les structures publiques se doivent également de vérifier que leurs agents remplissent les conditions de moralité requises, par la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire^88(*).

Pour les activités périscolaires, les collectivités territoriales sont responsables des contrôles d'honorabilité. En pratique, il revient à ces dernières de solliciter le représentant de l'État dans le département pour la consultation des fichiers nécessaire à la vérification des antécédents judiciaires.

En parallèle, la loi^89(*) a consacré la création d'un système d'information délivrant des attestations d'honorabilité aux individus exerçant dans les secteurs sociaux, médico-sociaux et de la petite enfance, afin que ces derniers présentent l'attestation à leur employeur. Ce « SI honorabilité » permet ainsi de traiter des volumes conséquents de demande à fréquence régulière. Il est aujourd'hui en pratique rattaché à la direction générale de la cohésion sociale, du ministère de la santé et de la cohésion sociale.

2. L'article 5 sexies confie à l'État la mission de coordination nationale des dispositifs de contrôle d'honorabilité

Du fait de l'extension conséquente du champ des contrôles d'honorabilité prévue à l'article 5, ainsi que des performances très satisfaisantes du SI Honorabilité, en cours de déploiement (ce dernier délivre les attestations dans un délai moyen de 2,3 jours), le Gouvernement a annoncé son souhait de généraliser cette méthode de contrôle pour certains domaines (bénévoles de l'éducation nationale, garde d'enfants à domicile, par exemple).

À cette fin, l'article 5 sexies, introduit en séance par un amendement du Gouvernement, confie à l'État la mission de coordination nationale des dispositifs de contrôle des antécédents judiciaires et de vérification de l'honorabilité prévus par la loi, ce qui pourrait aboutir à la création d'un service à compétence nationale.

Une telle mesure viserait donc à assurer une coordination nationale des différents dispositifs de contrôle de l'honorabilité et à mettre fin à la juxtaposition de procédures, d'outils et de systèmes d'information développés de manière sectorielle alors qu'ils poursuivent un objectif commun de protection des publics les plus vulnérables. Il supposerait en sus la mutualisation des moyens de l'État, l'harmonisation des pratiques de contrôle et le renforcement de la qualité ainsi que de la sécurité juridique des décisions prises.

3. En cohérence avec sa position sur l'article 5, la commission a adopté l'article à titre conservatoire

Si les échanges avec les différentes administrations chargées de garantir l'honorabilité d'individus en contact avec des mineurs ont conduit les rapporteurs à prendre acte du souhait du Gouvernement de créer un service à compétence nationale chargée de garantir le pilotage, l'harmonisation et la simplification de ces contrôles, leur position globale sur le nouveau dispositif d'honorabilité proposé par le texte demeure soumis au projet de réécriture de l'article 5 annoncé par le Gouvernement afin de tenir compte de l'avis du Conseil d'État.

En effet, en raison des modifications substantielles apportées à l'article 5 lors de son examen par l'Assemblée nationale et des risques quant à la constitutionnalité du dispositif, le Gouvernement a soumis un amendement de réécriture au Conseil d'État, qui s'est prononcé dans un avis n'ayant été transmis que très tardivement, la veille de l'examen du texte en commission, aux rapporteurs. Celui-ci s'est d'ailleurs avéré particulièrement critique à l'égard des nouvelles rédactions envisagées par le Gouvernement.

En conséquence, souhaitant avant tout garantir que les dispositions adoptées constituent une véritable avancée en matière de protection des enfants, la commission a souhaité adopter le présent article à titre conservatoire, dans la perspective d'un travail global sur les différents articles relatifs au contrôle d'honorabilité en séance publique.

La commission a adopté l'article 5 sexies sans modification.

Article 6
Création d'une ordonnance de protection provisoire

L'article 6 substituerait une ordonnance de protection provisoire à l'ordonnance de placement provisoire que peut prendre le procureur de la République en urgence, en vertu de l'article 375-5 du code civil. Il maintiendrait toutefois la faculté offerte au juge des enfants d'adopter au cours d'une instance une ordonnance de placement provisoire.

L'ordonnance de protection provisoire qu'instaurerait l'article 6 permettrait au procureur de la République de prendre des mesures de protection étendues « en cas d'urgence et de mise en danger de l'enfant ». Outre les prérogatives qui lui sont déjà reconnues au titre de l'ordonnance de placement provisoire, il lui serait également permis d'attribuer à l'un des parents la jouissance du logement familial ou d'« interdire à certaines personnes de paraître dans certains lieux spécialement désignés ». Il lui reviendrait ensuite de saisir sous quinze jours le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales, en fonction de la nature du danger. Le juge saisi disposerait de quinze jours pour statuer sur la situation et du même éventail de pouvoirs. Les mesures ordonnées seraient applicables « pour une durée de douze mois » et renouvelables sous certaines conditions.

Si les rapporteurs partagent bien entendu l'objectif poursuivi par cet article, leurs travaux les ont toutefois convaincues que la solution qu'il retient présente plusieurs inconvénients. En premier lieu, cette nouvelle ordonnance altérerait la lisibilité des différents mécanismes de protection de l'enfant. En second lieu, elle accentuerait la confusion entre l'office du juge des enfants et celui du juge aux affaires familiales. Aussi ont-elles proposé à la commission d'étendre le champ de l'ordonnance de protection aux situations dans lesquelles seul l'enfant est présumé victime de violences, en reprenant la proposition de loi renforçant la protection judiciaire de l'enfant victime de violences intrafamiliales que le Sénat a adoptée en première lecture le 13 novembre 2024. La commission a accueilli favorablement cet amendement de réécriture globale et adopté l'article 6 ainsi modifié.

1. L'ordonnance de placement provisoire s'insère dans un éventail de dispositifs qui permettent de protéger un enfant en urgence, autant qu'ils témoignent de l'articulation délicate entre les offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales

a) Plusieurs procédures civiles permettent d'assurer dans l'urgence la protection d'un enfant en danger

Ces procédures relèvent soit du juge des enfants, soit du juge aux affaires familiales.

· L'ordonnance de placement provisoire permet au juge des enfants, en cours d'instance, ou au procureur de la République, en urgence, de protéger un enfant en danger.

L'article 375-5 du code civil confère au juge des enfants la faculté de prendre durant l'instance et à titre provisoire les mesures de placement prévues aux articles 375-3 et 375-4 du même code. L'article 1184 du code de procédure civile précise en outre que le juge doit, « hors le cas d'urgence spécialement motivée », procéder à l'audition préalable « de chacun des parents, du tuteur, de la personne ou du représentant du service à qui l'enfant a été confié et du mineur capable de discernement ».

Le procureur de la République peut, en application du même article, prendre les mêmes mesures en cas d'urgence et à condition de saisir le juge des enfants dans les huit jours de leur prononcé. Il revient ensuite au juge d'apprécier leur bien-fondé et de décider de les maintenir, les modifier ou les rapporter dans les quinze jours qui suivent sa saisine. L'article 1185 du code de procédure civile prévoit enfin que « la décision sur le fond doit intervenir dans un délai de six mois » à compter de l'adoption de l'ordonnance. Si l'instruction n'est pas achevée, le juge des enfants peut toutefois, après avis du procureur de la République, proroger la mesure pour une durée maximale de six mois.

· Les ordonnances de protection des victimes présumées de violences intrafamiliales que prononce le juge aux affaires familiales peuvent par extension bénéficier à leurs enfants.

L'article 515-9 du code civil permet au juge aux affaires familiales de prendre des mesures protectrices de l'enfant « lorsque les violences exercées au sein du couple [...] mettent en danger la personne qui en est victime ou un ou plusieurs enfants ». Le juge est saisi à cette fin soit par le parent présumé victime de violences, soit par le procureur de la République, et dispose d'un délai de six jours, à compter de la fixation de la date de l'audience, pour se prononcer.

Le législateur a investi le juge aux affaires familiales de prérogatives significatives, énumérées aux articles 515-11 et 515-11-1 du code civil, qui lui permettent, le cas échéant, de préserver l'intégrité d'un enfant en danger. Il peut par exemple statuer sur l'attribution de la jouissance du domicile conjugal et prononcer des interdictions de paraître ou de contact à l'endroit de la partie défenderesse.

Le ministère de la justice a à ce titre observé que près de huit demandes d'ordonnance de protection sur dix comprennent des requêtes relatives à l'autorité parentale, et qu'elles sont accordées par le juge dans la même proportion^90(*).

La durée maximale de ces mesures est de douze mois. Elles peuvent toutefois être renouvelées dans certaines hypothèses, telles que la saisine du juge d'une demande relative à l'exercice de l'autorité parentale.

Il est en outre loisible au juge aux affaires familiales de modifier, compléter, supprimer ou suspendre ces mesures « à tout moment ».

Le législateur a enfin introduit aux articles 227-4-2 et 227-4-3 du code pénal un délit qui punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende la méconnaissance d'une ordonnance de protection.

L'ordonnance provisoire de protection immédiate, introduite par la loi n° 2024-536 du 13 juin 2024 renforçant l'ordonnance de protection et créant l'ordonnance provisoire de protection immédiate, fournit au juge aux affaires familiales les moyens d'assurer une protection d'extrême urgence, dans l'attente de l'adoption éventuelle d'une ordonnance de protection.

Saisi par le procureur de la République « avec l'accord de la personne en danger », le juge aux affaires familiales statue dans un délai de vingt-quatre heures et dispose dans ce cadre de certains des pouvoirs qui lui sont dévolus au titre de l'ordonnance de protection. Les mesures ainsi ordonnées cessent de produire leurs effets une fois rendue la décision relative à la demande d'ordonnance de protection.

L'assignation à bref délai permet par ailleurs d'obtenir du juge aux affaires familiales qu'il statue sur les conditions d'exercice de l'autorité parentale sous quinze jours, en application de l'article 1138 du code de procédure civile. De la même manière qu'il lui est permis d'« exercer les fonctions de juge des référés » en vertu de l'article 1073 du code de procédure civile.

Enfin, le législateur s'est montré soucieux de préserver l'intégrité d'un enfant lorsque l'un de ses parents est poursuivi ou mis en examen, soit pour un crime commis sur l'autre parent, soit pour une agression sexuelle incestueuse ou un crime commis sur l'enfant, et ce avant toute condamnation. L'exercice de l'autorité parentale et des droits de visite et d'hébergement du parent poursuivi sont suspendus de plein droit jusqu'à la décision du juge aux affaires familiales, s'il est saisi, ou au terme de la procédure pénale, en vertu de l'article 378-2 du code civil^91(*).

b) Les spécificités des offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales expliquent la volonté de certains de concevoir un instrument de protection adapté à toutes les situations de danger

Si les dispositifs présentés ci-dessus permettent dans l'essentiel des hypothèses d'assurer en urgence la protection des enfants, ils n'apparaissent toutefois pas adaptés à toutes les situations.

Il en irait particulièrement ainsi d'un enfant maltraité par l'un de ses parents, sans que l'autre ne subisse de violences, ce qui correspond souvent aux infractions sexuelles incestueuses. Un tel cas ne pourrait, selon le Gouvernement, dans son étude d'impact, ni faire l'objet, devant le juge aux affaires familiales, d'une ordonnance de protection, en l'absence de violences commises sur le parent, ni trouver, devant le juge des enfants, de solution tout à fait appropriée.

Le juge des enfants n'intervient en principe qu'en l'absence de parent protecteur et ne traite en effet de l'autorité parentale que de manière exceptionnelle et accessoire. La Cour de cassation a plusieurs fois souligné que la détermination des liens entre l'enfant et un tiers revient au juge aux affaires familiales, à l'exception du cas d'une mesure de placement^92(*). Or, même dans cette dernière hypothèse, le juge des enfants ne peut en principe statuer sur les droits de visite et d'hébergement si une décision du juge aux affaires familiales a été prise antérieurement en la matière^93(*). L'exception réside dans la révélation, postérieure à la décision du juge aux affaires familiales, d'un fait nouveau justifiant la mesure du juge des enfants^94(*). Plus, le placement chez un parent protecteur suppose que l'enfant réside habituellement chez le parent accusé de violences^95(*).

La commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) a donc préconisé, « sur le modèle de l'ordonnance de protection des femmes victimes de violences conjugales », de créer « une mesure judiciaire permettant au juge aux affaires familiales de statuer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale en cas d'inceste vraisemblable »^96(*).

La proposition de loi instituant une ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences, déposée au Sénat par Maryse Carrère et examinée par la commission des lois, concrétisait dans sa version initiale la recommandation de la Ciivise. La commission avait rejeté le principe d'une nouvelle ordonnance autonome, qui méconnaissait en partie l'office du juge aux affaires familiales et risquait d'altérer la lisibilité des mécanismes de protection des enfants à leur détriment^97(*). Le Sénat avait adopté en séance une réforme de l'ordonnance de protection, qui permettrait au juge aux affaires familiales de se prononcer même en l'absence de violences conjugales, dès lors qu'un enfant est violenté.

2. L'article 6, qui a connu deux réécritures globales successives à l'Assemblée nationale, porte désormais une réforme profonde de l'ordonnance de protection provisoire

L'article 6 substituait initialement à l'actuelle ordonnance de placement provisoire, une ordonnance de sûreté de l'enfant qui relevait en principe du juge des enfants et, en urgence, du procureur de la République. Il prévoyait au surplus que le juge aux affaires familiales devait surseoir à statuer jusqu'au terme de la mesure, s'il avait été saisi pour se prononcer « sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant » (article 373-2-8 du code civil).

La commission spéciale a préféré confier une ordonnance d'accueil provisoire au juge des enfants^98(*) et une ordonnance de protection de l'enfant au juge aux affaires familiales, en prévoyant que le procureur de la République pourrait en urgence prendre l'une ou l'autre de ces ordonnances à titre provisoire. Ce dispositif résultait de l'adoption d'un amendement de réécriture globale cosigné par l'une de ses rapporteures, Marianne Maximi, et sa présidente, Perrine Goulet.

L'article 6 aurait, dans le projet gouvernemental comme dans la mouture de la commission spéciale, investi le magistrat saisi de prérogatives nouvelles, en lui permettant notamment de se prononcer sur la jouissance du logement familial, comme le juge aux affaires familiales peut le faire dans le cadre de l'ordonnance de protection (article 515-11 du code civil).

Si ces deux versions concordaient quant à l'augmentation des pouvoirs du magistrat saisi, elles différaient au sujet du juge du siège sur lequel doit ultimement reposer la protection de l'enfant.

Le rapport de la commission spéciale insiste sur le fait qu'elle a souhaité faire « du juge aux affaires familiales le pivot de cette protection », dans la mesure où « il s'agit de trancher les modalités d'exercice parental et non de prononcer des mesures d'assistance éducative »^99(*). Les prérogatives nouvelles que le Gouvernement et l'Assemblée nationale entendent en toute hypothèse attribuer au magistrat saisi relèvent en effet davantage des conditions d'exercice de l'autorité parentale que de l'assistance éducative.

L'Assemblée nationale a abouti à un compromis en séance, en substituant une ordonnance de protection provisoire à l'ordonnance de placement provisoire que peut prendre le procureur de la République avant de saisir le juge compétent.

Il convient donc de noter que la rédaction actuelle du dispositif n'écarterait pas la possibilité, pour le juge des enfants, d'adopter pendant l'instance une ordonnance de protection provisoire dans sa version actuelle, c'est-à-dire limitée aux mesures de placement, à titre provisoire et à charge d'appel.

La version actuelle de l'article 6 est, selon l'exposé de l'amendement de réécriture globale du Gouvernement dont elle est issue, le « fruit d'un travail de concertation », qui fit en outre l'objet de sept sous-amendements.

L'ordonnance de protection se distinguerait en l'état du texte par plusieurs aspects de l'ordonnance de placement provisoire.

La saisine du procureur de la République ne reposerait plus sur la seule urgence, mais également sur la « mise en danger de l'enfant », laquelle proviendrait « notamment » de ses parents, l'un de ses parents ou, suite à l'adoption d'un sous-amendement de la députée Catherine Ibled, de « toute personne ou tout établissement, service ou organisme auquel il est confié ou qui en assure l'accueil, la garde ou la prise en charge ».

Le procureur de la République compétent ne serait par ailleurs plus celui du lieu où le mineur a été trouvé, mais celui du lieu où il demeure.

Les pouvoirs conférés au procureur de la République pour organiser la protection provisoire de l'enfant connaîtraient en outre des modifications significatives :

- les exigences attachées à l'adoption, par le procureur, d'une mesure provisoire de placement (articles 375-3 et 375-4 du code civil) seraient précisées : le procureur pourrait en ordonner « nonobstant toute décision précédente du juge aux affaires familiales, si un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s'est révélé après cette décision » ;

- le procureur conserverait la faculté de déterminer « la nature et la fréquence du droit de correspondance, de visite et d'hébergement des parents » ;

- le procureur disposerait en outre de pouvoirs inédits : il pourrait attribuer la jouissance du logement familial à un seul des parents, « même si ce parent bénéficie ou a bénéficié d'un hébergement d'urgence », et « spécifiquement interdire à certaines personnes de paraître dans certains lieux spécialement désignés » où se rendent habituellement l'enfant ou la personne qui le garde, « ou d'entrer en relation » avec eux. De tels pouvoirs ne sont en l'état du droit conférés qu'aux seuls magistrats du siège, comme l'illustre l'article 515-11 du code civil, qui énumère les moyens dont dispose le juge aux affaires familiales lorsqu'il adopte une ordonnance de protection. Il convient au surplus d'observer que les pouvoirs prévus par l'article 6 sont plus conséquents encore que ceux actuellement reconnus au juge aux affaires familiales, dans la mesure où l'interdiction de paraître et d'entrer en contact pourrait être prononcée à l'égard de « certaines personnes » et non plus seulement à l'endroit des parents ou de l'un d'eux, comme le prévoyait l'amendement gouvernemental avant le sous-amendement de la présidente Perrine Goulet. Pour rappel, seule la partie défenderesse peut faire l'objet de telles interdictions lors de l'adoption d'une ordonnance de protection. Il pourrait donc être considéré que cette disposition ne respecterait pas les droits de la défense, en ce que les personnes à l'égard desquelles certaines interdictions seraient prononcées ne seraient pas parties à la procédure.

La durée des mesures provisoires s'élèverait de surcroît à quinze jours, suite à l'adoption d'un sous-amendement de la députée Catherine Ibled. Le délai retenu dans l'amendement gouvernemental, qui correspondait à celui du droit en vigueur, était de huit jours.

Il appartiendrait ensuite toujours au procureur de saisir durant ce délai, en fonction de la nature du danger, soit le juge des enfants, soit le juge aux affaires familiales.

Il reviendrait au juge saisi de se prononcer dans un délai de quinze jours. Le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales pourrait ainsi, « si l'intérêt de l'enfant l'exige, notamment lorsque des éléments rendent vraisemblable la commission de violences sur l'enfant », prononcer des mesures de protection d'une durée de douze mois. L'amendement du Gouvernement, qui prévoyait quant à lui une durée « maximale » de douze mois, a été à cet égard modifié par un sous-amendement du député Philippe Fait. Le juge ne disposerait ainsi pas de la faculté de moduler la durée des mesures, contrairement, par exemple, au juge aux affaires familiales lorsqu'il adopte une ordonnance de protection (article 515-12 du code civil). L'article 6 prévoit en sus que ces mesures pourraient être « renouvelées par décision spécialement motivée jusqu'à la décision pénale relative à l'infraction dénoncée ».

L'éventail des mesures susceptibles d'être ordonnées par le juge serait le même que pour le procureur, à ceci près que l'interdiction de paraître ou d'entrer en relation nécessiterait une décision spécialement motivée^100(*).

Enfin, cet article complète le code pénal de deux dispositions :

- une infraction serait instaurée pour sanctionner la méconnaissance d'« une ordonnance de protection provisoire rendue ou [des] interdictions de paraître et de contact prononcées par le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales ». La peine encourue serait par ailleurs de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, soit le même quantum que pour l'ordonnance de protection (article 227-4-2 du code pénal) ;

- une immunité pénale, applicable au seul délit de non-représentation d'un enfant, serait reconnue au parent qui saisirait une juridiction d'une demande d'ordonnance de protection provisoire jusqu'à ce que la décision lui soit notifiée. Cette disposition a été ajoutée à la faveur de l'adoption d'un sous-amendement présenté par Perrine Goulet.

3. La commission a préféré étendre le champ de l'ordonnance de protection, plutôt que de créer une nouvelle ordonnance dont plusieurs caractéristiques pourraient soulever des difficultés juridiques

Les travaux entrepris par les rapporteurs sur l'article 6 ont abouti à la même conclusion que ceux du rapporteur Marie Mercier sur l'ordonnance de sûreté de l'enfant^101(*). Si un consensus existe parmi les différentes institutions qui connaissent de la protection de l'enfance quant à la nécessité d'en améliorer les dispositifs judiciaires d'urgence, l'instauration d'un nouveau dispositif ad hoc suscite des réserves significatives.

L'article 6 risquerait, en lui-même, de perturber la compréhension des différents mécanismes qui permettent déjà d'assurer la protection d'un enfant en danger. Il maintiendrait en effet l'ordonnance de placement provisoire que peut prendre le juge des enfants au cours d'une instance, mais substituerait à son volet actuel qui relève du procureur de la République, une nouvelle ordonnance de protection provisoire. Cela seul apparaît regrettable, dans la mesure où l'actuelle ordonnance de placement provisoire est, comme l'ont souligné les représentants de l'association française des magistrats et de la jeunesse (AFMJF) et de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) entendus par les rapporteurs, « un mécanisme rapide et bien identifié par les professionnels de la protection de l'enfance ». Or, la lisibilité du droit et des voies de recours qu'il prévoit est primordiale pour assurer la protection en urgence de victimes présumées, comme l'a démontré le succès de l'ordonnance de protection en matière de violences intrafamiliales.

Les rapporteurs ont par ailleurs constaté au cours de leurs travaux que l'ordonnance de protection provisoire contribuerait à entretenir, voire à aggraver la fréquente confusion entre les offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales. Si l'article 6 ménage une alternative procédurale au procureur de la République, qui pourrait saisir, en fonction des circonstances, le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales, les représentants de l'AFMJF entendus par les rapporteurs redoutent qu'il conduise à « une saisine quasi systématique du juge des enfants qui récupérera alors toutes les prérogatives du juge aux affaires familiales pour maintenir ou modifier l'attribution de l'autorité parentale », dans la mesure où « le réflexe du parquet qui place un enfant est, du fait des dispositions légales actuelles, de saisir dans la foulée le juge des enfants ».

Les rapporteurs n'ont donc pas jugé opportune la solution retenue par l'article 6, nonobstant les difficultés juridiques que soulève sa rédaction actuelle.

Plutôt que d'instaurer une nouvelle ordonnance susceptible d'accentuer la confusion entre les différents mécanismes de protection et entre les offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales, elles ont recommandé à la commission d'étendre le champ de l'ordonnance de protection aux situations dans lesquelles seul l'enfant est présumé victime de violences. Aussi ont-elles proposé à la commission un amendement de réécriture globale qui reprend les dispositions de la proposition de loi renforçant la protection judiciaire de l'enfant victime de violences intrafamiliales que le Sénat a adoptée en première lecture le 13 novembre 2024.

Cette solution leur est apparue préférable, dans la mesure où il s'agit d'une procédure éprouvée, bien identifiée par les acteurs de la protection des victimes de violences, qui correspond tout à fait aux situations pour lesquelles les mécanismes actuels paraissent insuffisants, c'est-à-dire en présence d'un parent protecteur.

Le juge aux affaires familiales, qui dispose dans le cadre de l'ordonnance de protection d'un vaste panel de mesures, similaire à celui envisagé pour l'ordonnance de protection provisoire, pourra organiser la protection du mineur dans de brefs délais. Il est en effet de six jours pour l'ordonnance de protection et de vingt-quatre heures pour l'ordonnance provisoire de protection immédiate.

La commission a adopté l'article 6 tel que modifié par cet amendement COM-349.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis A (nouveau)
Conditions de formation de l'administrateur ad hoc désigné pour représenter un mineur en justice

Issu de l'adoption d'un amendement du groupe du Rassemblement Démocratique, Sociale et Européen (RDSE), l'article 6 bis A établit une condition de formation pour les administrateurs ad hoc désignés pour représenter un mineur en justice.

La commission a adopté l'article 6 bis A ainsi rédigé, spécialement en ce qu'il est susceptible d'améliorer l'accompagnement des mineurs lors d'une procédure d'assistance éducative.

Si les intérêts d'un mineur apparaissent opposés à ceux de ses représentants légaux au cours d'une procédure, il revient au juge, en vertu de l'article 388-2 du code civil, de désigner un administrateur ad hoc pour qu'il représente le mineur.

Un administrateur ad hoc peut d'évidence être désigné dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative. L'article 1210-1 du code de procédure civile précise qu'il peut être choisi, soit au sein de la famille ou parmi les proches du mineur, soit parmi les personnes inscrites sur la liste dressée par la cour d'appel en vertu de l'article R. 53 du code de procédure pénale. Dans cette dernière hypothèse, l'article 388-2 exige qu'il soit « indépendant de la personne morale ou physique à laquelle le mineur est confié ».

L'article 375-1 du code civil prescrit en outre au juge des enfants de demander la désignation d'un administrateur ad hoc lorsque l'intérêt supérieur de l'enfant incapable de discernement l'exige. Cette spécificité sera toutefois abrogée à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2026-630 du 13 juillet 2026 visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance du 6 janvier 2027. Cet article rappellera dès lors simplement la faculté du juge des enfants de désigner un administrateur ad hoc dans les conditions établies par l'article 388-2 du code civil.

Les travaux du rapporteur Dany Wattebled sur la proposition de loi à l'origine de ce texte avaient conclu à « [l'urgence] de clarifier et de revaloriser le statut » de l'administrateur ad hoc^102(*), au regard des conclusions des groupes de travail de la Chancellerie à ce sujet.

L'amendement COM-25, proposé par le RDSE, précise en conséquence au même article 388-2 que l'administrateur ad hoc « justifie d'une formation portant sur les droits de l'enfant, son développement et les modalités de recueil de sa parole ».

Les rapporteurs ont exprimé un avis favorable sur cet amendement, que la commission a adopté. Ils oeuvreront toutefois, en vue de la séance, à proposer une écriture qui garantira que les membres de la famille et les proches du mineur ne seront pas soumis à cette exigence, afin qu'ils puissent continuer d'être désignés au bénéfice des enfants, notamment ceux incapables de discernement.

La commission a adopté l'article additionnel 6 bis A ainsi rédigé.

Articles 6 bis et 6 ter A
ainsi que l'article 6 ter B (supprimé)
Renforcer les obligations du juge en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents

Les articles 6 bis, 6 ter A et 6 ter B, issus de trois amendements, respectivement de la rapporteure Marianne Maximi ainsi que de plusieurs membres de son groupe La France Insoumise - Nouveau Front Populaire, de Maud Petit (Les Démocrates), et de la même députée et de plusieurs des membres de son groupe, complètent l'article 373-9-2 du code civil afin de renforcer les obligations du juge aux affaires familiales en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents.

Afin de tenir compte des garanties déjà prévues par le code civil, la commission a adopté deux amendements de réécriture globale des rapporteurs pour les articles 6 bis et 6 ter A (amendements n° COM-350 et n° COM-351). Elle a néanmoins supprimé l'article 6 ter B, dont la rédaction imprécise laissait craindre des mises en péril d'enfants (amendement n° COM-352 des rapporteurs).

1. Le juge aux affaires familiales est tenu, dans toute décision quant à la décision de résidence de l'enfant ou aux droits de visite et d'hébergement des parents, de tenir compte de l'intérêt de l'enfant

Lorsqu'il a à se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, le juge aux affaires familiales est tenu, aux termes de l'article 373-2-6 du code civil, de « veiller spécialement à la sauvegarde des intérêts des enfants mineurs ».

L'article 373-2-11 du même code précise que, dans ce cadre, il prend notamment en considération :

- la pratique que les parents avaient précédemment suivie ou les accords qu'ils avaient pu antérieurement conclure ;

- les sentiments exprimés par l'enfant mineur dans les conditions prévues à l'article 388-1 du code civil, qui prévoit le droit de l'enfant à être entendu et à être informé de ce droit ;

- l'aptitude de chacun des parents à assumer ses devoirs et respecter les droits de l'autre ;

- le résultat des expertises éventuellement effectuées, tenant compte notamment de l'âge de l'enfant ;

- les renseignements qui ont été recueillis dans les éventuelles enquêtes et contre-enquêtes sociales ;

- les pressions ou violences, à caractère physique ou psychologique, exercées par l'un des parents sur la personne de l'autre.

S'agissant plus spécifiquement de la détermination du lieu de résidence de l'enfant dans un contexte de séparation parentale, l'article 373-9-2, prévoit qu'en cas de désaccord des parents sur le mode de résidence de l'enfant, ou à la demande de l'un des deux, le juge peut ordonner à titre provisoire une résidence en alternance dont il détermine la durée. Au terme de celle-ci, le juge statue définitivement sur la résidence de l'enfant en alternance au domicile de chacun des parents ou au domicile de l'un d'eux.

Il spécifie également que lorsque la résidence de l'enfant est fixée au domicile de l'un des parents, le juge aux affaires familiales statue sur les modalités du droit de visite de l'autre parent. Ce droit de visite, lorsque l'intérêt de l'enfant le commande, peut par décision spécialement motivée, être exercé dans un espace de rencontre désigné par le juge. Enfin, lorsque l'intérêt de l'enfant le commande ou lorsque la remise directe de l'enfant à l'autre parent présente un danger pour l'un d'eux, le juge en organise les modalités pour qu'elle présente toutes les garanties nécessaires. Il peut prévoir qu'elle s'effectue dans un espace de rencontre qu'il désigne, ou avec l'assistance d'un tiers de confiance ou du représentant d'une personne morale qualifiée.

2. Les articles 6 bis, 6 ter A et 6 ter B visent à renforcer les obligations du juge en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents, mais ont été reformulés ou supprimés par la commission afin de tenir compte du droit existant et garantir la constitutionnalité des dispositions adoptés.

Par trois amendements, respectivement de la rapporteure Marianne Maximi ainsi que de plusieurs membres de son groupe La France Insoumise - Nouveau Front Populaire, de Maud Petit (Les Démocrates), et de la même députée et de plusieurs des membres de son groupe, l'Assemblée a adopté les articles 6 bis, 6 ter A et 6 ter B qui complètent l'article 373-9-2 précité afin de renforcer les obligations du juge en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents.

a) Article 6 bis

L'article 6 bis précise que lorsqu'un parent a commis des violences sur l'autre parent ou l'enfant, la résidence de ce dernier ne peut être fixée à son domicile, ni à titre principal ni en alternance.

En commission, les rapporteurs ont indiqué partager l'objectif de l'article, mais souligné que la rédaction adoptée présente de forts risques d'inconstitutionnalité.

En ne précisant pas le niveau de violences, et en ne subordonnant pas cette interdiction à une mise en examen ou à une condamnation, l'article est imprécis et non adapté à l'ensemble des situations. De plus, l'interdiction d'accueillir l'enfant à son domicile est prévue pour une durée indéterminée ce qui, de la même manière, peut paraître fortement disproportionné dans certaines situations familiales.

De plus, les rapporteurs ont rappelé que le juge doit toujours conserver une marge d'appréciation dans l'évaluation du cas d'espèce afin de ne pas porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale constitutionnellement et conventionnellement protégé, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis du 16 juillet 2026 (point 111) sur la proposition de loi visant à lutter de manière intégrale contre les violences sexistes et sexuelles commises à l'encontre des femmes et des enfants.

Elles ont enfin fait valoir que le code civil dote déjà le juge de la possibilité de refuser l'exercice du droit de visite et d'hébergement à l'un des parents pour des motifs graves. S'il manque d'éléments pour statuer, il peut en outre ordonner des mesures d'instructions, telles qu'une enquête sociale^103(*), une expertise psychologique, psychiatrique ou médico-psychologique de l'enfant, d'un ou des deux parents, ou encore procéder à l'audition du mineur capable de discernement^104(*).

Pour l'ensemble de ces raisons, elles ont proposé un amendement de réécriture n° COM-350 permettant de concilier l'objectif de l'article avec le respect du pouvoir d'appréciation du juge. L'amendement précise ainsi que dans sa décision fixant la résidence de l'enfant, et le cas échéant l'exercice d'un droit d'hébergement ou de visite, le juge aux affaires familiales tient compte de tout risque de répétition de violence envers l'autre parent ou son enfant et qu'il doit motiver spécialement sa décision à ce titre. Cette rédaction nouvelle vient ainsi s'articuler avec les dispositifs d'urgence, visant à faire cesser une situation de danger immédiat pour l'enfant, notamment prévu par le présent projet de loi en son article 6, et ne trouverait donc à s'appliquer qu'une fois que le caractère urgent de protection de l'enfant serait écarté.

b) Article 6 ter A

L'article 6 ter A énonce que lorsque l'enfant exprime un refus de se rendre chez l'un de ses parents en invoquant des violences sexuelles, incestueuses ou intrafamiliales, ce refus est recueilli dans des conditions adaptées à son âge et à son degré de maturité et fait l'objet d'une prise en compte spécifique dans l'appréciation de son intérêt.

