EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Création d'une procédure de dissolution de section de
commune
L'article 1er crée une procédure de dissolution de section de communes, qui serait décidée par le conseil municipal lorsque la section n'a plus d'activité réelle.
La commission, à l'initiative de son rapporteur, a entendu mieux encadrer cette nouvelle procédure : la dissolution serait décidée par le préfet sur demande du conseil municipal et après enquête publique. Par ailleurs, l'amendement qu'elle a adopté apporte une précision sur les cas de dissolution et explicite le fait que les biens des sections dissoutes sont transférés à la commune.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Les sections de communes sont définies par l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comme « toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ».
Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs et leurs membres, qui sont les habitants ayant leur domicile réel et fixe dans le territoire de la section, n'en ont que la seule jouissance collective. Ces droits ne sont pas transmissibles.
Elles sont la plus connue des différentes formes de propriété collective dont l'origine remonte au droit coutumier gaulois. Les habitants se réunissaient en groupements afin de pouvoir faire usage des bois, pâturages, terres cultivables, étangs. D'autres formes d'une telle propriété existent suivant les régions : on trouve par exemple des consortages et des sociétés de montagne en Haute-Savoie. Comme le relevait en 1864, Léon Aucoc, maître des requêtes au Conseil d'État, « Cette question [de l'origine des biens sectionaux] est une de celles qui ont le plus divisé les historiens et les jurisconsultes »1(*).
Ainsi que le précise Jean-François Joye, professeur de droit public à l'université de Savoie-Mont Blanc, et directeur de la chaire Valcom2(*) : « Les communaux, sectionaux ou communs fonciers désignent historiquement des ressources naturelles dont la propriété ou l'usage sont partagés et exploités collectivement par une communauté d'habitants ou d'usagers, présents et futurs, selon des règles élaborées et des décisions prises de manière concertée (Bourjol, 1989, Joye 2021). Depuis des siècles, ces systèmes fonciers collectifs ont répondu aux états de nécessité des populations en fonction des époques, le plus souvent en vertu de coutumes locales ou de titres anciens négociés avec des seigneurs ou des congrégations religieuses : faire paître leurs animaux, récolter du bois, cultiver certaines parcelles, etc., en contrepartie de devoirs d'entretien »3(*).
Comme l'a rappelé le Conseil d'État, si les membres des sections bénéficient d'un droit de jouissance, ils ne sont pas considérés comme propriétaires des biens de la section : « les membres de la section ne sont pas titulaires d'un droit de propriété sur les biens ou droits de la section, qui est une personne publique titulaire elle-même de ce droit, mais d'un droit de jouissance ; [...] toutefois, le droit de jouissance peut être regardé comme un droit patrimonial protégé par les stipulations [...] du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales »4(*).
Les travaux de recensement menés en 2024 par la chaire Valcom en dénombrent près de 31 000, couvrant 2 911 km². Les biens des sections seraient constitués à hauteur de 43 % de forêts soumises au régime forestier, de 23 % de forêts n'y étant pas soumises, de 22 % de pâturages, et dans une moindre mesure de terres cultivées, de biens bâtis (par exemple, un four à pain ou un lavoir) et de carrières5(*).
Parallèlement à ces formes anciennes, les sections de commune ont pu naître aux 19ème et 20ème siècle à l'occasion de fusions de communes. Il résulte par exemple des dispositions de l'article 6 du décret aujourd'hui abrogé du 22 janvier 1959 relatif aux chefs-lieux et aux limites territoriales des communes qu'en cas de fusion de deux ou plusieurs communes, des sections de commune correspondant au territoire de chacune des anciennes communes ainsi fusionnées étaient créées de plein droit consécutivement à la fusion, et que chacune d'entre elles recevait en principe, par transfert, les biens relevant du domaine privé de l'ancienne commune concernée, à l'exception des édifices et autres immeubles servant à un usage public6(*).
Ainsi, des sections de commune ont pu naître par ce biais jusqu'à l'interdiction de création de nouvelles sections codifiée au II de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales résultant de la loi n°2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de communes.
La gestion de la section est assurée en concurrence par le conseil municipal et par une commission syndicale lorsqu'elle est constituée et par le conseil municipal et le maire seuls à défaut. La commission syndicale n'existe que dans une minorité de sections (la chaire Valcom n'en compte que quelques dizaines sur les près de 31 000 sections). Pour l'immense majorité d'entre elles, la gestion quotidienne des biens est assurée par la commune, sans organe spécifique représentant les ayants droit.
Les dépenses liées à la gestion d'une section de commune sont assumées par la section elle-même lorsque ses revenus le permettent et, à défaut, par la commune. Ces dépenses sont retracées dans un budget établi en équilibre annexé à celui de la commune ou dans un état spécial annexé au budget de la commune (article L. 2412-1 du CGCT).
