Projet de loi de finances pour 1998 : Fonction publique et réforme de l'Etat

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 octobre 1997, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a examiné, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur spécial, les crédits de la fonction publique et de la réforme de l' Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a précisé que l'examen de ces crédits recouvrait à la fois l'analyse des charges de personnel de l'Etat, qui sont des dépenses transversales à l'ensemble des départements ministériels, représentant plus de 600 milliards de francs en 1998, et l'examen des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, dont les crédits sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre, pour un montant de 1,4 milliard de francs en 1998.

M. Philippe Marini a tout d'abord rappelé que les dépenses de la fonction publique progressaient de 2,9 % en 1998, -soit deux fois plus vite que l'ensemble des dépenses de l'Etat- et dépassaient le seuil de 600 milliards de francs, pour représenter 38,4 % du budget général. Cette progression de 17,4 milliards de francs des charges de personnel s'explique notamment par les revalorisations salariales opérées en 1997, qui occasionnent une dépense de 4 milliards de francs, mais aussi par l'inscription de deux provisions de 3 milliards de francs au budget des charges communes, et de 575 millions de francs au budget de la défense, au titre des mesures diverses d'ajustement salarial de 1998, et par les mesures catégorielles (dont le plan Jospin et le protocole Durafour) qui devraient entraîner une dépense de 2,3 milliards de francs. Par ailleurs, la dérive spontanée des dépenses de pensions est de 5 milliards de francs en 1998, et le glissement vieillissement technicité contribue à une dépense estimée à près de 4 milliards de francs.

M. Philippe Marini a également rappelé que la fonction publique de l'Etat induisait des dépenses allant au-delà des charges liées aux fonctionnaires, telles que les subventions à l'enseignement privé sous contrat ou les pensions et allocations aux anciens combattants : en 1998, le total des dépenses induites de fonction publique devrait progresser de 3,1 % et atteindre 692,3 milliards de francs, soit 43,7 % du budget général de l'Etat.

M. Philippe Marini a ensuite présenté les crédits du ministère chargé de la fonction publique, regroupés en un seul "agrégat" au sein des services généraux du Premier ministre : il s'agit des moyens consacrés à la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique, à la modernisation de l'administration et à la réforme de l'Etat et, enfin, à la tutelle des écoles d'administration.

De 1997 à 1998 ces crédits progressent de 20,3 % pour atteindre 1.414,5 millions de francs, essentiellement du fait de l'inscription d'une provision de 230 millions de francs destinée à accompagner la négociation salariale dans la fonction publique.

Par ailleurs, les subventions aux écoles représentent 329,27 millions de francs, en quasi-stagnation. Le fonds pour la réforme de l'Etat s'élève à 112,5 millions de francs, aucun crédit d'investissement ne figurant en 1998 pour ce fonds, la dotation étant alignée sur la régulation budgétaire pratiquée au mois de juillet dernier sur les crédits du fonds. Enfin, les crédits de formation interministérielle diminuent de 40 à 32 millions de francs, les crédits de modernisation de 20 à 14,3 millions de francs, là encore par alignement sur les dotations budgétaires issues de la régulation de juillet 1997.

M. Philippe Marini a enfin souligné l'inscription d'un crédit de 7,4 millions de francs, consacré à une réserve d'emplois destinée à la mobilité des administrateurs civils, entre ministères, vers les services déconcentrés et les organisations internationales.

M. Philippe Marini a ensuite fait part de ses observations sur les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 1998.

En premier lieu, il apparaît que le poids des dépenses de personnel reflète celui des créations d'emplois opérées depuis le début des années 1980 : entre 1980 et 1996, les effectifs budgétaires de l'Etat ont progressé, à champ constant de + 115.700 emplois.

Il a fallu attendre 1997 pour que soit marqué un coup d'arrêt à cette évolution inquiétante, avec une diminution de 0,4 % des effectifs hors Défense -soit - 5.499 emplois. En 1998, cette orientation est abandonnée : le mouvement de créations reprend avec un solde positif de 490 emplois civils, et de 6.533 emplois en prenant en compte la Défense.

M. Philippe Marini a ensuite fait remarquer que l'Etat ne parvenait pas à maîtriser la dépense de fonction publique : en effet, l'abandon de la politique de réduction d'effectifs renforce encore la difficulté évidente pour l'Etat de maîtriser ses coûts de personnel, car au poids des effets s'ajoute celui du "glissement vieillissement technicité" positif, reflétant les mesures catégorielles des années passées.

M. Philippe Marini a souligné, par ailleurs, que cette absence de maîtrise naissait également de l'impossibilité actuelle de scinder la négociation salariale, dont l'ouverture est aujourd'hui annoncée sous sa forme traditionnelle avec l'ensemble des syndicats de fonctionnaires. Ses répercussions touchent non seulement l'ensemble des agents de l'Etat mais au total l'ensemble de la dépense induite de fonction publique, soit plus de 39 % des dépenses du budget.

