N° 144
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 novembre 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2027,
Par M. Olivier HENNO,
Rapporteur général,
M. Jean-François RAPIN, Mmes Marie-Do AESCHLIMANN, Jocelyne GUIDEZ, MM. Laurent BURGOA et Jean SOL,
Rapporteurs et Rapporteures
Sénateurs et Sénatrices
Tome II
Examen des articles
VERSION PROVISOIRE
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; M. Olivier Henno, rapporteur général ; M. Jean Sol, Mmes Brigitte Bourguignon, Annie Le Houerou, Cathy Apourceau-Poly, MM. Dominique Théophile, Nicolas Fricoteaux, Mmes Ghislaine Senée, Corinne Bourcier, M. Laurent Castillo, Mmes Marie-Do Aeschlimann, Corinne Féret, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Frédérique Puissat, M. Jean-François Rapin, Mmes Carole Rolando, Nadia Sollogoub, secrétaires ; Mme Géraldine Amouroux, M. Nicolas Belloir, Mme Christine Bonfanti-Dossat, M. Jean-Luc Brault, Mme Céline Brulin, MM. Florent Brunet, Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Catherine Conconne, Forough Dadkhah, M. Bertrand Dupont, Mme Jocelyne Guidez, MM. Loïc Hervé, Joshua Hochart, Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Micheline Jacques, MM. Bernard Jomier, Patrick Kanner, Khalifé Khalifé, Marc Laménie, Mmes Marie-Claude Lermytte, Carine Leroy, MM. Martin Lévrier, Jean-François Longeot, Mme Monique Lubin, M. Hervé Marseille, Mmes Brigitte Micouleau, Anne-Marie Nédélec, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Dominique Santoni, Silvana Silvani.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (17ème législ.) : |
3211, 3339, 3345 et T.A 358 |
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Sénat : |
138 et 139 (2026-2027) |
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EXAMEN DES ARTICLES
Article liminaire
Cet article présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale.
La commission propose d'adopter cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.
Article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale
« Dans son article liminaire, la loi de financement de l'année présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale. »
L'intégration de cet article liminaire dans la LFSS a été souhaitée par le législateur organique.
En effet, si le Parlement, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne peut se prononcer, pour l'essentiel, que sur les mesures ayant un effet sur les régimes obligatoires de base (Robss), les organismes ou des organismes concourant à leur financement (FSV1(*)), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR), c'est bien le champ plus large des administrations de sécurité sociale (Asso) qui est considéré par l'Insee dans le calcul des comptes des administrations publiques (selon les concepts de la comptabilité nationale), et utilisé pour l'application du pacte de stabilité et de croissance.
Au demeurant, l'État accorde sa garantie de droit ou de fait à plusieurs organismes et régimes situés en dehors du périmètre des Robss.
C'est pourquoi, à défaut d'élargir formellement le périmètre des LFSS, comme l'avait proposé le Sénat2(*), le législateur organique a au moins souhaité que le Parlement dispose d'une vision financière globale des administrations de sécurité sociale au moment de l'examen des lois de financement, tant par la création de nouvelles annexes relatives à l'assurance chômage, aux régimes complémentaires de retraite et aux établissements de santé que par la création de cet article liminaire.
Sur le fond, les prévisions de cet article sont retracées dans le tableau ci-après.
Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2026 et 2027 au sens de la comptabilité nationale
(en points de produit intérieur brut)
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2026 |
2027 |
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Recettes |
26,8 |
27,0 |
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Dépenses |
27,0 |
26,8 |
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Solde |
- 0,1 |
0,2 |
Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027
Prises dans leur ensemble, les Asso, dont les dépenses et les recettes représentent plus d'un quart du PIB, présenteraient donc, selon le Gouvernement, un déficit de 0,1 point de PIB en 2026 et un excédent + 0,2 point de PIB en 2027.
Les administrations de sécurité sociale (Asso)
Les administrations de sécurité sociale regroupent les régimes d'assurance sociale et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux à financement public) (Odass).