Le produit de la vente de biens de la section revient à la section et ne peut être employé que dans son intérêt. En revanche, en cas de vente de la totalité des biens de la section, le produit de la vente est versé à la commune (article L. 2411-17 du CGCT). Enfin, dans la mesure où les revenus en espèces ne peuvent en principe être employés que dans l'intérêt de la section (dernier alinéa de l'article L. 2411-10 du CGCT), une section de commune ne peut pas contribuer au budget de la commune. L'article L. 2412-2 du CGCT le permet toutefois lorsque les besoins de la section sont satisfaits et qu'il s'agit de financer des travaux d'investissement ou des opérations d'entretien qui ne bénéficient pas exclusivement à la section.
La plupart des sections se trouvent aujourd'hui dans le massif central, où elles couvrent un territoire significatif.
Nombre et part de la surface de sections de communes en France métropolitaine
La section de commune connaît des régimes analogues à l'étranger, comme les apuestas espagnoles, les consortages dans le Val d'Aoste (Italie), ou encore les bisses dans le Valais (Suisse).
Aux dires des associations d'élus locaux entendues par le rapporteur, leur situation est très variable :
- certaines sont actives, d'autres inertes ou sans membres. En l'absence de commission syndicale élue par les membres, la gestion revient au conseil municipal et au maire ;
- certaines ne couvrent guère plus que quelques mètres carrés, d'autres des forêts ou des estives de plusieurs milliers d'hectares, et peuvent s'étendre sur le territoire de plusieurs communes ;
- dans les départements où le renouvellement des exploitants agricoles est positif, la demande de terres est forte et les biens sectionaux sont recherchés et utilisés. Là où l'agriculture recule et où la population de la section diminue, les biens sont davantage délaissés, ce qui alimente les difficultés de gestion et les demandes de transfert à la commune.
La dernière évolution du régime des sections de communes remonte à la loi 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de communes, précitée.
1. Le régime des sections de commune interdit la création de nouvelles sections et prévoit plusieurs cas de transferts de bien au profit de la commune de rattachement, mais pas la dissolution des sections sans activité réelle
a) L'intérêt des sections fonctionnelles, et le frein que représentent les sections éteintes
L'association des maires de France (AMF) consultée par le rapporteur dresse un constat nuancé sur l'intérêt des sections de commune en termes de gestions de biens communs et sur les difficultés qui peuvent se faire jour.
Elle reconnaît d'une part un réel intérêt des sections de commune pour la gestion des biens communs. Ainsi, à titre d'exemple, « l'exploitation de la forêt (vente de bois, affouage) génère des revenus, ce qui crée un véritable intérêt à s'organiser. Les ayants droit se mobilisent alors pour constituer une commission syndicale, suivre le budget de la section et décider de l'usage des recettes, qui doivent être employées dans l'intérêt de la section. Il y a là une gouvernance de proximité qui fonctionne, avec des habitants qui s'impliquent et des maires qui accompagnent ».
D'ailleurs, la chaire Valcom souligne que les « corvées » et « autres participations presque quotidiennes des populations (agriculteurs, chasseurs, cueilleurs...) à des devoirs collectifs d'entretien ou de surveillance (eau, incendie, petit patrimoine, flore, faune) permettent d'accomplir des tâches » d'intérêt public sans peser sur les finances communales, et dont la charge reviendrait sinon aux communes.
Mais, ces cas sont rares. Les élus locaux déplorent le manque d'intérêt de nombreuses sections pour la valorisation des biens. L'AMF parle d'une « impasse lorsque la section n'a plus de membres, que ses électeurs ne répondent pas ou que les habitants veulent y mettre fin ».
b) Le législateur vise de manière constante la diminution du nombre de section et des surfaces gérées par ces dernières
Sans remettre en cause l'existence des sections fonctionnelles, le législateur a cherché à en stabiliser le nombre et à faciliter le transfert des biens des sections de commune :
- la création de nouvelles sections est interdite depuis 2013 (article L. 2411-1 du CGCT) ;
- le CGCT compte cinq procédures de transfert de biens au profit de la commune suivant différentes situations : lorsqu'il y a accord entre la section et la commune (article L. 2411-11), en l'absence de commission syndicale (article L. 2411-12), en cas de désintérêt ou de l'absence de membres (article L. 2411-12-1), pour un motif d'intérêt général (article L. 2411-12-2), et lorsque la section a été créée à la suite d'une fusion de communes (article L. 2411-13)7(*).
Toutefois, si un transfert peut porter sur la totalité des biens sectionaux, et donc conduire à la disparition de fait de la section, aucune procédure de dissolution n'existe à proprement parler.
Or, ainsi que l'a précisé l'association des maires de France dans sa contribution écrite, la dissolution « répond à un besoin réel » et permet de « sortir de l'impasse » lorsque la section « n'a pas d'existence réelle ». La dissolution constituerait alors « une réponse adaptée aux sections réellement éteintes »
Même les associations de défense des sections de communes reconnaissent l'existence de biens « dormants »8(*).