De plus, il précise qu'en cas de suspicion de violences sexuelles incestueuses ou intrafamiliales commises sur l'enfant, toute décision fixant un droit de visite, y compris lorsqu'il s'exerce en présence d'un tiers est spécialement motivée au regard de la sécurité physique et psychique de l'enfant.

En commission, les rapporteurs ont souligné que de telles obligations sont déjà prévues par le code civil. Elles ont, en conséquence, soumis à la commission un amendement de réécriture globale visant à déplacer ces dispositions au sein de l'article 373-2-11 du code civil, qui énumère les éléments à l'aune desquels le juge des affaires familiales se prononce.

La nouvelle rédaction de l'article précise ainsi que le juge doit également tenir compte, dans chacune de ses décisions sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, des pressions ou violences, à caractère physique ou psychologique, exercées par l'un des parents sur l'enfant.

En sus, il prévoit que, pour chacune de ses décisions, le juge motive spécialement la décision qu'il rend en considération de l'ensemble des éléments précités - cette mention permettant de garantir un meilleur respect des dispositions et une clarté des décisions rendues.

c) Article 6 ter B

L'article 6 ter B ajoute enfin que lorsqu'un enfant est confié à l'un de ses parents dans un contexte d'allégations de violences sexuelles, incestueuses ou intrafamiliales, le juge veille, sauf décision spécialement motivée contraire, au maintien des liens réguliers avec l'autre parent lorsque celui-ci apparaît comme un parent protecteur.

Si l'article entend traiter des situations dans lesquelles l'enfant est confié à l'un des parents en raison de violences sexuelles alléguées à l'encontre de l'autre parent, les rapporteurs ont souligné que la portée de la disposition apparaît incertaine puisque cet autre parent n'est pas protecteur et représente un danger pour l'enfant.

L'interprétation stricte de cette disposition aurait donc pour effet, contre l'intention de ses auteurs, de contraindre le juge à maintenir des liens avec le parent violent, ce qui entre en contradiction avec l'article 373-2-6 du code civil qui impose au juge de veiller à la sauvegarde de l'intérêt supérieur de l'enfant.

La commission a, à l'initiative des rapporteurs, supprimé cet article (amendement n° COM-352). Elle a en effet constaté que sa rédaction imprécise et ambigüe pourrait conduire à des décisions contraires à l'intérêt de l'enfant, et le placer en situation de danger.

Il n'est pas apparu nécessaire à la commission de corriger la rédaction de l'article, couvert par le droit en vigueur qui prévoit déjà le maintien des relations personnelles entre l'enfant et son parent et permet au juge de prendre les mesures nécessaires pour assurer l'effectivité de ces liens, dans le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant^105(*) ce qui implique de tenir compte du caractère protecteur de ce parent envers l'enfant.

La commission a adopté les articles 6 bis et 6 ter A ainsi modifiés et a supprimé l'article 6 ter B.

Article 6 ter (supprimé)
Attribution au juge des enfants de la compétence pour définir les conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents dont les enfants bénéficient d'une mesure d'assistance éducative

L'article 6 ter, introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, modifierait sensiblement l'articulation entre les offices du juge des enfants et du juge aux affaires familiales. Il réserverait en effet au juge des enfants toute décision relative aux conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents dont les enfants font l'objet d'une mesure d'assistance éducative.

Les rapporteurs ont constaté au cours de leurs travaux que cette disposition méconnaîtrait les spécificités de l'office de ces juges et risquerait donc d'altérer la qualité de la justice rendue. La commission a donc décidé, à leur instigation, de supprimer cet article.

1. Le juge des enfants ne peut en l'état du droit que statuer de manière accessoire et exceptionnelle sur les conditions d'exercice de l'autorité parentale

Si en principe les parents conservent tous les attributs de l'autorité parentale lorsque des mesures d'assistance éducative sont ordonnées, le juge des enfants peut toutefois, exceptionnellement, les aménager, en vertu de l'article 375-7 du code civil. Ainsi le juge des enfants peut-il suspendre provisoirement tout ou partie de l'exercice des droits de visite et d'hébergement des parents (quatrième alinéa de l'article 375-7 du code civil).

La faculté dont dispose le juge des enfants de statuer sur les droits de visite et d'hébergement revêt toutefois un caractère tant exceptionnel que limitatif^106(*). La Cour de cassation a plusieurs fois rappelé que la détermination des liens entre l'enfant et un tiers revient en principe au juge aux affaires familiales, à l'exception du cas d'une mesure de placement^107(*).

Or, même dans cette dernière hypothèse, le juge des enfants ne peut en principe statuer sur les droits de visite et d'hébergement si une décision du juge aux affaires familiales a été prise antérieurement en la matière, en vertu de l'article 375-3 du code civil^108(*).

L'exception à ce principe réside dans la révélation, postérieure à la décision du juge aux affaires familiales, d'un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur^109(*). Les mesures ne peuvent, en l'absence d'un tel fait, être modifiées que par le juge aux affaires familiales, dont relève en principe toute décision relative à l'autorité parentale.

2. L'article 6 ter attribuerait au seul juge des enfants le pouvoir de statuer sur les conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents dont les enfants bénéficient d'une mesure d'assistance éducative

L'article 6 ter a été inséré au texte suite à l'adoption d'un amendement de la présidente de la commission spéciale, Perrine Goulet, qui reprend l'article 3 de la proposition de loi relative à l'intérêt des enfants adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 29 janvier 2026 et non encore inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

Cet article poursuit l'objectif de clarifier la répartition des compétences entre le juge des enfants et le juge aux affaires familiales. Il apporterait en ce sens deux modifications au code civil.

La première préciserait au premier alinéa de l'article 375-1 du code civil, qui prévoit la compétence du juge des enfants « pour tout ce qui concerne l'assistance éducative », que « lui seul statue sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur l'étendue du droit de visite et d'hébergement des parents des enfants bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative ».

La seconde déclinerait ce principe à l'article 375-3 du code civil, qui régit les conditions dans lesquelles le juge des enfants peut ordonner une mesure de placement, en le substituant aux dispositions qui déterminent l'articulation entre les offices du juge aux affaires familiales et du juge des enfants.

L'article 6 ter réserverait donc au seul juge des enfants le soin de définir les conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents, dès lors qu'un de leurs enfants ferait l'objet d'une mesure d'assistance éducative.

Il importe enfin de souligner que l'amendement à l'origine de cet article a été adopté en dépit d'un avis défavorable de la rapporteure, qui s'est inquiétée de « ce transfert structurel des compétences du juge aux affaires familiales vers le juge des enfants, alors qu'il ne relève pas de l'office de ce dernier de se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale », et a souligné que « le juge aux affaires familiales [continuerait] de devoir se prononcer, notamment sur la contribution à l'éducation et à l'entretien de l'enfant, et qu'une double saisine [serait] donc encore nécessaire »^110(*).

3. La commission a supprimé cet article, qui méconnaît la spécificité de l'office du juge des enfants et du juge aux affaires familiales et risque d'altérer la qualité de la justice rendue

Si l'objectif poursuivi par cet article est compréhensible, au regard de la porosité marquée entre l'office de ces juges en matière de protection de l'enfance, les rapporteurs ont toutefois constaté au cours de leurs travaux que la solution envisagée engendrerait plusieurs difficultés juridiques et pratiques.

Il apparaît en effet que les décisions relatives à l'autorité parentale ne relèvent pas en principe du juge des enfants, qui ne peut en connaître qu'accessoirement, lorsqu'il ordonne des mesures d'assistance éducative, mais du juge aux affaires familiales.

Une telle extension de sa compétence risquerait donc, selon les représentants de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF) entendus par les rapporteurs, de conduire « à son instrumentalisation et à une explosion de son contentieux ».

Les représentants de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ont également insisté durant leur audition sur le fait que cette augmentation du champ de l'office du juge des enfants compromettrait le fonctionnement des tribunaux pour enfants.

Les rapporteurs jugent donc qu'il serait préférable de veiller à la bonne application des textes, qui facilitent déjà l'articulation délicate entre les offices de ces juges, plutôt que d'adopter une solution qui a le mérite de la simplicité mais le défaut d'ignorer leurs irréductibles spécificités.

L'article 1072-1 du code de procédure civile prévoit ainsi que le juge aux affaires familiales doit vérifier si une procédure d'assistance éducative est ouverte à l'égard des mineurs lorsqu'il statue sur l'exercice de l'autorité parentale, de même que l'article 1187-1 du même code détermine les conditions dans lesquelles sont transmises les pièces entre ces juges.

Une telle modification de l'office du juge des enfants est donc apparue inopportune aux rapporteurs. Sur leur proposition, la commission a adopté l'amendement COM-353 de suppression de cet article.

La commission n'a pas adopté l'article 6 ter.

Article 6 quater (supprimé)
Demande de rapport au Gouvernement relatif à la création d'une plateforme nationale de recensement des établissements susceptibles d'accueillir des mineurs à titre provisoire et en urgence

L'article 6 quater, issu d'un amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, formule une demande de rapport au Gouvernement sur les conditions de création d'une plateforme qui recenserait, à l'échelle nationale, les établissements susceptibles d'accueillir des mineurs à titre provisoire et en urgence. Conformément à sa position constante en matière de demande de rapport, la commission a supprimé cet article.

L'article 6 quater résulte de l'adoption, par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, d'un amendement proposé par la députée Constance de Pélichy. Il vise à obtenir du Gouvernement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation du présent texte, un rapport qui évaluerait « l'opportunité, la possibilité et les modalités de la création d'une plateforme nationale dématérialisée et sécurisée recensant l'ensemble des établissements, services et des dispositifs susceptibles d'accueillir des mineurs, à titre provisoire et en urgence ».

L'article 6 quater précise en outre que ce rapport devrait :

- examiner s'il serait possible, en droit et en fait, de connaître et diffuser la capacité, les conditions d'admission et les places disponibles de chaque structure ;

- analyser dans quelles conditions les acteurs de l'aide sociale à l'enfance pourraient y accéder ;

- apprécier l'éventuelle articulation entre cette plateforme et les actuels systèmes d'information, voire son intégration dans « un outil national unifié de gestion de la protection de l'enfance » ;

- formuler des recommandations susceptibles d'amorcer le développement « d'un tel système d'information ».

Si la commission juge nécessaire d'améliorer les systèmes d'information dont dépend le fonctionnement de l'aide sociale à l'enfance, comme en témoignent les conclusions d'un de ses récents rapports d'information^111(*), elle se refuse à formuler, par le truchement d'une demande de rapport, un semblant d'injonction au pouvoir exécutif.

La commission a en conséquence, conformément à sa position constante en matière de demande de rapport au Gouvernement, supprimé l'article 6 quater en adoptant l'amendement COM-354 de ses rapporteurs.

La commission n'a pas adopté l'article 6 quater.

Article 7
Encadrement des lieux d'accueil

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements COM-297, COM-298, COM-299, COM-300, COM-301, COM-302, COM-303, COM-304, COM-305, COM-306, COM-307 et COM-309 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon ainsi que l'amendement COM-203 d'Hussein Bourgi.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis AA (nouveau)
Généralisation des comités départementaux de la protection de l'enfance

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-218 de Manon Canalès, dont le présent article additionnel est issu.

La commission a adopté l'article 7 bis AA ainsi rédigé.

Article 7 bis A
Création d'un dossier numérique unique pour chaque enfant protégé

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements COM-310 et COM-311 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission a adopté l'article 7 bis A ainsi modifié.

Article 7 bis B (supprimé)
Transmission annuelle du registre des entrées et sorties dans les lieux de vie et d'accueil

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement de suppression COM-312 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission n'a pas adopté l'article 7 bis.

Article 7 bis C (supprimé)
Mise en place d'un plan de formation des métiers de la petite enfance et une trajectoire décennale

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendements identiques de suppression COM-312 et COM-267 déposés respectivement par ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon et par Corinne Bourcier.

La commission a n'a pas adopté l'article 7 bis C.

Article 7 bis D (supprimé)
Instauration d'un cadre national des contrôles applicables aux lieux de vie et d'accueil

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement de suppression COM-314 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission n'a pas adopté l'article 7 bis D.

Article 7 bis
Encadrement du recours à l'intérim dans les lieux de vie et d'accueil

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-315 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission a adopté l'article 7 bis ainsi modifié.

Article 7 ter
Encadrement des séjours de rupture et interdiction de leur réalisation à l'étranger

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté les amendement COM-316, COM-317, COM-318 et COM-319 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon, ainsi que l'amendement COM-168 d'Anne Souyris tel que modifié par le sous-amendement COM-376 des rapporteurs pour avis.

La commission a adopté l'article 7 ter ainsi modifié.

Article 8
Assouplissement des conditions de mise en oeuvre de certaines décisions administratives et judiciaires d'accompagnement éducatif

L'article 8 vise à faciliter la mise en oeuvre de mesures d'aide sociale à l'enfance, qu'elles soient administratives ou judiciaires. Il comporte deux volets. Le premier permettrait de mettre en place une mesure administrative grâce au recueil de l'accord d'un seul des deux titulaires de l'autorité parentale. Le second, qui consistait initialement en l'assouplissement de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert, spécialement lorsqu'elles sont renforcées ou intensifiées, a été largement remanié à l'Assemblée nationale.

Les rapporteurs, convaincus de la nécessité de favoriser l'accompagnement administratif et de faciliter la mise en oeuvre des décisions judiciaires, ont accueilli favorablement cet article. Elles ont proposé à la commission, en coordination avec les rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales, d'y apporter des modifications pour remédier aux difficultés juridiques qu'il soulevait et rétablir la logique des dispositions relatives à la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert. La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Si les deux paragraphes que comprend l'article 8 poursuivent le même objectif, ils concernent toutefois des régimes différents et méritent donc, dans un souci de clarté, un traitement distinct.

La première partie portera donc sur l'aménagement des conditions de mise en oeuvre d'une mesure administrative et la seconde, sur l'assouplissement du cadre d'exécution des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert.

1. L'article 8 vise en premier lieu à permettre l'adoption de certaines mesures administratives d'aide éducative et de placement avec l'accord d'un seul des titulaires de l'autorité parentale

a) Toute mesure administrative suppose en principe l'adhésion des titulaires de l'autorité parentale

L'une des distinctions principales entre les mesures administratives et judiciaires d'aide sociale à l'enfance tient à ce que les premières exigent l'accord des titulaires de l'autorité parentale, qu'il s'agisse de mesures d'aide éducative à domicile ou de mesures d'accueil de jour et de placement, tandis que les secondes sont ordonnées par le juge, même s'il doit s'efforcer d'obtenir leur adhésion.

Pour les premières, l'article L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que la prestation est accordée par le président du conseil départemental sur la demande ou avec l'accord de la mère, du père ou à défaut de « la personne qui assume la charge effective de l'enfant ».

Pour les secondes, l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles dispose en effet qu'« aucune décision sur le principe ou les modalités de l'admission dans le service de l'aide sociale à l'enfance ne peut être prise sans l'accord écrit des représentants légaux ou du représentant légal du mineur ». Une exception est toutefois prévue, mais soumise à deux conditions cumulatives : l'urgence et l'impossibilité dans laquelle se trouve le représentant légal de donner son accord. Un accueil provisoire, dont le procureur de la République doit être avisé, peut alors être organisé.

Cela résulte des principes qui régissent l'exercice de l'autorité parentale en droit français. Il est en effet prévu à l'article 372 du code civil que les parents « exercent en commun » l'autorité parentale jusqu'à la majorité ou l'émancipation de leur enfant, hors exceptions qui tiennent aux conditions d'établissement de la filiation ou à l'effet de certaines décisions de justice.

Il importe au surplus de souligner que la séparation des parents n'affecte en rien l'application des « règles de dévolution de l'exercice de l'autorité parentale », en application de l'article 373-2 du code civil.

Si le législateur a ménagé à l'article 372-2 du code civil une exception pour les actes usuels, pour lesquels, à l'égard des tiers de bonne foi, chacun des parents est réputé agir avec l'accord de l'autre, celle-ci ne trouverait en principe pas à s'appliquer en matière d'aide éducative ou d'accueil temporaire.

En pratique, il apparaît toutefois que certains départements s'accommodent, dans certaines circonstances, du silence ou de l'absence, au sein de la résidence habituelle de l'enfant, d'un des titulaires de l'autorité parentale, ce qui engendre en pratique une inégalité dans l'accompagnement administratif des familles.

b) L'article 8 permettrait, dans certaines conditions, de prendre une mesure administrative d'aide éducative à domicile ou d'accueil de jour et de placement avec l'accord d'un seul des titulaires de l'autorité parentale

(1) La disposition relative à la mesure administrative d'aide éducative à domicile

Dans sa version initiale, l'article 8 insérait un alinéa à l'article L. 222-2 du code de l'action sociale et des familles, pour prévoir que la demande ou l'accord d'un seul des titulaires de l'autorité parentale suffirait désormais pour prendre une mesure d'aide éducative à domicile, sauf en cas d'opposition de l'autre titulaire, dans des conditions qui auraient été déterminées par décret en Conseil d'État. Il précisait en outre que, dans le cas où cette mesure impliquerait une intervention au domicile, l'accord des deux titulaires qui y résident serait nécessaire.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par la députée Marie-Charlotte Garin, qui a apporté deux modifications notables à cette disposition :

- l'exception au principe du recueil de l'adhésion des deux titulaires de l'autorité parentale serait désormais restreinte aux cas dans lesquels ils sont « séparés » ;

- le titulaire qui n'aurait pas formulé de demande ou donné d'accord au sujet de cette mesure ne disposerait plus d'une faculté d'opposition, mais serait seulement « informé par le président du conseil départemental » de sa mise en oeuvre.

(2) La disposition relative aux mesures administratives d'accueil de jour et de placement

L'article 8 modifie l'article L. 223-2 du code civil pour permettre de mettre en oeuvre une mesure administrative d'accueil avec l'accord d'un seul des parents, lorsque l'évaluation préalable à l'attribution de toute prestation d'aide sociale à l'enfance conclut à l'insuffisance des mesures d'aide éducative « au regard des difficultés de la famille ».

Il serait toutefois prévu que l'autre titulaire de l'autorité parentale pourrait s'opposer à cette mesure, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

L'Assemblée nationale a enserré dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine la capacité d'opposition de l'autre parent, suite à l'adoption d'un amendement porté en séance par la députée Ayda Hadizadeh.

c) La commission a souhaité concilier la simplification de la mise en oeuvre des mesures administratives avec les principes structurants de l'autorité parentale

L'assouplissement envisagé dans la mise en oeuvre des mesures administratives semble tout à fait opportun aux rapporteurs, en ce qu'il évite un recours au juge dans des situations où le silence ou la négligence d'un parent prive son enfant d'un accompagnement administratif. Ils ont toutefois voulu apporter de légères modifications au texte pour assurer sa conformité aux principes structurants de l'autorité parentale et écarter une disposition de nature réglementaire.

Si les rapporteurs comprennent la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a restreint la disposition relative aux mesures administratives d'aide éducative à domicile aux parents séparés, dans la mesure où elle devrait souvent concerner en pratique des parents isolés^112(*), elles jugent toutefois que sa rédaction actuelle soulève plusieurs difficultés juridiques.

En premier lieu, elle introduirait une différence de traitement entre les titulaires de l'autorité parentale, selon qu'ils sont ou non séparés. Or, cette différence n'apparaît pas fondée en droit, car la séparation n'emporte aucune conséquence sur les conditions d'exercice de l'autorité parentale.

En second lieu, la seule information de l'autre parent de la mise en oeuvre de la mesure, qui serait ainsi privé de toute capacité d'opposition, porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée garanti par l'article 2 de la Déclaration du 26 août 1789, comme par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, et au droit de mener une vie familiale normale, qui découle du dixième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Les représentants de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), qui ont insisté sur ce point devant les rapporteurs, ont mobilisé l'avis rendu par le Conseil d'État au soutien de leur argumentaire, au sein duquel cette faculté d'opposition est bien qualifiée de « nécessaire au regard des exigences constitutionnelles et conventionnelles » précitées.

Les rapporteurs ont donc proposé à la commission un amendement COM-355 de rétablissement du dispositif initial, qui a été adopté.

La précision relative au délai dans lequel le titulaire de l'autorité parentale peut faire part de son opposition, qui a été établi à quarante-huit heures à l'Assemblée nationale, présente un caractère réglementaire. Aussi les rapporteurs ont-elles proposé à la commission de supprimer cette disposition par un amendement COM-356 qui a été adopté. Cet amendement supprime par ailleurs la formule suivant laquelle l'autre titulaire de l'autorité parentale serait « saisi à cet effet », dans la mesure où les rapporteurs ont considéré que l'exercice de cette faculté d'opposition implique nécessairement la notification de la décision en question.

2. Le second volet de l'article 8, qui fluidifiait l'assistance éducative et spécialement l'accompagnement renforcé ou intensifié, a été largement modifié à l'Assemblée nationale

a) L'encadrement actuel de certaines mesures d'assistance éducative induit un recours fréquent au juge des enfants, qui embolise son cabinet au détriment de la qualité de la justice rendue

Les mesures d'assistance éducative qui relèvent du milieu ouvert au titre de l'article 375-2 du code civil, ou qui accompagnent une décision de placement dans le cadre de l'article 375-4 du code civil, reposent sur une intervention fréquente du juge des enfants.

Il incombe en effet au juge de désigner la personne ou le service qui « apporte aide et conseil à la famille » dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, de même qu'il lui appartient d'autoriser le service à assurer au mineur un hébergement exceptionnel ou périodique, ou, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, d'ordonner le renforcement ou l'intensification de la mesure.

La récente mission conjointe de contrôle sur la protection de l'enfance du Sénat a constaté qu'outre la question de la banalisation du recours au juge des enfants dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, les procédures d'assistance éducative en elles-mêmes reposent sur des saisines fréquentes, voire excessives, du juge des enfants. Un tel recours au juge induit un engorgement juridictionnel, qui se manifeste par l'augmentation des délais d'audiencement, de notification des décisions et de réponse aux diverses sollicitations^113(*).

b) L'assouplissement envisagé dans l'exécution des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert a été pour l'essentiel abandonné à l'Assemblée nationale

L'article 8 vise à simplifier les conditions dans lesquelles sont exécutées les mesures d'assistance éducative prises en milieu ouvert (article 375-2 du code civil) ou qui accompagnent un placement chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance (article 375-4 du code civil), en attribuant aux services qui les exécutent une marge de manoeuvre plus conséquente.

En premier lieu, l'article 8 permettait dans sa version initiale au juge des enfants de désigner le service de l'aide sociale à l'enfance, afin qu'il lui incombe de choisir le service qui exécutera la mesure.

En second lieu, le dispositif initial étendait au service désigné pour exécuter la mesure, et non plus seulement au juge, la faculté d'en ajuster l'intensité et de l'assortir d'un hébergement exceptionnel ou périodique, « à condition que le service désigné soit autorisé et habilité à cet effet ». Ce faisant, l'article 8 instaurait à l'article 375-4 du code civil la possibilité d'un accompagnement renforcé ou intensifié du membre de la famille ou du tiers digne de confiance.

L'article 8 prévoyait au surplus, pour les seules mesures d'assistance éducative en milieu ouvert de l'article 375-2 du code civil, que :

- le service en question doive, « chaque fois que l'une de ces modalités particulières [serait] mise en oeuvre », informer sans délai les parents ou les représentants légaux de l'enfant, le juge des enfants et, le cas échéant, le président du conseil départemental ;

- le juge des enfants puisse être saisi de tout désaccord quant à la mise en oeuvre de la mesure, statue « dans les conditions et délais fixés par décret » et puisse ordonne en cas d'urgence qu'il soit sursis à l'exécution de l'hébergement exceptionnel ou périodique envisagé.

L'Assemblée nationale a apporté de nombreuses modifications aux dispositions de l'article 8 qui portent sur l'article 375-2 du code civil :

- la possibilité laissée au juge de désigner le service de l'aide sociale à l'enfance pour qu'il choisisse lui-même le service qui exécute la mesure a été écartée, suite à l'adoption en séance d'un amendement de la députée Gabrielle Cathala ;

- la faculté offerte au service qui exécute la mesure d'en moduler l'intensité et d'y inclure un hébergement exceptionnel ou périodique a été supprimée, à la faveur de l'adoption en commission d'amendements identiques des députés Christine Le Nabour et Jean-Claude Raux ;

- l'information des parents a été enrichie du recueil de leur avis sur l'exécution de la mesure, en raison de l'adoption d'amendements identiques déposés en commission par les députés Christine Loir et Yannick Monnet ;

- le délai laissé au juge pour statuer a été établi à un mois et la durée maximale de la mesure, renouvelable par décision motivée, a été fixée à deux ans, par un amendement porté en commission par le député Jean-Claude Raux ;

- deux dates différentes de prise d'effet de la mesure ont été retenues, suite à l'adoption en commission spéciale de l'amendement précédent de Jean-Claude Raux et d'un amendement de Christine Le Nabour. Le premier l'a définie « à la date de la réception de la notification par le service mandaté de la décision du juge aux parents ou aux représentants légaux de l'enfant » et le second, « à la date de notification de la décision aux titulaires de l'autorité parentale », ce qui crée une incertitude juridique ;

- les conditions de « recueil de l'accord des titulaires de l'autorité parentale » et d'information du juge des enfants au sujet de l'adjonction d'un hébergement exceptionnel ou périodique à la mesure ont été renvoyées à un décret par l'amendement précédent de Christine Le Nabour ;

- un référentiel national définissant les conditions minimales d'intensité des mesures d'action éducative en milieu ouvert et des mesures d'aide éducative à domicile, qui serait pris par décret après avis du conseil national de la protection de l'enfance, a été créé, puis précisé par des amendements, respectivement, des députées Ayda Hadizadeh, en commission spéciale, et Soumya Bourouaha, en séance.

L'Assemblée nationale a également adopté des amendements sur les dispositions qui relèvent de l'article 375-4 du code civil. Il a ainsi été précisé que :

- l'accompagnement renforcé ou intensifié serait exécuté dans le respect du référentiel national précité et que l'enfant devrait être informé, voire, « lorsque son âge et son développement le [permettraient] », entendu. En cas d'urgence, cette information et ce recueil interviendraient dans un délai de quarante-huit heures à compter de la mise en place de l'hébergement. Ces modifications résultent de l'adoption d'un amendement en commission spéciale de la députée Ayda Hadizadeh ;

- la décision de renouvellement de cette mesure justifierait la nécessité d'une intervention judiciaire, suite à l'adoption par la commission spéciale d'un amendement de sa présidente, Perrine Goulet.

c) La commission a souhaité rétablir un dispositif susceptible de réduire la judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance

La commission accueille favorablement les modifications que l'article 8 apporterait aux articles 375-2 et 375-4 du code civil, dans la mesure où elles apparaissent susceptibles d'assouplir et d'améliorer l'accompagnement éducatif des enfants.

(1) L'adaptation des conditions d'exécution des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert (article 375-2 du code civil)

La souplesse dans l'exécution des mesures permettrait en effet de les adapter plus facilement à la situation de l'enfant et, partant, d'atténuer l'engorgement du cabinet du juge des enfants, ce qui améliorerait la qualité du suivi des mineurs.

Le récent rapport d'information du Sénat sur la protection de l'enfance a en effet observé les effets délétères que le recours systématique au juge entraîne et recommandé, en conséquence, d'adopter des mesures susceptibles d'engager effectivement la déjudiciarisation de la protection de l'enfance^114(*).

Les rapporteurs ont donc regretté la suppression par mégarde à l'Assemblée nationale de la disposition qui permettait au juge des enfants, dans le cadre d'une assistance éducative en milieu ouvert, de désigner le service de l'aide sociale à l'enfance, pour qu'il lui revienne de choisir le service qui exécutera la mesure. Aussi ont-elles fait adopter à la commission un amendement COM-357 de rétablissement de cet alinéa.

Les rapporteurs ont, pour les mêmes raisons, proposé par un amendement COM-358 de :

- revenir sur la suppression par l'Assemblée de la faculté initialement laissée au service désigné de moduler l'intensité de l'accompagnement éducatif en milieu ouvert et sur les modifications procédurales qu'elle a apportées. Les rapporteurs ont préféré réserver l'intervention du juge aux situations dans lesquelles un désaccord s'est élevé, pour ne pas encombrer son cabinet de mesures consensuelles ;

- intégrer le référentiel national relatif aux modalités de l'accompagnement renforcé ou intensifié qui a été ajouté au texte par l'Assemblée nationale, en écartant toutefois les précisions qui portent sur son contenu et revêtent donc une nature réglementaire ;

- prévoir explicitement l'information du jeune sur les mesures prises, que l'Assemblée nationale a limitée à l'article 375-4 du code civil ;

- supprimer, par coordination, les dispositions redondantes à l'article 375-4 du code civil, qui prévoirait que l'accompagnement est intensifié ou renforcé « dans les conditions prévues à l'article 375-2 ».

Enfin, la précision ajoutée par l'Assemblée nationale relative à la détermination par décret des conditions du « recueil de l'accord des titulaires de l'autorité parentale » et de l'information du juge des enfants lorsque l'accompagnement renforcé ou intensifié est assorti d'un hébergement exceptionnel ou périodique n'a pas davantage semblé opportune aux rapporteurs. Outre le fait que les mesures judiciaires ne dépendent par définition pas de l'accord des titulaires de l'autorité parentale, l'article 1^er assurera déjà l'information « sans délai » des parents, du juge des enfants et, le cas échéant, du président du conseil départemental. Elles ont en conséquence proposé à la commission un amendement COM-360 de suppression de cette disposition, qui a été adopté.

(2) L'extension de l'accompagnement renforcé ou intensifié au placement auprès de l'autre parent, d'un membre de la famille et du tiers digne de confiance (375-4 du code civil)

Les rapporteurs, qui accueillent favorablement cette disposition, ont toutefois proposé à la commission d'apporter une modification au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

L'exigence pour le juge de justifier la nécessité de son intervention « au regard de l'impossibilité de mettre en oeuvre ou de maintenir une mesure d'accompagnement administratif », qui a été introduite à la faveur de l'adoption d'un amendement de Perrine Goulet, a semblé opportune dans son principe aux rapporteurs, dans la mesure où elle joue en faveur de la déjudiciarisation de la protection de l'enfance.

Elles considèrent toutefois que cette disposition, si elle devait être insérée à l'article 375-4 du code civil, s'appliquerait uniquement aux mesures qu'il prévoit et non à l'ensemble des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert. Elles ont en conséquence proposé à la commission un amendement COM-359, qui reformule et déplace à l'article 375-2 du code civil cette disposition.

La commission a adopté l'article 8 tel que modifié par ces amendements, également portés par les rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales en ce qui concerne l'assouplissement de la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement éducatif en milieu ouvert intensifié ou renforcé (amendements COM-324 et COM-325).

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis AA (nouveau)
Définition des actes usuels de l'autorité parentale

L'article 8 bis AA inscrit dans le code civil une définition des actes usuels de l'autorité parentale et précise que les personnes, services ou établissements auprès desquels un enfant est placé accomplissent les actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation.

Les rapporteurs ont constaté durant leurs travaux qu'une incertitude demeurait souvent en pratique quant à la définition des actes usuels, en dépit de l'existence d'une jurisprudence stable en la matière et de la diffusion d'un guide pratique par les directions générales de la cohésion sociale et des affaires civiles et du sceau. Elles ont donc formulé un avis favorable sur cet amendement portant article additionnel, qui a été adopté par la commission.

1. L'insuffisante appropriation de la distinction entre acte usuel et non usuel par les services de l'aide sociale à l'enfance engendre des incertitudes qui dégradent le quotidien des mineurs et encombrent le cabinet du juge des enfants

La notion d'acte usuel de l'autorité parentale, qui figure à l'article 372-2 du code civil, constitue une exception au principe général suivant lequel les parents « exercent en commun » l'autorité parentale^115(*). Chacun des parents est, à l'égard d'un tiers de bonne foi, réputé agir avec l'accord de l'autre lorsqu'il décide d'un acte usuel. Tout acte non usuel exige toutefois l'accord des deux titulaires de l'autorité parentale.

Il appartient aux juges du fond de caractériser l'acte usuel. Partant, sa définition demeure prétorienne. La cour d'appel d'Aix-en-Provence l'a ainsi ébauchée dans un arrêt du 28 octobre 2011 : « Les actes usuels peuvent être définis comme des actes de la vie quotidienne, sans gravité, qui n'engagent pas l'avenir de l'enfant, qui ne donnent pas lieu à une appréciation de principe essentielle et ne présentent aucun risque grave apparent pour l'enfant, ou encore, même s'ils revêtent un caractère important, des actes s'inscrivant dans une pratique antérieure non contestée. »^116(*)

Il s'agit par exemple de l'inscription des enfants sur le passeport de la mère^117(*), d'une intervention chirurgicale bénigne^118(*) ou de la participation à un film réalisé par une association municipale^119(*).

Cette distinction revêt une importance particulière lorsqu'un enfant est placé, car la personne, le service ou l'établissement auquel il a été confié ne peut prendre que les actes usuels de l'autorité parentale. Les actes non usuels exigent quant à eux, hors décision du juge des enfants, l'accord des titulaires de l'autorité parentale, qui en vertu de l'article 375-7 du code civil « continuent à exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas incompatibles avec cette mesure ».