M. Philippe Marini a également fait remarquer que les contours de l'emploi public étaient devenus flous. En effet, au-delà des 2,2 millions d'agents de l'Etat, il faut comptabiliser dans l'emploi public, les 200.000 emplois des établissements publics nationaux (hors entreprises nationales), les 165.000 agents de France Télécom et les 280.000 agents de La Poste, les 1,4 million d'agents de la fonction publique territoriale, les 845.000 agents de la fonction publique hospitalière. Au total, on recense donc plus de 5 millions d'agents publics pour une population active de 22,4 millions, soit plus d'un actif sur cinq.

Par ailleurs, les agents employés par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne le sont pas tous sous le même statut : le "noyau dur" de la fonction publique est constitué des titulaires, soit à peu près les quatre-cinquièmes des agents publics, le solde, soit environ un million de personnes, étant constitué de non titulaires : contractuels, auxiliaires, vacataires... Leur proportion est beaucoup plus grande dans les établissements publics (plus de 60 %) et dans la fonction publique territoriale (plus de 30 %) que dans la fonction publique d'Etat où ils représentent toutefois plus de 13 % des effectifs.

De même, un troisième cercle d'agents est constitué de personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité, qui ne sont pas des contrats de droit public, et qui ne peuvent pas être directement conclus par les services de l'Etat : toutefois de nombreux contrats emploi solidarité sont conclus par les collectivités territoriales et par les établissements publics, ce qui aboutit à les considérer comme des contrats "fonction publique", dont le nombre est supérieur à 200.000.

Enfin, les "emplois-jeunes" prévus dans le projet de loi de finances pour 1998 peuvent être considérés comme des emplois publics, puisque l'Etat prendra en charge 80 % de leur rémunération, et même 100 % pour les jeunes recrutés par l'éducation nationale : il y aura là encore quelque 100.000 emplois publics relevant du droit privé.

Au total, l'Etat emploie donc une proportion non négligeable d'agents dans des conditions non statutaires, même si quelques progrès ont pu être réalisés grâce à la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, qui comporte un plan de résorption de l'emploi précaire s'adressant à environ 20.000 agents du niveau de la catégorie C et près de 18.000 agents assurant des fonctions d'enseignement ou d'éducation.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses réflexions sur les lenteurs de la réforme de l'Etat. Alors que l'utilité du fonds pour la réforme de l'Etat ne paraît pas totalement démontrée, les mesures prises jusqu'au 31 mai 1997 en matière de déconcentration ont été décisives, qu'il s'agisse du transfert des décisions administratives individuelles aux autorités déconcentrées de l'Etat à partir du 1er janvier 1998, de la définition de la notion de contrat de service, de la création des services à compétence nationale ou enfin des mesures prises pour faciliter la déconcentration de la gestion des personnels et du dialogue social qui devraient permettre, pour la première fois, de pouvoir pratiquer une gestion avisée du personnel au plan territorial.

Par ailleurs, M. Philippe Marini a rappelé que le précédent ministre de l'économie et des finances avait réussi à amorcer un objectif de gestion patrimoniale de l'Etat et qu'une mission avait été confiée à un trésorier payeur général, qui devait publier un livre blanc au cours de cet automne, contenant une expertise technique des problèmes.

M. Philippe Marini a donc considéré que les avancées opérées par le Gouvernement précédent sur la réforme de l'Etat avaient été remarquables, même si elles avaient suscité peu de publicité, mais qu'elles nécessitaient incontestablement d'être poursuivies.

M. Philippe Marini a notamment rappelé qu'en ce qui concernait la gestion de la fonction publique, trois chantiers au moins devaient aboutir : les fusions de corps administratifs, l'enrichissement de la procédure de notation et l'élargissement de la mobilité des fonctionnaires qui pourrait conduire à l'avènement de "métiers" dans la fonction publique.

S'agissant de la négociation salariale, une étape supplémentaire vers la modernisation de la fonction publique pourrait permettre de sortir d'une gestion salariale à la fois rigide et à courte vue : le Parlement pourrait fixer une enveloppe salariale maximale pour la fonction publique (sur plusieurs années), la direction du budget répartirait cette enveloppe entre les différents ministères selon les modalités actuellement retenues pour le contrat pluriannuel avec le ministère de l'équipement, et enfin des contrats de service pourraient être conclus par les ministères avec leurs services déconcentrés. Cette évolution devrait s'inscrire dans le contexte plus général de la révision, à l'évidence indispensable, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique sur les finances publiques.

M. Philippe Marini a enfin insisté sur le livre blanc annoncé sur la gestion patrimoniale de l'Etat qui devrait pouvoir permettre de soumettre au Parlement les bases d'un nouveau plan comptable.

Au regard de l'ensemble de ces objectifs, M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a estimé que les intentions du nouveau Gouvernement n'apparaissaient pas clairement, hors la volonté affichée de ne pas réduire les effectifs.

En effet, l'intervention toute récente de M. le ministre de la réforme de l'Etat et de la décentralisation devant la commission de modernisation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, le 24 septembre dernier, ne traduisait pas de véritable volonté politique de réforme.

Au vu de ces incertitudes, M. Philippe Marini, rapporteur spécial , a proposé de rejeter les crédits de la fonction publique figurant aux Services généraux du Premier Ministre.