2. La proposition de loi : une procédure de dissolution insuffisamment encadrée
L'article 1er de la présente proposition de loi énonce trois situations dans lesquelles le conseil municipal pourrait prononcer la dissolution d'une section de commune :
- en cas de demande en ce sens de la commission syndicale, ou, en l'absence de commission syndicale, de la moitié des membres de la section ;
- lorsque la commission syndicale n'a pas été constituée faute de réponse de plus de la moitié des électeurs à deux convocations successives pour participer à l'élection9(*) ;
- lorsqu'il n'existe plus de membre de la section, c'est-à-dire lorsque plus aucun habitant n'a son domicile réel et fixe sur son territoire.
Cette dernière hypothèse permet la reprise directe par la commune, et donc au bénéfice de tous ses habitants, des biens d'une section qui n'a plus de réelle existence. Aux yeux des auteurs de la proposition de loi, les deux premières hypothèses révèlent quant à elles le « manque d'intérêts » des électeurs de la section pour la gestion de cette dernière.
Conséquence logique de la dissolution, les membres de la section dissoute pourraient prétendre à une indemnité dans les conditions de l'article L. 2411-11 du CGCT applicable aux transferts de biens de la section au profit de la commune.
3. La commission approuve les objectifs de la proposition de loi mais considère que les procédures proposées doivent être mieux encadrées
Le rapporteur constate que les différents cas de dissolution ne visent que des sections « éteintes » ou « dormantes », ce qui permet d'exclure celles qui contribuent activement à l'entretien et à la valorisation des biens qu'elles possèdent.
Ainsi, de ce point de vue, la procédure paraît conforme à la jurisprudence constitutionnelle relative au droit de propriété des sections, qui autorise, pour un motif d'intérêt général, le transfert de bien à titre gratuit entre personnes publiques. En l'espèce, les transferts de biens qui résulteraient de la dissolution visent bien, comme le prescrit le Conseil constitutionnel, à « mettre un terme [...] au dysfonctionnement administratif ou financier de la section »10(*).
Le rapporteur constate cependant que cette procédure est uniquement à la main du conseil municipal, ce qui paraît incohérent avec le reste du régime des sections : les articles L. 2411-11 et suivants prévoient des procédures de transfert des biens de la section plus encadrées, alors même que ces procédures sont moins radicales qu'une dissolution.
L'intervention du préfet sur demande du conseil municipal et l'organisation préalable d'une enquête publique, à l'image de la procédure de transfert pour absence de commission syndicale prévue à l'article L. 2411-12 du CGCT, constituent des garanties nécessaires, compte tenu des enjeux liés à la dissolution d'une personne publique. En plus de son rôle de tiers désintéressé à la procédure, le préfet est susceptible de faciliter les modalités de dissolution de sections dont le territoire recouvrirait deux communes ou plus : dans ce cas, la procédure ne pourrait être menée que sur demande de tous les conseils municipaux. À défaut d'unanimité des communes, seule une procédure de transfert de biens pourrait être envisagée pour les communes intéressées.
À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-5 modifiant la procédure de dissolution en ce sens.
Par ailleurs, l'amendement ajoute un nouveau cas d'ouverture de la procédure de dissolution, lorsque la commission n'a pu être constituée faute de candidat, ce qui correspond à un autre cas de blocage administratif de la section.
Enfin, il précise le sort des biens de la section dissoute : ils sont transférés dans le domaine privé de la commune de rattachement.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article
2
Création d'une taxe de participation aux frais de gestion de la
section de commune
L'article 2 crée la possibilité pour le conseil municipal d'instituer une taxe qui serait mise à la charge des membres de la section de commune, dans la limite de 200 euros par membre, afin d'inciter ces derniers à solliciter la dissolution de la section lorsqu'elle n'est pas active.
Consciente de la charge que peut représenter la gestion d'une section de commune pour le conseil municipal, mais considérant les risques juridiques afférents à la taxe proposée, la commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement COM-6 visant plutôt à autoriser le conseil à instituer une redevance pour gestion de la section de commune.
1. Si la gestion des sections de commune relève en principe d'une compétence partagée entre les membres de la section et le conseil municipal, la commune supporte de facto les frais de gestion dans l'immense majorité des cas
L'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) institue une compétence de principe du conseil municipal et du maire pour gérer les biens et droits de la section de commune lorsque la commission syndicale n'est pas constituée, ce qui constitue le cas le plus fréquent d'après les personnes auditionnées par le rapporteur11(*).
Lorsque la commission est instituée, les compétences de gestion des biens de la section sont partagées entre la commune et la commission suivant les listes de compétences indiquées à l'article L. 2411-6.