Or, et ainsi que l'a constaté le Sénat dans son récent rapport d'information sur la protection de l'enfance^120(*), cette distinction, pourtant bien établie en jurisprudence, n'a pas été encore bien assimilée par les personnes ou services auxquels les enfants sont confiés.

Plusieurs juges des enfants entendus lors de ces travaux ont ainsi insisté sur le fait qu'ils connaissaient parfois de décisions aussi ordinaires et capitales pour le bon développement d'un enfant qu'un départ en vacances scolaires ou une invitation à un anniversaire.

3. L'article 8 bis AA inscrit dans le code civil une définition des actes usuels pour favoriser la bonne appropriation de cette notion par les services

L'amendement COM-96, issu du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI), propose, pour clarifier cette distinction, de définir les actes usuels de l'autorité parentale au sein du code civil. Il rétablit en ce sens l'article 372-1-1 du code civil. La définition de l'acte usuel figurera donc immédiatement avant son premier cas d'application, qui figure à l'article 372-2 du code civil.

La formulation retenue, grandement inspirée par la jurisprudence civile, est la suivante : « Les actes usuels de l'autorité parentale sont les actes de la vie quotidienne, qui n'engagent pas l'avenir de l'enfant et n'affectent pas ses droits fondamentaux ou, même s'ils revêtent un caractère important, qui s'inscrivent dans une pratique antérieure non contestée par les parents. »

Il précise par ailleurs explicitement à l'article 375-7 du code civil que la personne ou le service auprès duquel l'enfant est placé « accomplit les actes usuels de l'autorité parentale relatifs à sa surveillance et à son éducation ».

Contrairement à l'article 9 ter, supprimé en séance à l'Assemblée nationale, qui entendait clarifier cette distinction en attribuant un caractère limitatif à une liste d'actes non usuels fournie par le service de l'aide sociale à l'enfance à la personne qui accueille l'enfant, cette solution épouse la logique casuistique à laquelle obéit cette distinction.

Cet article opère donc une clarification, qui est susceptible d'accompagner utilement le guide relatif à l'exercice des actes relevant de l'autorité parentale pour les enfants confiés^121(*) que la direction générale de la cohésion sociale a récemment actualisé, en coordination avec la direction générale des affaires civiles et du sceau.

Ce guide compile de nombreux exemples pratiques, pour les différents volets de l'existence d'un enfant, qui illustrent la distinction entre les actes usuels ou non usuels. Ses chapitres sont par exemple consacrés à la scolarité, les démarches administratives, les loisirs ou la vie quotidienne.

Les rapporteurs, convaincus qu'une clarification législative étaierait cette démarche et fournirait aux services de l'aide sociale à l'enfance les moyens d'organiser avec plus de souplesse et de confiance la vie des enfants placés, ont formulé un avis favorable sur cet amendement, qui a été adopté par la commission.

La commission a adopté l'article 8 bis AA ainsi rédigé.

Article 8 bis A
Faculté pour le juge des enfants de proposer une consultation familiale aux parents à l'occasion d'une procédure d'assistance éducative doublée d'un conflit familial

L'article 8 bis A, introduit à l'Assemblée nationale suite à l'adoption en séance de deux amendements identiques, permettrait au juge des enfants de proposer aux parents une consultation familiale lorsqu'un conflit familial compromet leur adhésion à une mesure d'assistance éducative.

La commission a constaté au regard des travaux de ses rapporteurs que cette faculté méritait d'être expérimentée avant d'envisager sa généralisation, dans un cadre précisé par l'amendement qu'elle a adopté.

1. Le juge des enfants, dont le code civil rappelle qu'il doit toujours entreprendre d'obtenir l'adhésion des parents à la mesure envisagée, peut leur proposer à cette fin une médiation familiale

La saisine du juge des enfants en matière d'assistance éducative résulte en principe du refus que les parents opposent à l'adoption d'une mesure administrative, lorsqu'elle ne se fonde pas sur une situation de danger grave et immédiat pour l'enfant.

Le caractère subsidiaire que le législateur a attaché à l'intervention du juge depuis la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance témoigne de sa conviction durable que l'adhésion des parents à une mesure d'assistance éducative garantit, ou du moins favorise, son efficacité, qu'elle soit administrative ou judiciaire.

Aussi l'article 375-1 du code civil dispose-t-il depuis la loi n° 70-459 du 4 juin 1970 relative à l'autorité parentale que le juge des enfants « doit toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée ».

Le juge des enfants peut à cette fin proposer une mesure de médiation familiale aux parents, sauf en cas de violences intrafamiliales ou d'emprise. La médiation familiale, notamment issue des procédures de divorce^122(*), consiste en la désignation par le juge d'une personne à qui il incombe d'aider une famille à résoudre à l'amiable un différend.

L'introduction de la médiation familiale en matière d'assistance éducative, par la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants^123(*), avait été accueillie favorablement au Sénat.

Le rapporteur de la commission des affaires sociales, Bernard Bonne, avait alors observé que ce dispositif, inséré à l'article 375-4-1 du code civil, pouvait « permettre de résoudre les difficultés rencontrées par des parents », voire « prévenir les risques de rupture des liens familiaux »^124(*).

2. L'article 8 bis A permet au juge des enfants de proposer également aux parents une consultation familiale lorsqu'un conflit familial les empêche d'adhérer à la mesure

L'article 8 bis A fut ajouté au texte à l'Assemblée nationale, suite à l'adoption en séance de deux amendements identiques portés par les députées Isabelle Santiago et Émilie Bonnivard.

Il complète l'article 375-4-1 du code civil d'un alinéa qui dispose que le juge des enfants « peut proposer aux parents une consultation familiale de nature à faciliter leur adhésion à la mesure » lorsqu'il l'ordonne « dans le cadre d'un conflit familial ».

La consultation familiale consiste en une thérapie de groupe qui se déroule en principe en plusieurs séances régulières. Les thérapeutes oeuvrent dans ce cadre à identifier puis à réduire les incompréhensions et dysfonctionnements dont la famille souffre.

Les députées ont notamment argué que « la consultation familiale peut être complémentaire de la médiation familiale qui vise l'apaisement d'un conflit parental. Elle vise à évaluer le fonctionnement et la dynamique relationnelle d'une famille, notamment à la suite d'un passage à l'acte concernant un enfant. [...] Cet outil clinique et décisionnel peut contribuer à restaurer des liens familiaux fragilisés et à faciliter l'adhésion parentale à la mesure, tout en identifiant des solutions internes à la famille permettant d'éviter un placement lorsque cela est possible et souhaitable ».

3. La commission estime que cette disposition mérite d'être expérimentée avant une éventuelle généralisation

Les rapporteurs partagent bien entendu l'objectif des auteurs de cet article, qui souhaitent favoriser le recueil, par le juge, de l'adhésion des parents. Si la faculté de proposer une consultation familiale pourrait en principe en participer, les travaux des rapporteurs ont mis en évidence les incertitudes dont elle demeure empreinte.

Contrairement à la médiation familiale, qui était déjà bien établie devant le juge aux affaires familiales, avant son extension aux procédures d'assistance éducative, la consultation familiale demeure largement inconnue des prétoires comme des cabinets des juges des enfants et relève moins de la justice que de la psychologie.

Outre le fait que les rapporteurs considèrent qu'il serait utile d'évaluer au préalable l'extension récente de la médiation familiale aux procédures d'assistance éducative, ils jugent donc cette disposition prématurée, en ce qu'il reste à établir son efficacité et à déterminer son encadrement, en termes de financement comme de formation requise.

Les représentants de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse qu'ils ont entendus ont insisté sur l'enjeu du financement de cette mesure, auquel ils sont confrontés dans le cadre d'une expérimentation réduite du dispositif au sein de la cour d'appel de Paris.

Les rapporteurs ont en conséquence considéré judicieux de prévoir une véritable expérimentation de cette disposition, pour éprouver son utilité et définir ses caractéristiques, avant d'envisager sa généralisation.

Sur la proposition de ses rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-361 de modification en ce sens de l'article 8 bis A.

La commission a adopté l'article 8 bis A ainsi modifié.

Article 8 bis
Définition de la conférence familiale comme outil d'accompagnement dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-326 de ses rapporteurs pour avis Brigitte Bourguignon et Jean Sol.

La commission a adopté l'article 8 bis ainsi modifié.

Article 9
Faciliter l'accès aux soins des mineurs pris en charge par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance

L'article 9 vise à permettre de surmonter l'obstacle que représente en matière médicale le silence, l'indifférence ou le refus des titulaires de l'autorité parentale, dans la mesure où l'accomplissement des actes de soin non usuels exige, sauf décision judiciaire ou circonstances particulières, leur accord préalable.

L'article instaurerait deux régimes à cette fin, qui s'appliqueraient aux seuls enfants confiés à un service d'aide sociale à l'enfance. En premier lieu, il autoriserait le médecin, l'infirmier, la sage-femme ou tout autre professionnel de santé à administrer certains actes médicaux sans recueillir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale, sauf à ce que ces derniers s'y opposent expressément. En second lieu, il assouplirait les conditions dans lesquelles un médecin peut apporter des « soins indispensables » dont l'absence exposerait le mineur à des « conséquences graves pour sa santé » ; la seule information des titulaires de l'autorité parentale serait désormais nécessaire. L'article imposerait en toute hypothèse l'accompagnement du mineur par une personne majeure, désignée en principe par le service de l'aide sociale à l'enfance et par exception par le mineur lui-même.

Les rapporteurs ont constaté au long de leurs travaux l'opportunité de cet article, en ce qu'il remédie à certaines des difficultés que rencontrent les services de l'aide sociale à l'enfance dans le suivi médical des mineurs qui leur sont confiés. Ils ont de surcroît estimé que l'aménagement qu'il induit des conditions d'exercice de l'autorité parentale est proportionné à l'objectif qu'il poursuit. Aussi ont-ils uniquement proposé à la commission, comme les rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales, d'apporter des modifications qui tiennent à la clarté du dispositif et au respect du domaine de la loi. La commission a adopté cet article ainsi modifié.

1. La nécessité de recueillir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale pour administrer des actes de soin non usuels aux enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance altère parfois leur suivi médical

Les actes médicaux fournissent une illustration particulièrement frappante, compte tenu de l'importance qu'ils revêtent pour le développement d'un enfant, des rigidités qui résultent de la partition entre les actes usuels et non usuels de l'autorité parentale lorsqu'un enfant est confié au service départemental d'aide sociale à l'enfance.

L'article 375-7 du code civil dispose en effet que les parents du mineur qui fait l'objet d'une assistance éducative « continuent à exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas incompatibles avec cette mesure ».

S'il appartient au service auquel l'enfant est confié de consentir aux actes de soin usuels dont il a besoin, il revient toutefois en principe aux titulaires de l'autorité parentale de donner leur accord préalable à l'accomplissement de tout acte médical non usuel.

Plusieurs exceptions à ce principe général ont cependant été prévues :

· L'aménagement judiciaire du principe

Le juge des enfants peut ainsi autoriser le service auquel l'enfant est confié d'exercer « un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale » lorsque ses détenteurs :

- formulent un refus abusif ou injustifié ;

- se manifestent par leur négligence ;

- font l'objet de poursuites ou d'une condamnation, même non définitive, pour des crimes ou délits commis sur la personne de l'enfant.

L'article 375-7 du code civil précise au surplus que le service qui sollicite cette autorisation du juge doit apporter « la preuve de la nécessité de [la] mesure ».

Il importe enfin de souligner que le caractère « déterminé » de l'acte implique selon une jurisprudence constante la nécessité, pour le juge, de prévoir un délai à cette délégation^125(*).

· Les exceptions législatives au principe de l'accord préalable

La nécessité d'obtenir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale a été levée par le législateur dans certaines circonstances et pour certains actes médicaux :

- lorsque le refus du titulaire de l'autorité parentale d'administrer des « soins indispensables » à l'enfant risque d'entraîner des « conséquences graves » pour sa santé, le médecin peut le surmonter en vertu de l'article L. 1111-4 du code de la santé publique, notamment pour une intervention chirurgicale urgente^126(*) ;

- lorsque la sauvegarde de la santé du mineur exige un traitement ou une intervention et qu'il « s'oppose expressément à la consultation du ou des titulaires de l'autorité parentale afin de garder le secret sur son état de santé », le médecin ou la sage-femme peut le réaliser, en application de l'article L. 1111-5 du code de la santé publique, à condition de s'efforcer au préalable d'« obtenir le consentement du mineur à cette consultation ». Une personne majeure choisie par le mineur doit alors l'accompagner ;

- lorsque l'acte médical (prévention, dépistage ou traitement) est nécessaire pour préserver la santé sexuelle et reproductive d'un mineur qui s'oppose à la consultation des titulaires de l'autorité parentale, l'infirmier peut le réaliser après avoir oeuvré à obtenir le consentement du mineur à cette consultation, en vertu de l'article L. 1111-5-1 du code de la santé publique ;

- la prescription, la fourniture et l'administration de contraceptifs, de même que la décision de recourir à une interruption volontaire de grossesse ne nécessitent pas de recueillir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale, en vertu respectivement des articles L. 5134-1 et L. 2212-7 du code de la santé publique.

Outre le cas d'une délégation judiciaire à exercer certains actes non usuels, un guide rédigé par la direction générale de la cohésion sociale range une liste d'actes médicaux parmi ces différentes catégories :

Régime de certains actes médicaux

Types d'actes	Actes non usuels, donc soumis à l'accord parental	Actes usuels, donc ne nécessitent pas l'accord parental	Actes que le mineur peut faire seul	Actes que certains professionnels de santé peuvent faire sans l'accord des parents
Traitement médical courant ou récurrent		Accord parental non requis.		Accord parental non requis.
Consultation chez un médecin spécialiste		Accord parental non requis.	L'exception de l'article L. 1111-5 du CSP s'applique si le mineur souhaite garder le secret sur son état de santé. Dans ce cas-là, il se fait accompagner d'une personne majeure de son choix.	Le médecin peut prendre des décisions médicales sans l'accord des parents, si l'action de prévention, le dépistage, le diagnostic, le traitement ou l'intervention s'impose pour sauvegarder la santé du mineur, et que ce dernier s'oppose à la consultation de ses parents.
Intervention chirurgicale	Accord parental requis. Exception légale : en cas d'urgence, un médecin peut intervenir sans l'accord des détenteurs de l'autorité parentale.		L'exception de l'article L. 1111-5 du CSP s'applique si le mineur souhaite garder le secret sur son état de santé. Dans ce cas-là, il se fait accompagner d'une personne majeure de son choix.	Le médecin peut prendre des décisions médicales sans l'accord des parents, si l'intervention s'impose pour sauvegarder la santé du mineur, et que ce dernier s'oppose à la consultation de ses parents.
Admission dans un établissement de santé	Si l'enfant a été confié suite à une décision administrative, accord parental requis, sauf si le détenteur de l'autorité parentale ne peut pas être joint en temps utile.	Si l'enfant a été confié suite à une décision judiciaire, le service de l'aide sociale à l'enfance peut donner son accord à la place des parents.

Source : direction générale de la cohésion sociale^127(*)

L'état actuel du droit engendre certaines difficultés pratiques, en dépit des garanties prévues par le législateur pour sauvegarder la santé des enfants, qu'ils soient ou non confiés à l'aide sociale à l'enfance.

La direction générale de la cohésion sociale estime ainsi que la situation dans laquelle le comportement des titulaires de l'autorité parentale empêche l'administration de soins dont l'enfant confié a besoin est « extrêmement fréquente », de même que celle où la réticence des services à saisir le juge des enfants prive le mineur des traitements que sa situation exige.

2. L'article 9 lève, sous certaines conditions, l'obligation de recueillir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale pour réaliser les actes de soin qu'exige la situation de santé d'un mineur confié à l'aide sociale à l'enfance

L'article 9 insère un article L. 1111-5-1-1 au sein du code de la santé publique, pour attribuer au médecin, à l'infirmier et à la sage-femme la faculté d'administrer un acte de soin (prévention, dépistage, diagnostic, traitement ou intervention) à un enfant confié au service départemental de l'aide sociale à l'enfance^128(*), sans qu'il lui soit nécessaire de recueillir l'accord préalable des titulaires de l'autorité parentale.

L'article L. 1111-5-1-1 prévoirait à cette fin deux cas de figure :

- une règle générale, qui permettrait l'accomplissement d'un acte « qui répond aux besoins de santé » du mineur, sauf à ce que les titulaires de l'autorité parentale, « saisis à cet effet, [fassent] part de leur opposition » ;

- une exception, qui autoriserait seul un médecin à administrer « les soins indispensables » au mineur « lorsque l'absence de soins l'expose à des conséquences graves pour sa santé » et ce, sans recueillir l'accord préalable des parents, qui n'en seraient qu'informés.

Le mineur devrait, en toute hypothèse, être accompagné d'une personne majeure désignée par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance.

Enfin, il s'appliquerait sous réserve des articles du code de la santé publique qui prévoient les exceptions précitées au principe de l'accord préalable^129(*), à l'exception de l'article L. 1111-4 du même code, qui permet au médecin de surmonter le refus des titulaires de l'autorité parentale lorsque leur refus que soit accompli des « soins indispensables » est susceptible d'entraîner des « conséquences graves » pour la santé de l'enfant.

L'Assemblée nationale, qui a accueilli favorablement cette disposition, y a apporté plusieurs modifications :

- la dérogation générale a été étendue à « tout professionnel de santé » suite à l'adoption en commission spéciale d'un amendement présenté par sa présidente Perrine Goulet. Sa recevabilité financière a été assurée en prévoyant que « les actes mis en oeuvre par un professionnel de santé autre qu'un médecin, un infirmier ou une sage-femme ne font pas l'objet d'un remboursement au titre de l'assurance maladie » ;

- la précision suivant laquelle les conditions dans lesquelles les titulaires de l'autorité parentale pourraient s'opposer à la réalisation d'un tel acte seraient déterminées en Conseil d'État a été écartée par un amendement de la rapporteure Nathalie Colin-Oesterlé, qui fut adopté par la commission spéciale ;

- l'obligation d'expliquer l'acte médical au mineur grâce à un document d'information adapté « à son âge, à son degré de maturité et à ses capacités de compréhension et de communication » et de recueillir ses observations a été établie par un amendement porté par la députée Ayda Hadizadeh en commission spéciale. Il a été précisé en séance, par un amendement de la même députée, que la personne majeure qui accompagne le mineur devrait être en priorité choisie « parmi l'assistant familial ou la personne assurant l'accueil quotidien du mineur, sauf lorsque le mineur exprime, compte tenu de son âge et de son degré de maturité, une préférence différente ou lorsque cette présence n'est pas adaptée à la nature de l'acte concerné ou à l'intérêt du mineur ».

3. La commission, convaincue de l'opportunité de ce dispositif, n'a apporté que des modifications qui tiennent à la clarté du droit et au respect du domaine de la loi

Les récents travaux de la commission lui ont permis de constater le défaut de suivi médical qui frappe souvent les enfants de l'aide sociale à l'enfance, spécialement lorsqu'ils souffrent de multiples vulnérabilités^130(*).

Outre l'insuffisante coordination des acteurs, que ce projet de loi n'aborde malheureusement pas, les rapporteurs ont constaté que certaines rigidités de notre droit compromettent la qualité de l'accès aux soins dont ces mineurs bénéficient.

Aussi l'aménagement des conditions d'exercice de l'autorité parentale que l'article 9 prévoit leur apparaît-il proportionné à l'objectif de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant qu'il poursuit, dans la mesure où il garantit, en fonction de la gravité de l'état de santé du mineur, une faculté d'opposition ou une obligation d'information au bénéfice des titulaires de l'autorité parentale et que son champ est doublement réduit. Le dispositif s'appliquerait en effet, sous réserve de l'application des principales règles générales qui régissent la matière, aux seuls mineurs confiés à l'aide sociale à l'enfance.

Si le dispositif envisagé par l'article 9 semble donc bienvenu aux rapporteurs, elles ont toutefois souhaité en améliorer la clarté et assurer son respect du domaine de la loi.

Les rapporteurs ont donc proposé à la commission un amendement COM-363, qui reformule les conditions dans lesquelles les titulaires de l'autorité parentale peuvent opposer leur refus à la réalisation d'un acte médical, ou sont informés de l'administration des soins indispensables à leur enfant. Cet amendement supprime par ailleurs la formule suivant laquelle l'autre titulaire de l'autorité parentale serait « saisi à cet effet », dans la mesure où les rapporteurs ont considéré que l'exercice de cette faculté d'opposition implique nécessairement la notification de la décision en question.

Ils ont en outre estimé que les modifications apportées à l'Assemblée nationale quant à l'information du mineur sont redondantes avec l'article L. 1111-2 du code de la santé publique, qui dispose que les mineurs « ont le droit de recevoir eux-mêmes une information et de participer à la prise de décision les concernant, d'une manière adaptée à leur degré de maturité ». Ils considèrent par ailleurs que certaines des précisions portant sur la désignation de la personne majeure qui accompagne le mineur n'appartiennent pas au domaine de la loi. Un amendement COM-364 a donc été soumis à la commission pour supprimer ces dispositions.

Les rapporteurs pour avis de la commission des affaires sociales ont proposé à la commission d'adopter un amendement COM-327 qui étendrait aux psychologues le champ d'application de la disposition qui porte sur les actes médicaux qui pourraient être réalisés sans l'accord des titulaires de l'autorité parentale, sauf à ce qu'ils exercent leur faculté d'opposition. Les rapporteurs ont soutenu cette initiative et la commission a adopté cet amendement et l'amendement identique COM-31.

Les rapporteurs ont enfin exprimé leur souhait que le Gouvernement dépose en séance un amendement de suppression de la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article, qui a assuré la recevabilité financière de l'amendement de la députée Perrine Goulet sur l'extension du premier volet du dispositif à « tout professionnel de santé ».

La commission a adopté l'article 9 tel que modifié par ces amendements.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis
Explicitation des professionnels concernés par le régime de secret partagé

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales, qui a adopté cet article sans modification.

La commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 10
Spécification des actes d'enquête essentiels à réaliser dans le cadre d'affaires relatives à un crime commis sur un mineur et encadrement de leurs délais

L'article 10 tend à spécifier dans la loi les principaux actes d'enquête à accomplir dans les affaires relatives à des infractions commises sur des mineurs et à encadrer leur délai de réalisation. Il renforce également l'information des victimes sur l'état d'avancement des investigations.

La commission des lois a cependant estimé que la détermination du déroulement concret des investigations ne relevait pas du domaine de la loi, ces spécifications paraissant de surcroît dépourvues de portée normative. Elle n'a par conséquent pas retenu ces dispositions, qui présentent le double risque de rigidifier la conduite des enquêtes au détriment de la capacité des enquêteurs à définir des stratégies adaptées à la situation, et qui menacent de faire peser de nouveaux risques sur la régularité des procédures.

Elle a en revanche conservé et élargi l'obligation d'information des victimes à l'ensemble des procédures pour violences sexuelles et intrafamiliales, selon une périodicité semestrielle.

La commission des lois a adopté cet article ainsi modifié.

1. Le dispositif proposé : une spécification des actes d'enquête essentiels à réaliser dans le cadre d'affaires relatives à un crime commis sur un mineur et encadrement de leurs délais

Le présent article a été intégré dans le texte par la voie d'une lettre rectificative, en réponse à l'affaire dite « Lyhanna », du nom de la jeune fille de onze ans dont le corps a été retrouvé le 4 juin 2026 près de Fleurance (Gers), sept jours après sa disparition, malgré de précédentes plaintes pour viol et pour viol sur mineurs visant le principal suspect.

Il vise à spécifier, dans la loi, les actes d'enquête essentiels à réaliser dans le cadre d'affaires concernant un crime commis sur un mineur et à encadrer leur délai.

L'article précise que ces actes essentiels qui doivent être réalisés « dans les meilleurs délais », correspondent au moins, « si la nature des faits le justifie » :

- à l'audition sans délai de la victime avec orientation vers un dispositif d'accompagnement spécialisé lorsque celle-ci le souhaite ;

- aux réquisitions utiles permettant la préservation des preuves matérielles, numériques ou médico-légales.

L'article prévoit également que la personne identifiée à l'encontre de laquelle existent une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre l'infraction, doit être entendue sur les faits dans un délai de trois mois, sauf s'il est impossible de procéder à cette audition ou si les nécessités de l'enquête ou de l'instruction justifient de la différer.

Il prévoit également une mesure permettant de renforcer l'information de la victime. À l'expiration d'un délai de trois mois à compter du dépôt de plainte. L'officier de police judiciaire serait tenu d'aviser le procureur de la République, par tout moyen, de l'état d'avancement de l'enquête. Il reviendrait ensuite à ce dernier d'informer le plaignant. L'information pourrait également être délivrée dans ce cadre par une association d'aide aux victimes agréée.

Enfin, l'article précise expressément que le non-respect des délais qu'il prévoit ne constitue pas une cause de nullité de la procédure.

2. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : l'ajout de nouvelles précisions et exigences quant au déroulement des affaires concernant des infractions commises sur des mineurs

L'Assemblée nationale a sensiblement étoffé les dispositions de cet article.

En premier lieu, le dispositif serait étendu aux délits de violence et d'agression sexuelle commis sur un mineur de quinze ans, et s'appliquerait non seulement en cas de plainte, mais également en cas de réception par le procureur de la République d'un signalement ou d'une dénonciation.

- En deuxième lieu, la liste des actes essentiels à réaliser a été étendue à :

- l'information de la victime mineure de l'ensemble de ses droits ;

- la vérification des antécédents judiciaires des personnes nommément visées par la plainte.

En troisième lieu, les députés ont prévu que les auditions de la victime ne devaient pas être conduite ou du moins devait être reportée lorsque son intérêt ou son état ne le permettent pas, et qu'en tout état de cause elles devaient être conduites de manière à éviter leur répétition injustifiée.

En quatrième lieu, le délai de trois mois au cours duquel l'audition du suspect doit être organisée pourrait être prorogé de trois mois supplémentaires sur décision du procureur de la République.

En cinquième lieu, l'Assemblée nationale a introduit une nouvelle exigence pesant sur les décisions de classement sans suite relatives à ces affaires. Ainsi, aucune décision de cette nature motivée par l'insuffisance des charges ou par le défaut d'identification de l'auteur ne pourrait intervenir avant que les actes d'investigation essentiels aient été accomplis ou que leur accomplissement se soit révélé impossible. L'avis de classement, rédigé en des termes accessibles, devrait être adressé par le procureur de la République à la victime ou à ses représentants légaux ainsi qu'à son avocat, préciserait notamment les actes d'investigation accomplis et exposerait de manière circonstanciée et détaillée les éléments de fait et de droit ayant fondé la décision de classement.

3. La position de la commission : étendre l'obligation d'information des victimes, tout en supprimant les dispositions satisfaites ou dépourvues de portée normative.

En adoptant l'amendement COM-365 de ses rapporteurs, la commission des lois a tout d'abord entendu supprimer l'ensemble des dispositions de l'article tendant à spécifier dans la loi les actes à conduire dans le cadre des investigations.

Comme le relève le Conseil d'État dans son avis sur le texte, le dispositif « se borne à décrire le contenu même d'une enquête et est dépourvu de valeur normative ».

L'absence de réalisation des actes cités dans un délai raisonnable paraît en effet davantage tenir aux moyens ou à tout le moins à l'organisation des services enquêteurs qu'à une lacune législative.

Si le Gouvernement peut utilement fixer des lignes directrices quant à la conduite des investigations sur ces infractions, leur nature et leur sensibilité particulières rendent chaque affaire éminemment singulière, nécessitant de la part des enquêteurs une capacité d'adaptation à la situation.

Le véhicule législatif paraît donc en lui-même mal adapté, et pourrait même s'avérer contre-productif. D'une part, des normes trop rigides pourraient perturber les stratégies d'enquête. D'autre part, comme le souligne l'avis précité du Conseil d'État, il conduirait de surcroît à faire peser des risques nouveaux sur la régularité des procédures.

À cet égard, il convient de rappeler que la commission des lois a lancé, le 10 juin, une mission d'information dotée des prérogatives de commission d'enquête sur le pilotage de la politique pénale et la prévention de ses dysfonctionnements, qui devra rendre ses conclusions en décembre. Dans cette attente, il lui paraît en tout état de cause prématuré de légiférer sur le sujet.

En revanche, la commission a conservé et élargi le champ de l'obligation d'information des victimes à l'ensemble des procédures pour violences sexuelles et intrafamiliales, afin de répondre à une préoccupation commune à l'ensemble des victimes de ces violences.

L'obligation d'information serait toutefois semestrielle, un tel délai paraissant davantage compatible avec la charge procédurale importante pesant sur les enquêteurs.

Enfin, la commission a supprimé la disposition conditionnant les décisions de classement sans suite à la réalisation de certains actes essentiels dans les affaires de violences sur mineur. Celle-ci a en effet pour l'essentiel été satisfaite, dans l'intervalle, par le décret n° 2026-907 du 30 septembre 2026 imposant une motivation spéciale des décisions de classement sans suite des affaires portant sur un crime d'atteinte à un mineur.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Renforcement de la répression des viols sériels sur mineurs

L'article 11 vise à porter de vingt ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité la peine encourue pour les viols sériels sur mineurs de quinze ans.

La commission des lois souscrit pleinement à l'objectif de renforcement de la répression des formes les plus graves de viol, raison pour laquelle elle a également entendu porter de vingt ans à trente ans de réclusion criminelle la peine pour les autres viols sériels ou pour les viols commis avec une pluralité de circonstances aggravantes (viol commis par un ascendant, avec usage ou menace d'une arme, etc.).

Soucieuse de garantir la cohérence de l'échelle des peines, la commission n'a en revanche pas retenu la mesure, introduite par l'Assemblée nationale, portant de trente ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité la peine encourue pour un viol sur mineur de quinze ans ayant entraîné la mort sans intention de la donner, afin de réserver une telle peine aux cas où l'intention homicide est établie.

La commission a adopté le présent article ainsi modifié.

1. L'état du droit : les viols sériels sont punis de vingt ans de réclusion criminelle

En l'état du droit, le viol non aggravé est puni de quinze ans de réclusion criminelle^131(*).

La répression du viol peut être aggravée dans certaines circonstances.

En particulier, celui-ci est puni :

- de vingt ans de réclusion criminelle lorsqu'il est commis sur un mineur de quinze ans (article 222-24, 2°)

- de vingt ans de réclusion criminelle lorsqu'il est « sériel », c'est-à-dire commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d'autres victimes (même article 222-24, 10°) ;

- il est puni de trente ans de réclusion criminelle lorsqu'il a entraîné la mort de la victime (article 222-25 du même code) ;

- il est puni de la réclusion criminelle à perpétuité lorsqu'il est précédé, accompagné ou suivi de tortures ou d'actes de barbarie (article 222-26 du même code).

2. Le dispositif proposé : un renforcement de la répression des viols sériels sur mineurs.

Le présent article a été intégré dans le texte par la voie d'une lettre rectificative, en réponse à l'affaire dite « Lyhanna », du nom de la jeune fille de onze ans dont le corps a été retrouvé le 4 juin 2026 près de Fleurance (Gers), sept jours après sa disparition, malgré de précédentes plaintes pour viol et pour viol sur mineurs visant le principal suspect.

Il vise à porter de vingt ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité la peine encourue pour les viols sériels sur mineurs, soit lorsque les deux circonstances aggravantes suivantes sont réunies :

- le viol est commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d'autres victimes :

- il est commis sur un mineur de quinze ans.

3. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : un renforcement de la répression du viol sur mineur de quinze ans ayant entraîné la mort

En commission, l'Assemblée nationale a introduit dans l'article une disposition visant à porter également de trente ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité la peine encourue pour un viol ayant entraîné la mort d'un mineur de quinze ans.

Il convient de relever que la caractérisation de cette infraction implique :

- l'absence de tortures ou d'actes de barbarie, une infraction spécifique, punie de la réclusion criminelle à perpétuité, étant définie par l'article 222-26 du code pénal ;

- l'absence d'intention homicide, une infraction spécifique de meurtre précédé, accompagné ou suivi d'un autre crime, également punie de la réclusion criminelle à perpétuité, étant définie à l'article 221-2 du même code.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement tendant à renforcer l'information de la victime de viol au cours de la procédure pénale.

4. La position de la commission : renforcer la répression des faits de viols les plus graves tout en garantissant la cohérence de l'échelle des peines

Les rapporteurs approuvent pleinement le renforcement proposé de la répression des viols sériels porté par le projet de loi.

À leur initiative, la commission des lois a ainsi adopté l'amendement COM-366, permettant de porter de vingt ans à trente ans la peine encourue pour :

- un viol commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d'autres victimes (viols sériels), sans préjudice de l'infraction spéciale d'une gravité supérieure, prévue par le présent article, constituée lorsque la victime est un mineur de quinze ans ;

- un viol commis avec au moins deux des circonstances aggravantes énumérées à l'article 222-24 du code pénal (voir encadré).

Cette disposition reprend une mesure adoptée au Sénat le 3 avril 2025 dans le cadre de la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre les violences sexuelles et sexistes^132(*).

Elle a également pour effet de satisfaire la mesure proposée à l'article 11 bis B du présent projet de loi, qui se borne à prévoir une telle aggravation de peine pour les viols sériels commis sur un mineur âgé de quinze à dix-huit ans. La commission a donc supprimé cet article par coordination^133(*).

