II. LA POLITIQUE DU LOGEMENT
Les crédits d' "encouragements à la construction immobilière" atteignent 8.863 millions de francs en 1998, en progression de 22 %.
A. DES ENVELOPPES EN DIMINUTION
Les crédits consacrés aux prêts
d'accession à la propriété diminuent très
sensiblement, de 819 à 623 millions de francs, compte tenu de la
diminution graduelle des encours de PAP.
Dans le bilan des établissements distributeurs, la dotation des
prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue d'un
cinquième et s'établit à 400 millions de francs,
compte tenu de la réduction de la dépense de bonifications
forfaitaires dans les DOM, dont l'encours décroît fortement.
B. LA PROGRESSION CONSIDÉRABLE DES PRIMES ÉPARGNE LOGEMENT
Les crédits des primes épargne logement progressent considérablement, passant de 6 milliards de francs à 8,1 milliards de francs en 1998.
1. Les règles de base de l'épargne logement
Les intérêts des plans d'épargne logement
sont à la charge des banques pour 5/7èmes et de l'Etat pour
2/7èmes.
Les intérêts des comptes d'épargne logement sont à
la charge des banques pour 4/9èmes et de l'Etat pour 5/9èmes.
Ces intérêts donnent droit à un prêt à la
clôture du livret. Le taux du prêt est proportionnel à celui
du livret : plus le taux du compte ou plan est élevé, plus
le taux du prêt l'est aussi.
La part à la charge de l'Etat constitue la prime. Celle-ci est
plafonnée : 10.000 francs pour un plan, 7.500 francs pour
un compte.
Cette prime est versée en une seule fois à l'épargnant au
moment où il clôt son livret. C'est pourquoi la prévision
budgétaire en la matière est assez incertaine : tout
dépend du nombre d'épargnants qui souhaiteront puiser dans leur
épargne au cours de l'année. Le droit à prime est toujours
acquis : si la ligne budgétaire est insuffisante, il faut l'abonder
en gestion.
Contrairement à celle des comptes, la prime des plans est toujours
acquise, même si l'épargnant n'utilise pas son épargne pour
acquérir un logement.
2. Le cadre juridique actuel
La loi du 12 avril 1996, portant diverses mesures
d'ordre
économique et financier et le décret du 21 mai 1996 portant
aménagement du régime de l'épargne logement, ont
porté principalement sur les modalités d'octroi des prêts
d'épargne logement. Ils ont ouvert également la
possibilité de débloquer par anticipation une fraction des
dépôts constitués sur certains plans.
Toutefois, la prime d'épargne reste versée dans tous les cas
lors du retrait des fonds, même lorsque les souscripteurs ne font pas
valoir leur droit au prêt
: les mesures prévues par la
loi et le décret précités n'ont donc pas eu d'incidence
budgétaire.
Ces mesures ont eu principalement pour effet d'accroître les demandes de
prêts des ménages. S'agissant du financement de logements anciens
à usage de résidences secondaires, l'autorisation donnée
dans le cadre de la loi précitée (article 25) a eu pour
effet d'augmenter de façon substantielle les prêts destinés
à ce type de financement.
Les autres mesures relatives notamment à la majoration de 20 % des
droits à prêt (article 26 de la loi du 12 avril 1996) et
aux possibilités de fractionnement des droits à prêt
(décret n° 96-431 du 21 mai 1996) expliquent en partie
l'augmentation en nombre et en montant des prêts d'épargne
logement accordés en 1996 (+ 4,3 % en nombre et
+ 3,5 % en montant).
Cette augmentation est aussi liée au niveau des taux
d'intérêt des PEL : les derniers plans ouverts sont
rémunérés au taux de 4,25 %.
3. Les crédits prévus pour 1998
L'augmentation du nombre de primes amorcée en 1996
devrait s'amplifier en 1998 sous l'effet de deux facteurs :
- l'arrivée à maturité des 3,3 millions de plans
ouverts en 1993 ;
- l'augmentation du nombre de PEL constatée depuis le début
des années 1990.
Au total, le montant des primes est estimé à 8,1 milliards
de francs, sur la base suivante :
- pour les PEL, la dépense est évaluée à
7,3 milliards de francs (+ 20 % par rapport aux
prévisions d'exécution 1997) ;
- pour les comptes épargne logement, la dépense est
estimée à 800 millions de francs.
4. Un dispositif détourné de son objectif
L'augmentation des crédits prévus pour 1998 est
liée au spectaculaire gonflement des PEL :
+ 180 milliards de francs en 1996. Leur montant est actuellement
supérieur à 1.000 milliards de francs.
La prime des plans étant toujours versée, même si
l'épargnant n'utilise pas son épargne pour acquérir un
logement, les PEL sont utilisés comme un produit de placement, et non
comme une épargne préalable à un achat ou à des
travaux. Il y a de plus en plus de placements et de droits à prime, de
moins en moins de prêts, et d'épargnants qui ont un projet
logement. Par conséquent, plus le système coûte cher
à l'Etat sous forme de primes, moins il est efficace pour
l'économie de la construction. La subvention de l'Etat se
détourne de son objet.
Votre commission des finances a déjà alerté le
gouvernement précédent sur ce problème : bien
gérée, l'épargne-logement coûterait moins cher
à la nation et financerait mieux le logement.