La commission syndicale est principalement compétente pour délibérer sur les objets suivants :
- contrats passés avec la commune de rattachement ou une autre section de cette commune ;
- la vente, échange et location pour neuf ans ou plus de biens de la section ;
- changement d'usage de ces biens ;
- transaction et actions judiciaires ;
- acceptation de libéralités ;
- partage de biens en indivision ;
- constitution d'une union de sections ;
- désignation de délégués représentant la section de commune ;
- élaboration du projet de budget de la section soumis à adoption du conseil municipal12(*).
Le conseil municipal dispose quant à lui des compétences suivantes, après consultation de la commission syndicale :
- vente de biens de la section ayant pour objectif la réalisation d'un investissement nécessaire à l'exécution d'un service public, à l'implantation d'un lotissement ou à l'exécution d'une opération d'intérêt public ;
- location de biens de la section consentie pour une durée inférieure à neuf ans ;
- adhésion de la section à une association syndicale ou à une autre structure de regroupement foncier ou de gestion forestière.
De plus, même si le code accorde une valeur aux « usages locaux », le conseil municipal détermine les modalités de jouissance des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature, après consultation de la commission. Dans ce domaine, le désaccord de la commission ou son absence d'avis ne peuvent être surmontés que par une décision motivée du préfet.
Toutefois, étant donné le faible nombre de commissions syndicales, les compétences d'administration de la section relèvent le plus souvent de la commune. Les représentants des communes auditionnés par le rapporteur ont indiqué que ces situations entraînaient d'importants frais pesant sur le budget municipal, notamment dans les petites communes. Les auteurs de la proposition de loi ont notamment rappelé que les territoires de certaines sections étaient bien supérieurs au domaine privé de leur commune et que leur gestion dépassait souvent les capacités des services. Dans ces cas, la constitution d'une commission apparait opportune. À l'inverse, elle se justifie moins pour les petites sections de commune.
Les auteurs regrettent également que le produit de la vente des biens de section ne puisse être employé que dans l'intérêt de la section (article L. 2411-17 du CGCT), de même que les revenus en espèce (article L. 2411-10 du CGCT). Ainsi, l'administration pesant sur le conseil municipal se fait au seul bénéfice des membres de la section, à l'exclusion des autres habitants de la commune13(*).
2. La proposition de loi vise à permettre au conseil municipal d'instituer une taxe afin d'inciter à la dissolution des sections de communes inactives
L'article 2 vise à l'instauration facultative d'une taxe communale pour la gestion des sections de commune.
Cette taxe aurait pour but d'inciter les membres de la section, qui en seraient les seuls redevables, à en demander la dissolution dans les conditions prévues à l'article 1er de la présente proposition de loi.
Son montant serait déterminé par délibération du conseil communal, dans la limite de 200 euros.
3. La commission considère qu'il est préférable de substituer à cette taxe une redevance pour frais de gestion qui pourrait être mise à la charge de la section
L'instauration d'une telle taxe incitative présenterait plusieurs inconvénients.
Tout d'abord, son montant ne serait pas nécessairement en rapport avec les facultés contributives des redevables membres de la section. Ainsi qu'il a déjà été dit14(*), la réalité des sections est très hétérogène : certaines génèrent d'importants revenus, alors que d'autre ne permettent qu'un droit de jouissance de faible valeur.
Faire peser la charge de cette taxe sur les membres de la section plutôt que sur la section elle-même serait incohérent avec la reconnaissance de la personnalité morale de la section par la loi n° 2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de commune, et avec le fait que la section est redevable de la taxe foncière et non plus les habitants (article 1401 du code général des impôts).
En outre, un ayant droit redevable ne pourrait seul se libérer de la charge de la taxe, puisque la dissolution et le transfert de biens ne requièrent l'intervention de tiers, comme le préfet, voire l'accord de la section15(*). Cette situation risquerait de créer des tensions entre ayants droits souhaitant préserver la section et ceux qui ne le souhaiteraient pas.
Enfin, le régime des biens de section prévoit des modalités de transfert au profit de la commune suffisamment ouvertes, et d'ailleurs renforcées par les articles 4 et 5 de la proposition de loi (voir infra), qui permettent d'ouvrir le bénéfice de la gestion des biens à la généralité des habitants.
Toutefois, les représentants des communes forestières auditionnés par le rapporteur ont insisté sur la nécessité d'abandonner la conception selon laquelle la gestion devrait exclusivement reposer sur la commune et le bénéfice profiter uniquement aux ayants droits de la section, sans contribution de ces derniers au budget communal.
Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-6 visant à instituer une redevance pour gestion de la section de commune, acquittée par celle-ci, comme pour les impôts fonciers, plutôt que la taxe incitative prévue par la proposition de loi.
Le conseil municipal constaterait les frais de gestion de la section, dont cette dernière serait redevable.