Article 222-24 du code pénal

Le viol défini à l'article 222-23 est puni de vingt ans de réclusion criminelle :

1° Lorsqu'il a entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ;

2° Lorsqu'il est commis sur un mineur de quinze ans ;

3° Lorsqu'il est commis sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de l'auteur ;

3° bis Lorsqu'il est commis sur une personne dont la particulière vulnérabilité ou dépendance résultant de la précarité de sa situation économique ou sociale est apparente ou connue de l'auteur ;

4° Lorsqu'il est commis par un ascendant ou par toute autre personne ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait ;

5° Lorsqu'il est commis par une personne qui abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions ;

6° Lorsqu'il est commis par plusieurs personnes agissant en qualité d'auteur ou de complice ;

7° Lorsqu'il est commis avec usage ou menace d'une arme ;

8° Lorsque la victime a été mise en contact avec l'auteur des faits grâce à l'utilisation, pour la diffusion de messages à destination d'un public non déterminé, d'un réseau de communication électronique ;

9° (abrogé)

10° Lorsqu'il est commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d'autres victimes ;

11° Lorsqu'il est commis par le conjoint ou le concubin de la victime ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ;

12° Lorsqu'il est commis par une personne agissant en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise manifeste de produits stupéfiants ;

13° Lorsqu'il est commis, dans l'exercice de cette activité, sur une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle ;

14° Lorsqu'un mineur était présent au moment des faits et y a assisté ;

15° Lorsqu'une substance a été administrée à la victime, à son insu, afin d'altérer son discernement ou le contrôle de ses actes ;

16° Lorsqu'il est commis dans un moyen de transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageurs.

En second lieu, la commission s'est attachée à garantir la cohérence de l'échelle des peines, raison pour laquelle elle n'a pas retenu la mesure, portant de trente ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité la peine encourue pour un viol ayant entraîné la mort commis sur un mineur de quinze ans. Cette infraction suppose en effet l'absence d'intention homicide, à la différence du meurtre précédé ou accompagné d'un viol, pour lequel la loi prévoit déjà une peine de réclusion criminelle à perpétuité (article 221-2 du code pénal). Il serait incohérent que la loi pénale prévoie la même peine qu'il y ait ou non intention homicide.

Enfin, la commission a supprimé la disposition, introduite à l'Assemblée nationale, relative à l'information des victimes dans le cadre de la procédure, satisfaite par l'article 10 du projet de loi^134(*).

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis AA (nouveau)
Renforcement de la répression de la non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs

L'article 11 bis AA a été introduit par la commission des lois à l'initiative d'Annick Billon.

Il vise à renforcer la répression de la non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs.

1. L'état du droit : le délit de non dénonciation des crimes ou de certains délits commis sur des mineurs

Le délit de non-dénonciation d'un crime est défini à l'article 434-1 du code pénal comme le fait, pour quiconque ayant connaissance d'un crime dont il est encore possible de prévenir ou de limiter les effets, ou dont les auteurs sont susceptibles de commettre de nouveaux crimes qui pourraient être empêchés, de ne pas en informer les autorités judiciaires ou administratives. Sont exceptés les parents en ligne directe et leurs conjoints de l'auteur ou du complice, ses frères ou soeurs et leurs conjoints, ainsi que son conjoint ou la personne qui vit notoirement en situation maritale avec lui.

Ce délit est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Toutefois, en application de l'article 434-2 du même code, sa répression est aggravée lorsque le crime en cause est un acte terroriste ou une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Il est alors puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 d'amende.

Par ailleurs, l'article 434-3 du même code définit un délit de non-dénonciation de certains délits commis sur un mineur ou sur une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge, d'une maladie, d'une infirmité, d'une déficience physique ou psychique ou d'un état de grossesse.

Comme le délit de non-dénonciation de crime, ce délit est puni de trois ans d'emprisonnement de 45 000 euros d'amende. La peine est en revanche portée à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende lorsque les faits sont commis sur un mineur de quinze ans.

2. Le dispositif adopté par la commission des lois : un renforcement de la répression de la non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs

Le présent article, issu d'un amendement COM-32 déposée par Annick Billon et plusieurs de ses collègues, adopté par la commission des lois avec un avis favorable des rapporteurs, vise à renforcer la répression du délit de non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs.

Dans le détail, l'article tend à :

- lorsque l'infraction de non-dénonciation d'un crime prévue à l'article 434-2 du code pénal concerne un crime commis sur un mineur, la peine serait portée à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, au même titre que les crimes terroristes ou d'atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ;

- lorsque la non-dénonciation d'un délit sur personne vulnérable prévue à l'article 434-3 du même code concerne une agression ou atteinte sexuelles sur un mineur, même âgé de plus de quinze ans, présente un caractère incestueux^135(*), elle serait punie cette même peine.

La commission a adopté l'article 11 bis AA ainsi rédigé.

Article 11 bis A (supprimé)
Imprescriptibilité de certains crimes commis sur des mineurs

L'article 11 bis A prévoit l'imprescriptibilité de certains crimes commis sur des mineurs.

Si la portée symbolique d'une telle évolution ne saurait être ignorée, la commission des lois considère que celle-ci marquerait une rupture majeure avec notre tradition juridique. Jusqu'à présent, l'imprescriptibilité est réservée aux crimes contre l'humanité. En remettant en cause la singularité de ces crimes, une telle mesure conduirait à brouiller l'échelle des valeurs sociales protégées par la loi pénale.

En outre, ses effets pratiques apparaissent limités, alors que le délai de prescription des crimes les plus graves commis sur les mineurs a déjà été porté à trente ans à compter de la majorité de la victime, complété depuis une loi de 2021 par un mécanisme de prescription « glissante » susceptible de prolonger encore celui-ci en cas de récidive de l'auteur. Il faut de surcroît rappeler qu'en tout état de cause une telle réforme ne pourrait remettre en cause les prescriptions acquises.

Surtout, la prescription continue de reposer sur de puissantes justifications. Le dépérissement des preuves compromet tant les chances d'aboutissement des poursuites que l'exercice des droits de la défense. Plus fondamentalement, la prescription contribue à la pacification de la société en rappelant que l'exercice du pouvoir de punir doit connaître des limites, sans signifier pour autant l'oubli des crimes ni l'effacement de la souffrance des victimes.

Ce principe doit donc d'autant plus être préservé qu'une dérogation telle que celle proposée ici pourrait en appeler de nouvelles, au gré des évolutions sociales.

Il faut rappeler qu'en dehors de l'action publique, conduite au nom de la société toute entière, les victimes peuvent également ouvrir une action civile, qui obéit à des règles de prescription différentes et dont la finalité est précisément la reconnaissance et la réparation du préjudice résultant du crime commis à leur encontre.

La commission a donc entendu s'en tenir aux équilibres du droit en vigueur, en vertu desquels le principe de prescription est significativement aménagé sans pour autant être supprimé. Elle a par conséquent supprimé cet article.

1. L'état du droit : le délai de prescription a été considérablement allongé pour les crimes commis à l'encontre de mineurs, sans être supprimé

La prescription, soit l'extinction de l'action publique à raison des temps, constitue l'un des évènements pouvant mettre fin à l'action publique, avec, notamment, la mort du prévenu, l'amnistie ou encore l'abrogation de la loi pénale^136(*).

En particulier, l'article 7 du code de procédure pénale prévoit que l'action publique des crimes se prescrit, de droit commun, par 20 années à compter du jour où l'infraction est commise.

Le même article prévoit néanmoins certaines dérogations à cette règle.

En premier, lieu, les crimes contre l'humanité sont imprescriptibles.

En deuxième lieu, certains crimes spécifiques se prescrivent par 30 années. Il s'agit en particulier de crimes terroristes, relatifs à la prolifération d'armes de destruction massive, d'eugénisme et de disparition forcée.

Depuis la loi n° 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, le délai de prescription est également de 30 ans pour les crimes de meurtre, de tortures ou d'actes de barbarie ou de viol commis à l'encontre d'un mineur. Ce délai court à compter de la majorité de la victime. Ainsi, la plainte d'une personne victime d'un viol lorsqu'elle était mineure pourra, jusqu'à son 48^ème anniversaire, donner lieu à une mise en mouvement de l'action publique.

De plus, la loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l'inceste a créé un mécanisme de prescription dite « glissante » en cas de viol : en cas de commission sur un autre mineur par la même personne, avant l'expiration du délai de prescription, d'un nouveau viol, d'une agression sexuelle ou d'une atteinte sexuelle, le délai de prescription de ce viol est prolongé, le cas échéant, jusqu'à la date de prescription de la nouvelle infraction.

Il convient également de relever que certains évènements peuvent interrompre le délai de prescription. Dans le détail, il s'agit de :

- tout acte, émanant du ministère public ou de la partie civile, tendant à la mise en mouvement de l'action publique ;

- tout acte d'enquête émanant du ministère public, tout procès-verbal dressé par un officier de police judiciaire ou un agent habilité exerçant des pouvoirs de police judiciaire tendant effectivement à la recherche et à la poursuite des auteurs d'une infraction ;

- tout acte d'instruction du présent code, accompli par un juge d'instruction, une chambre de l'instruction ou des magistrats et officiers de police judiciaire par eux délégués, tendant effectivement à la recherche et à la poursuite des auteurs d'une infraction ;

- tout jugement ou arrêt, même non définitif, s'il n'est pas entaché de nullité.

Chacun de ces actes, jugement ou arrêt fait courir un nouveau délai de prescription d'une durée égale au délai initial.

Là encore, la prescription est « glissante » depuis la loi précitée de 2021 : pour un viol, une agression sexuelle ou une atteinte sexuelle sur un mineur, le délai de prescription est interrompu par les mêmes actes, jugements ou arrêts intervenus dans une procédure dans laquelle est reprochée à la même personne une de ces mêmes infractions commises sur un autre mineur^137(*).

S'agissant de l'action civile, la loi^138(*)prévoit que :

- lorsque celle-ci est exercée devant le juge pénal, elle se prescrit selon les règles de l'action publique ;

- lorsqu'elle est exercée devant le juge civil, elle se prescrit selon les règles du code civil^139(*).

Enfin, il faut relever que le principe de prescription n'est pas un principe à valeur constitutionnelle selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui considère cependant que, « il résulte du principe de nécessité des peines, protégé par l'article 8 de la Déclaration de 1789, et de la garantie des droits, proclamée par l'article 16 de la même déclaration, un principe selon lequel, en matière pénale, il appartient au législateur, afin de tenir compte des conséquences attachées à l'écoulement du temps, de fixer des règles relatives à la prescription de l'action publique qui ne soient pas manifestement inadaptées à la nature ou à la gravité des infractions »^140(*).

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : l'imprescriptibilité de crimes commis à l'encontre de mineurs

Le présent article est issu d'un amendement du député Arnaud Bonnet adopté en séance publique à l'Assemblée nationale avec un avis défavorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement, le garde des sceaux ayant précisé au cours des débats qu'il y était favorable à titre personnel.

Il vise à rendre imprescriptibles certains crimes violents ou à caractère sexuel commis à l'encontre de mineurs.

Dans le détail, seraient concernés, en plus des crimes de meurtre, de tortures ou d'actes de barbarie ou de viol :

- les violences aggravées ;

- la réduction en esclavage et l'exploitation de l'esclavage ;

- l'enlèvement et la séquestration ;

- le proxénétisme ;

- le délaissement de mineur aggravé ;

- la mise en péril de la santé d'un mineur ;

- les crimes de guerre d'atteintes à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique ;

- l'enrôlement dans des forces armées ou groupes armés.

Il en découlerait une imprescriptibilité de l'action en responsabilité civile du dommage causé par ces infractions.

Il convient de relever qu'en application du droit commun, si le dispositif était adopté, il s'appliquerait immédiatement aux situations où le délai de prescription court encore à la date de son entrée en vigueur, mais non aux situations où la prescription est acquise^141(*).

3. La position de la commission : une rupture avec la tradition pénale française

Pour les rapporteurs, la mesure proposée marquerait une rupture significative dans notre tradition juridique, qui poserait tout d'abord un problème de principe : l'imprescriptibilité étant à ce jour réservée aux crimes contre l'humanité, elle conduirait, en remettant en cause la singularité de ces crimes, à brouiller l'échelle des valeurs sociales protégées par la loi pénale.

Les rapporteurs sont pleinement conscients de la valeur symbolique d'une telle évolution, demandée par certaines associations de défense des droits des enfants sans pour autant faire consensus parmi elles.

Il apparaît toutefois, à l'examen, que les dangers de l'imprescriptibilité l'emporteraient sur ses avantages, qui pourraient s'avérer limités dans la pratique, les hypothèses dans lesquelles l'imprescriptibilité produirait des effets utiles étant réduites au regard du droit en vigueur.

En effet, comme exposé précédemment, s'agissant des crimes les plus graves commis sur un mineur, le délai de prescription a déjà été considérablement allongé par de précédentes lois, sans que l'impact ait été évalué à ce jour. Surtout, une telle mesure ne s'appliquerait pas rétroactivement aux situations où la prescription est acquise, ce qui limite encore sa portée, du moins à moyen terme.

Si les victimes sont légitimement en droit d'attendre une réponse pénale efficace face à des faits d'une telle gravité, il importe de rappeler qu'il existe des limites inhérentes à la voie pénale.

La prescription en est l'une des expressions de ces limites, mais pas la seule : même rendue imprescriptible, l'action publique demeurerait soumise à des limites factuelles indépassables, ne serait-ce que parce que la mort de l'auteur présumé peut y mettre fin à tout instant.

L'écoulement du temps et le dépérissement des preuves qui l'accompagne compromet les chances d'aboutissement des poursuites. Il compromet aussi nécessairement les capacités de la défense à produire des preuves à décharge et à faire valoir ses arguments, considération qu'il appartient par essence à la loi pénale de prendre en compte avec la plus grande vigilance, quelle que soit la gravité des faits reprochés.

La prescription remplit également une fonction de pacification de la société. Sans signifier l'oubli des crimes ni l'effacement de la souffrance des victimes, elle traduit le choix de ne pas maintenir indéfiniment ouverte la perspective de poursuites pénales. Elle rappelle ainsi que, si la répression des infractions constitue une exigence fondamentale et un objectif à valeur constitutionnel, l'exercice du pouvoir de punir doit aussi connaître des limites dans le temps.

Il existe en outre, pour les victimes, des voies d'expression différentes, extérieures à la sphère judiciaire. Une victime peut faire le choix d'attendre la prescription pour s'exprimer autrement, selon des modalités qu'elle maîtrise pleinement, sans risquer d'être confrontée à l'ouverture par le parquet d'une enquête, au cadre réglé de l'instruction et du procès pénal et à la victimation secondaire que la procédure peut provoquer.

Ainsi, le principe de prescription continue de reposer sur de puissantes justifications et doit d'autant plus être préservé qu'une dérogation telle que celle proposée ici pourrait en appeler de nouvelles, au gré des évolutions sociales.

En définitive, au terme de leurs travaux qui ont fait une place importante à cette importante question, les rapporteurs considèrent qu'il est dans l'intérêt de la société, les victimes comprises, de s'en tenir aux équilibres du droit en vigueur, en vertu desquels le principe de prescription est significativement aménagé sans être supprimé.

Ainsi, à l'initiative des rapporteurs, la commission des lois a adopté l'amendement COM-367 de suppression du présent article.

La commission n'a pas adopté l'article 11 bis A.

Article 11 bis B (supprimé)
Renforcement de la répression des viols sériels

L'article 11 bis B vise à renforcer la répression des viols sériels commis sur des mineurs âgés de quinze ans ou plus. La mesure étant satisfaite par l'article 11 issu de ses travaux, la commission des lois a supprimé cet article.

Le présent article est issu d'un amendement de la députée Perrine Goulet, présidente de la commission spéciale, adopté en séance publique par l'Assemblée nationale avec un avis défavorable de la rapporteure et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il vise à porter de vingt ans à trente ans de réclusion criminelle la peine pour un viol commis sur un mineur âgé de quinze ans ou plus et en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur une ou plusieurs autres victimes (viols sériels).

Cette mesure est satisfaite par l'article 11 du présent projet de loi, issu des travaux de la commission des lois, qui prévoit cette même hausse du quantum de peine pour tous les viols sériels, y compris lorsqu'ils sont commis sur des majeurs, et sans préjudice de la peine de réclusion criminelle à perpétuité encourue lorsque la victime est un mineur de quinze ans.

La commission a par conséquent, à l'initiative de ses rapporteurs, adopté l'amendement COM-368 de suppression du présent article.

La commission n'a pas adopté l'article 11 bis B.

Article 11 bis (supprimé)
Dérogation aux règles de plafonnement du cumul des peines pour certains crimes commis en concours à l'encontre de mineurs de quinze ans

L'article 11 bis vise à déroger au principe de cumul plafonné des peines pour certains crimes commis en concours à l'encontre de mineurs de quinze ans.

Si la commission des lois souscrit pleinement à l'objectif d'une répression renforcée des crimes sériels, à plus forte raison lorsqu'ils sont commis sur des mineurs, elle considère qu'il ne serait pas opportun de déroger pour ces infractions, si graves soient-elles, à ce principe structurant de la tradition pénale française, qui contribue à garantir la cohérence et la proportionnalité de la répression.

La commission a par conséquent supprimé cet article.

1. L'état du droit : un principe de cumul plafonné des peines pour les infractions commises en concours

Les articles 132-3 à 132-5 du code pénal posent le principe de cumul plafonné des peines prononcées au titre d'infractions commises en concours.

Ainsi :

- si les infractions en concours font l'objet d'une même procédure et que plusieurs peines de même nature^142(*) sont encourues, il ne peut être prononcé qu'une seule peine dans la limite du maximum légal le plus élevé ;

- si les infractions en concours font l'objet de procédures séparées, les peines prononcées s'exécutent cumulativement dans la limite du maximum légal le plus élevé, la dernière juridiction appelée à statuer ayant toutefois la faculté d'ordonner une confusion totale ou partielle des peines de même nature.

La loi précise que lorsque la réclusion criminelle, encourue pour l'une ou plusieurs des infractions en concours, n'a pas été prononcée, le maximum légal est fixé à trente ans de réclusion criminelle.

Le principe connaît des dérogations qui se limitent, pour l'essentiel^143(*), à des infractions ayant trait à l'entrave à l'exercice de la justice. Par exemple, les peines prononcées pour évasion^144(*) ou pour rébellion^145(*) se cumulent avec celles que l'intéressé subissait ou celles prononcées pour l'infraction à raison de laquelle il était détenu. Suivant une inspiration comparable et dans le but de lutter contre la poursuite des trafics en prison, la loi « Narcotrafic » du 13 juin 2025^146(*) a également prévu une dérogation pour les infractions liées à la criminalité ou la délinquance organisées commises en détention^147(*).

Selon la même logique, le législateur a prévu des exceptions pour les infractions de refus d'obtempérer et de conduite sans assurance^148(*) ou encore pour les infractions de refus de se soumettre à certains dépistages ou prélèvements dans le cadre d'enquêtes pénales^149(*) ainsi qu' au fait de prendre le nom d'un tiers dans des circonstances susceptibles de déterminer des poursuites pénales, dont la peine encourue se cumule, pour les premières, avec les infractions commises à l'occasion de la conduite du véhicule ou, pour les autres, avec les infractions sur lesquelles portaient l'enquête ou les poursuites.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : une dérogation au principe pour certains crimes commis à l'encontre de mineurs de quinze ans

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement de la députée Laure Miller adopté en commission spéciale.

Il tend à déroger au principe de cumul plafonné des peines pour certains crimes commis en concours à l'encontre d'un ou plusieurs mineurs de quinze ans.

Dans le détail, les crimes concernés seraient :

- le meurtre et l'assassinat ;

- l'empoisonnement ;

- les tortures et actes de barbarie ;

- le viol.

Toutefois, la dernière juridiction appelée à statuer sur l'une des infractions pourrait, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas faire application du dispositif

3. La position de la commission : sans renoncer à l'objectif de renforcement de la répression des crimes sériels, ne pas remettre en cause un principe structurant du droit pénal français

La commission des lois souscrit pleinement à l'objectif d'une répression renforcée des crimes sériels, à plus forte raison lorsqu'ils sont commis sur des mineurs.

Elle a pour cette raison adopté l'article 11 du présent projet de loi prévoyant une peine de réclusion criminelle à perpétuité pour les viols sériels commis à l'encontre d'un mineur de quinze ans. À l'initiative des rapporteurs, elle a également porté de vingt à trente ans de réclusion criminelle la peine encourue pour les autres viols sériels, ainsi que pour les viols commis avec plusieurs circonstances aggravantes^150(*).

Pour les rapporteurs, il ne paraît pas opportun de déroger au principe de cumul plafonné des peines pour les seuls crimes mentionnés par le présent article, si graves soient-ils. Une telle évolution marquerait une rupture préjudiciable avec la tradition pénale française.

Ce principe contribue en effet à garantir la cohérence de l'échelle des peines et la proportionnalité de la répression, la pluralité des infractions commises constituant déjà, en tout état de cause, un élément de gravité que le juge a vocation à prendre en compte dans l'individualisation de la peine.

Ainsi, la commission a adopté les amendements identiques de suppression COM- 369 et COM-152, respectivement déposés par les rapporteurs et Guy Benarroche et plusieurs de ses collègues.

La commission n'a pas adopté l'article 11 bis.

Article 11 ter
Allongement de la durée de la période de sûreté pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans

L'article 11 ter vise à porter de vingt-deux ans à trente ans la durée maximale de la période de sûreté pouvant être prononcée par la cour d'assises pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans.

La commission des lois souscrit à l'objectif poursuivi par cette mesure, qui permet de tenir durablement à l'écart de la société les pédocriminels les plus dangereux.

Elle a par conséquent adopté le dispositif proposé, réécrit pour des raisons d'ordre rédactionnel et légistique.

1. L'état du droit : la durée de la période de sûreté est plafonnée, sauf exception, à vingt-deux ans

La période de sûreté est une mesure de sûreté prévue par l'article 132-23 du code pénal interdisant à un condamné à une peine privative de liberté non assortie du sursis de bénéficier d'une suspension ou d'un fractionnement de la peine, d'un placement à l'extérieur, de permissions de sortir, de la semi-liberté ou d'une libération conditionnelle (voir encadré).

Par principe, elle peut être prononcée dans le cadre de peines dont la durée est égale ou supérieure à dix ans et pour des infractions spécialement prévues par la loi.

Sa durée est alors de la moitié de la peine ou, s'il s'agit d'une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, de dix-huit ans.

La cour d'assises ou le tribunal peut toutefois, par décision spéciale, soit porter ces durées jusqu'aux deux tiers de la peine ou, s'il s'agit d'une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, jusqu'à vingt-deux ans, soit décider de réduire ces durées.

Lorsque la loi ne prévoit pas expressément l'application de ces dispositions, la période de sûreté ne peut être prononcée que dans le cadre d'une peine privative de liberté d'une durée supérieure à cinq ans. À nouveau, la durée de cette période de sûreté ne peut alors excéder les deux tiers de la peine prononcée ou vingt-deux ans en cas de condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité.

Enfin, des réductions de peine^151(*) peuvent toujours être accordées au condamné, mais ne seront alors imputées que sur la partie de la peine excédant la durée de la période de sûreté. La loi prévoit un régime spécial pour les assassinats^152(*) et les meurtres aggravés^153(*) dans deux circonstances :

- lorsque la victime est un mineur de quinze ans et que l'infraction est précédée ou accompagnée d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ;

- lorsque l'infraction a été commise sur un magistrat, un fonctionnaire de la police nationale, un militaire de la gendarmerie, un membre du personnel de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique, à l'occasion de l'exercice ou en raison de ses fonctions.

Dans ces cas, la cour d'assises peut, par décision spéciale :

- soit porter la période de sûreté jusqu'à trente ans ;

- soit, si elle prononce la réclusion criminelle à perpétuité, décider que la période de sûreté est égale à la durée de la peine ; la perpétuité est alors dite « incompressible ».

Les mesures d'aménagement et d'exécution des peines dont le condamné ne peut bénéficier pour la durée de la période de sûreté

La suspension ou le fractionnement de la peine sont des mesures qui peuvent être accordées par le JAP pour un motif d'ordre médical, familial, professionnel ou social et pendant une période n'excédant pas quatre ans.

Le régime du placement à l'extérieur permet au JAP d'astreindre le condamné, sous le contrôle de l'administration pénitentiaire, à effectuer des activités ou à faire l'objet d'une prise en charge sanitaire en dehors de l'établissement pénitentiaire, par exemple au sein d'une association.

Les permissions de sortir permettent au juge de l'application des peines (JAP) d'autoriser un condamné à s'absenter d'un établissement pénitentiaire pendant une période de temps déterminée qui s'impute sur la durée de la peine en cours d'exécution. Elle a pour objet de préparer la réinsertion professionnelle ou sociale du condamné, de maintenir ses liens familiaux ou de lui permettre d'accomplir une obligation exigeant sa présence.

Le régime de la semi-liberté permet au JAP d'astreindre le condamné à ne rejoindre l'établissement pénitentiaire que pendant les périodes déterminées. Ces périodes sont notamment déterminées en fonction du temps nécessaire pour que le condamné puisse exercer une activité professionnelle, suivre un enseignement, un stage, une formation ou un traitement, rechercher un emploi ou participer à la vie de famille ou à tout projet d'insertion ou de réinsertion.

La libération conditionnelle peut être proposée par le JAP ou, pour les peines supérieures à dix ans, par le tribunal de l'application des peines (TAP), aux détenus qui manifestent des efforts sérieux de réinsertion et lorsqu'ils justifient :

- soit de l'exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ;

- soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille ;

- soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

- soit de leurs efforts en vue d'indemniser leurs victimes ;

- soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

La personne peut alors être soumise à certaines mesures de contrôle déterminées telles que l'obligation de répondre aux convocations du JAP, de se domicilier dans un logement déterminé, de prévenir l'administration pénitentiaire de tous ses déplacements de plus de 15 jours, d'indemniser les victimes, de se soumettre à une injonction de soins, etc.

Source : commission des lois

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : porter la durée maximale de la période de sûreté à trente ans pour les personnes condamnées à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement de la députée Anne-Laure Blin adopté en commission spéciale. Dans sa version initiale, il donnait à la juridiction la faculté de prononcer, par décision spéciale, la perpétuité incompressible pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à ramener à trente ans la durée maximale de la période de sûreté applicable.

Au regard de l'état du droit et des mesures prévues par l'article 11 du projet de loi résultant des travaux de la commission des lois^154(*), cette mesure s'appliquerait aux personnes condamnées pour viol sur un mineur de quinze ans dans deux circonstances :

- lorsque le viol est précédé, accompagné ou suivi de tortures ou d'actes de barbarie ;

- lorsque le viol est commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur une ou plusieurs autres victimes (viol sériel).

À défaut d'adoption du dispositif proposé au présent article, la durée maximale de la période de sûreté serait celle prévue par le droit commun, soit vingt-deux ans.

3. La position de la commission : une mesure bienvenue au regard de la dangerosité particulière des personnes visées

La commission des lois souscrit à l'objectif poursuivi par cette mesure, qui permet de tenir durablement à l'écart de la société les pédocriminels les plus dangereux.

Elle a par conséquent adopté le présent article, réécrit pour des raisons d'ordre rédactionnel et légistique par l'amendement COM-370 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 11 ter ainsi modifié.

Article 12
Exclure les auteurs d'infraction à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit

L'article 12 vise à exclure les auteurs d'infraction à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit.

La commission des lois souscrit pleinement au dispositif proposé, qui se justifie par la nature spécifique de ces infractions et la dangerosité particulière de leurs auteurs. Elle relève cependant que le dispositif concernera, en pratique, peu d'individus.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L'état du droit : le bénéfice de la libération sous contrainte peut être de droit dans certaines conditions

Le régime de la libération sous contrainte est prévu à l'article 720 du code de procédure pénale, qui définit un régime de droit commun et un régime dérogatoire, dit « de plein droit »

a) Le régime de droit commun de la libération sous contrainte

s'applique à toute personne exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans.

En application de cet article, lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir, le juge d'application des peines examine obligatoirement la situation du condamné et décide, après avis de la commission d'application des peines, de prendre la mesure qui est la mieux adaptée à cette situation parmi les suivantes :

- la libération conditionnelle ;

- la détention à domicile sous surveillance électronique ;

- le placement à l'extérieur ;

- la semi-liberté.

Le juge de l'application ne peut refuser l'octroi de la libération sous contrainte qu'en constatant, par ordonnance spécialement motivée, qu'il est impossible de mettre en oeuvre une de ces mesures au regard de la situation du condamné vis-à-vis des exigences posées par le régime d'exécution des peines, qui vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions^155(*).

Les mesures d'aménagement et d'exécution des peines pouvant être prises dans le cadre du régime de la libération sous contrainte

- soit de l'exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ;

- soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille ;

- soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

- soit de leurs efforts en vue d'indemniser leurs victimes ;

- soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

La détention à domicile sous surveillance électronique permet au JAP d'astreindre le condamné à l'obligation de demeurer dans son domicile ou tout autre lieu qu'il désigne et au port d'un bracelet électronique. Le condamné n'est autorisé à s'absenter de son domicile pendant des périodes déterminées que pour le temps nécessaire à l'exercice d'une activité professionnelle, au suivi d'un enseignement, d'un stage, d'une formation ou d'un traitement médical, à la recherche d'un emploi, à la participation à la vie de famille ou à tout projet d'insertion ou de réinsertion.

Source : commission des lois

b) La libération sous contrainte de plein droit

Le paragraphe II du même article 720 prévoit également un régime de libération sous contrainte de plein droit, applicable aux personnes exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à deux ans.

Lorsque leur reliquat de peine est inférieur ou égal à trois mois, le juge d'application des peines est tenu de décider l'application de l'une des mesures précitées, après avis de la commission d'application des peines, sauf en cas d'impossibilité matérielle résultant de l'absence d'hébergement.

Le paragraphe III de ce même article prévoit toutefois certaines dérogations au régime de la libération sous contrainte de plein droit. En vertu de ces dispositions, ne peuvent bénéficier de ce régime les condamnés pour :

- un crime terroriste^156(*) ;

- un crime d'atteinte aux personnes (meurtre, tortures et actes de barbarie, viol...)^157(*) commis sur un mineur de quinze ans ou sur une personne dépositaire de l'autorité publique ;

- une infraction commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, y compris lorsqu'ils ne cohabitent pas^158(*).

Ne peuvent non plus en bénéficier les personnes détenues ayant fait l'objet, durant leur détention, d'une sanction disciplinaire pour avoir :

- exercé ou tenté d'exercer des violences physiques à l'encontre d'un membre du personnel de l'établissement ou d'une personne en mission ou en visite dans l'établissement ;

- exercé ou tenté d'exercer des violences physiques à l'encontre d'une personne détenue ;

- opposé une résistance violente aux injonctions des membres du personnel pénitentiaire de l'établissement ;

- participé ou tenté de participer à toute action collective de nature à compromettre la sécurité de l'établissement ou à en perturber l'ordre.

2. Le dispositif proposé : exclure les auteurs d'infraction à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit

Il vise à modifier le II de l'article 720 précité du code de procédure pénale, de manière à ajouter les auteurs d'infraction à caractère sexuel à la liste des personnes exclues du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit, y compris si l'infraction en cause n'est pas un crime et que la victime est âgée de quinze ans ou plus.

Dans le détail, sont visées les infractions prévues à la section 3 du chapitre II du titre II du livre II, soit : les viols, l'inceste, les autres agressions sexuelles, l'exhibition sexuelle et le harcèlement sexuel.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

3. La position de la commission : une mesure bienvenue, qui ne concernera toutefois que peu d'individus

Les rapporteurs ne peuvent qu'approuver le dispositif proposé, qui permet d'éviter un retour précoce à la société des auteurs d'infractions à caractère sexuel condamnés à une peine de prison.

La mesure se justifie par la nature spécifique de ces infractions, qui sont souvent révélatrices d'une dangerosité particulière chez l'auteur. Elle permettra, selon l'étude d'impact, « d'assurer un suivi complet » de ces personnes, qui sont dans certains cas placées au sein d'établissements pénitentiaires spécialisés sur ce type de profils.

Les rapporteurs relèvent cependant que le dispositif, qui ne vise que des personnes condamnées à deux ans d'emprisonnement ou moins, concernera en pratique peu d'individus. En 2024, sur les 10 508 mesures de libération sous contrainte de plein droit exécutées, seules 121 concernaient des auteurs d'infraction à caractère sexuel.

La commission des lois a adopté le présent article sans modification.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 12 bis (supprimé)
Rapport sur l'application de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement du député Arnaud Bonnet adopté en commission spéciale.

Il prévoit la remise d'un rapport sur l'application de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs.

La commission des lois, conformément à sa position constante sur les demandes de rapport, a adopté l'amendement COM-371 de suppression du présent article, déposé par ses rapporteurs.

La commission n'a pas adopté l'article 12 bis.

Article 13
Création d'un nouveau régime juridique de contrôle des accueils de mineurs

L'article 13 vise à doter le représentant de l'État de moyens de contrôle nouveaux à l'égard de structures accueillant des mineurs mais qui, en raison de leurs spécificités, échappaient jusqu'alors à de véritables examens en matière de condition d'accueil et d'honorabilité des individus qui les supervisent.