A l'issue de cet exposé, un débat s'est ouvert au sein de la commission.

Répondant à M. Jacques Oudin , M. Philippe Marini, rapporteur spécial, s'est déclaré disposé à effectuer des investigations, en sa qualité de rapporteur spécial, sur le problème des fonctionnaires mis à disposition d'organismes extérieurs à l'administration. Par ailleurs, il est convenu de la nécessité absolue de réformer la procédure de notation des fonctionnaires. Enfin, le rapporteur spécial a rappelé qu'il avait abordé, au cours de ses précédents entretiens avec le commissaire à la réforme de l'Etat, les questions de la gestion prévisionnelle des ressources humaines et de l'avènement d'une véritable mobilité des fonctionnaires.

En réponse à M. Roland du Luart , le rapporteur spécial a rappelé que la progression des charges de pensions passait de 3 milliards de francs en 1997 à 5 milliards de francs en 1998 et que les dépenses de pensions étaient appelées à progresser de 65 milliards de francs après l'année 2015, du fait de l'évolution démographique des régimes.

Par ailleurs, M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a précisé que l'inscription d'une provision de 230 millions de francs au budget des Services généraux du Premier ministre était destinée à l'accompagnement de la négociation salariale entamée avec les syndicats de la fonction publique.

Enfin, il a rappelé que l'abaissement de la durée du travail à 35 heures dans la fonction publique devait, d'après les annonces faites par le Gouvernement, être précédé d'un bilan de la durée effective de travail par corps de fonctionnaires.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a ensuite souligné la convergence de ses analyses avec celles de M. Denis Badré , qu'il s'agisse du flou de la gestion des emplois publics, des incertitudes actuelles sur la poursuite de la réforme de l'Etat, du risque de voir surgir la nécessité de titulariser dans la fonction publique les bénéficiaires des emplois-jeunes, ou des difficultés soulevées par la formation de ces jeunes. Il a par ailleurs estimé que la constitution d'une réserve d'emplois destinée à favoriser le retour des administrateurs civils détachés auprès des services extérieurs de l'Etat ou d'organisations internationales était une mesure qui paraissait raisonnable dans son principe.

En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud , le rapporteur spécial est convenu de la nécessité d'adapter la réduction du temps de travail à des situations particulières telles que celles des agents hospitaliers. Il a par ailleurs reconnu les inconvénients liés à la nature des emplois-jeunes, reposant sur des contrats de droit privé alors qu'ils ne correspondent pas à une demande solvable. Il s'est enfin déclaré prêt à effectuer, conjointement avec le rapporteur des crédits de l'enseignement supérieur, un contrôle de l'exécution des dépenses de rémunérations et d'heures supplémentaires pour les professeurs des universités.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a ensuite donné acte de son désaccord avec les déclarations de M. Gérard Miquel , qui avait souligné l'intérêt du maintien d'emplois au niveau départemental, réaffirmé l'utilité de services de l'Etat suffisamment solides tels que ceux chargés de la santé publique, et mis en garde contre les surcoûts de services publics dévolus à la gestion privée tels qu'il les constatait aux Etats-Unis.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a en effet estimé qu'il fallait se donner les moyens d'une politique cohérente de maîtrise des charges de personnel. Il a en outre rappelé le risque de fonctionnarisation des emplois-jeunes, notamment de ceux qui seront utilisés pour le service national.

Répondant ensuite à M. Maurice Blin , le rapporteur spécial a estimé que la mobilité territoriale des fonctionnaires devait pouvoir s'effectuer dans de meilleures conditions. Il a par ailleurs rappelé l'intérêt de l'introduction de la notion juridique de services à compétence nationale.

Enfin, en réponse à M. Christian Poncelet, président , le rapporteur spécial a rappelé que la loi de programme sur la justice adoptée en 1995 prévoyait la création pluriannuelle de postes de magistrats, mais s'est interrogé sur la répartition inégale de magistrats tels que les juges pour enfants dans des départements pourtant comparables. Par ailleurs, M. Philippe Marini, rapporteur spécial, a estimé qu'il n'était pas opportun de prévoir l'affiliation des bénéficiaires des emplois-jeunes à la caisse nationale de retraite des collectivités locales, ce qui préjugerait injustement de l'intégration des intéressés dans la fonction publique territoriale.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur spécial, s'est déclaré disposé à poursuivre des investigations sur le passage des fonctionnaires au secteur privé, tout en soulignant la nécessité d'en préserver le principe au nom de la liberté de choix individuelle.

La commission a alors adopté le rapport présenté par M. Philippe Marini, rapporteur spécial, et décidé de réserver le vote sur les crédits de la fonction publique inclus dans le fascicule budgétaire des services généraux du Premier ministre jusqu'à l'examen de ce budget.

Au cours d'une séance tenue le 20 novembre 1997, la commission a adopté deux amendements, tendant à réduire les crédits des mesures nouvelles du titre III du budget des services généraux du Premier ministre de 276,6 millions de francs, et du titre IV du même budget de 9,3 millions de francs. Elle a ensuite décidé de recommander au Sénat l'adoption du budget ainsi modifié.