Par ailleurs, l'amendement modifie l'article L. 2411-12-1 qui prévoit que le transfert de biens de la section peut être demandé par le conseil municipal seul dans certaines conditions, telle que le non-paiement des impôts dus par la section pendant trois ans. Le non-paiement de la redevance pendant trois ans rentrerait dans les cas ouvrant ce droit au conseil municipal.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article
3
Rehaussement des seuils de constitution de la commission syndicale
L'article 3 vise à renforcer les conditions nécessaires à la création de la commission syndicale de sections de commune.
La commission syndicale n'est constituée que dans les sections dépassant une taille critique, caractérisée par un minimum d'habitants et de revenus. L'article 3 double les seuils actuels.
La commission, à l'initiative de son rapporteur, a prévu un régime transitoire visant à exclure du champ d'application de cet article toutes les commissions syndicales déjà constituées, et ce jusqu'au prochain renouvellement général des conseil municipaux (amendement COM-7).
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
1. En lien avec le conseil municipal, la commission syndicale, lorsqu'elle est constituée, participe activement à la gestion de la section
La commission syndicale, lorsqu'elle est constituée, est notamment chargée de délibérer sur les affaires de la section listées à l'article L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT)16(*) et élabore le projet de budget présenté au conseil municipal17(*). Elle est également consultée par le conseil municipal, sur les décisions relevant des autres matières.
Lorsqu'elle n'est pas constituée, la commune assume la charge de l'administration des biens de la section, parfois après consultation des membres de cette dernière18(*).
La commission syndicale est composée du maire ainsi que de 4, 6, 8 ou 10 membres élus de la section pour la durée du mandat municipal. Aux termes de l'article L. 2411-3 du code général des collectivités territoriales, sont électeurs, lorsqu'ils sont inscrits sur les listes électorales de la commune, les membres de la section. Sont membres de la section les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire (article L. 2411-1).
La commission syndicale est principalement compétente pour délibérer sur les objets suivants :
Depuis la loi de 201319(*), la commission syndicale ne peut être constituée que sous trois conditions cumulatives :
- ses électeurs doivent être, au minimum, au nombre de vingt ;
- pour moitié au moins, ils doivent déférer à la convocation du préfet pour la constituer. S'ils n'ont pas répondu à la première convocation, ils doivent obtempérer à la seconde formulée dans les deux mois ;
- les revenus ou produits des biens de la section sont d'un montant minimal annuel moyen au moins égal à 2 000 euros de revenu cadastral.
Le défaut d'une de ces trois conditions empêche la constitution de la commission syndicale.
Ces critères permettent de mesurer « la vitalité de la section, mesurée par des indicateurs de participation de ses membres ou par un chiffre d'affaires minimum »20(*).
2. La proposition de loi vise à augmenter les seuils de constitution de la commission syndicale
Afin de réserver la possibilité de constitution d'une commission syndicale aux seules sections présentant de réelles capacités de gestion, attestée par un seuil critique d'habitants et de revenus, l'article 3 de la proposition de loi vise à renforcer les conditions nécessaires à la création de cette commission :
- le nombre minimum d'électeurs de la commission passerait de 20 à 40 ;
- les revenus ou produits annuels cadastraux de la section devraient s'élever à un minimum de 10 000 euros.
La commission considère que ces rehaussements sont de nature à faciliter la gestion des biens par les communes est favorable à cette évolution.
La commission, à l'initiative de son rapporteur, a prévu un régime transitoire visant à exclure du champ d'application de cet article toutes les commissions syndicales déjà constituées, et ce jusqu'au prochain renouvellement général des conseil municipaux (amendement COM-7).
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article
4
Réduction du délai au terme duquel le préfet peut
procéder au transfert de biens de la section lorsque la commission
syndicale n'a pas été constituée
L'article 4 permet d'accélérer la procédure de transfert à la commune des biens d'une section prononcé par le préfet lorsque la commission syndicale n'a pu être constituée faute d'électeurs ou en l'absence de réponse de leur part à la convocation du préfet pour y procéder.
La commission a adopté l'article 4 sans modification.
1. Le code général des collectivités territoriales prévoit différents cas de transferts des biens des sections de commune au profit de leur commune de rattachement
a) Plusieurs procédures permettent le transfert de tout ou partie des biens sectionaux à la commune
Le code général des collectivités territoriales distingue cinq possibilités de transfert de biens de sections de commune au profit de la commune. Les régimes varient sensiblement dans leur procédure, leur périmètre et les modalités d'indemnisation des membres :
- la première résulte d'un consensus entre la section et la commune (article L. 2411-11) ;
- la deuxième est à l'initiative du préfet sous réserve d'un avis favorable du conseil municipal et d'une enquête publique (article L. 2411-12) ;
- la troisième concerne des cas où des indices objectifs permettent de conclure au déclin de la section de commune (article L. 2411-12-1) ;
- la quatrième porte sur les transferts pour motif d'intérêt général (article L. 2411-12-2) ;
- la dernière concerne le cas particulier des sections de commune créées consécutivement à une fusion de communes (article L. 2411-13).
Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la procédure prévue à l'article L. 2411-12-1 du CGCT, mais dont les principes peuvent trouver une application générale, le Conseil constitutionnel a considéré que le droit de propriété « ne s'oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d'intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens entre personnes publiques », et qu'en l'espèce, « les dispositions contestées ont pour objet de permettre le transfert des biens ou droits de la section à la commune afin de mettre un terme soit au blocage de ce transfert en raison de l'abstention d'au moins deux tiers des électeurs, soit au dysfonctionnement administratif ou financier de la section ; que, dès lors, elles ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles en matière de propriété des personnes publiques ». Il a par ailleurs jugé que « les dispositions contestées n'autorisent le transfert à titre gratuit des biens ou droits de la section que pour des motifs imputables aux membres de la section ou à leurs représentants ; qu'au demeurant, le législateur n'a pas exclu toute indemnisation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour les membres de la section une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, ces dispositions n'affectent pas une situation légalement acquise dans des conditions contraires à la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 » (Cons. constit. 8 avr. 2011, n°2011-118 QPC).
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Procédures de transfert des biens sectionaux à la commune |
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Article |
Initiative |
Condition |
Décision |
Indemnisation |
Portée |
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L. 2411-11 |
Conseil municipal et commission syndicale ou conseil municipal et moitié des électeurs |
Aucune |
Préfet |
Sur demande |
Transfert partiel ou intégral |
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L. 2411-12 |
Préfet |
Absence de réponse des électeurs à une convocation du préfet visant à constituer la commission syndicale à la suite de 2 renouvellements généraux consécutifs du conseil municipal |
Préfet (pouvoir discrétionnaire après accord du conseil municipal) |
Sur demande |
1415 Transfert intégral |
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L. 2411-12-1 |
Conseil municipal |
- pas de paiements d'impôts depuis 3 années consécutives ; - pas de demande de création de commission syndicale par les électeurs (alors qu'elle est possible) ; - participation de moins de la moitié des électeurs lors d'une consultation - il n'existe plus de membre de la section |
Préfet (compétence liée) |
Aucune |
Transfert intégral |
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L. 2411-12-2 |
Conseil municipal |
Transfert motivé par la mise en oeuvre d'un projet d'intérêt général |
Préfet (compétence discrétionnaire) |
Sur demande |
Transfert partiel ou intégral |
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L. 2411-13 |
Préfet |
Après 5 ans à compter de la fusion entre les communes ou du rattachement de la partie d'une commune |
Préfet (compétence discrétionnaire) |
Aucune |
Transfert partiel ou intégral |
Source : commission des lois
b) La procédure prévue à l'article L. 2411-12-1 traite du cas où la section n'a pas élu de commission syndicale
Cette procédure vise à répondre aux situations de désintérêt des électeurs de la section à sa gestion ou à l'absence d'électeur, rendant dans les deux cas impossible la constitution d'une commission syndicale.
Dans les sections remplissant les conditions minimales de constitution d'une commission syndicale21(*), cette dernière est élue en parallèle de l'élection du conseil municipal : après chaque renouvellement général des conseils municipaux, lorsque la moitié des électeurs de la section ou le conseil municipal lui adressent à cette fin une demande dans les six mois suivant l'installation du conseil municipal, le préfet convoque les électeurs de la section dans les trois mois suivant la réception de la demande22(*).
Lorsqu'à deux reprises (après deux renouvellements du conseil municipal), moins de la moitié des électeurs de la section a répondu à la convocation du préfet, ce dernier peut prononcer le transfert à la commune des biens, droits et obligations de la section.
Ce transfert intervient sur avis favorable du conseil municipal et après une enquête publique conduite dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l'administration.
2. La proposition de loi vise à réduire le délai de non constitution de commission que doit constater le préfet pour engager la procédure de transfert
La proposition de loi vise à permettre au préfet d'engager la procédure de transfert prévue à l'article L. 2411-12-1 du CGCT dès la première absence de constitution de la commission suivant un renouvellement général des conseils municipaux.
La commission considère que cette réduction du délai d'engagement de la procédure est de nature à permettre au conseil municipal de pallier plus rapidement le défaut d'intérêt des membres de la section pour la gestion des biens de cette dernière. Elle est donc favorable à cette évolution.
La commission a adopté l'article 4 sans modification.
Article
5
Limitation de l'intervention de la section à un avis consultatif
dans la procédure de transfert de biens
L'article 5 vise à alléger la procédure de droit commun, prévue à l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales, de transfert des biens de section au profit de la commune.
En l'état actuel, la décision est prise par le préfet sur demande conjointe du conseil municipal et de la section. La proposition de loi transformerait l'intervention de la section en une simple consultation.