L'Assemblée nationale a adopté l'article en y apportant des modifications mineures visant à préciser les paramètres des contrôles effectués dans les structures d'accueil ainsi qu'à tenir compte de l'introduction de certaines dispositions en lien avec le contrôle de l'honorabilité à l'article 5.

La commission a approuvé ces garanties supplémentaires pour les mineurs accueillis au sein de ces structures, et a donc adopté l'article ainsi qu'un amendement de précisions rédactionnelles.

1. Certaines structures accueillant des mineurs échappent aujourd'hui à tout contrôle permettant de garantir la protection des mineurs

Le cadre juridique en vigueur relatif à la protection des mineurs accueillis au sein d'établissements externes au domicile familial se caractérise par des réglementations sectorielles qui ne permettent pas de garantir la protection des enfants dans l'ensemble des structures en mesure de les accueillir.

Trois principales catégories d'établissements font aujourd'hui l'objet de régimes de contrôle spécifique visant à garantir que les installations, ainsi que les personnes y exerçant, ne représentent pas de danger pour les enfants accueillis : il s'agit des établissements scolaires, des établissements accueillant des publics mineurs placés sous la protection des pouvoirs publics - les services de l'aide sociale à l'enfance et de l'enfance handicapés et pour les établissements de la protection judiciaire et de la jeunesse - ainsi que des accueils collectifs de mineurs, dits « ACM » qui désignent certaines structures accueillant des mineurs hors du temps scolaire, parmi lesquels figurent notamment les centres aérés et les colonies de vacances.

Toutefois, ces différentes réglementations ne permettent pas de soumettre l'ensemble des structures accueillant des mineurs à des contrôles en mesure de garantir leur protection.

De fait, la qualification « d'accueil collectif de mineurs » est précisément encadrée par le code de l'action sociale et des familles (CASF). Aux termes des articles L. 227-4 et R. 227-1 du CASF, entrent dans la catégorie des accueils collectifs de mineurs :

- les accueils de scoutisme, lorsqu'ils concernent au moins sept mineurs, avec ou sans hébergement, et qu'ils sont organisés par une association dont l'objet est la pratique du scoutisme et est agréée « jeunesse et éducation populaire » ;

- les accueils sans hébergement, qu'il s'agisse d'un accueil de loisir organisé pendant le temps extrascolaire ou périscolaire, pour 7 à 300 mineurs, au minimum 14 jours par an et pour une durée minimale quotidienne de deux heures, ou d'un accueil pour adolescents pour 7 à 40 mineurs, et qui fonctionne au moins 14 jours par an ;

- les accueils avec hébergement, notamment le séjour de vacances et les séjours spécifiques dont l'objet est le développement d'activités particulières définies réglementairement (séjours sportifs, linguistiques, artistiques et culturels, chantiers de jeunes).

La spécificité des critères permettant d'être catégorisés comme « ACM » se justifie par les obligations administratives importantes liées à ce statut. Ces structures font en effet l'objet :

- d'une obligation de déclaration préalable, laissant au préfet la possibilité de s'opposer a priori à l'accueil de mineurs. Cette déclaration doit inclure un ensemble d'informations relatives aux organisateurs, aux modalités d'accueil, au public accueilli, aux personnes concourant à l'accueil, aux obligations relatives au projet éducatif, au contrat d'assurance et aux locaux.

- d'un contrôle d'honorabilité des organisateurs et des intervenants, effectué par les services du ministère de la jeunesse par la consultation du Fijaisv, du Fijait et du bulletin n°2 du casier judiciaire.

- de contrôles administratifs dont le pouvoir revient au préfet, afin d'assurer que l'accueil remplit bien les conditions prévues par la réglementation pour garantir la sécurité des enfants (qualifications des intervenants, taux d'encadrement, conditions générales d'accueil des mineurs, obligations vaccinales, obligations d'assurance).

Le régime de déclaration ainsi que les nombreuses normes prévues pour cette catégorie d'établissements ont ainsi justifié que ce régime ne trouve à s'appliquer qu'à l'égard de certaines structures, laissant de facto une partie des accueils des mineurs hors du temps scolaire exemptés de tout contrôle administratif.

Ces derniers se trouvent en conséquence soumis à un régime « balai », prévu par l'article L. 321-1 du CASF qui précise que « si elle n'est pas soumise à un régime d'autorisation en application d'une autre disposition relative à l'accueil de mineurs, toute personne physique ou toute personne morale de droit privé qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle, collectivement, à titre gratuit ou onéreux, doit préalablement en faire la déclaration au président du conseil départemental ». Ce régime de déclaration et de contrôle apparaît néanmoins « ancien », « peu lisible », et « rarement appliqué » selon l'étude d'impact du présent projet de loi^159(*). Son ineffectivité engendre de nombreux risques pour les mineurs qui se trouvent accueillis dans des structures exemptées de tout contrôle.

Cette situation de vide juridique concerne notamment des établissements dispensant l'enseignement d'une seule discipline, d'une langue ou d'une activité unique (chant, aide aux devoirs, arts plastiques), dont la taille, le nombre d'enfants accueillis ou le volume horaire ne nécessitent pas la soumission à une réglementation aussi poussée que celle prévue pour les ACM. Les services de la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative du ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative ont souligné lors des auditions que la possibilité, pour ces établissements, d'opérer à l'abri de tout contrôle, peut conduire à des dérives particulièrement préoccupantes : ces lieux peuvent ainsi devenir des espaces d'endoctrinement idéologique, sectaire ou sexuel, de manipulation ou de mise en danger physique et morale des jeunes accueillis.

Toutefois, l'article L. 321-1 du CASF ne reposant que sur une obligation déclarative, les signalements reçus par les services de l'État à l'encontre de telles structures ne peuvent être suivis dans les faits par des contrôles ou des sanctions.

2. La création d'un cadre juridique général de contrôle pour les structures accueillant des mineurs

Afin de garantir la protection des mineurs dans l'ensemble des structures d'accueil extérieures au domicile, le présent article vise à confier au préfet un pouvoir de contrôle de l'ensemble des accueils de mineurs, ainsi que des pouvoirs de sanctions, sur le modèle de ceux en vigueur pour les accueils collectifs de mineurs relevant du régime prévu par les articles L. 227-4 et suivants du code de l'action sociale et des familles, sans prévoir, comme cela est le cas pour les établissements relevant du statut d'ACM, de régime déclaratif ou de régime d'autorisation.

Il a en effet été préféré la création d'une nouvelle réglementation plutôt que l'élargissement du champ des ACM car cette seconde option contraindrait nombre de structures à se déclarer et entrer dans l'une des catégories prévues, en dévoyant l'esprit initial des ACM, qui entend offrir un temps de loisirs ou de vacances au cours duquel des pratiques à visée éducative variées sont proposées. Cela aurait impliqué, pour ces structures, l'application de règles multiples, telles que celles relatives aux qualifications et aux taux d'encadrement. L'article vise donc à créer un cadre juridique propre, permettant d'offrir des moyens d'action plus généraux sans contraindre des accueils à un ensemble de mesures non pertinentes.

a) Instaurer un pouvoir de contrôle du représentant de l'État

L'article 13 réécrit en conséquence l'article L. 227-12 du code de l'action sociale et des familles afin de permettre au préfet de département de prescrire un contrôle administratif de toute structure d'accueil collectif des mineurs en dehors du domicile parental ne relevant d'aucune réglementation particulière aux fins de vérifier que les conditions morales et matérielles d'accueil des mineurs ne présentent aucun risque pour leur sécurité, leur santé et leur moralité.

Ces contrôles doivent aussi permettre d'assurer que toute personne qui organise ou participe à l'activité d'accueil, ou qui est propriétaire des locaux utilisés n'est pas frappée d'une incapacité prévue à l'article L. 133-6 du CASF (voir le commentaire d'article 5 pour le détail du régime d'incapacité prévu par ce code).

Ce nouveau régime de pouvoirs de police administrative est, comme celui prévu pour les accueils collectifs de mineurs, effectué en pratique par des agents placés sous l'autorité du préfet ou de celle du directeur général de l'agence régionale de santé, oui qui sont mis à sa disposition par d'autres chefs de service de l'État. Les contrôles pourront s'exercer sur pièce et sur place, les agents chargés de ceux-ci pouvant accéder aux locaux où se déroule l'accueil, et demander communication de tout document utile à leur mission.

La rédaction de l'article ne fixe pas le détail des obligations précises auxquels les structures contrôlées doivent se soumettre, puisqu'ils visent en premier lieu à vérifier le respect général de l'ordre public et la préservation de l'intérêt supérieur de l'enfant et la protection de sa santé et de sa sécurité physique et morale. Seule la question de la vérification de l'honorabilité des encadrants et des responsables de l'accueil est clairement précisée par l'article, qui énonce que « toute personne qui organise ou participe à l'activité d'accueil d'une structure, ou qui est propriétaire des locaux utilisés par cette activité ou qui les met à disposition, est tenue de [...] leur fournir les informations et documents qu'ils requièrent et de communiquer son identité aux fins de vérifier ses antécédents judiciaires dans les conditions prévues à l'article L. 133-6 ».

L'article introduit en outre un nouvel article L. 227-13 du CASF qui traite de la question spécifique des contrôles d'activités se déroulant à domicile. Pour le contrôle de ces locaux, le représentant de l'État doit, selon la rédaction proposée, obtenir, au préalable, l'autorisation du magistrat du siège du tribunal judiciaire compétent.

L'ordonnance prononcée par ce dernier, exécutoire immédiatement, mentionne :

- l'adresse des lieux de visite ;

- le service et la qualité des agents habilités à y procéder ;

- le numéro d'immatriculation administrative du chef de service qui nomme l'officier de police judiciaire territorialement compétent présent sur les lieux afin d'assister aux opérations et de tenir informé le juge de leur déroulement ;

- la faculté, pour l'occupant des lieux ou son représentant, de faire appel à un conseil, sans que l'exercice de cette faculté n'entraîne la suspension des opérations.

L'ordonnance est notifiée au moment de la visite à l'occupant des lieux, ou, en son absence, après les opérations, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. L'acte de notification comporte la mention des voies et délais de recours contre l'ordonnance.

L'ordonnance est susceptible d'appel devant le premier présent de la cour d'appel ou son délégué, qui statue dans un délai de 48 heures à compter de la saisine. L'appel n'est pas suspensif.

L'article L. 227-13 indique en outre que les opérations de visite sont effectuées sous le contrôle du magistrat qui les a autorisées, et que celles-ci ne peuvent intervenir qu'entre 6 heures et 21 heures, sauf urgence dûment justifiée.

À la suite des opérations de contrôle, un procès-verbal est rédigé et notifié à la personne contrôlée ainsi qu'au magistrat du siège du tribunal judiciaire.

b) Permettre au préfet de département de faire cesser tout risque pour les mineurs accueillis et sanctionner la non-exécution de ses décisions

Le présent article prévoit en outre les suites et conséquences des contrôles opérés, au sein d'un nouvel article L. 227-14 du CASF.

Aux termes de ce dernier, lorsqu'un contrôle révèle que les conditions matérielles ou morales de l'accueil de mineurs présentent des risques pour la santé ou la sécurité physique ou morale des enfants, le préfet de département peut mettre en demeure la personne qui organise l'accueil ou le propriétaire des locaux de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les risques ou mettre fin aux manquements constatés.

En l'absence de mesures permettant de remédier à ces risques ou ces manquements au terme d'un délai fixé, le préfet peut, par arrêté motivé, suspendre l'activité d'accueil et, s'il y a lieu, prononcer la fermeture temporaire des locaux dans lesquels elle se déroule. Par la suite, si les dysfonctionnements auxquels il n'a pas été remédié font courir des risques graves et répétés, le préfet de département peut prendre, par arrêté motivé, une mesure d'interdiction permanente d'organiser l'activité d'accueil ou de fermeture définitive des locaux utilisés pour cet accueil. La mesure d'interdiction peut également être prise sans mise en demeure préalable en cas d'urgence ou de refus de se soumettre à un contrôle.

En sus de l'interdiction définitive d'organisation de l'activité, l'article ouvre la possibilité pour le préfet de prononcer une mesure d'interdiction temporaire ou permanente d'exercer une fonction particulière ou quelque fonction que ce soit auprès de mineurs, d'organiser ou de participer à l'organisation des accueils ou d'exploiter des locaux les accueillant, par l'introduction d'un article L. 227-15 du CASF. Une telle interdiction ne peut être prononcée qu'après avis de la commission départementale compétente en matière de jeunesse et de sport ou, en cas d'urgence, pour une durée maximale de six mois ou jusqu'à l'intervention d'une décision définitive de justice en cas de poursuites pénales.

Les articles 227-12, 227-14 et 227-15 fixent également des peines d'emprisonnement et des amendes à l'égard :

- d'un individu qui ferait obstacle aux mesures de contrôle administratif (un an d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende) ;

- d'un individu qui n'exécuterait pas les décisions préfectorales de suspension d'activité ou de fermeture du lieu d'accueil (deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende) ;

- d'un individu qui ne respecterait pas l'interdiction d'exercer prononcée par le préfet (deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende).

c) Renforcer l'effectivité des contrôles d'honorabilité des intervenants ou des responsables des accueils de mineurs

Afin de garantir l'effectivité des dispositifs visant à attester de l'honorabilité des personnes intervenant au sein de la structure d'accueil, l'article 13 procède à des modifications au sein du code de procédure pénale afin de permettre la consultation par les préfets du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes dans le cadre du contrôle des incapacités prévues à l'article L. 133-6.

L'article prévoit également l'articulation entre les différents régimes d'incapacité en indiquant qu'une personne frappée d'une incapacité d'exercice au titre de l'article L. 227-15 ne peut exercer, même à titre bénévole, au sein d'un établissement relevant du régime des ACM ou du code du sport, et inversement.

L'examen de l'article à l'Assemblée a permis de préciser certaines modalités de contrôle, notamment en rendant obligatoire la désignation d'un référent chargé des questions relatives à la protection de l'enfance, à la prévention des violences et au signalement des situations préoccupantes.

En séance, les dispositions de l'article 13 relatives au contrôle de l'honorabilité ont été supprimées, afin de tenir compte des ajouts portés à l'article 5, qui prévoient également l'articulation entre les différents régimes d'incapacité d'exercice.

3. La position de la commission

La commission a salué le dispositif proposé, qui rejoint fortement celui adopté par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France de Bruno Retailleau, rapporté par Agnès Canayer. Elle a estimé que la nouvelle réglementation permettra de combler les lacunes juridiques qui exposent les mineurs à des risques ne faisant, à l'heure actuelle, l'objet d'aucun suivi.

Elle a donc adopté l'article, modifié par un amendement COM-372 des rapporteurs, de nature rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
Communiquer aux parents l'identité des personnels des activités périscolaires

L'article 14 vise à obliger les structures d'accueil périscolaires à communiquer aux parents des enfants accueillis l'identité des professionnels qui y sont employés.

Lors de l'examen de l'article en commission, les députés n'ont pas adopté l'article, au motif que celui-ci ne permettrait pas une lutte effective contre les violences dénoncées dans le domaine périscolaire. Toutefois, en séance, l'article a été réintroduit du fait d'un amendement du Gouvernement, créant par ailleurs, pour faire suite à l'avis du Conseil d'État, une définition légale du temps périscolaire.

La commission a approuvé le dispositif, et l'a étendu à deux titres :

- d'une part, elle a prévu que l'obligation d'information s'appliquerait également au temps périscolaire au cours duquel l'accueil est organisé par les collectivités territoriales (amendement n° COM-208 de M. Bourgi) ;

- d'autre part, elle a prévu que l'obligation d'information inclurait également la mention de la fonction des personnels concernés (amendement n° COM-128 de Mme Evren).

1. Le droit en vigueur ne prévoit pas d'obligation d'information des responsables légaux sur l'identité des personnels des structures d'accueil périscolaires

L'article L. 551-1 du code de l'éducation précise que les activités périscolaires prolongent le service public de l'éducation et peuvent être organisées dans le cadre d'un projet éducatif territorial associant notamment aux services et établissements relevant du ministre chargé de l'éducation nationale d'autres administrations, des collectivités territoriales, des associations et des fondations, sans toutefois se substituer aux activités d'enseignement et de formation fixées par l'État.

Selon les modalités d'accueil retenues, les accueils périscolaires peuvent relever du régime des accueils collectifs de mineurs prévu à l'article L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles. Leurs contrôles sont alors placés sous l'autorité du représentant de l'État dans le département et les antécédents judiciaires de leur personnel y exerçant font l'objet du contrôle prévu par l'article L. 133-6 du même code.

Toutefois, en l'état du droit, il n'existe aucune obligation pour les structures d'accueil périscolaire de communiquer aux parents des informations sur les personnes exerçant au sein des structures. Cette situation dénote avec celle du personnel de l'éducation nationale, dont les parents connaissent l'identité.

2. Le présent article veut prévoir la communication de l'identité des personnels périscolaires aux responsables légaux des enfants accueillis

Dans un contexte de méfiance à l'égard des activités organisées dans le cadre périscolaire, du fait de récentes révélations sur les violences pédocriminelles commises dans ce cadre, le présent article 14 vise à renforcer la transparence et la communication entre les responsables de ces structures et les parents de mineurs accueillis.

Il insère, pour ce faire, au sein du code de l'éducation, un nouvel article L. 551-2, qui prévoit une information systématique des responsables légaux des mineurs accueillis quant à l'identité des professionnels employés. Il s'agirait ainsi, en cas de violences ou de difficultés, de permettre aux parents et aux enfants de pouvoir dialoguer en connaissant le nom des individus dont il est question.

Après avoir échangé sur l'opportunité d'une telle mesure, la commission spéciale de l'Assemblée nationale n'a pas adopté l'article 14.

Il a néanmoins été réintroduit lors de l'examen en séance par l'adoption d'un amendement du Gouvernement. Ce dernier complète le dispositif initial, afin de tenir compte des remarques présentées par le Conseil d'État dans son avis, en insérant au code de l'éducation un nouvel article L. 551-1 A définissant en droit le temps périscolaire. Il est ainsi précisé que le temps périscolaire recouvre les périodes d'accueil de mineurs hors temps scolaire et hors samedi, dimanche et vacances scolaires, lorsque ces périodes d'accueil ont lieu au sein d'une école ou comportent des activités proposées aux élèves inscrits dans un établissement scolaire et prolongeant le service public de l'éducation, en complémentarité avec ce dernier. Il procède également à des modifications de l'article L. 551-1 du code de l'éducation afin d'articuler les deux articles.

3. La commission a jugé opportun de prévoir la communication de l'identité du personnel du temps périscolaire aux parents d'élèves

La commission a adopté l'article 14, estimant que le dispositif permettait d'atteindre un équilibre entre l'intérêt de l'enfant et la protection de la vie privée des personnels, étant rappelé que l'information, qui se limite à leur identité, est à seule destination des parents d'élèves accueillis.

Elle a en outre adopté un amendement n° COM-208 d'Hussein Bourgi et de plusieurs de ses collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, étendant cette règle nouvelle aux accueils extrascolaires organisés par les collectivités territoriales à destination des élèves de leurs établissements scolaires.

Elle a également adopté un amendement n° COM-128 d'Agnès Evren (Les Républicains), faisant suite à la mission d'information conduite par cette dernière sur les violences dans le périscolaire^160(*), visant à informer les parents de la fonction occupée par les personnels périscolaires.

La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (supprimé)
Demande de rapport sur les moyens de détecter lors de l'embauche les personnes mises en cause pour des violences sexuelles

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, est issu d'un amendement du député Arnaud Bonnet adopté en commission spéciale.

Il prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les moyens de détecter, au stade du recrutement des personnes appelées à intervenir auprès de mineurs, celles qui sont mises en cause pour des faits de violences ou d'atteintes sexuelles sur un mineur sans avoir encore fait l'objet d'une condamnation ni d'une mesure judiciaire.

La commission des lois, conformément à sa position constante sur les demandes de rapport, a adopté l'amendement COM-373 de suppression du présent article, déposé par ses rapporteurs.

La commission n'a pas adopté l'article 14 bis.

Article 15
Dispositions relatives à l'application du présent texte en outre-mer

L'article 15 procède aux coordinations nécessaires à l'application des dispositions du projet de loi dans les collectivités d'outre-mer dont le régime obéit au principe de spécialité législative. La commission a adopté cet article sans modification.

L'article 15 assure l'application des articles du présent texte aux collectivités d'outre-mer pour lesquelles prévaut le principe de spécialité législative.

Le I prévoit l'application en Polynésie française des articles du code civil modifiés par le présent texte, lesquels concernent pour l'essentiel les mesures judiciaires d'assistance éducative et l'ordonnance de placement provisoire.

Les II et III modifient les articles 711-1 du code pénal et 804 du code de procédure pénale pour permettre l'application des dispositions du projet de loi qui relèvent de ces codes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Le IV procède à une coordination spécifique au territoire de Mayotte, rendue nécessaire par les modifications apportées au code de l'action sociale et des familles par l'article 7 du projet de loi.

Le V étend aux îles Wallis et Futuna et à la Polynésie française les dispositions de l'article 9, qui aménagent les conditions d'exercice de l'autorité parentale en matière médicale.

Les VI et VII garantissent l'application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna du dispositif de contrôle des antécédents judiciaires des personnes accueillant ou encadrant des mineurs et des personnes vulnérables.

La commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16
Développement d'une offre de formation aux métiers de la protection de l'enfance en Polynésie

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-330 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (supprimé)
Demande de rapport au Gouvernement relatif aux moyens consacrés à l'exécution de l'article 10 du présent texte

L'article 17, introduit par l'adoption en séance d'un amendement à l'Assemblée nationale, consiste en une demande de rapport au Gouvernement sur les moyens matériels et humains mobilisés pour l'application de l'article 10 du présent texte. Cet article, qui porte sur le traitement d'une plainte ou d'un signalement par le ministère public, a été modifié par la commission. L'article 17, qui a ainsi perdu son objet, se heurte de surcroît à la position constante de la commission en matière de demande de rapport. La commission a donc supprimé cet article.

L'article 17 a été introduit au projet de loi à la faveur de l'adoption en séance d'un amendement déposé par le député Arnaud Bonnet. Cet article requiert du Gouvernement la remise au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation du présent texte, d'un rapport qui reviendrait sur « les moyens humains et matériels consacrés à la mise en oeuvre des obligations d'enquête créées à l'article 10 pour le traitement des infractions sexuelles commises sur des mineurs ».

Le même rapport évaluerait en outre notamment « le maillage territorial des unités d'accueil pédiatrique des enfants en danger, le nombre d'enquêteurs spécialement formés au recueil de la parole de l'enfant, les délais de traitement des procédures et les stocks d'affaires en attente ».

Outre le fait que la commission a modifié l'article 10 du projet de loi et, partant, privé l'article 17 de son objet, sa position constante en matière de demande de rapport au Gouvernement l'a conduite à adopter l'amendement COM-374 de suppression de l'article 17 présenté par ses rapporteurs.

La commission n'a pas adopté l'article 17.

Article 18 (supprimé)
Rapport sur l'accueil de type familial pour les jeunes enfants confiés à l'ASE

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement COM-331 de ses rapporteurs pour avis Jean Sol et Brigitte Bourguignon.

La commission n'a pas adopté l'article 18.

Article 19 (supprimé)
Rapport présentant une programmation pluriannuelle des moyens humains, matériels et budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des dispositions du projet de loi

Le présent article est issu d'amendements déposés par les députés Yannick Monnet et Jean-Claude Raux, adoptés en séance publique à l'Assemblée nationale

Il prévoit la remise d'un rapport présentant une programmation pluriannuelle des moyens humains, matériels et budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des dispositions du présent projet de loi.

La commission des lois, conformément à sa position constante sur les demandes de rapport, a adopté l'amendement COM-371 de suppression du présent article, déposé par ses rapporteurs.

La commission n'a pas adopté l'article 19.

AUDITION DE MM. GÉRALD DARMANIN, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ÉDOUARD GEFFRAY, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, ET MME STÉPHANIE RIST, MINISTRE DE LA SANTÉ, DES FAMILLES, DE L'AUTONOMIE ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

MARDI 20 OCTOBRE 2026

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Nous recevons ce matin Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice, Édouard Geffray, ministre de l'éducation nationale, et Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, pour une audition commune avec la commission des affaires sociales consacrée au projet de loi relatif à la protection des enfants. Je vous remercie d'être présents devant nos commissions pour évoquer ce projet de loi, qui entend répondre aux difficultés profondes que connaît notre système de protection de l'enfance.

Le Sénat s'est largement saisi de ces enjeux, notamment à travers la mission d'information conduite conjointement par nos deux commissions, dont les conclusions ont été présentées en avril dernier par nos collègues Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger. Leurs travaux ont mis en lumière les défaillances structurelles de l'aide sociale à l'enfance (ASE), qui peine à garantir aux 380 000 enfants et jeunes majeurs pris en charge la stabilité et la protection auxquelles ils ont droit. Notre commission des lois a également instruit plusieurs initiatives législatives sénatoriales sur les autres enjeux abordés par ce texte. Je pense notamment à la proposition de loi visant à renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, adoptée par le Sénat en mai dernier, ainsi qu'à la proposition de loi renforçant la protection judiciaire de l'enfant victime de violences intrafamiliales, adoptée en novembre 2024, qui prévoyait notamment d'étendre le champ de l'ordonnance de protection. Récemment, la commission de la culture a remis son rapport sur les violences dans le périscolaire.

Ces différentes initiatives témoignent de la mobilisation du Sénat en faveur de la protection de l'enfance, mais rappellent également que les difficultés rencontrées dans ce domaine sont anciennes. Trois grandes lois ont déjà été adoptées en 2007, 2016 et 2022 pour tenter d'y remédier. Cette succession de réformes nous invite à nous interroger non seulement sur les évolutions législatives encore nécessaires, mais aussi sur les conditions de leur mise en oeuvre effective.

Vous nous présenterez les grandes lignes de ce projet de loi. Pour ma part, je souhaiterais vous poser auparavant deux questions.

La première concerne la protection judiciaire des enfants victimes de violences intrafamiliales. Le projet de loi substitue une ordonnance de protection provisoire à l'ordonnance de placement provisoire que peut aujourd'hui prendre le procureur de la République. Il procède à une refonte de ce mécanisme, qui permettrait au procureur de prendre les mesures que l'urgence impose, puis de saisir, en fonction des cas, soit le juge des enfants, soit le juge aux affaires familiales. Le juge des enfants pourrait d'ailleurs toujours prendre, en cours d'instance, une ordonnance de placement provisoire. Monsieur le garde des sceaux, pourquoi avoir privilégié la création d'une nouvelle procédure, qui apparaît plutôt complexe, plutôt que d'élargir le champ de l'ordonnance de protection, comme le Sénat l'avait proposé en novembre 2024 ?

Ma seconde question porte sur le renforcement des contrôles d'honorabilité des personnes exerçant une activité auprès des mineurs. Le dispositif initial a été profondément remanié par l'Assemblée nationale afin d'étendre ces contrôles à un plus grand nombre de professionnels et de bénévoles. Madame et messieurs les ministres, comment entendez-vous garantir que cette harmonisation des contrôles d'honorabilité renforce effectivement la protection des mineurs, sans remettre en cause l'efficacité des dispositifs existants ?

Nos rapporteurs, Agnès Canayer et Dominique Vérien, ainsi que nos collègues de la commission des affaires sociales, auront naturellement l'occasion de vous interroger plus précisément sur ces différents enjeux.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Je n'ajouterai que peu de choses afin de laisser nos échanges se dérouler.

Je précise simplement que la commission des affaires sociales est saisie pour avis de ce texte et traitera au fond une petite vingtaine d'articles, concernant principalement l'accueil à dimension familiale, la sécurisation des lieux d'accueil et la coordination entre les acteurs de la protection de l'enfance.

En outre, en coopération avec la commission des lois, elle s'intéressera naturellement aux volets relatifs à l'obligation de recherche d'un tiers de confiance dans le cadre d'un placement en urgence, à l'autorisation de mise en oeuvre de mesures administratives avec l'accord d'un seul parent, ou encore à la sécurisation de l'accès aux soins des enfants confiés au service départemental de l'aide sociale à l'enfance.

La commission a désigné Jean Sol et Brigitte Bourguignon en qualité de rapporteurs pour avis.

Sans plus attendre, je cède la parole aux ministres.

M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je voudrais, en quelques mots, répondre à la question de Mme et M. les présidents sur l'objectif de ce projet de loi, que je porte conjointement avec plusieurs ministres.

Ce texte revêt une importance particulière pour la Chancellerie, puisque 80 % des mesures de protection de l'enfance sont désormais judiciarisées. Nous voulons véritablement protéger l'enfant placé et lui offrir un avenir stable, ce qui n'est pas suffisamment le cas aujourd'hui. Les dispositions proposées par le Gouvernement visent donc à répondre à l'urgence, mais aussi à engager une évolution plus profonde.

L'absence de majorité à l'Assemblée nationale ne permet pas aujourd'hui de porter une réforme que j'ai déjà évoquée devant vous et qui me paraît fondamentale : le rapprochement, voire à terme la fusion, des fonctions juridictionnelles concernant les enfants. Un enfant en difficulté peut aujourd'hui être confronté au juge des enfants, au juge pénal et au juge aux affaires familiales. Cette dispersion peut contribuer aux difficultés de prise en charge de situations qui mêlent dimensions civiles et pénales, enfants auteurs ou victimes, parents ou tiers mis en cause.

Je suis personnellement favorable à ce que l'enfant puisse, à terme, avoir un magistrat de référence unique, un « juge des familles ». Nous aurons l'occasion d'en reparler mais, pour la Chancellerie, ce projet de loi constitue la première pierre de cette transformation.

Protéger l'enfant et lui garantir un avenir stable suppose tout d'abord de réexaminer régulièrement sa situation et de rechercher des solutions durables, afin d'éviter les ruptures de parcours, notamment en envisageant son accueil par des membres de sa famille ou par des tiers dignes de confiance.

Mais, une fois cette évaluation conduite, lorsqu'il est établi que l'enfant ne peut plus vivre auprès de ses parents, le magistrat doit pouvoir prononcer un placement véritablement stable, qui puisse, le cas échéant, se prolonger pendant toute sa minorité. Malgré les évolutions législatives déjà intervenues, on constate encore une réticence à organiser des placements longs et stables auprès de tiers extérieurs à la famille. La recherche d'un retour de l'enfant dans sa famille demeure fréquente, y compris lorsque celle-ci s'est révélée maltraitante, voire extrêmement maltraitante.

Le texte comporte à cet égard plusieurs dispositions importantes, que l'Assemblée nationale a déjà fait évoluer et que le Sénat modifiera sans doute encore. Je pense notamment à l'ordonnance de sûreté de l'enfant, qui a été abandonnée au profit de l'ordonnance de protection provisoire.

Je constate d'ailleurs, peut-être avec un peu de malice, madame la présidente de la commission des lois, que vos rapporteurs proposent elles-mêmes une solution, avec l'extension du champ de l'ordonnance de protection. Nous pensons qu'il y a une lacune, comme il en existait une auparavant pour les femmes victimes de violences conjugales. Chacun mesure aujourd'hui l'utilité de l'ordonnance de protection lorsqu'elle est prononcée.

Des milliers de mineurs étant exposés à des violences, principalement dans le cadre familial, vos rapporteurs souhaitent, si j'ai bien compris leur proposition, revoir le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en confiant au juge aux affaires familiales la protection en urgence des enfants, dans le cadre de l'ordonnance de protection.

Cette solution s'écarte de l'architecture initialement envisagée par la Chancellerie sur deux points. Nous avions d'abord souhaité que les situations d'urgence concernant un enfant puissent être examinées en premier lieu par le parquet, qui est davantage habitué à ce type de décisions. Je pense notamment aux signalements intervenant un vendredi après-midi, lorsqu'il faut déterminer immédiatement, face à une suspicion de violences, où l'enfant passera la nuit. L'urgence fait partie du fonctionnement quotidien du parquet ; le juge du siège intervient nécessairement dans une temporalité différente. Nous avions ensuite prévu la saisine du juge des enfants lorsque l'examen global de la situation faisait apparaître un danger.

La solution proposée par vos rapporteurs a toutefois le mérite incontestable de la simplicité. C'est probablement son principal avantage par rapport au dispositif que nous avions construit avec l'Assemblée nationale. Elle ne couvre peut-être pas encore toutes les hypothèses, mais elle améliore réellement la protection actuelle.

Si la commission confirme cette orientation, le Gouvernement ne s'y opposera pas. Il veillera à la sécurité juridique du dispositif retenu par le Sénat et à sa bonne articulation avec les mesures de protection existantes. Nous pourrons, en séance publique, compléter le mécanisme pour traiter certaines situations relevant de l'extrême urgence et nous assurer que le dispositif confié au juge du siège conserve toute l'efficacité nécessaire.

Au-delà de l'intervention du juge, notre responsabilité est aussi de prévenir les violences avant qu'elles ne soient commises. C'est le sens du renforcement du contrôle d'honorabilité. L'Assemblée nationale a souhaité étendre les vérifications aux personnes intervenant auprès de mineurs ainsi qu'à celles qui les accueillent dans un cadre familial. Le Gouvernement partage pleinement cet objectif. Aucun enfant ne devrait pouvoir être confié à une personne dont les antécédents révèlent qu'elle représente un danger. Or cela peut encore arriver aujourd'hui.