Les régimes d'assurance sociale comprennent principalement :
- le régime général ;
- divers fonds : Fonds de solidarité vieillesse (FSV), mais aussi Fonds commun pour les accidents du travail (FCAT), Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), Service social d'allocation aux personnes âgées (Saspa), Fonds de compensation des organismes de sécurité sociale (FCOSS), etc. ;
- les autres régimes de base des salariés (régimes spéciaux d'entreprises et d'établissements publics, salariés agricoles, etc.) ;
- les régimes des non-salariés (dont la mutualité sociale agricole) ;
- l'Unédic ;
- les régimes complémentaires d'assurance vieillesse des salariés (Agirc-Arrco...) ;
- depuis un reclassement effectué en 2011 par l'Insee, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve des retraites (FRR), jusqu'alors considérés comme des organismes divers d'administration centrale (Odac).
Les organismes dépendant des assurances de sécurité sociale (Odass), qui dépendent des administrations de sécurité sociale, comprennent :
- les hôpitaux de l'assistance publique, ainsi que les hôpitaux privés financés par la dotation globale hospitalière (attribuée par les caisses de sécurité sociale) ;
- les oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale (oeuvres sociales de la Cnaf, écoles d'infirmiers) ;
- France Travail.
Comme le montre le tableau ci-après, en 2026 comme en 2027, l'écart entre le déficit de la sécurité sociale et l'excédent global des administrations de sécurité sociale proviendrait essentiellement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
Capacité de financement des administrations de sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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2026 |
2027 |
|
|
Asso |
- 4,3 |
7,2 |
|
Recettes |
818,2 |
847,2 |
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Dépenses |
822,5 |
840 |
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Asso hors Cades et FRR |
- 18,7 |
- 8,0 |
|
Régime général |
- 20,0 |
- 15,0 |
|
Recettes |
544,7 |
562,2 |
|
Dépenses |
564,6 |
577,3 |
|
Unédic |
- 1,7 |
1,7 |
|
Recettes |
44,8 |
48,4 |
|
Dépenses |
46,4 |
46,8 |
|
Régimes complémentaires des salariés |
1,6 |
1,6 |
|
Recettes |
113,7 |
117,1 |
|
Dépenses |
112,1 |
115,5 |
|
Cades |
15,2 |
16,0 |
|
Recettes |
18,6 |
19,3 |
|
Dépenses |
3,4 |
3,3 |
|
FRR - Fonds de réserve des retraites |
- 0,8 |
- 0,8 |
|
Recettes |
0,8 |
0,9 |
|
Dépenses |
1,6 |
1,6 |
|
Organismes divers de sécurité sociale |
- 1,3 |
- 0,8 |
|
Recettes |
137,8 |
141,6 |
|
Dépenses |
139,1 |
142,4 |
Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. FRR : Fonds de réserve des retraites. Unédic : Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce.
Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2027
L'hypothèse d'un fort excédent des régimes complémentaires de retraite, dont la commission avait souligné l'irréalisme à l'occasion de l'examen du PLFSS 2024, est donc abandonnée.
II - La position de la commission
Comme indiqué dans le tome I du présent rapport, le Haut Conseil des finances publiques juge les prévisions du Gouvernement pour 2027 « optimistes » ; par ailleurs, le chiffrage de certaines mesures réglementaires ou de gestion associées au PLFSS peut sembler volontariste.
On rappelle toutefois que le présent article est purement prévisionnel.
Par ailleurs, l'article liminaire est une disposition obligatoire des LFSS (article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale). Son absence susciterait un risque d'inconstitutionnalité de l'ensemble du PLFSS.
La commission propose d'adopter cet article sans modification.
* 1 Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a été supprimé au 1er janvier 2026 par l'article 24 de la LFSS pour 2025.
* 2 Voir notamment la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux de M. Jean-Marie Vanlerenberghe et le rapport du Sénat n° 825 (2020-2021) sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.