Afin d'offrir une meilleure garantie au droit de propriété de la section, la commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement COM-8 préservant une possibilité d'opposition de la section à une demande de transfert de bien formulée par le conseil municipal.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
1. L'état du droit : la procédure de transfert sans circonstance particulière est prononcée par le préfet sur demande conjointe du conseil municipal et de la section de commune
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) distingue cinq possibilités de transfert de biens de sections de commune au profit de la commune, listées aux articles L. 2411-11 et suivants. Les régimes varient sensiblement dans leur procédure, leur périmètre et les modalités d'indemnisation des membres23(*).
L'article L. 2411-11 traite le cas de droit commun et sans motivation particulière, du transfert prononcé par le préfet sur demande conjointe du conseil municipal et de la section.
La demande de la section peut être manifestée par la commission syndicale quand elle existe ou par la majorité des membres de la section lorsqu'elle n'a pas été constituée24(*).
La décision du préfet est portée à la connaissance du public, notifiée au conseil municipal ainsi qu'à la commission syndicale lorsqu'elle est constituée.
Les membres de la section qui en font la demande peuvent être indemnisés en fonction des avantages effectivement recueillis en nature pendant les dix dernières années et des frais de remise en état des biens transférés. La demande d'indemnisation doit être déposée dans l'année qui suit le transfert.
À défaut d'accord entre les parties, il est statué comme en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Cette situation est la seule où l'accord de la commune et de la section est nécessaire.
2. La proposition de loi vise à réduire le rôle de la section à une simple consultation, ce qui peut constituer une atteinte disproportionnée au droit de propriété de la section
La proposition de loi vise à donner plus de latitude aux communes pour communaliser des biens sectionaux présents sur leur ressort en assouplissant les conditions prévues à l'article L. 2411-11 du CGCT. Alors qu'aujourd'hui des demandes conjointes du conseil municipal et de la section sont nécessaires, la section serait simplement consultée par une procédure d'avis simple.
3. La commission approuve l'esprit de cette simplification, mais considère que la section doit conserver un pouvoir d'opposition à cette procédure de transfert
Cet assouplissement présente un risque juridique, dans la mesure où les sections ont été pleinement reconnues comme propriétaires de leurs biens et ont à cet égard un patrimoine juridiquement distinct de celui des communes25(*). La procédure proposée permettrait un transfert de propriété malgré un avis négatif de la section, ce qui pourrait être regardé comme une atteinte disproportionnée au droit de propriété de la section garanti par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen26(*).
Afin d'offrir une meilleure garantie au droit de propriété de la section, et prévenir les conflits qui pourraient naître, la commission a adopté l'amendement COM-8 présenté par son rapporteur, qui vise à préserver une possibilité d'opposition de la section à un transfert de biens demandé par le conseil municipal.
Saisi par le conseil municipal d'une demande de transfert, le préfet devra notifier cette demande à la section. Il ne devra procéder au transfert demandé qu'à l'issue d'un délai de deux mois et en l'absence d'opposition de la commission ou de la moitié des membres de la section transmise dans ce délai.
La commission rappelle qu'en tout état de cause, les membres de la section conserveront leur droit à indemnisation, soit à l'amiable soit au terme de la procédure applicable à l'expropriation pour cause d'utilité publique.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6
(supprimé)
Abrogation des contrats en cours portant sur les biens de
section transférés à la commune, sauf opposition de
l'attributaire
L'article 6 vise à établir un principe d'abrogation des conventions d'exploitations portant sur les biens transférés à la commune, sauf manifestation contraire des attributaires de ces biens.
Considérant que cette mesure présente un risque pour la sécurité juridique des contrats en cours d'exécution, la commission, à l'initiative de son rapporteur, a supprimé l'article 6.
1. L'état du droit : les biens de section ne sont exploités que sous couvert de certaines catégories de convention et leur transfert est sans effet sur l'exécution de ces contrats
L'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT) liste les différentes catégories de contrats dont les terres à vocation agricole ou pastorale, propriétés de la section peuvent faire l'objet. Il précise également que ces terres sont réservées aux exploitants agricoles suivant un ordre de priorité privilégiant les personnes liées à la section. Ainsi, les biens sont d'abord attribués aux exploitants agricoles ayant leur domicile réel et fixe, un bâtiment d'exploitation et le siège de leur exploitation sur le territoire de la section et exploitant des biens agricoles sur celui-ci.
Ces terres ne peuvent être attribuées que par bail rural ou par convention pluriannuelle d'exploitation agricole ou de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer).
Dans ce dernier cas, ce sont les Safer, liées à la section de commune par un contrat prévu à l'article L. 142-6 du rural et de la pêche maritime, qui mettent en place des conventions de mise à disposition avec des exploitants. À titre d'exemple la Safer gère en Lozère 18 000 hectares de biens de section dans le cadre de conventions de mise à disposition.