Compte tenu de l'avis du Conseil d'État et des exigences constitutionnelles qui entourent nécessairement l'utilisation de fichiers relatifs aux antécédents et à la réputation des personnes, le dispositif envisagé ne permet cependant pas encore d'aller aussi loin que le souhaiteraient le Parlement et la Chancellerie.

Nous devons donc poursuivre collectivement le travail de rédaction pour parvenir à un dispositif à la fois plus protecteur, juridiquement solide et facilement applicable sur le terrain, notamment par les maires et les plateformes qui mettent en relation des familles avec des personnes chargées de garder leurs enfants.

J'ai encore eu connaissance récemment d'une affaire dans laquelle une plateforme très connue, permettant notamment aux familles de bénéficier d'avantages fiscaux pour la garde d'enfants, avait recruté une personne disposant d'antécédents judiciaires et inscrite au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv). Dans une enquête portant sur des viols commis sur des dizaines d'enfants dans le nord de la France, une mère célibataire, médecin, avait eu recours à cette plateforme afin de trouver en urgence quelqu'un pour garder son enfant, car elle devait prendre une garde à l'hôpital à 18 heures. Lorsque l'organisme a été interrogé sur le recrutement d'une personne condamnée, inscrite au Fijaisv et faisant l'objet d'interdictions de contact avec des mineurs, il a répondu qu'il appartenait aux parents de vérifier son casier judiciaire...

Le contrôle d'honorabilité doit donc être renforcé, dans le respect de l'État de droit, bien évidemment.

Les députés ont par ailleurs enrichi le texte sur plusieurs points.

Nous ne devons surtout pas attendre une réforme pénale d'ensemble, qui n'interviendra pas avant l'élection présidentielle, pour mieux protéger les enfants victimes de violences. Je suis convaincu que nous saurons trouver le bon équilibre entre les libertés individuelles et la protection des enfants, laquelle doit constituer la priorité de ce texte.

Nous devons également travailler sur la question de l'imprescriptibilité, qui suscite une légitime émotion mais qui doit aussi conduire à mener une réflexion sur l'efficacité réelle du droit.

À titre personnel, j'ai toujours été favorable à l'imprescriptibilité des crimes sexuels commis sur des mineurs. Je sais que cette position n'est traditionnellement pas celle de la Chancellerie, mais je la réaffirme devant vous. Je suis, en revanche, beaucoup plus réservé sur une imprescriptibilité qui concernerait l'ensemble des crimes commis contre les mineurs.

La différence tient notamment aux conditions dans lesquelles les faits peuvent être révélés.

Lorsqu'un enfant est tué, il existe un corps ou une disparition, qui permet l'ouverture d'investigations et le déclenchement de l'action publique. Le délai de prescription applicable est déjà, me semble-t-il, suffisamment long.

Lorsqu'un très jeune enfant est violé, notamment dans le cadre familial, les faits peuvent demeurer entièrement dissimulés et ne laisser, au moment où ils sont commis, aucun élément immédiatement exploitable. La révélation peut intervenir trente, quarante ou cinquante ans plus tard, avec parfois des auteurs qui sont encore en vie. Nous disposons par ailleurs aujourd'hui, dans certains dossiers, d'éléments qui peuvent être conservés sur de très longues périodes, qu'il s'agisse de preuves numériques ou, parfois, d'éléments médicaux, ce qui n'était pas nécessairement le cas il y a vingt ou trente ans. Les crimes sexuels commis sur des mineurs me semblent donc présenter une spécificité suffisante pour justifier l'imprescriptibilité, même si je ne sous-estime pas les légitimes débats juridiques que cette question suscite. Une extension trop générale de l'imprescriptibilité pourrait en revanche soulever des difficultés constitutionnelles.

Enfin, la fermeté de la réponse pénale doit se prolonger dans l'exécution des peines et dans la prévention de la récidive. C'est dans cette logique que s'inscrit l'exclusion des auteurs d'infractions sexuelles du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit.

Il ne me paraît pas cohérent de considérer qu'une personne détenue pour des violences sexuelles commises sur des mineurs puisse bénéficier d'une telle libération au seul motif qu'elle s'est bien comportée en détention : par définition, elle y est très peu en contact avec des enfants. Son comportement en prison ne permet donc pas, à lui seul, d'apprécier le risque lié à son retour dans la société.

La mesure est loin d'être marginale. Plus de 20 000 personnes sont aujourd'hui incarcérées pour des violences sexuelles. La part des détenus incarcérés pour des violences sexuelles commises sur des adultes ou des mineurs est passée, selon les chiffres dont je dispose, de 7 % en 2017 à 22 % aujourd'hui. Nous parlons donc de dizaines de milliers de personnes susceptibles d'être concernées.

Prévenir la récidive suppose également de développer des prises en charge adaptées des auteurs de violences sexuelles, notamment médicales. C'est particulièrement nécessaire pour des actes d'une extrême gravité commis sur des mineurs, parfois même sur de très jeunes enfants. Nous devons donc renforcer considérablement la coopération entre le ministère chargé de la santé et celui de la justice sur la prise en charge de ces auteurs.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les principaux éléments que je souhaitais porter à votre connaissance. Je vous prie enfin de m'excuser de devoir quitter cette audition avant mes collègues. Compte tenu des événements en cours, je dois me rendre à Lille auprès de M. le maire et du parquet.

Mme Dominique Vérien, rapporteure de la commission des lois. - Monsieur le ministre, une précision tout d'abord : nous avons proposé d'étendre l'ordonnance provisoire de protection immédiate aux enfants, au titre de laquelle le juge aux affaires familiales doit se prononcer dans les vingt-quatre heures. La protection des mineurs pourra donc bien être organisée dans l'urgence, même en fin de semaine.

Je souhaite vous interroger sur deux autres points.

À l'article 10, vous avez introduit l'accomplissement de tous les actes d'enquête. Ne craignez-vous pas que cette rédaction rigidifie la conduite des investigations et, finalement, fragilise les procédures ? Nous avons notamment abordé ce point avec l'Office mineurs (Ofmin). Lorsqu'un enquêteur découvre, par exemple au cours du visionnage d'images, une victime qui ignore encore qu'elle l'est, il ne va évidemment pas commencer par l'en informer ni l'entendre immédiatement selon les modalités prévues par le texte. Cette obligation ne risque-t-elle donc pas de devenir contre-productive ?

Que pensez-vous, par ailleurs, du cumul des peines introduit à l'article 11 bis, dans une logique quelque peu « à l'américaine » ? À ce rythme, nous finirons par prononcer 250 ans de prison ! Au moins serons-nous certains que les condamnés ne sortiront pas...

Enfin, vous vous êtes largement exprimé sur l'imprescriptibilité et nous aurons ce débat en séance. Pour ma part, je considère que cela reviendrait à ouvrir la boîte de Pandore. On donnerait ainsi à la victime une place nouvelle dans le procès pénal, jusqu'à faire de la justice pénale une justice rendue pour la victime, ce qui n'a jamais été jusqu'à présent sa finalité.

M. Gérald Darmanin, garde des sceaux. - Sur ce dernier point, madame la rapporteure, j'assume pleinement ma position. Nous avons déjà eu cette discussion. Il est exact qu'en droit actuel la victime n'est pas au centre du procès pénal, mais je considère que nous commettons une erreur en la maintenant trop largement à l'écart de son propre procès.

Je ne dis pas que la victime doit devenir l'alpha et l'oméga de la justice pénale, mais je constate que certaines victimes sont institutionnellement très maltraitées par notre système judiciaire.

Je vais vous donner un exemple. Lorsque j'adresse une circulaire - et non une instruction individuelle - aux magistrats du siège pour organiser le fonctionnement des juridictions et améliorer la prise en charge des victimes, il arrive assez fréquemment qu'elle soit contestée devant le Conseil d'État par les conférences ou les organisations syndicales. L'une de mes circulaires avait ainsi été contestée au motif que je ne pouvais pas considérer une personne comme victime avant qu'une décision définitive ait été rendue. Le Conseil d'État m'a heureusement donné raison.

Compte tenu des délais de jugement et de recours, cela signifie concrètement qu'une personne ayant subi un viol peut rester pendant dix ou quinze ans dans une situation où l'institution judiciaire hésite elle-même à lui reconnaître pleinement cette qualité. La France est d'ailleurs régulièrement condamnée par la cour européenne des droits de l'homme au titre de la victimisation secondaire.

Je comprends parfaitement votre raisonnement, qui est d'ailleurs partagé par une grande partie de mon administration et de mon cabinet, mais je ne crois pas que l'on puisse continuer à considérer la victime comme une sorte de spectateur engagé de son procès.

Nous pouvons, me semble-t-il, trouver un équilibre permettant de lui donner davantage de place sans remettre en cause les principes du procès pénal. C'est d'ailleurs ce que j'ai tenté de faire dans le texte relatif à la justice criminelle que je vous ai présenté et que le Sénat a, pour une large part, accompagné. Je reconnais donc que ma position ne correspond pas au fonctionnement traditionnel de notre justice pénale, mais je suis convaincu que celui-ci évoluera sur ce point dans les mois ou les années qui viennent.

J'en viens à l'article 10 et aux actes d'enquête. Je partage votre préoccupation, madame la rapporteure. Pour avoir créé l'Ofmin lorsque j'étais ministre de l'intérieur et pour bien connaître le fonctionnement des services de police et de gendarmerie, je sais qu'on ne peut pas imposer aux enquêteurs, depuis Paris, une succession mécanique d'actes qui ne tiendrait pas compte de la réalité de chaque affaire. Il faut laisser aux enquêteurs, au procureur de la République qui dirige les officiers de police judiciaire et, le cas échéant, au juge d'instruction, la possibilité d'adapter le déroulement de l'enquête.

C'est d'ailleurs dans ce sens que j'ai proposé une évolution rédactionnelle avant le débat parlementaire et que je souhaite continuer à travailler avec vous.

Le cas de l'Ofmin l'illustre parfaitement. Ses enquêteurs peuvent aujourd'hui agir sous pseudonyme et se faire passer, sur internet, pour une victime mineure potentielle. Ils ne peuvent toutefois pas, dans certaines configurations, échanger des messages vocaux sous identité d'emprunt, parce que le législateur n'autorise pas cette pratique. Or une partie des échanges entre pédocriminels et victimes potentielles passe désormais précisément par des messages vocaux, sur des applications comme Snapchat ou WhatsApp. Lorsque l'interlocuteur exige ce type de réponse, l'enquête peut donc être interrompue parce que l'agent infiltré n'est pas autorisé à poursuivre selon ce mode de communication.

J'avais déjà proposé une évolution législative en ce sens il y a cinq ans ; elle n'avait alors pas été retenue. Je ne peux que vous inviter à réexaminer aujourd'hui cette possibilité.

Sur le fond, vous avez raison : lorsqu'une image est découverte, il faut parfois laisser aux enquêteurs le temps de déterminer s'il s'agit réellement d'une victime, d'un deep fake ou d'un élément renvoyant à d'autres victimes.

L'idée portée par l'article 10 est surtout de traiter les affaires de pédocriminalité comme des affaires potentiellement sérielles.

Lorsqu'un enquêteur découvre une victime ou soupçonne qu'un pédocriminel est en contact avec elle, il ne peut pas s'arrêter à ce seul dossier.

Nous savons que, dans ce type d'affaires, les comportements sont souvent répétés, l'affaire Lyhanna en fournissant malheureusement une triste illustration. Avant les faits concernant cette enfant, la petite Rosa avait déjà dénoncé cinquante viols qu'elle imputait à Jérôme Barella. Les autorités avaient considéré que Rosa était désormais protégée puisqu'elle était éloignée de lui, alors que l'enjeu était précisément de rechercher si d'autres enfants pouvaient être exposés.

Dans ce type de dossier, il faut donc enquêter plus largement sur la trajectoire de l'auteur présumé, ses activités professionnelles, son environnement familial et son matériel informatique. C'est la raison pour laquelle nous voulons encourager des actes d'enquête plus précoces, notamment l'audition des victimes et la garde à vue.

La garde à vue intervient aujourd'hui souvent à la fin de l'enquête. Or il peut être utile, dans certaines affaires, qu'elle intervienne plus tôt afin de permettre l'exploitation rapide du matériel informatique et la recherche d'autres victimes potentielles. Dans le cas de Jérôme Barella, il aurait par exemple été utile d'examiner plus tôt son parcours professionnel, notamment dans l'éducation nationale, ses relations avec ses propres enfants ou avec son épouse, qui a depuis porté plainte.

Je ne dis pas que l'audition de la victime ou la garde à vue doivent systématiquement intervenir dans les premières heures de chaque dossier, car il ne faut pas enfermer les enquêteurs dans des délais rigides. L'objectif du texte est plutôt de fixer un cadre incitatif et un socle minimal d'investigations, en cohérence avec les orientations de politique pénale que j'ai données. Certains services travaillent déjà ainsi ; d'autres pas encore.

Je reviens également sur l'ordonnance de sûreté. Je n'ai évidemment pas oublié que votre dispositif maintient un rôle au parquet. Mais si je comprends bien la rédaction que vous proposez, le juge aux affaires familiales prendrait les mesures de protection, sur saisine de la victime ou du procureur de la République, tandis que, dans le schéma initial du Gouvernement, le parquet intervenait en première ligne.

Entendons-nous bien : je ne suis pas hostile à la rédaction du Sénat ; je veux simplement rappeler que les situations dont nous parlons relèvent très souvent de l'urgence. Une accusation de violences sexuelles sur un enfant peut surgir un vendredi soir, un samedi, un dimanche ou en pleine nuit, parfois dans le contexte d'une séparation parentale particulièrement conflictuelle. Il faut alors être capable de prendre une décision en quelques heures. Dans l'immense majorité des cas, la parole de l'enfant doit évidemment être prise extrêmement au sérieux. Mais il peut aussi exister des situations complexes qui interdisent tout automatisme. Quelqu'un doit donc pouvoir apprécier très rapidement la situation et prendre une décision de protection, et le parquet est particulièrement organisé pour cela.

Si le Sénat décide néanmoins souverainement de confier cette compétence à un magistrat du siège, nous adapterons l'organisation judiciaire afin que la réponse reste aussi rapide que possible. Il s'agit essentiellement, pour le ministère, d'une question d'organisation et de conduite du changement.

Enfin, vous m'avez interrogé sur le cumul des peines.

Notre droit connaît déjà certaines hypothèses de cumul, notamment en matière d'évasion. Pour ma part, je suis plutôt réservé, voire opposé à une généralisation de ce mécanisme.

Je préfère un véritable alourdissement des peines encourues pour certains faits. C'est notamment le sens des dispositions relatives aux viols sériels. Aujourd'hui, le fait de violer un enfant ou d'en violer quinze est sanctionné de la même peine. Cette situation doit évoluer afin que la pluralité des victimes et la répétition des faits puissent être beaucoup plus fortement prises en compte.

Je suis également favorable à ce que les auteurs d'infractions sexuelles ne puissent plus bénéficier automatiquement de mécanismes de libération sous contrainte de plein droit au seul motif de leur bon comportement en détention. Il serait difficilement compréhensible pour nos concitoyens de prévoir des peines très lourdes, voire cumulées, tout en maintenant parallèlement des mécanismes automatiques de sortie anticipée.

Mme Christine Bonfanti-Dossat. - Monsieur le ministre, ce texte est essentiel, mais il crée de nouvelles obligations. Quels moyens supplémentaires comptez-vous allouer à la justice pour permettre aux magistrats de les appliquer effectivement ? Comment éviter que cette réforme n'ajoute des obligations sur le papier sans améliorer concrètement la protection des enfants ?

Je prendrai deux exemples.

Le texte renforce tout d'abord les exigences en matière d'investigation sur les violences commises contre les mineurs. Comment les respecter alors que les parquets et les services d'enquête traitent déjà un nombre considérable de procédures, avec des moyens contraints et des délais d'expertise parfois très longs ?

Le renforcement des contrôles d'honorabilité est par ailleurs indispensable pour prévenir les risques auxquels les enfants sont exposés. Comment le ministère garantira-t-il la fiabilité et l'actualisation de ces contrôles alors que les services judiciaires supportent déjà une charge importante ? Quels moyens seront consacrés à leur mise en oeuvre et à la transmission rapide des informations utiles ?

Mme Lana Tetuanui. - Monsieur le garde des sceaux, vous revenez de Polynésie française et vous savez que notre territoire figure malheureusement dans le triste palmarès des violences faites aux enfants. C'est un sujet qui me tient particulièrement à coeur.

Notre situation est rendue plus complexe par le partage des compétences : la justice relève de l'État, tandis que l'action sociale et le suivi des enfants relèvent de la Polynésie française.

Les sénateurs polynésiens soutiendront ce projet de loi. Mais comment l'État et la Polynésie française pourront-ils concrètement mieux travailler ensemble afin que les nouvelles mesures que nous allons adopter soient effectivement applicables ?

Je pose cette question notamment à la lumière du décès, il y a un an, d'une enfant placée dans une famille d'accueil. Cette affaire avait fait couler beaucoup d'encre en Polynésie française et donné le sentiment que chacun se renvoyait la responsabilité, entre le tribunal de Papeete et les services sociaux du pays.

Mme Marie-Claude Varaillas. - Dans le cadre de sa mission conjointe de contrôle sur la protection de l'enfance, le Sénat a dressé en 2025 un diagnostic particulièrement préoccupant. Nos travaux mettaient en évidence la nécessité de construire une véritable politique publique de protection de l'enfance, lisible, coordonnée et dotée de moyens à la hauteur des besoins.

Le secteur est aujourd'hui en grande souffrance. Les rémunérations sont faibles, les conditions de travail dégradées et les structures rencontrent des difficultés croissantes de recrutement.

Le projet de loi crée ou renforce plusieurs obligations intéressantes. Mais quels moyens financiers nouveaux l'État consacrera-t-il au soutien à la parentalité, à la prévention précoce et à l'accompagnement des familles ? Comment éviter que ces nouvelles obligations reposent, une fois encore, essentiellement sur les départements, dont la situation financière est déjà très difficile ?

Dans mon département de la Dordogne, les dépenses consacrées à la protection de l'enfance s'élevaient à 60 millions d'euros il y a dix ans ; elles devraient atteindre 95 millions d'euros en 2026. Dans le même temps, le nombre d'enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance est passé de 700 à 1 800. Pouvez-vous vous engager à ce qu'aucune obligation supplémentaire ne soit transférée aux départements sans compensation financière suffisante ?

Enfin, un enfant doit bénéficier du même niveau de protection, qu'il vive dans une métropole ou dans un territoire rural. Comment garantir un égal accès aux éducateurs spécialisés, aux psychologues et aux structures d'accueil lorsque les distances rendent le suivi beaucoup plus difficile ? Envisagez-vous des objectifs territoriaux de couverture ou des moyens spécifiques pour les zones rurales ?

M. Gérald Darmanin, garde des sceaux. - Sur les relations financières avec les départements et les questions de solidarité entre collectivités, je laisserai Mme Rist vous répondre.

Je veux simplement rappeler que l'un des principes du texte consiste à privilégier, lorsque cela est possible et conforme à l'intérêt de l'enfant, l'accueil par un tiers digne de confiance plutôt que le placement dans une structure relevant de l'aide sociale à l'enfance, qui doit constituer l'exception.

Madame Tetuanui, je me suis encore rendu récemment à Papeete et je sais combien la Polynésie française est touchée par les violences sexuelles commises sur les enfants. Je connais également votre engagement personnel sur la question. Nous devons tenir compte à la fois de l'ampleur du phénomène et de la spécificité institutionnelle de la Polynésie. Les moyens de la justice y demeurent très sollicités, même si nous les avons récemment renforcés, notamment pour les décisions relatives au placement.

Selon les juridictions, un juge des enfants peut avoir à suivre entre 300 et 500 dossiers, ce qui représente évidemment une charge très difficilement soutenable. J'ai donc décidé d'accroître les moyens consacrés à cette justice spécialisée, avec la création de vingt-cinq cabinets de juges des enfants supplémentaires par an, soit une cinquantaine de cabinets depuis que je suis en responsabilité.

Cette évolution concerne notamment les territoires où les besoins sociaux et judiciaires sont les plus importants.

En Polynésie française comme en Nouvelle-Calédonie, nous devons toutefois travailler avec les gouvernements locaux, puisque les compétences sociales relatives à l'enfance leur appartiennent.

L'État reste néanmoins présent, notamment par l'intermédiaire de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Là encore, j'ai souhaité modifier son organisation dans les outre-mer. Jusqu'à présent, une même direction régionale de la PJJ avait la responsabilité à la fois de Paris, qui représente une charge considérable, et de l'ensemble de l'outre-mer. J'ai donc décidé de dissocier ces responsabilités, avec une direction consacrée à Paris et une autre spécifiquement chargée de l'outre-mer. C'est une marque de l'attention particulière que nous portons à ces territoires.

Mais l'État ne peut évidemment agir seul. Les gouvernements locaux doivent également consacrer des moyens à l'accompagnement de la jeunesse et des mineurs placés. Il faut probablement réfléchir aussi aux moyens de les y aider. Parmi tous les drames que connaît la protection de l'enfance, la situation de certains territoires ultramarins constitue véritablement un « drame dans le drame », je vous rejoins sur ce point, madame la sénatrice.

J'en viens aux moyens nécessaires au contrôle d'honorabilité. Ce contrôle doit, selon moi, devenir automatique. Il n'exige pas nécessairement la mobilisation d'effectifs considérables, l'essentiel résidant dans l'interconnexion et la qualité des systèmes d'information. Lorsqu'un maire recrute une personne, même pour un contrat périscolaire très court, il peut, s'il est bien organisé, obtenir rapidement une réponse lui indiquant si le recrutement peut ou non être effectué. Nous devons donc disposer d'un outil informatique suffisamment performant pour effectuer ces contrôles sans mobiliser des effectifs disproportionnés.

La véritable question que le Parlement doit trancher est celle du périmètre des informations contenues dans le fichier. Souhaitez-vous limiter le dispositif aux personnes définitivement condamnées ? Voulez-vous également y inclure celles qui ne sont pas définitivement condamnées, mais qui font l'objet de soupçons suffisamment graves pour justifier une mise en examen, comme c'est le cas dans le Fijaisv ou le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait) ? Voulez-vous aller plus loin encore et prendre en compte les personnes faisant l'objet d'une enquête, voire d'un simple signalement ? C'est dans ce dernier cas qu'apparaîtrait une véritable difficulté constitutionnelle.

Nous pouvons également concevoir un fichier de prévention administratif, et non judiciaire. C'est le cas des fiches S, qui n'attestent pas de la commission d'une infraction, mais qui constituent un simple instrument administratif de suivi. Une personne peut être signalée à la suite d'informations qui devront être vérifiées et qui pourront se révéler au final sans lien avec une activité terroriste. On peut prendre l'exemple d'un envoi d'argent en Syrie repérée par les services de Tracfin. Le travail du ministère de l'intérieur est ensuite de distinguer entre fiches S actives et fiches S passives.

Pour certaines professions particulièrement sensibles, notamment dans les transports ou la sécurité, nous avons déjà retenu une approche de précaution assez poussée : un fiché S ne pourra pas être recruté comme agent de sécurité privé ou conducteur de bus.

Mais l'échelle change complètement lorsque l'on parle d'infractions sexuelles, car le nombre de personnes susceptibles d'être concernées est beaucoup plus important. Créer un dispositif portant potentiellement sur plusieurs centaines de milliers de personnes à partir de simples signalements nécessiterait donc des garanties d'une tout autre nature.

Il faut donc d'abord que le Parlement définisse précisément les caractéristiques de ce fichier. Une fois son périmètre défini, je peux en revanche vous garantir que nous organiserons un contrôle d'honorabilité aussi automatique que possible pour les collectivités, l'éducation nationale, les accueils collectifs de mineurs et tous les autres secteurs concernés. S'il s'agit d'un fichier administratif, il relèvera du ministère de l'intérieur ; s'il s'agit d'un fichier judiciaire, la Chancellerie en aura la responsabilité.

Concernant plus largement les moyens de la justice, nous renforçons considérablement les cabinets de juges des enfants, et notamment les effectifs de greffe. C'est sans doute l'un des secteurs qui a été le plus longtemps négligé, malgré les augmentations globales d'effectifs de magistrats. Nous devons rattraper le retard accumulé.

Il s'agit toutefois d'un contentieux particulièrement difficile, qui exige un accompagnement humain important, et je rappelle une contrainte propre à la magistrature : contrairement au ministère de l'intérieur, le garde des sceaux ne peut pas affecter d'office un magistrat dans une juridiction. Nous pouvons créer des postes, mais encore faut-il que des magistrats y candidatent et que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) émette un avis favorable.

Les créations récentes montrent néanmoins que ces postes peuvent être pourvus, y compris dans des territoires réputés moins attractifs. Ainsi, à Cambrai - le territoire français où les viols sur enfants sont les plus nombreux hors outre-mer -, les deux nouveaux postes ont été pourvus rapidement. J'ai donc confiance dans les magistrats et les fonctionnaires de la République : ils savent aussi où leur engagement est le plus nécessaire.

Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées. - La mission conjointe de vos deux commissions a publié, le 28 avril dernier, un rapport majeur sur la protection de l'enfance. Je veux en remercier les rapporteurs, notamment Mme Canayer. Le diagnostic que vous avez établi est également celui du Gouvernement.

Malgré les lois adoptées ces dernières années, les moyens engagés et le travail quotidien des professionnels, notre système reste trop souvent défaillant pour protéger correctement près de 400 000 enfants et jeunes majeurs.

Les mesures de protection sont plus nombreuses et interviennent plus précocement. Elles sont aussi, comme cela a été rappelé, de plus en plus judiciarisées. Trop d'enfants connaissent néanmoins des ruptures successives : ils passent d'un placement à un autre, dans une instabilité qui altère profondément leur construction, leurs liens affectifs et la confiance qu'ils devraient pouvoir développer.

Le premier axe du projet de loi consiste donc à remettre le parcours et les besoins de l'enfant au centre des décisions, en accordant une place essentielle à sa stabilité, à la continuité des liens affectifs et, en définitive, à son intérêt.

Pour sécuriser ces trajectoires de vie, nous proposons de renforcer les mesures administratives et l'accompagnement éducatif à domicile, de développer les formes d'accueil familial et le recours aux tiers dignes de confiance, et de mieux accompagner vers l'adoption simple lorsque celle-ci correspond au projet de vie de l'enfant.

Je souhaite que la discussion parlementaire permette notamment de rétablir l'article 2 du texte, afin de mieux sécuriser le parcours des plus jeunes enfants, qui ont besoin de décisions prises dans des délais adaptés à leur développement.

Je souhaite également que nous trouvions une rédaction équilibrée de l'article 4, afin de soutenir les accueils à dimension familiale et de mieux prévenir les ruptures.

Cette évolution suppose parallèlement de transformer l'offre de protection de l'enfance. Des démarches sont déjà engagées, notamment dans le Var et en Gironde, pour réorienter vers le domicile une partie des moyens jusqu'ici consacrés au placement. Lorsque la sécurité de l'enfant le permet, celui-ci peut ainsi demeurer dans son environnement familial tout en bénéficiant d'un accompagnement renforcé. Ces expérimentations montrent que nous pouvons cesser de raisonner d'abord en fonction de la place disponible dans une structure et partir réellement du besoin de l'enfant.

Le deuxième axe du projet de loi porte sur la protection des enfants dans tous les lieux où ils sont accueillis. Sur ce point également, les travaux récents du Sénat ont mis en évidence des dysfonctionnements que nous partageons. Nous avons trop souvent connu des silences, des alertes insuffisamment transmises ou des situations dans lesquelles les différents acteurs se renvoyaient la responsabilité. C'est pourquoi le projet de loi prévoit de généraliser le contrôle d'honorabilité des professionnels en contact avec des mineurs. Cette évolution s'accompagne d'un renforcement de la formation et d'un durcissement de la réponse pénale, des éléments également discutés dans le cadre de la proposition de loi dite « intégrale ».

La transformation de la protection de l'enfance ne peut évidemment se limiter à ce projet de loi. Les professionnels doivent être formés et disposer d'outils et de moyens concrets. Ils doivent aussi pouvoir mieux partager les informations nécessaires à la continuité du parcours de l'enfant.

Le texte s'inscrit donc dans une transformation plus large de l'offre, assortie d'échéances et de financements nouveaux. Je pense notamment au partenariat engagé avec la Caisse des dépôts pour rénover les structures existantes et créer de nouvelles places, mais aussi pour mieux outiller les professionnels et accompagner les jeunes vers l'insertion. Je pense également à la généralisation, qui doit être achevée d'ici au mois de mars, du parcours coordonné renforcé de soins destiné aux enfants et aux jeunes majeurs confiés à l'ASE. Nous poursuivons parallèlement le déploiement des centres pilotes d'appui à l'enfance, avec l'ouverture de huit nouveaux centres pilotes Asterya. Enfin, le chantier numérique Connect ASE est développé avec Départements de France afin d'améliorer le partage et la continuité des informations relatives au parcours des enfants. Ces différentes mesures sont financées. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027 prévoit ainsi 52 millions d'euros de mesures nouvelles.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi est le fruit d'un travail collectif. Il s'appuie sur les travaux du Parlement, sur l'expérience des professionnels de terrain, sur le dialogue avec Départements de France et sur l'expertise du comité scientifique permanent de la protection de l'enfance présidé par la professeure Céline Greco.

Notre responsabilité est désormais de transformer ces travaux en mesures solides et réellement applicables. Nous devons éviter d'empiler les dispositifs qui rendraient l'action publique moins lisible et moins efficace, et continuer à faire travailler ensemble tous les acteurs concernés - ministères de la justice et de l'éducation nationale, comité stratégique consacré à la protection de l'enfance, départements, professionnels et associations.

Notre seul objectif est de garantir à chaque enfant la sécurité et la protection auxquelles il a droit, dans le cadre d'un parcours aussi stable que possible.

M. Édouard Geffray, ministre de l'éducation nationale. - Quelques mots, Mesdames, Messieurs les sénateurs, sur les dispositions du texte relatives à l'école et à la jeunesse.

Tout le monde connaît les chiffres... Je veux néanmoins rappeler que l'école est la première structure de signalement en France pour les informations préoccupantes et les signalements auprès de la justice au titre de l'article 40 du code de procédure pénale. L'an dernier, l'éducation nationale en a émis 88 000, tous motifs confondus, dont près de 14 000 signalements pour des violences sexuelles sur mineur.

Ces éléments montrent objectivement que l'école est un lieu de confiance pour nos élèves. Cette confiance, toutefois, ne peut être trahie par d'éventuels actes criminels qui seraient commis dans son enceinte même, singulièrement par des adultes. Nous devons, à nos élèves et à leurs parents, une sécurité « de la porte à la porte » ou « de la grille à la grille ». Autrement dit, il nous faut garantir que toute personne ayant la responsabilité d'un jeune, à l'intérieur de l'enceinte scolaire, au sens du bâtiment, n'a pas d'antériorités, sous quelques formes que ce soit, de comportements incompatibles avec la prise en charge de mineurs.

Les signalements se sont fortement accrus depuis plusieurs années. Nous avons notamment mis en place un guide de signalement, qui n'existait pas jusqu'alors, et nommé une médiatrice au sein de l'éducation nationale chargée spécifiquement de la protection des enfants, en la personne de Mme Cristelle Gillard. Enfin, nous déployons un dispositif de libération de la parole, adossé à une séance d'éducation à la vie affective, relationnelle et sexuelle (Evar/Evars).

Au-delà de ces mesures opérationnelles de prévention, le présent texte porte une nécessité : celle de préserver l'enceinte scolaire d'adultes aux comportements criminels ou délictuels.

Sous cet angle, il existe aujourd'hui un contrôle d'honorabilité à l'entrée. Depuis 2017, le recrutement de tout agent public par l'éducation nationale donne lieu à la consultation des trois fichiers B2, Fijaisv et Fijait. En revanche, la condamnation d'un agent en cours de carrière, en raison de son comportement avec les mineurs, ne serait signalée à l'éducation nationale que par un contact interpersonnel entre référent « justice » de l'éducation nationale et référent « éducation nationale » de la justice. Ce système ne garantissant pas un résultat à 100 %, le présent projet de loi prévoit une vérification périodique des fichiers au cours de la carrière - tous les trois à cinq ans - pour tous les agents.

Par ailleurs, toutes les personnes intervenant de manière occasionnelle dans le cadre du service public de l'éducation - par exemple, un artiste qui peindrait une fresque pendant deux heures avec des élèves de CM1 - devront-elles aussi produire une attestation d'honorabilité tirée de ces trois mêmes fichiers.

Nous adjoignons à cela un troisième élément : une liste noire des interdits d'école. Cette liste ne se limitera pas aux condamnations pénales ; elle inclura toutes les personnes qui, en raison de leurs comportements avec les mineurs, ont été révoquées par une autorité administrative. Ce fichier, commun à l'école, au périscolaire et aux activités sportives, visera à éviter qu'une personne dont on aurait décelé un comportement problématique, qui aurait été révoquée à la suite d'une enquête administrative, mais n'aurait pas été condamnée pénalement, du fait d'un classement sans suite ou autre, puisse être embauchée dès le lendemain ailleurs, voire puisse repasser les concours administratifs. Il sera en effet interdit à cette personne de pénétrer dans l'enceinte scolaire, à quelque titre que ce soit.

