Projet de loi de finances pour 1998 : Fonction publique et réforme de l'Etat

C. OBSERVATIONS

1. L'Etat ne parvient pas à maîtriser la dépense de fonction publique

Entre 1980 et 1996 , les effectifs budgétaires de l'Etat ont progressé, à champ constant, de 11,3 % hors Défense -et de 6,6 % y compris Défense-, soit de + 115.700 emplois .

Ce n'est qu' en 1997 qu'a été marqué l'arrêt souhaitable de cette évolution, avec une diminution de 0,4 % hors Défense -soit - 5.499 emplois - et une quasi stabilité si l'on prend en compte les emplois militaires : cette diminution a permis une économie de 0,8 milliard de francs en 1997.

En 1998 , cette orientation, pourtant la seule possible pour amorcer une modernisation de l'Etat et une diminution de la dépense publique, est abandonnée : le mouvement de créations reprend avec un solde positif de 490 emplois civils , et de 6.533 emplois en prenant en compte la Défense.

L'abandon de la politique de réduction d'effectifs, qui avait permis d'économiser 0,8 milliard de francs en 1997, et 1,1 milliard de francs en 1998, renforce la difficulté évidente pour l'Etat de maîtriser ses coûts de personnel : au poids des effectifs s'ajoute en effet celui du "GVT" positif, reflétant les mesures catégorielles des années passées.

Par ailleurs, cette absence de maîtrise naît également de l'impossibilité actuelle de scinder la négociation salariale, qui se déroule cette année encore sous sa forme traditionnelle avec l'ensemble des syndicats de fonctionnaires. Ses répercussions touchent non seulement l'ensemble des agents de l'Etat ^{3( * )} mais au total l'ensemble de la dépense induite de fonction publique, soit plus de 39 % des dépenses du budget : ainsi, une revalorisation d'1 % du point d'indice coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

Les bases introuvables de la négociation salariale dans la fonction publique

Le caractère massif de cette négociation, qui concerne plusieurs millions d'agents, pose à l'évidence un problème de calcul de base.

Ainsi, à l'heure actuelle, les fédérations de fonctionnaires réclament un rattrapage salarial pour l'année 1996, où toute augmentation générale avait été gelée. Ce rattrapage serait basé sur la hausse des prix hors tabac constatée sur l'année considérée, soit + 1,6 %.

Mais, sur quelle base apprécier l'augmentation du pouvoir d'achat des fonctionnaires en 1996 ? L'INSEE vient de fournir des éléments de calcul avec son étude annuelle sur les salaires des agents de l'Etat :

- Le salaire moyen, calculé en incluant les mesures générales et catégorielles, ainsi que toutes les formes de primes , a augmenté de 2,6 % en francs courants entre 1995 et 1996, soit 0,6 % en francs constants

Cette progression doit toutefois être corrigée de l'effet de structure qui retrace les changements de répartition des effectifs entre catégories, la catégorie A ayant progressé en 1995 de 42,8 % de l'ensemble des titulaires à 44,7 % en 1996.

Par ailleurs, le salaire doit être corrigé des prélèvements effectués : au total, le salaire net a reculé de 1 % en pouvoir d'achat en 1996.

- La rémunération moyenne des personnes en place est un autre indicateur, plus proche des calculs effectués dans le secteur privé : sa progression mesure l'évolution de la fiche de paye moyenne des fonctionnaires en place. L'INSEE évalue cette augmentation à 1,2 % en francs constants en 1996.

- Enfin, le salaire moyen net par catégorie a évolué de manière différenciée selon les effets de structure : ainsi, le salaire moyen est abaissé dans les corps où les entrants -moins rémunérés- sont plus nombreux que les sortants ; c'est le cas pour les cadres enseignants où le salaire moyen a baissé de 2,4 %.

Ces problèmes d'évaluation illustrent la difficulté pour l'Etat à vouloir mener une seule négociation salariale pour plusieurs millions d'agents.

2. Les contours de l'emploi public sont flous

a) Le champ d'application de la négociation salariale

Au-delà des 2,2 millions d'agents de l'Etat, il faut comptabiliser dans l'emploi public :

- les 200.000 emplois des établissements publics nationaux (hors entreprises nationales) ;

- les 165.000 agents de France Télécom et les 280.000 agents de La Poste ^{4( * )} ;

- les 1,4 million d'agents de la fonction publique territoriale ;

- les 845.000 agents de la fonction publique hospitalière.