Les différents cas de transferts listés aux article L. 2411-11 et suivants du CGCT prévoient tous le transfert des « biens, droits et obligations » des sections. Sans autre précision particulière, le principe général de continuation des baux ruraux, énoncé à l'article 1743 du code civil, trouve à s'appliquer aux biens transférés.
Ainsi, sans action particulière des exploitants, les conventions déjà formées sont exécutées jusqu'à leur terme.
2. La proposition de loi prévoit abrogation des conventions portant sur les biens transférés, sauf demande formulée dans les deux mois par l'attributaire
L'article 6 de la proposition de loi prévoit que les exploitants agricoles titulaires d'une attribution des terres à vocation agricole ou pastorale sur un bien transféré à la commune peuvent demander la continuation du contrat en cours au conseil municipal, dans un délai de deux mois suivant la communalisation des biens de section.
La continuation des contrats est alors de droit jusqu'au terme et dans les conditions prévues initialement.
À défaut de demande de l'exploitant dans le délai imparti, ou en cas de vacance du bien de section, le conseil municipal peut décider d'une attribution à un exploitant résidant dans la commune, dans le respect des règles définies par l'article L. 411-11 du code rural et de la pêche maritime.
3. La commission considère que cet article prête à confusion sur le principe de continuité des baux portant sur les biens transférés
Les personnes auditionnées et les contributions écrites reçues par le rapporteur n'ont pas fait état de difficultés de continuation de conventions suite à un transfert de biens de sections que causeraient les dispositions actuellement applicables.
Alors que la règle aujourd'hui est la continuation des contrats, comme c'est le cas généralement lorsque le propriétaire d'un bien mis à bail change, l'article 6 de la proposition de loi inverse la logique en prévoyant l'abrogation des conventions portant sur les biens transférés à la commune, sauf à ce que les attributaires se manifestent dans les deux mois.
Considérant cette mesure comme susceptible de présenter un risque pour la sécurité juridique des contrats en cours, dont elle rappelle le principe de la continuation jusqu'à leur terme, la commission, à l'initiative de son rapporteur, a supprimé l'article 6 (amendement COM-9).
La commission a supprimé l'article 6.
* 1 Léon Aucoc, Des sections de commune et des biens communaux qui leur appartiennent, P. Dupont, 1864, Paris.
* 2 Valoriser les communs fonciers.
* 3 Réponse au questionnaire du rapporteur.
* 4 CE, 3 SSJS, 22 juillet 2011, Commune de Saint-Martin d'Arrossa , n°330481, C.
* 5 Rapport n° 13 de P-Y Collombat fait au nom de la commission des lois du Sénat, et rapport n° 841 de Pierre Morel-à-L'Huissier, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, loi n° 2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de commune.
* 6 Voir CE, 3/8 CHR, 3 avril 2026, association section de Rignat c/ commune de Bohas Meyriat Rignat, n°495625, B.
* 7 Voir infra le commentaire de l'article 4 de la présente proposition de loi.
* 8 Contribution écrite du Collectif pour une société des communs.
* 9 Ce cas de non constitution de la commission est prévu à l'article L. 2411-5 du CGCT.
* 10 Cons. constit. 8 avr. 2011, n°2011-118 QPC.
* 11 Même si aucune administration ou personne sollicitée par le rapporteur n'a été en mesure d'apporter des chiffres précis, il est communément admis que moins de 1% des sections de communes sont dotées d'une commission syndicale. D'après les travaux de la chaire VALCOM de l'université Savoie-Mont Blanc, on ne compterait que quelques dizaines de commissions sur les 31 000 sections de communes.
* 12 Cette compétence est prévue à l'article L. 2412-1 du CGCT.
* 13 Sauf dans la circonstance où les besoins de la section sont satisfaits (article L. 2412-2 du CGCT).
* 14 Voir supra le commentaire sur l'article 1er portant sur la dissolution.
* 15 Ibid, et infra le commentaire de l'article 4 présentant les procédures de transfert.
* 16 Voir le commentaire de l'article 2 supra
* 17 Article L. 2412-1 du CGCT.
* 18 Pour le détail des différentes compétences de la commission et du conseil municipal, voir supra le commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.
* 19 Loi n° 2013-428 du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de commune.
* 20 Avis n° 32 (1984-1985) de M. Raymond Bouvier au nom de la commission des lois sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 21 Voir l'article L. 2411-5 du CGCT et le commentaire de l'article 3 de la présente proposition de loi supra.
* 22 Article L. 2411-3 du CGCT.
* 23 Voir supra le commentaire de l'article 4 de la présente proposition de loi.
* 24 Ibid pour les conditions de constitution de la commission.
* 25 Article L. 2411-1 duc CGCT.
* 26 Cons. constit. 8 avril 2011, n°2011-118 QPC.