Ces dispositions figurent à l'article 5, dont le texte a été entièrement réécrit à l'Assemblée nationale avec la double volonté d'harmoniser les contrôles d'honorabilité et les différents champs d'infraction. Cette réécriture a abouti à un champ d'application assez mal défini et soulève en outre la question du caractère automatique de l'incapacité définitive constatée lorsque nous prononçons une interdiction. Ceci explique la saisine du Conseil d'État par le Gouvernement, dans le but que cet article soit retravaillé juridiquement et resserré dans son objet.

Dans ce cadre, deux points m'apparaissent majeurs : un, nous souhaitons maintenir le caractère automatique de l'incapacité après une condamnation définitive, dans la lignée de la loi Falloux de 1850 ; deux, nous voulons mettre fin au nomadisme des prédateurs et, de ce point de vue, le texte proposé est très cohérent avec les travaux réalisés par le Sénat, notamment par la sénatrice Agnès Evren.

Je complèterai avec un tout dernier point : la mesure concernant la transparence de l'identité des animateurs du périscolaire. Aujourd'hui, un parent qui dépose son enfant à l'école connaît son maître ou sa maîtresse, éventuellement son agent territorial spécialisé des écoles maternelles (Atsem) ou son accompagnant d'élèves en situation de handicap (AESH), mais il ne sait rien de la personne à qui l'enfant sera confié durant la pause du midi. L'article 14 du projet de loi prévoit donc - l'idée est toute simple - d'obliger les collectivités organisant des accueils périscolaires à communiquer systématiquement aux parents les noms et prénoms des animateurs.

Telles sont les améliorations que nous vous proposons d'adopter dans le cadre de ce projet de loi.

Mme Brigitte Bourguignon, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. - Je souhaite intervenir de manière assez large, pour laisser à mon collègue rapporteur pour avis Jean Sol les questions plus précises. Nous allons néanmoins tous deux nous faire l'écho des propos des personnes auditionnées et de nos propres préoccupations.

La présentation de ce projet de loi a suscité une déception dans la mesure où le texte fait l'impasse sur des pans entiers de la protection de l'enfance : enfants à vulnérabilités multiples, insertion professionnelle et lutte contre les sorties sèches des jeunes majeurs issus du dispositif ou encore prise en charge des nourrissons. Les rapports ne manquent pourtant pas pour documenter l'ampleur des réformes à engager sur ces thématiques... Pouvez-vous justifier le choix d'un périmètre aussi restreint ? Quelle ambition pour répondre à ces angles morts ? Selon quel calendrier entendez-vous apporter des réponses concrètes aux enfants et jeunes majeurs affectés par ces carences ?

M. Jean Sol, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Une des grandes difficultés de la politique de protection de l'enfance réside dans la multiplicité des acteurs que celle-ci fait intervenir. Le projet de loi vise à pallier les ruptures de suivi auxquelles sont souvent confrontés les enfants protégés, grâce au chantier d'interopérabilité des systèmes d'information employés par les différents acteurs et la création d'un dossier numérique unique pour chaque enfant. Pouvez-vous nous rassurer quant aux délais d'accomplissement de ces deux étapes essentielles à la bonne coordination de tous les acteurs ? Les premières informations font état de six ans de travail pour créer le dossier unique. Cela nous paraît beaucoup !

Si ce double projet présente naturellement une dimension interministérielle importante, il intéresse au premier plan les départements. Or ces derniers n'ont pas le sentiment d'être suffisamment consultés. Pouvez-vous nous assurer qu'ils seront associés, tant à l'élaboration des référentiels d'interopérabilité opposables pour les outils numériques qu'à l'instauration du dossier numérique unique ?

Mme Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois. - Le contrôle d'honorabilité constitue l'un des axes majeurs du texte. Nous comprenons l'intérêt de disposer d'un article englobant cette question, même si celui-ci est encore assez vaporeux à ce stade. Aurons-nous connaissance de l'avis du Conseil d'État sur la nouvelle rédaction de l'article 5 ?

L'efficacité de ce dispositif repose, certes, sur l'existence d'une base juridique, mais il faudra aussi des moyens pour que les attestations puissent être délivrées. Quels outils informatiques envisagez-vous de déployer pour assurer le fonctionnement du contrôle d'honorabilité ? Quelle structure portera ce système, dont on nous dit qu'il n'entrera pas en vigueur avant 2029 ? Pourriez-vous vous engager sur une mise en place plus rapide, l'outil étant très attendu par les acteurs ?

Par ailleurs, nous le voyons, le système de l'aide sociale à l'enfance, qui repose sur une répartition de compétences entre État et départements, est à bout de souffle. Ce n'est pas qu'une question de moyens financiers, vu les sommes - 12 milliards d'euros - engagées par les départements pour la protection de l'enfance ; il y a aussi un problème d'orientation des enfants vers les bonnes structures, notamment lorsqu'ils souffrent d'une double vulnérabilité, et de prise en charge par l'État des problématiques de santé. La situation a évolué sous votre égide, madame la ministre, mais il reste le sujet des molécules onéreuses qui grèvent les budgets...

Ma question, en résumé, est de savoir comment l'État prendra ses responsabilités au côté des départements, en matière de protection de l'enfance.

Mme Stéphanie Rist, ministre. - Je voudrais commencer par répondre à Mme Marie-Claude Varaillas car j'ai laissé plusieurs de ses questions en suspens tout à l'heure.

S'agissant de la compensation des mesures décidées dans ce texte, nous avons fait d'emblée le choix de travailler avec les départements, et ce pour chaque article et chaque mesure, et nous poursuivons le travail dans ce sens, par souci d'efficacité. Nous avons donc prévu des compensations, y compris quand celles-ci ne sont pas obligatoires.

Sur la prise en charge des soins, notamment dans les zones rurales, nous sommes en train de déployer les parcours coordonnés renforcés (PCR), qui flèchent des financements importants sur la coordination et permettent de répondre aux situations dans certains départements. C'est en effet une façon de s'assurer que les soins peuvent être trouvés et donnés. Nous prenons aussi en compte ce type de difficultés dans le cadre de la mise en place des centres de prise en charge globale Asterya.

Le présent texte ne comporte pas de mesures particulières sur le soutien à la parentalité. Mais cette politique représente un peu plus de 5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent des expérimentations au titre de l'article 51 de la LFSS pour 2018. Il y a donc un certain nombre de programmes mis en oeuvre en parallèle.

Cela m'amène à la réponse à Mme Brigitte Bourguignon : en effet, ce texte ne traite pas tout. Mais nous avons mis en place l'an dernier une stratégie, qui repose sur un comité stratégique interministériel et sur le comité scientifique présidé par la professeure Greco. C'est à travers ce dispositif que nous travaillons à une refondation de la protection de l'enfant, que ce soit au niveau des responsabilités de l'État ou autres. Il y a, comme vous le savez, une feuille de route sur les jeunes majeurs ; nous travaillons beaucoup, notamment avec la Caisse des dépôts et consignations, sur la question de leur insertion.

Par ailleurs, au moment de l'élaboration du présent texte, nous ne disposions ni d'un temps parlementaire à rallonge ni d'une majorité facile à trouver. Nous avons donc cherché à resserrer le projet de loi sur des mesures qui avaient été travaillées tout à la fois avec des parlementaires et avec Départements de France, et pouvaient aboutir au cours de débats ni trop longs ni trop clivants. Cela étant, nous sommes ouverts aux amendements...

J'en viens à l'interopérabilité des systèmes d'information. M. Sol a raison de soulever cette question car 77 % des utilisateurs actuels des systèmes d'information liés à la prise en charge de ces enfants se déclarent insatisfaits. C'est particulièrement le cas des départements. En outre, ces outils n'offrent pas de visibilité sur le parcours des bénéficiaires. Il faut donc améliorer la fiabilité comme le pilotage, sachant que nous cherchons, non pas à accroître le volume de données produites, mais à faire correctement circuler les informations nécessaires.

M. Édouard Geffray, ministre. - Vous aurez bien sûr connaissance des conclusions des travaux du Conseil d'État. Elles devraient être vous être transmises dans les heures qui viennent.

Il y a bien deux sujets différents.

S'agissant du fichier commun à la jeunesse, aux sports et à l'éducation nationale - le fichier d'interdits d'école -, il existe déjà un fichier des cadres interdits pour le périscolaire et le sport, sans équivalent au sein de l'éducation nationale. Nous allons commencer par une interconnexion de fichiers consistant à interroger les différentes bases, puis nous travaillerons à la fusion du tout dans un seul fichier. Nous attendons évidemment le résultat du vote sur le texte, mais nous avons déjà engagé les expertises techniques sur cette fusion, qui devrait prendre au maximum quelques mois.

S'agissant du fichier d'honorabilité, il s'agira de permettre à n'importe quel intervenant, bénévole ou professionnel, de récupérer une attestation à la demande à partir d'un QR code. De même, les développements nécessaires sont à ce stade expertisés, mais n'ont pas été lancés. Je n'ai pas d'idée précise quant à leurs durées. Toutefois, l'échéance de 2029 me paraît très éloignée : nous ferons en sorte que ce soit fait avant !

Mme Stéphanie Rist, ministre. - Sur ce sujet du système d'information lié au contrôle d'honorabilité, un financement de 50 équivalents temps plein (ETP) est prévu dans le PLFSS. C'est une réelle priorité pour 2027.

Par ailleurs, je prends note de l'observation concernant les molécules onéreuses. Le problème sera réglé pour les enfants accueillis dans les centres Asterya, mais pas pour les autres. Nous devons donc regarder ce sujet de plus près.

Mme Marie-Do Aeschlimann. - Merci pour vos premières réponses. Notre rapporteure pour avis Brigitte Bourguignon a ébauché la question des enfants à besoins spécifiques. Je m'étonne que celle-ci ne soit pas plus amplement traitée dans le projet de loi.

Nous savons les difficultés que rencontrent les enfants placés ; parfois cela commence in utero et leurs parents, eux-mêmes, ont souffert de parcours de vie chaotiques. Ces enfants peuvent en conséquence présenter des troubles divers, dont certains sont susceptibles de les rendre éligibles à une mesure de reconnaissance de handicap. Or, si ce processus de reconnaissance est déjà complexe pour des enfants vivant dans des familles « normales » - pardon de devoir utiliser ce mot -, il l'est encore plus pour des enfants confrontés à une errance familiale, éducative et institutionnelle. J'aurais donc apprécié qu'une attention plus grande leur soit portée.

J'ai bien compris qu'un dispositif de refondation avait été mis en place. Est-ce à dire qu'il y aura un véhicule législatif postérieur pour travailler cette question, qui me semble prioritaire ?

Le texte visant par ailleurs à sécuriser le parcours de vie des enfants placés, on aurait pu trouver plus d'occurrences sur l'insertion professionnelle, notamment lorsqu'il y a reconnaissance de handicap ou de troubles divers. Que prévoyez-vous, Monsieur le ministre de l'éducation nationale, pour traiter ces priorités ?

Mme Anne Souyris. - Comme ma collègue Christine Bonfanti-Dossat, je suis inquiète du manque de moyens pour la justice. Je le dis même si le garde des sceaux a quitté la salle, j'espère que nous obtiendrons des résultats sur ce point au moment de l'examen du PLF, tout en doutant que nous y parvenions...

J'ai plusieurs questions à vous soumettre.

Tout d'abord, pourquoi ne pas prendre en compte les mineurs non accompagnés (MNA) dans ce projet de loi, alors qu'ils sont majoritairement concernés par les mises à l'abri informelles ? La zone de Paris étant surchargée, les MNA sont envoyés dans des hôtels d'Île-de-France et nous savons que, dans ces lieux, la protection est minime, voire absente.

Par ailleurs, il n'y a presque rien sur la question de la santé, notamment de la santé mentale, alors que les enfants passés par l'ASE ont vingt ans d'espérance de vie en moins. Que comptez-vous faire ?

Vous savez également que le contrat jeune majeur est inégalement mis en place dans les territoires et ne va que jusqu'aux 21 ans de l'intéressé. Comment comptez-vous garantir l'application de ce contrat ? Allez-vous l'allonger jusqu'à 25 ans, au moment où 35 % des jeunes sans domicile fixe (SDF) sont issus de l'ASE ?

Enfin, entre 15 000 et 20 000 mineurs de l'ASE seraient livrés à des réseaux de pédocriminels. Cette question n'est absolument pas traitée dans le texte. Prévoir un accompagnement du parcours jusqu'à 25 ans pourrait apporter une solution, mais on pourrait aussi se poser la question de l'octroi d'un revenu de solidarité active (RSA) à partir de 16 ans.

M. Xavier Iacovelli. - Vous avez dit, Monsieur le ministre, que l'école est le premier lieu de signalement des atteintes aux enfants. C'est heureux ! Je m'étonne juste, mais peut-être ce point est-il plus d'ordre réglementaire que législatif, que rien ne soit prévu, au-delà des certificats d'honorabilité, en matière de formation. Chaque année, je crois, environ 50 000 jeunes passent le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (Bafa). Or, la formation ne comprend aucun module sur la détection des signaux faibles de violences subies par les enfants. C'est, me semble-t-il, un point à faire évoluer : ce serait une amélioration à moindre coût pour l'État !

Par ailleurs, avec 24 % d'enfants protégés qui sont porteurs de handicaps, il faut absolument donner aux instituts médico-éducatifs (IME) des moyens en conséquence. Sans cela, on n'y arrivera pas. Des évolutions sont-elles prévues dans le cadre du PLFSS, sachant qu'il n'y en a pas dans le présent texte ?

Je me permets enfin de faire part de mon étonnement : ma collègue sénatrice de Paris évoque l'hébergement de MNA à l'hôtel, mais il me semble que cette possibilité a été supprimée avec le vote de la loi Taquet en 2022. Comment la ville de Paris pourrait-elle encore le faire, quatre ans après l'adoption de la loi qui l'interdit et deux ans après la promulgation du décret ?

Mme Micheline Jacques. - J'ai été enseignante pendant vingt-deux ans, dont seize à des charges de direction. J'ai été confrontée au cas d'une petite fille de six ans victime d'inceste. L'école avait signalé initialement des problèmes d'apprentissage et l'enfant respirait la joie de vivre. Il a fallu attendre un an pour qu'elle puisse se confier à une psychologue du centre médico-psychologique (CMP) qui était de passage dans mon tout petit territoire isolé de Saint-Barthélemy.

Compte tenu des problèmes constatés en France au niveau des psychologues scolaires, je serais donc d'avis de pouvoir laisser entrer dans les écoles des professionnels libéraux. Cela permettrait d'éviter ce genre de drames, mais aussi d'accompagner les enseignants. Ils peuvent culpabiliser de ne rien avoir vu, mais ils peuvent, plus largement, avoir des fragilités dans leur vie personnelle. Aujourd'hui, les personnels éducatifs sont insuffisamment accompagnés.

Seriez-vous favorable à laisser entrer des professionnels de santé ou des psychologues libéraux dans les établissements scolaires, évidemment dans des conditions encadrées ?

Mme Dominique Santoni. - Madame la ministre, vous avez évoqué le travail réalisé avec les départements, la prise en charge des soins en ruralité, la professeure Greco... Nous aurions aussi pu parler du dispositif Barnahus, qui va parfaitement dans le sens de l'intérêt de l'enfant car il se fonde sur un principe d'audition unique et de non-fragmentation des acteurs sur le territoire.

Cela étant, ma question est simple : quels moyens entendez-vous mobiliser pour accompagner le développement de ces centres d'appui, pour former les professionnels, pour financer les prises en charge spécialisées ? Comment garantir aux départements qu'ils disposent des capacités d'accueil nécessaires pour que les avancées de la présente réforme se traduisent concrètement dans la vie des enfants ?

Mme Stéphanie Rist, ministre. - Le nombre de doubles vulnérabilités est en effet croissant chez les enfants placés. Il y a là un enjeu à venir. Notre stratégie repose sur une meilleure détection, rendue possible par la mise en place du parcours coordonné renforcé. Celui-ci constitue une réelle avancée, puisque chaque enfant entrant à l'ASE bénéficiera d'un bilan de santé initial et d'une prise en charge en lien avec ce bilan. Le dispositif sera effectif avant la fin du premier trimestre 2027 dans tous les départements.

Ces parcours seront établis en lien avec les centres régionaux Asterya - dans les régions où ceux-ci existent -, pour lesquels des financements sont prévus dans le PLFSS. De façon graduée, ces centres prendront en charge les cas les plus compliqués.

Par ailleurs, nous essayons de flécher certains des financements réservés à des mesures comme le plan « 50 000 solutions » vers les enfants concernés et je regarde avec attention les structures mettant en place des expérimentations sur les doubles vulnérabilités.

Mme la sénatrice Anne Souyris estime que le texte ne dit rien sur la santé... C'est le cas, mais comme je l'ai indiqué, il ne s'agit pas ici de répondre à tout. Une refondation plus large, englobant l'éducation et la santé, est en cours. Les PCR, je le redis, bénéficient d'un financement à hauteur de 30 millions d'euros dans le PLFSS pour 2027. Les unités d'accueil pédiatriques des enfants en danger (Uaped) représentent, quant à elles, un budget de 30 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les 38 millions d'euros des centres Asterya. La santé n'est donc pas oubliée, mais il y a beaucoup à faire !

Il y a d'ailleurs, je corrige, un article qui concerne d'une certaine manière la santé dans ce texte : il s'agit de la mesure permettant de lever les blocages liés à l'autorité parentale pour l'accès aux soins.

À nouveau, nous avons fait des choix, mais cela ne signifie pas que les jeunes majeurs sont oubliés. Nous avons établi une feuille de route pour ce public, avec, notamment, des expérimentations réalisées en lien avec les missions locales en matière d'insertion professionnelle ou, comme je l'ai indiqué, les mesures mises en place avec la Caisse des dépôts et consignations.

S'agissant de la prédation sexuelle, je rappelle qu'avec la ministre Aurore Bergé, nous avons élargi le plan de lutte contre la prostitution, qui représente un budget de plus de 6 millions d'euros.

M. Édouard Geffray, ministre. - J'ai pris deux décisions cette année pour limiter les parcours chaotiques - pour reprendre l'expression qui a été employée -, décisions malheureusement passées inaperçues car ce sujet intéresse peu le grand public.

D'une part, par une circulaire du 12 février 2026, j'ai mis en place un suivi au niveau des directions académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) pour l'orientation des élèves de l'ASE, avec des rendez-vous obligatoires.

D'autre part, par une circulaire du 17 septembre 2026, j'ai ouvert le service d'assistance pédagogique à domicile (Sapad) aux enfants de l'ASE. Il peut en effet arriver que, pour protéger le jeune, nous finissions par le mettre en situation de décrochage scolaire du fait d'un parcours trop haché. En élargissant ce dispositif aux jeunes de l'ASE en transition d'un établissement vers un autre, nous facilitons une continuité dans les apprentissages.

Concernant le Bafa, depuis le 21 décembre 2023, la prévention et la détection des violences sexuelles font partie du cursus de formation obligatoire, avec notamment une sensibilisation au repérage des signaux faibles. Ce sujet est porté par ma collègue Marina Ferrari, qui a la jeunesse dans son portefeuille ministériel.

Sur le suivi psychologique, je souhaite dresser un panorama d'ensemble, car c'est particulièrement intéressant. Il faut d'abord permettre la libération de la parole et faire en sorte que les jeunes puissent rencontrer des professionnels de santé, paramédicaux ou sociaux. À titre d'information, une bonne partie des signalements relevant de l'article 40 sont aujourd'hui effectués par les assistantes sociales, et non par l'infirmière ou le psychologue - je me permets de leur rendre hommage, car ce sont souvent les grands oubliés des débats lorsque nous parlons d'éducation nationale.

Nous avons renforcé les effectifs de ces trois catégories de professionnels de 300 postes dans la loi de finances pour 2026 et nous proposons de continuer dans celle pour 2027. Ma conviction profonde, c'est que nous devons avoir une trajectoire pluriannuelle de renforcement de ces effectifs. La démographie va nous conduire, sur une trajectoire pluriannuelle longue, à avoir un peu moins de professeurs, mais, en contrepartie, il faut un encadrement social renforcé, compte tenu de l'explosion des besoins. Pourquoi 300, et non pas 1 000 ? Tout simplement parce que c'est aujourd'hui le maximum de ce que nous parvenons à recruter sur le marché du travail. Nous devons donc aussi susciter des vocations. J'ai du mal à faire le plein lors des concours ; je pourrais annoncer 1 000 postes supplémentaires pour me faire plaisir, mais cela serait sans effet.

Deuxième élément sur la question des suites et de l'intervention extérieure : avec Stéphanie Rist, nous avons mis en place un « coupe-file ». Nos élèves ne sont pas nos patients : nous savons libérer la parole, mais pas les soigner ; nous devons donc les orienter vers la médecine de ville. Mais il faut déjà que le jeune prenne rendez-vous ; lorsqu'il le fait, même avec « Mon soutien psy », il peut y avoir un délai important avant le rendez-vous - jusqu'à plusieurs mois. Or après une libération de la parole de cette nature, le jeune a besoin qu'on lui réponde de manière très rapide et complète : un tel délai est très problématique. Avec le « coupe-file » : dès lors qu'un signalement est effectué par un membre du personnel de santé de l'éducation nationale, le jeune est pris en charge en CMP dans les 24 à 48 heures.

J'en arrive à votre question finale : faut-il faire entrer des professionnels libéraux, psychologues, mais aussi orthophonistes, dans les établissements scolaires ? Cela suscite une très grande réticence de la part des organisations syndicales au sein de mon ministère. C'est une des raisons pour lesquelles cela n'a pas pu se faire, au motif que cela soulèverait des enjeux de concurrence. Mais dans les territoires comme celui que vous mentionnez, où il n'y a pas de concurrence du fait de leur taille et du très faible nombre de professionnels, nous pourrions, par voie de convention, permettre l'intervention d'un médecin, d'un orthophoniste ou d'un psychologue. Cela ne doit naturellement pas nous faire oublier la nécessité de disposer d'un plus grand nombre de ces professionnels au sein de l'éducation nationale.

Mme Evelyne Corbière Naminzo. - Nous avons là une rare occasion de réunir vos ministères pour évoquer le sujet si sensible de la protection des enfants. L'organisation des administrations en silo favorise l'impunité des prédateurs d'enfants, et le projet de loi qui nous réunit ce matin prévoit d'y apporter une réponse.

Quelles sont les modalités de formation des professionnels de chacun de vos ministères ? Je m'adresse à vous plus précisément, monsieur le ministre : ayant moi-même été professeure des écoles, j'ai côtoyé la fameuse plateforme Magistère. Dans mon département de La Réunion, les formations pour détecter et repérer les enfants en souffrance se font sur Magistère, qui n'est assurément pas le meilleur outil pour travailler en lien avec d'autres professionnels et sortir du fonctionnement en silo.

Monsieur le ministre, si vous sonniez la fin de la doctrine du « pas de vague », nombre de procédures portées en justice pour des violences commises sur des enfants n'échoueraient pas dans des classements sans suite. Au sein de l'éducation nationale, il existe un vivier d'experts capables d'apporter des témoignages qui viendraient corroborer la parole des petites victimes pour dépasser le cap du signalement et faire aboutir les procédures. Les personnels existent, les compétences sont là ; il manque des directives claires, fixant des objectifs de protection de l'enfant, pour que la libération de la parole nourrisse des procédures et qu'on en finisse avec l'impunité des agresseurs.

Un enfant ne peut être disponible pour les apprentissages s'il est victime de violence, s'il a faim, s'il souffre, s'il s'inquiète pour sa vie. Des réponses urgentes doivent donc être apportées.

À La Réunion, près d'un millier d'enfants étaient victimes de violences sexuelles en 2024. Plus de 8 000 informations préoccupantes ont été signalées en 2025. La protection de l'enfance fait face à une pression croissante, entre le manque de moyens, les difficultés de coordination et les parcours souvent douloureux pour les familles. Quels sont les moyens prévus et dans quel délai les territoires ultramarins pourront-ils compter sur la mise en oeuvre des dispositions évoquées dans ce projet de loi ?

M. Édouard Geffray, ministre. - Effectivement, Magistère ne suffit pas. Cela peut servir de base transversale commune. D'ailleurs, il s'agit d'une sensibilisation, et non d'une formation.

Comme vous le savez, nous avons toujours un enjeu de masse : nous comptons 1,2 million de professionnels. Hors du « y a qu'à, faut qu'on », former autant de personnes est un petit peu plus compliqué dans la vraie vie qu'en théorie : vous n'avez pas forcément le vivier de formateurs pour le faire, il faut qu'ils soient disponibles, il faut du temps...

J'ai demandé qu'au cours de ce premier trimestre, au moins un adulte soit formé, au sens complet du terme, par entité scolaire - généralement la directrice ou le directeur d'école. Un plan de formation est mis en oeuvre depuis la rentrée et jusqu'au mois de décembre, afin que 60 000 personnes environ soient formées. Le cadre Evar/Evars a permis par ailleurs de former plus de 80 000 professeurs.

Enfin, dans le plan de formation des professeurs des écoles, j'ai posé le principe, par une circulaire passée inaperçue, comme souvent les bonnes nouvelles, qu'au cours des quatre prochaines années, y compris celle-ci, tous les professeurs devraient avoir été formés sur les questions de violences sexuelles et sexistes, leur détection et le repérage des signaux faibles.

Sur la question du « pas de vague », des personnes, individuellement, n'osent pas parler, préfèrent couvrir, se disent que ce n'est pas grave, mais ce sont des errements individuels. Il n'y a pas de lâcheté de l'institution, y compris - j'ai moi-même publié un guide du signalement - quand le signalement concerne un collègue ou un supérieur hiérarchique. Institutionnellement, la ligne est très claire : un fait criminel ou délictuel putatif doit être dénoncé. Il n'y a pas de « pas de vague » en la matière.

Quand j'ai commencé à travailler dans ce ministère, il y a sept ou huit ans, il y avait 35 000 informations préoccupantes ou signalements par an. Aujourd'hui, il y en a 88 000. On ne peut pas dire qu'il ne s'est rien passé. Lorsqu'il y a une augmentation de 30 % par an des signalements au titre des agressions sexuelles sur mineurs, on ne peut pas parler de « pas de vague ».

La question qui se pose est : comment faisons-nous appel à la voix de l'enseignant dans le cadre de la procédure pénale ? Sur ce point, un travail interministériel est en cours avec les ministères de la santé et de la justice, pour mettre en place un questionnaire sur les violences sexistes et sexuelles qui sera mis à disposition des élèves au cours des prochains mois, au terme d'une séance d'Evars, pour faciliter précisément les suites judiciaires et la protection de l'enfance.

Le véritable enjeu consiste à sécuriser cette libération de la parole et à faire en sorte qu'elle ait une suite. Un enfant qui témoigne auprès d'un adulte qu'il estimait de confiance, mais qui ne donne pas suite, c'est la pire des situations. Nous mettons donc en place tout un processus qui sera acté d'ici la fin des vacances de la Toussaint afin d'assurer une continuité fluide entre le moment où l'enfant parle à l'éducation nationale, les suites judiciaires et policières, et le volet relevant de la protection de l'enfance.

Mme Stéphanie Rist, ministre. - Concernant la formation, nous avons lancé le 1^er octobre une formation en ligne permettant à tous les bénévoles ou professionnels d'être formés au repérage des violences.

Des moyens, il y en a. En faut-il davantage ? À chacun de se faire une idée. Pour la santé, je redonne les chiffres : les PCR représentent 30 millions d'euros ; les centres régionaux Asterya, 38 millions d'euros ; les Uaped, 30 millions d'euros.

Les départements ont engagé 12 milliards d'euros. L'État contractualise 135 millions d'euros pour les expérimentations dans le Var et en Gironde. Pour les jeunes majeurs, la compensation Taquet s'élève à 50 millions d'euros hors MNA et 37,5 millions d'euros pour ces derniers. Concernant les pouponnières, l'encadrement et les taux que nous avons fixés représentent 35 millions d'euros. Sur le volet informatique, Connect ASE représente 1 million d'euros engagés en 2027 et le système d'information honorabilité 2 millions d'euros. Enfin, le groupement d'intérêt public (GIP) France enfance protégée est doté de 4,9 millions d'euros.

Ce n'est donc pas uniquement un sujet financier ; nous avons aussi besoin d'une mobilisation générale pour que chacun assume ses responsabilités - ce qui n'était pas le cas de l'État quand on voit l'état de santé de ces enfants. Nous devons donc tous nous améliorer collectivement grâce à une meilleure coordination.

Concernant les enfants vulnérables et en situation de handicap, il faut davantage de coordination entre le sanitaire, les départements et les agences régionales de santé (ARS). On pourra ensuite déterminer s'il y a des besoins supplémentaires, mais nous disposons déjà de bases financières pour améliorer la situation.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 21 OCTOBRE 2026

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »^161(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^162(*).

Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^163(*).

Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^164(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

Le texte du projet de loi sur la protection des enfants comporte des dispositions relatives :

· au régime juridique du placement judiciaire de l'enfant et à l'information du juge ;

· au délaissement parental, à l'accueil en suppléance parentale, au statut juridique du mineur délaissé et à l'adoption simple ;

· au régime indemnitaire de l'accueil durable et bénévole ;

· aux dispositifs judiciaires de protection, en urgence, d'un mineur ;

· aux compétences du juge des enfants dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative ;

· aux conditions de recueil de l'accord des titulaires de l'autorité parentale lors de la mise en oeuvre de certains actes non usuels de l'autorité parentale ;

· au statut et aux modalités d'agrément, d'exercice et de contrôle des assistants familiaux ;

· à la prévention des infractions commises sur des mineurs, notamment au travers de mesures de sûreté, du contrôle des antécédents judiciaires, de l'encadrement des activités d'accueil de mineurs et de la définition des conditions dans lesquelles le juge aux affaires familiales se prononce sur le droit d'hébergement ou de visite d'un parent présumé violent ;

· à la répression pénale des infractions commises sur des mineurs ;

· aux modalités d'autorisation, de pilotage et de contrôle des structures ou des personnes physiques ou morales habilitées à accueillir des mineurs pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance ;

· au suivi des mineurs bénéficiant d'une mesure de protection de l'enfance ;

· aux dispositifs de coordination des acteurs intervenant dans la politique publique de la protection de l'enfance.

I. PERSONNES ENTENDUES EN COMMISSION

M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice

M. Édouard Geffray, ministre de l'éducation nationale

Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées

II. PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

Mmes Marie Mercier, sénateur de Saône-et-Loire, et Olivia Richard, sénatrice représentant les Français établis hors de France, rapporteurs de la proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, adoptée par le Sénat le 20 mai 2026

Mme Agnès Evren, sénatrice de Paris, rapporteure de la mission d'information de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport consacrée à la prévention et au traitement des violences dans le périscolaire

MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Office Mineurs

M. Cyril Colliou, adjoint à la cheffe de l'office

M. David Djamshidi, chef du pôle opérationnel

MINISTÈRE DE LA JUSTICE

Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Julien Morino-Ros, sous-directeur de la négociation et de la législation pénales

Mme Marine Mikic, rédactrice au bureau de la législation pénale générale

M. Alexis Gilles, rédacteur au bureau de la législation pénale générale

Direction des affaires civiles et du sceau

M. Emmanuel Germain, adjoint au bureau du droit des personnes et de la famille

Mme Stéphanie Soler, chargée de mission auprès de la sous-directrice du droit civil

M. Fathia Zeghoudi, rédactrice au bureau du droit des personnes et de la famille

M. Nicolas Ruffinoni, rédacteur au bureau du droit des personnes et de la famille

Direction de la protection judiciaire de la justice

M. Méhidine Faroudj, sous-directeur des missions de protection judiciaire et d'éducation

Mme Claire Paillassou, cheffe du bureau de la législation et des affaires juridiques

MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE

Direction générale des ressources humaines

Mme Marine Lamotte d'Incamps, cheffe de service, adjointe du directeur général des ressources humaines

M. Benoit Martin, chef du département de la politique disciplinaire et de la protection des personnels enseignants

Mme Fabienne Couterot, adjointe du chef de département

Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

M. Yves Boero, chef de service, adjoint du directeur

Mme Mathilde Gouget, sous-directrice de l'éducation

Direction des affaires juridiques

M. Éric Buge, directeur

Mme Violette Corbineau, chargée de mission

MINISTÈRE DE LA SANTÉ, DES FAMILLES, DE L'AUTONOMIE ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

Direction générale de la cohésion sociale

Mme Alice Lapray, cheffe de service, adjointe au directeur général de la cohésion sociale

Mme Pauline Domingo, sous-directrice de l'enfance et de la famille

Mme Sabine Carré, adjointe à la sous-direction de l'enfance et de la famille

Départements de France

Mme Coralie Dénoues, présidente du département des Deux-Sèvres, porte-parole de Départements de France

Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF)

M. Antoine Jouenne, adjoint au maire de Chatillon et co-président de la commission éducation de l'AMF

Mme Nelly Jacquemot, responsable du département action sociale, éducation, culture

Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille

Mme Alice Grunenwald, présidente

M. Laurent Gebler, secrétaire général

TABLE RONDE CONSACRÉE À LA PROTECTION DES ENFANTS EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

Mme Maiana Bambridge, présidente du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française

Mme Veronique Mercadal, directrice de l'association EMAUTA

Direction de la santé de Polynésie française

Mme Laurence Bonnac-Théron, directrice

Mme Teanini Tematahotoa, membre de l'unité d'accueil psychiatrique Enfant en danger (UAPED)

TABLE RONDE D'UNIVERSITAIRES

M. Bruno Py, professeur de droit privé et sciences criminelles, Université de Lorraine, faculté de droit de Nancy

Mme Carole Hardouin-Le Goff, maître de conférences, droit privé et sciences criminelles, Université Paris-Panthéon-Assas

TABLE RONDE D'ASSOCIATIONS

BeBraveFrance

Mme Mié Kohiyama, co-présidente de BeBraveFrance et membre exécutive du Brave Movement

Face à l'inceste

Mme Aude Doumenge, responsable de plaidoyer

Fondation pour l'enfance

Mme Joëlle Sicamois, directrice

Mouv'Enfants

M. Arnaud Gallais, président

III. CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Conseil national des barreaux

Convention nationale des associations de protection de l'enfant (Cnape)

Commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise)

Mme Alice Gayraud, ancienne membre de la Ciivise

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-911.html

* ¹ Les articles dont l'examen a été délégué au fond à la commission des affaires sociales sont les articles 1^er ter, 3 bis, 4, 4 bis A, 4 bis B, 4 bis, 5 quinquies, 7, 7 bis A, 7 bis B, 7 bis C, 7 bis D, 7 bis, 7 ter, 8 bis, 9 bis, 16 et 18

* ² Rapport d'information n° 574 (2025 - 2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, sénateurs et sénatrices, au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ³ Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

* ⁴ Le juge des enfants peut également être saisi à cette fin par les titulaires de l'autorité parentale, la personne ou le service auquel l'enfant a été confié, son tuteur ou le mineur lui-même. Il peut aussi, à titre exceptionnel, se saisir d'office.