Au total, on recense donc plus de 5 millions d'agents publics pour une population active de 22,4 millions, soit plus d'un actif sur cinq . C'est la totalité de cette population qui est concernée par la négociation salariale dans la fonction publique, ce n'est donc qu'une seule partie de ses effets qui apparaît dans le budget de l'Etat.

b) La vraie nature de l'emploi public

Les agents employés par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne le sont pas sous le même statut :

- le "noyau dur" de la fonction publique est constitué des titulaires , soit à peu près les quatre-cinquièmes des agents publics ;

- le solde, soit environ un million de personnes, est constitué de non titulaires : contractuels, auxiliaires, vacataires... Leur proportion est beaucoup plus grande dans les établissements publics (plus de 60 %) et dans la fonction publique territoriale (plus de 30 %) que dans la fonction publique d'Etat où ils représentent toutefois plus de 13 % des effectifs.

Répartition entre titulaires et non titulaires

	1990			1995
	Total titulaires et non titulaires	Non titulaires	% (*)	Total titulaires et non titulaires	Non titulaires	% (*)
Ministères (1)	2.168.900	328.100	15,1 %	2.214.400	294.000	13,3 %
Etablissements publics (2)	188.500	117.100	62,1 %	208.000	126.500	60,8 %
Total Fonction Publique de l'Etat (1)	2.357.400	445.200	18,9 %	2.422.400	420.500	17,4 %
FPT (1) (2) (3)	1.326.400	448.900	33,8 %	1.442.700	504.900	34,7 %
FPH (personnel non médical) (1)	667.100	35.700	5,4 %	689.900	37.500	5,4 %
Total des 3 fonctions publiques (1)	4.386.900	929.900	21,2 %	4.575.000	962.900	21,0 %

(*) % de non titulaires par rapport à l'effectif total

(1) Effectifs non compris les bénéficiaires de contrat emploi solidarité (CES)

(2) Y compris assistantes maternelles

(3) Les effectifs de 1995 sont une estimation

Source : Direction générale de la Fonction publique

- un troisième cercle d'agents est constitué de personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité, qui ne sont pas des contrats de droit public, et qui ne peuvent pas être directement conclus par les services de l'Etat : toutefois de nombreux CES sont conclus par les collectivités territoriales et par les établissements publics, ce qui aboutit à les considérer comme des CES "Fonction publique", dont le nombre est supérieur à 200.000 :

Répartition des CES "fonction publique"

Année	Total CES fonction publique (1)	Collectivités territoriales	EPA et EPIC hors enseignement	Etablissements publics d'enseignement	Etablissements de santé
1993	219.073	94.175	64.611	37.426	22.861
1994	254.094	107.451	70.086	47.117	29.440
1995	250.416	105.645	64.127	49.983	30.661

(1) Le total des bénéficiaires de CES fin 1995 est de plus de 400.000 ; les autres bénéficiaires de CES, hors fonction publique, sont classés en "associations" et "mutuelles".

Enfin, les "emplois-jeunes" prévus ans le projet de loi de finances pour 1998 peuvent être considérés comme des emplois publics, puisque l'Etat prendre en charge 80 % de leur rémunération, et même 100 % pour les jeunes recrutés par l'Intérieur ou par l'Education nationale : il y aura là encore quelque 100.000 emplois publics (350.000 en 1999) relevant du droit privé.

L'Etat emploie donc une proposition non négligeable d'agents dans des conditions non statutaires.

Certes des progrès ont été réalisés grâce à la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique qui comporte un plan de résorption de l'emploi précaire s'adressant à environ 20.000 agents du niveau de la catégorie C et près de 18.000 agents assurant des fonctions d'enseignement ou d'éducation (contractuels vacataires, auxiliaires...).

Les premiers concours ont été organisés au printemps 1997 par les ministères de l'éducation nationale (2.700 postes) et de l'agriculture (370 postes) : toutefois cette résorption de l'emploi précaire ne concernera que 38.000 agents sur 1 million ; par ailleurs, le problème demeure -et s'accroît en 1998- pour les CES "fonction publique" et les emplois jeunes, dont le total pourrait atteindre 500.000 en période de croisière.