* ⁵ Drees, L'aide sociale à l'enfance. Edition 2025. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées. Les dossiers de la Drees, n° 131, juin 2025, cité par le rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ⁶ Drees, Les bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance en 2025, données provisoires pour 2025.

* ⁷ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ⁸ Drees, Les bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance en 2025, données provisoires pour 2025.

* ⁹ Rapport n° 1200 (2024-2025) sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance, fait par Laure Miller et Isabelle Santiago, députées, au nom de la commission d'enquête ; Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, sénateurs et sénatrices, au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹⁰ « L'enfant ne doit pas être séparé de ses frères et soeurs, sauf si cela n'est pas possible ou si son intérêt commande une autre solution. S'il y a lieu, le juge statue sur les relations personnelles entre les frères et soeurs ».

* ¹¹ Le juge des enfants peut être saisi par les titulaires de l'autorité parentale, conjointement ou non, la personne ou le service auquel l'enfant est confié, son tuteur, le mineur lui-même ou le ministère public. Par exception, le juge peut se saisir d'office.

* ¹² Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹³Recommandation n° 10 du rapport d'information n° 574 (2025-2026) au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la protection de l'enfance par Mesdames Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger.

* ¹⁴ Article 381-2 du code civil.

* ¹⁵ En application du droit conventionnel.

* ¹⁶ A. Gouttenoire et F. Eudier, La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant. Une réforme impressionniste, JCP 2016, 479.

* ¹⁷ Cour de cassation, première chambre civile, 16 mars 2016, pourvoi n° 15-10.780.

* ¹⁸ Cour d'appel de Toulouse, 6 juillet 2018, RG n°18/00067.

* ¹⁹ Cour d'appel de Rouen, 19 septembre 2024, RG n° 23/03679.

* ²⁰ Cour d'appel de Limoges, 30 janvier 2025, RG n° 24/00240.

* ²¹ Cour d'appel de Caen, 5 septembre 2024, RG n° 23/02137.

* ²² Cour d'appel de Rennes, 27 août 2024, RG n° 24/00412.

* ²³ Cour de cassation, première chambre civile, 10 décembre 2025, pourvoi n° 24-18.849.

* ²⁴ Article 381-2 du code civil.

* ²⁵ Article R. 224-12 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁶ Article L. 223-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁷ Article L. 421-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸ Articles L. 221-2-1 et D. 221-16 à D. 221-24 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁹ La situation des pupilles de l'État, enquête au 31 décembre 2023, Rapport public, ONPE, août 2025.

* ³⁰ L'adoption en 2018, Ministère de la justice, septembre 2020.

* ³¹ Articles 343 et 343-1 du code civil.

* ³² Article 344 du code civil.

* ³³ Article 348-3 du code civil.

* ³⁴ Article 348-2 du code civil.

* ³⁵ Cour de cassation, première chambre civile, 19 juillet 1989, pourvoi n° 87-14.187.

* ³⁶ Cour d'appel de Besançon, deuxième chambre, 9 juin 2017, n° 16/02252.

* ³⁷ Cour d'appel de Poitiers, 3 juillet 1963, JCP G 1963, II, 13308.

* ³⁸ Cour d'appel de Chambéry, troisième chambre., 17 janv. 2017, n° 16/00595.

* ³⁹ Cour de cassation, première chambre civile, 16 décembre 1980, pourvoi n° 79-10.381.

* ⁴⁰ Article 353-1 du code civil.

* ⁴¹ Article 349 du code civil.

* ⁴² Le dispositif de banque mixte, mis en place au Québec en 1988 et inscrit au sein de la loi sur la protection de la jeunesse (RLRQ, c. P-34.1), consiste au placement d'enfants au sein de familles d'accueil à long terme s'ils ont peu ou pas de chance de retourner dans leur famille biologique.

* ⁴³ Amendement d'Isabelle Santiago et plusieurs de ses collègues du groupe Socialistes et apparentés.

* ⁴⁴ Amendement de Charlotte Parmentier-Lecocq et plusieurs de ses collègues du groupe Horizons et Indépendants

* ⁴⁵ Enfance en danger : des solutions existent, il est temps de s'en saisir, rapport d'information n° 574 (2025-2026) au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur la protection de l'enfance par Mesdames Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger.

* ⁴⁶ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ⁴⁷ Rapport n° 32 (2015-2016) sur la proposition de loi relative à la protection de l'enfant, fait par Michelle Meunier au nom de la commission des affaires sociales.

* ⁴⁸ Drees, L'aide sociale à l'enfance. Édition 2025. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées. Les dossiers de la Drees, n° 131, juin 2025.

* ⁴⁹ Étude d'impact du projet de loi relatif à la protection des enfants, NOR : SFHA2608924L/Bleue, pp. 78-79.

* ⁵⁰ Article 774 du code de procédure pénale.

* ⁵¹ Sauf si un suivi socio-judiciaire, une interdiction d'exercer une activité avec des mineurs ou une peine d'inéligibilité a été prononcée pour une durée plus longue que celle de la peine.

* ⁵² Article 775 du code de procédure pénale.

* ⁵³ Article 776 du code de procédure pénale.

* ⁵⁴ Article 777 du code de procédure pénale.

* 55 L'inscription peut ne pas avoir lieu sur décision contraire (et spécialement motivée) du magistrat compétent.

* 56 Ou par le procureur de la République lorsque l'inscription découle d'une composition pénale.

* 57. Les inscrits au Fijait sont, au demeurant, inscrits de plein droit au FPR pendant toute la durée d'application des mesures de sûreté rattachées à cette inscription (article 706-25-7 du code de procédure pénale).

* 58. Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, « Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ».

* ⁵⁹ Introduction par la force ou la fraude de boissons alcooliques ou état d'ébriété dans une enceinte sportive, provocation lors d'une manifestation sportive des spectateurs à la haine ou la violence contre l'arbitre ou les joueurs, introduction et exhibition de signes incitant à la haine ou à la discrimination, introduction ou utilisation de fusées ou artifices ou d'une arme dans une enceinte sportive, jet de projectiles présentant un danger pour la sécurité des personnes ou encore trouble au déroulement d'une compétition sportive.

* ⁶⁰ Il s'agit des atteintes à la vie commises par un conducteur et celles qui résultent de l'agression commise par un chien dont le condamné est propriétaire, de l'atteinte involontaire à l'intégrité de la personne résultant d'une agression commise par un chien.

* ⁶¹ Article L. 911-5 du code de l'éducation.

* ⁶² Maisons d'enfants à caractère social, actions éducatives à domicile, aide éducative en milieu ouvert, foyer de l'enfance, pouponnière, village d'enfants, lieux de vie et d'accueil.

* ⁶³ Les crèches, les micro crèches, les crèches parentales, les crèches familiales, les haltes garderies, les jardins d'enfants et les établissements réalisant du multi accueil.

* ⁶⁴ Les instituts médico éducatifs, les instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, les instituts d'éducation motrice, les établissements pour enfants déficients sensoriels, les établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, les centres d'action médico-sociale précoce, les services d'éducation spéciaux et de soins à domicile.

* ⁶⁵ Article L. 911-5 du code de l'éducation.

* ⁶⁶ Articles L. 227-10 et L. 227-11 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁶⁷ Article L. 212-13 du code du sport.

* ⁶⁸ Article L. 421-3 du CASF.

* ⁶⁹ L'article D. 221-9 du CASF limitant le contrôle d'honorabilité aux majeurs vivant au sein du domicile.

* ⁷⁰ Article R. 225-3 du CASF.

* ⁷¹ Rapport n° 575 (2025-2026) d'Agnès Canayer au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, déposé le 29 avril 2026.

* ⁷² Contribution écrite du ministère de l'éducation nationale.

* ⁷³ Contrôle des incapacités des professionnels et bénévoles, Ateliers de simplification, Conseil d'État, 10 juillet 2025.

* ⁷⁴ Contrôle des incapacités des professionnels et bénévoles, Ateliers de simplification, Conseil d'État, 10 juillet 2025.

* ⁷⁵ Article L. 1243-1 du code du travail.

* ⁷⁶ Contrôle des incapacités des professionnels et bénévoles, Ateliers de simplification, Conseil d'État, 10 juillet 2025.

* ⁷⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019.

* ⁷⁸ Ce droit est protégé par le cinquième alinéa du Préambule de la Constitution (décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998).

* ⁷⁹ Ce principe découle de l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (Conseil constitutionnel, décision n° 2021 904 QPC du 7 mai 2021 et décision n° 2000-437 DC, 19 décembre 2000).

* ⁸⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2001-450 DC, 11 juillet 2001.

* ⁸¹ Ce droit découle de l'article 3 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

* ⁸² Conseil constitutionnel, décision n°2010-72/75/82 QPC du 12 décembre 2010 ; décision n°2025-1185 QPC du 13 mars 2026.

* ⁸³ Voir par exemple : Conseil constitutionnel, décision n°2023-1037 QPC du 17 mars 2023, paragraphe 7.

* ⁸⁴ Conseil constitutionnel, décision DC n°2003-467 du 13 mars 2003, considérant 32.

* ⁸⁵ Voir le commentaire de l'article 5 pour la présentation des différents champs du contrôle du juge des enfants.

* ⁸⁶ Article R. 4112-2 du code de la santé publique.

* ⁸⁷ Article L. 4124-6 du code de la santé publique.

* ⁸⁸ Article L. 321-1 du code général de la fonction publique.

* ⁸⁹ Loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie.

* ⁹⁰ Infostat Justice n° 192 (juin 2023), Les ordonnances de protection contre les violences conjugales : près de sept demandes sur dix accordées entre 2019 et 2021.

* ⁹¹ Cet article est issu de la loi n° 2024-233 du 18 mars 2024 visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales.

* ⁹² Cour de cassation, Première chambre civile, 9 juin 2010, n° 09-13.390.

* ⁹³ Article 375-3 du code civil ; Cour de cassation, Première chambre civile, 14 novembre 2007, n° 06-18.104 ; Cour de cassation, Première chambre civile, 20 octobre 2021, n° 19-26.152.

* ⁹⁴ Cour de cassation, Première chambre civile, 3 février 1987, n° 86-80.016.

* ⁹⁵ Cour de cassation, Première chambre civile, 20 octobre 2021, n° 19-26.152.

* ⁹⁶ Rapport public (2023) Violences sexuelles faites aux enfants : « On vous croit », Ciivise.

* ⁹⁷ Rapport n° 113 (2024-2025) sur la proposition de loi instituant une ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences, fait par Marie Mercier au nom de la commission des lois.

* ⁹⁸ Laquelle se serait substituée à l'ordonnance de placement provisoire.

* ⁹⁹ Rapport n° 3018 (XVII^e législature) sur le projet de loi relatif à la protection des enfants, fait par Mmes Nathalie Colin-Oesterlé et Marianne Maximi, députées, au nom de la commission spéciale.

* ¹⁰⁰ Il a en outre été précisé par un sous-amendement porté par Perrine Goulet que l'ordonnance de protection provisoire ferait « expressément mention de la possibilité pour la victime [...] de solliciter la reconnaissance d'une affection de longue durée ».

* ¹⁰¹ Rapport n° 113 (2024-2025) sur la proposition de loi instituant une ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences, fait par Marie Mercier au nom de la commission des lois.

* ¹⁰² Rapport n° 638 (2025-2026) sur la proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance, fait par Dany Wattebled au nom de la commission des lois.

* ¹⁰³ Article 373-2-12 du code civil.

* ¹⁰⁴ Article 388-1 du code civil.

* ¹⁰⁵ articles 373-2 et 373-2-6 du code civil

* ¹⁰⁶ Cour d'appel de Montpellier, 13 août 2015, 15/01072.

* ¹⁰⁷ Cour de cassation, Première chambre civile, 9 juin 2010, n° 09-13.390.

* ¹⁰⁸ Cour de cassation, Première chambre civile, 14 novembre 2007, n° 06-18.104 ; Cour de cassation, Première chambre civile, 20 octobre 2021, n° 19-26.152.

* ¹⁰⁹ Cour de cassation, première chambre civile, 3 février 1987, n° 86-80.016 ; Cour de cassation, première chambre civile, 14 mars 2006, n° 05-13.360.

* ¹¹⁰ Rapport n° 3018 (XVII^e législature) sur le projet de loi relatif à la protection des enfants, fait par Nathalie Colin-Oesterlé et Marianne Maximi, députées, au nom de la commission spéciale.

* ¹¹¹ Rapport d'information n° 574 (202-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹¹² Ce dont témoigne l'exception prévue lorsque l'aide à domicile prend la forme d'une intervention au domicile ; l'accord des titulaires qui y résident est alors nécessaire.

* ¹¹³ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹¹⁴ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹¹⁵ Article 372 du code civil.

* ¹¹⁶ Cour d'appel d'Aix-en-Provence, 28 octobre 2011, n° 2011/325.

* ¹¹⁷ Conseil d'État, 9 février 1999, n° 173126.

* ¹¹⁸ Tribunal de grande instance de Paris, 6 novembre 1973.

* ¹¹⁹ Cour d'appel d'Orléans, 14 mars 2011, n° 09/03895.

* ¹²⁰ Rapport d'information n° 574 (2025-2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹²¹ Guide relatif à l'exercice des actes relevant de l'autorité parentale pour les enfants confiés à l'ASE (2026), rédigé par la direction générale de la cohésion sociale.

* ¹²² Articles 131-1 à 131-15 du code de procédure civile.

* ¹²³ L'article 1189-1 du code de procédure civile, issu du décret n° 2023-914 du 2 octobre 2023 portant diverses dispositions en matière d'assistance éducative, précise les conditions dans lesquelles le juge exerce cette faculté.

* ¹²⁴ Rapport n° 74 (2021-2022) sur le projet de loi relatif à la protection des enfants, fait par Bernard Bonne au nom de la commission des affaires sociales.

* ¹²⁵ Cour de cassation, Première chambre civile, 4 janvier 2017, n° 15-28.935, en matière scolaire, Cour de cassation, Première chambre civile, 10 janvier 2018, n° 17-12.521 et n° 16-27.230 en matière médicale.

* ¹²⁶ Article R. 1112-35 du code de la santé publique.

* ¹²⁷ Guide relatif à l'exercice des actes relevant de l'autorité parentale pour les enfants confiés à l'ASE (2026), rédigé par la direction générale de la cohésion sociale.

* ¹²⁸ Au titre notamment d'une mesure administrative d'accueil, d'une mesure judiciaire de placement, d'une ordonnance de placement provisoire ou du régime de pupille de l'État (1° à 3° de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles).

* ¹²⁹ Articles L. 1111-5, L. 1111-5-1 et L. 2212-7 et le I de l'article L. 5134-1 du code de la santé publique.

* ¹³⁰ Rapport d'information n° 574 (2025 - 2026) sur la protection de l'enfance, fait par Agnès Canayer, Pascale Gruny, Anne-Marie Nédélec et Patricia Schillinger, sénateurs et sénatrices, au nom de la commission des affaires sociales et de la commission des lois.

* ¹³¹ Article 222-23 du code pénal.

* ¹³² Texte n° 101 (2024-2025) modifié par le Sénat le 3 avril 2025.

* ¹³³ Voir le commentaire de l'article 11 bis B.

* ¹³⁴ Voir le commentaire de l'article 10.

* ¹³⁵ L'agression ou l'atteinte sexuelle à caractère incestueux est définie à l'article 222-29-3 du code pénal.

* ¹³⁶ Article 6 du code de procédure pénale.

* ¹³⁷ Article 9-2 du code de procédure pénale.

* ¹³⁸ Article 10 du code de procédure pénale.

* ¹³⁹ Article 2224 et suivants du code civil.

* ¹⁴⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 2019-785 QPC du 24 mai 2019, paragraphe 7.

* ¹⁴¹ Article 112-2 du code pénal, 4°.

* ¹⁴² Les natures des peines (réclusion criminelle à perpétuité, emprisonnement, amende, etc.) sont énumérées au chapitre I^er du titre III du livre I^er du code pénal. Toutefois, l'article 132-5 du même code précise que, pour l'application des articles 132-3 et 132-4, les peines privatives de liberté sont de même nature et toute peine privative de liberté est confondue avec une peine perpétuelle.

* ¹⁴³ L'article L. 958-12 du code rural et de la pêche maritime prévoit une dérogation au principe de cumul plafonné des peines pour certaines infractions punies de peines d'amende à la réglementation de la pêche dans les Terres australes et antarctiques françaises.

* ¹⁴⁴ Article 434-31 du code pénal.

* ¹⁴⁵ Article 434-9 du code pénal.

* ¹⁴⁶ Loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic.

* ¹⁴⁷ Article 132-6-1 du code pénal.

* ¹⁴⁸ Articles L. 233-1 et L. 324-2 du code de la route.

* ¹⁴⁹ Articles 706-47-2 et 706-56 du code de procédure pénale

* ¹⁵⁰ Voir le commentaire de l'article 11.

* ¹⁵¹ En application de l'article 721-1-1 du code de procédure pénale, des réductions de peine peuvent être accordées par le juge de l'application des peines, après avis de la commission de l'application des peines, aux condamnés exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté qui ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite et qui ont manifesté des efforts sérieux de réinsertion. Dans le cadre du régime de droit commun, elles sont plafonnées à hauteur de six mois par année d'incarcération et quatorze jours par mois pour une durée d'incarcération inférieure à un an.

* ¹⁵² Article 221-3 du code pénal.

* ¹⁵³ Article 221-4 du code pénal.

* ¹⁵⁴ Voir le commentaire de l'article 11.

* ¹⁵⁵ Article 707du code de procédure pénale.

* ¹⁵⁶ Infractions prévues aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal.

* ¹⁵⁷ Infractions prévues au titre II du livre II du code pénal.

* ¹⁵⁸ Article 132-80 du code pénal. Cet article prévoit que la circonstance aggravante est également constituée lorsque les faits sont commis par l'ancien conjoint, l'ancien concubin ou l'ancien partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, et que l'infraction est commise en raison des relations ayant existé entre l'auteur des faits et la victime.

* ¹⁵⁹ Étude d'impact du projet de loi.

* ¹⁶⁰ Rapport d'information n°73 (2026-2027) Protéger nos enfants : 25 mesures pour mettre fin aux défaillances systémiques du périscolaire, fait par Agnès Evren au nom de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et des sports, déposé le 14 octobre 2026.

* ¹⁶¹ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ¹⁶² Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ¹⁶³ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ¹⁶⁴ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

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L'ESSENTIEL

I. DES MESURES POUR REMÉDIER AUX DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DE L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE ET DES ENFANTS DURABLEMENT PLACÉS

II. L'IMPÉRATIF DE PROTECTION GLOBALE DES MINEURS

A. TENIR LES INDIVIDUS DANGEREUX ÉLOIGNÉS DE TOUTE ACTIVITÉ IMPLIQUANT DES CONTACTS RÉGULIERS AVEC DES MINEURS

B. ASSURER LA PROTECTION EN URGENCE D'UN MINEUR PRÉSUMÉ VICTIME DE VIOLENCES

III. RENFORCER LA RÉPRESSION DES VIOLENCES FAITES AUX MINEURS

A. LA NÉCESSITÉ D'UNE SÉVÉRITÉ PÉNALE À LA HAUTEUR DE LA GRAVITÉ DES FAITS

B. L'IMPRESCRIPTIBILITÉ DE CRIMES COMMIS SUR UN MINEUR : UNE RUPTURE AVEC LA TRADITION JURIDIQUE FRANÇAISE

C. AMÉLIORER L'INFORMATION DES VICTIMES LORS DE LA PROCÉDURE

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1erEncadrement des mesures de placement judiciaire et enrichissement du rapport sur la situation de l'enfant transmis au juge des enfants

Article 1er bis (nouveau)Diverses dispositions de nature à affirmer le caractère subsidiaire de l'intervention du juge des enfants en matière d'aide sociale à l'enfance

Article 1er terPrise en compte du handicap dans le rapport sur la situation des enfants faisant l'objet de mesures d'assistance éducative

Article 1er quater (nouveau)Prise en compte dans le projet pour l'enfant des risques d'exploitation sexuelle

Article 2Évolution des procédures relatives au statut des jeunes enfants placés à l'aide sociale à l'enfance

Article 3Favoriser le placement chez un membre de la famille ou un tiers de confiance suite à un placement en urgence et développer l'attractivité de l'accueil durable et bénévole

Article 3 bisAlignement du régime juridique des accueillants durables et bénévoles sur celui applicable aux tiers dignes de confiance

Article 4Rénover les conditions d'instruction de l'agrément des assistants familiaux et mettre en place un accueil dit « relais »

Article 4 bis APermettre aux assistants familiaux d'identifier précocement les situations de violences physiques ou sexuelles, ainsi que les violences psychologiques

Article 4 bis BA (nouveau)Élaborer des protocoles partagés de suivis et de prise en charge des enfants victimes de violences, notamment sexuelles

Article 4 bis BOrganiser un dispositif d'accueil relais au sein de chaque département

Article 4 bisPréciser les critères d'agrément des assistants familiaux inscrits au sein du référentiel national d'évaluation

Article 5Étendre et améliorer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs

Article 5 bis (supprimé)Contrôler l'honorabilité de toute personne amenée à travailler avec des personnes vulnérables

Article 5 terExtension du champ de la peine complémentaire obligatoire d'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

Article 5 quaterObligation d'information par le ministère public des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité

Article 5 quinquiesObliger les ordres de professionnels de santé d'informer le directeur général de l'agence régionale de santé de toute ouverture de procédure disciplinaire

Article 5 sexies Coordination nationale des dispositifs de contrôle de l'honorabilité

Article 6Création d'une ordonnance de protection provisoire

Article 6 bis A (nouveau)Conditions de formation de l'administrateur ad hoc désigné pour représenter un mineur en justice

Articles 6 bis et 6 ter Aainsi que l'article 6 ter B (supprimé)Renforcer les obligations du juge en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents

Article 6 ter (supprimé)Attribution au juge des enfants de la compétence pour définir les conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents dont les enfants bénéficient d'une mesure d'assistance éducative

Article 6 quater (supprimé)Demande de rapport au Gouvernement relatif à la création d'une plateforme nationale de recensement des établissements susceptibles d'accueillir des mineurs à titre provisoire et en urgence

Article 7Encadrement des lieux d'accueil

Article 7 bis AA (nouveau)Généralisation des comités départementaux de la protection de l'enfance

Article 7 bis ACréation d'un dossier numérique unique pour chaque enfant protégé

Article 7 bis B (supprimé)Transmission annuelle du registre des entrées et sorties dans les lieux de vie et d'accueil

Article 7 bis C (supprimé)Mise en place d'un plan de formation des métiers de la petite enfance et une trajectoire décennale

Article 7 bis D (supprimé)Instauration d'un cadre national des contrôles applicables aux lieux de vie et d'accueil

Article 7 bisEncadrement du recours à l'intérim dans les lieux de vie et d'accueil

Article 7 terEncadrement des séjours de rupture et interdiction de leur réalisation à l'étranger

Article 8Assouplissement des conditions de mise en oeuvre de certaines décisions administratives et judiciaires d'accompagnement éducatif

Article 8 bis AA (nouveau)Définition des actes usuels de l'autorité parentale

Article 8 bis AFaculté pour le juge des enfants de proposer une consultation familiale aux parents à l'occasion d'une procédure d'assistance éducative doublée d'un conflit familial

Article 8 bisDéfinition de la conférence familiale comme outil d'accompagnement dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance

Article 9Faciliter l'accès aux soins des mineurs pris en charge par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance

Article 9 bisExplicitation des professionnels concernés par le régime de secret partagé

Article 10Spécification des actes d'enquête essentiels à réaliser dans le cadre d'affaires relatives à un crime commis sur un mineur et encadrement de leurs délais

Article 11Renforcement de la répression des viols sériels sur mineurs

Article 11 bis AA (nouveau)Renforcement de la répression de la non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs

Article 11 bis A (supprimé)Imprescriptibilité de certains crimes commis sur des mineurs

Article 11 bis B (supprimé)Renforcement de la répression des viols sériels

Article 11 bis (supprimé)Dérogation aux règles de plafonnement du cumul des peines pour certains crimes commis en concours à l'encontre de mineurs de quinze ans

Article 11 terAllongement de la durée de la période de sûreté pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans

Article 12Exclure les auteurs d'infraction à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit

Article 12 bis (supprimé)Rapport sur l'application de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs

Article 13Création d'un nouveau régime juridique de contrôle des accueils de mineurs

Article 14Communiquer aux parents l'identité des personnels des activités périscolaires

Article 14 bis (supprimé)Demande de rapport sur les moyens de détecter lors de l'embauche les personnes mises en cause pour des violences sexuelles

Article 15Dispositions relatives à l'application du présent texte en outre-mer

Article 16Développement d'une offre de formation aux métiers de la protection de l'enfance en Polynésie

Article 17 (supprimé)Demande de rapport au Gouvernement relatif aux moyens consacrés à l'exécution de l'article 10 du présent texte

Article 18 (supprimé)Rapport sur l'accueil de type familial pour les jeunes enfants confiés à l'ASE

Article 19 (supprimé)Rapport présentant une programmation pluriannuelle des moyens humains, matériels et budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des dispositions du projet de loi

AUDITION DE MM. GÉRALD DARMANIN, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ÉDOUARD GEFFRAY, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, ET MME STÉPHANIE RIST, MINISTRE DE LA SANTÉ, DES FAMILLES, DE L'AUTONOMIE ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

EXAMEN EN COMMISSION

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

I. PERSONNES ENTENDUES EN COMMISSION

II. PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

III. CONTRIBUTIONS ÉCRITES

LA LOI EN CONSTRUCTION

Les thèmes associés à ce dossier

Article 1er
Encadrement des mesures de placement judiciaire et enrichissement du rapport sur la situation de l'enfant transmis au juge des enfants

Article 1er bis (nouveau)
Diverses dispositions de nature à affirmer le caractère subsidiaire de l'intervention du juge des enfants en matière d'aide sociale à l'enfance

Article 1er ter
Prise en compte du handicap dans le rapport sur la situation des enfants faisant l'objet de mesures d'assistance éducative

Article 1er quater (nouveau)
Prise en compte dans le projet pour l'enfant des risques d'exploitation sexuelle

Article 2
Évolution des procédures relatives au statut des jeunes enfants placés à l'aide sociale à l'enfance

Article 3
Favoriser le placement chez un membre de la famille ou un tiers de confiance suite à un placement en urgence et développer l'attractivité de l'accueil durable et bénévole

Article 3 bis
Alignement du régime juridique des accueillants durables et bénévoles sur celui applicable aux tiers dignes de confiance

Article 4
Rénover les conditions d'instruction de l'agrément des assistants familiaux et mettre en place un accueil dit « relais »

Article 4 bis A
Permettre aux assistants familiaux d'identifier précocement les situations de violences physiques ou sexuelles, ainsi que les violences psychologiques

Article 4 bis BA (nouveau)
Élaborer des protocoles partagés de suivis et de prise en charge des enfants victimes de violences, notamment sexuelles

Article 4 bis B
Organiser un dispositif d'accueil relais au sein de chaque département

Article 4 bis
Préciser les critères d'agrément des assistants familiaux inscrits au sein du référentiel national d'évaluation

Article 5
Étendre et améliorer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes en contact avec des mineurs

Article 5 bis (supprimé)
Contrôler l'honorabilité de toute personne amenée à travailler avec des personnes vulnérables

Article 5 ter
Extension du champ de la peine complémentaire obligatoire d'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs

Article 5 quater
Obligation d'information par le ministère public des employeurs publics et des ordres professionnels en cas de mise en cause d'une personne dont l'activité est placée sous leur autorité

Article 5 quinquies
Obliger les ordres de professionnels de santé d'informer le directeur général de l'agence régionale de santé de toute ouverture de procédure disciplinaire

Article 5 sexies
Coordination nationale des dispositifs de contrôle de l'honorabilité

Article 6
Création d'une ordonnance de protection provisoire

Article 6 bis A (nouveau)
Conditions de formation de l'administrateur ad hoc désigné pour représenter un mineur en justice

Articles 6 bis et 6 ter A
ainsi que l'article 6 ter B (supprimé)
Renforcer les obligations du juge en matière de protection de l'enfant face aux violences de l'un de ses parents

Article 6 ter (supprimé)
Attribution au juge des enfants de la compétence pour définir les conditions d'exercice de l'autorité parentale des parents dont les enfants bénéficient d'une mesure d'assistance éducative

Article 6 quater (supprimé)
Demande de rapport au Gouvernement relatif à la création d'une plateforme nationale de recensement des établissements susceptibles d'accueillir des mineurs à titre provisoire et en urgence

Article 7
Encadrement des lieux d'accueil

Article 7 bis AA (nouveau)
Généralisation des comités départementaux de la protection de l'enfance

Article 7 bis A
Création d'un dossier numérique unique pour chaque enfant protégé

Article 7 bis B (supprimé)
Transmission annuelle du registre des entrées et sorties dans les lieux de vie et d'accueil

Article 7 bis C (supprimé)
Mise en place d'un plan de formation des métiers de la petite enfance et une trajectoire décennale

Article 7 bis D (supprimé)
Instauration d'un cadre national des contrôles applicables aux lieux de vie et d'accueil

Article 7 bis
Encadrement du recours à l'intérim dans les lieux de vie et d'accueil

Article 7 ter
Encadrement des séjours de rupture et interdiction de leur réalisation à l'étranger

Article 8
Assouplissement des conditions de mise en oeuvre de certaines décisions administratives et judiciaires d'accompagnement éducatif

Article 8 bis AA (nouveau)
Définition des actes usuels de l'autorité parentale

Article 8 bis A
Faculté pour le juge des enfants de proposer une consultation familiale aux parents à l'occasion d'une procédure d'assistance éducative doublée d'un conflit familial

Article 8 bis
Définition de la conférence familiale comme outil d'accompagnement dans le cadre d'une mesure de protection de l'enfance

Article 9
Faciliter l'accès aux soins des mineurs pris en charge par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance

Article 9 bis
Explicitation des professionnels concernés par le régime de secret partagé

Article 10
Spécification des actes d'enquête essentiels à réaliser dans le cadre d'affaires relatives à un crime commis sur un mineur et encadrement de leurs délais

Article 11
Renforcement de la répression des viols sériels sur mineurs

Article 11 bis AA (nouveau)
Renforcement de la répression de la non-dénonciation d'infractions graves commises sur des mineurs

Article 11 bis A (supprimé)
Imprescriptibilité de certains crimes commis sur des mineurs

Article 11 bis B (supprimé)
Renforcement de la répression des viols sériels

Article 11 bis (supprimé)
Dérogation aux règles de plafonnement du cumul des peines pour certains crimes commis en concours à l'encontre de mineurs de quinze ans

Article 11 ter
Allongement de la durée de la période de sûreté pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité à raison d'un viol commis sur un mineur de quinze ans

Article 12
Exclure les auteurs d'infraction à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit

Article 12 bis (supprimé)
Rapport sur l'application de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs

Article 13
Création d'un nouveau régime juridique de contrôle des accueils de mineurs

Article 14
Communiquer aux parents l'identité des personnels des activités périscolaires

Article 14 bis (supprimé)
Demande de rapport sur les moyens de détecter lors de l'embauche les personnes mises en cause pour des violences sexuelles

Article 15
Dispositions relatives à l'application du présent texte en outre-mer

Article 16
Développement d'une offre de formation aux métiers de la protection de l'enfance en Polynésie

Article 17 (supprimé)
Demande de rapport au Gouvernement relatif aux moyens consacrés à l'exécution de l'article 10 du présent texte

Article 18 (supprimé)
Rapport sur l'accueil de type familial pour les jeunes enfants confiés à l'ASE

Article 19 (supprimé)
Rapport présentant une programmation pluriannuelle des moyens humains, matériels et budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des dispositions du projet de loi