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15 janvier 1998 : Etrangers ( avis - première lecture )

 



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Art. 36
(Art. L. 816-1 et L. 821-9 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la condition de nationalité pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

I. Le dispositif proposé

L'article 36 du projet de loi insère dans le code de la sécurité sociale deux articles L. 816-1 et L. 821-9 qui suppriment la condition de nationalité pour bénéficier respectivement du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Le minimum vieillesse et l'AAH sont généralement désignés sous le terme de minima sociaux car ils visent à garantir un revenu minimum aux personnes disposant de très faibles ressources.

La création de ces minima sociaux s'est faite par étapes, au fur et à mesure du développement de la protection sociale et du développement - ou de la reconnaissance par les pouvoirs publics - de phénomènes de pauvreté. Il s'agissait chaque fois de remédier aux failles des systèmes pour les personnes ne pouvant prétendre aux prestations d'assurance sociale existantes (allocations de chômage, pensions de retraite...) ou ayant des droits trop faibles4(*).

Premiers minima mis en place, le minimum vieillesse, le minimum invalidité ou l'allocation aux adultes handicapés s'adressent aux personnes âgées, invalides ou handicapées. Ces prestations sociales garantissent un revenu minimum à des populations situées hors du marché classique de l'emploi et se trouvant dans l'incapacité durable de tirer du travail des ressources suffisantes.

L'article L. 816-1 nouveau inséré dans le code de la sécurité sociale par le I de l'article 36 du projet de loi fait bénéficier du titre Ier du livre VIII du code de la sécurité sociale les " personnes de nationalité étrangère titulaires d'un des titres de séjour ou documents justifiant la régularité de leur séjour en France ".

Ce titre rassemble l'ensemble des prestations non contributives de vieillesse constitutives du minimum vieillesse. Le minimum vieillesse est en effet un terme générique regroupant un ensemble de prestations garantissant un revenu minimum aux personnes âgées : l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS), l'allocation aux mères de famille, l'allocation spéciale de vieillesse (ASV), la majoration de pension au titre de l'article L. 814-2, l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse.

Ces prestations sont prises en charge, en application des dispositions de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L'incidence de la suppression de la condition de nationalité pour l'attribution du minimum vieillesse entraîne l'attribution de certaines prestations non contributives aux ressortissants étrangers résidant en France.

A l'exception de la majoration au titre de l'article L. 814-2, ces prestations sont en effet actuellement versées sous condition de nationalité : pour en bénéficier, la personne doit aujourd'hui être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ou encore d'un pays lié avec la France par une convention de réciprocité5(*).

Or les conventions bilatérales de sécurité sociale prévoyant expressément une ou plusieurs de ces prestations sont relativement rares.

Ces conventions diffèrent selon les types d'allocations qui composent le minimum vieillesse et prévoient, dans de nombreux cas, une durée minimale de résidence sur le territoire français (voir tableaux ci-après) que le postulant doit être en mesure d'attester au moyen de documents adéquats.

Le droit existant est donc d'une singulière complexité. Dans la pratique, il convient de distinguer, dans les prestations non contributives versées aux personnes âgées :

l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) et l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS), en extinction depuis 1974, attribuées aux personnes de nationalité française, aux ressortissants des pays ayant été placés sous la souveraineté ou la tutelle de la France avant 1962, ainsi qu'aux pays ayant conclu des accords en matière d'AVTS ; le versement de la prestation est subordonné à la résidence en France, sauf pour les ressortissants des anciens territoires de la République ;

l'allocation aux mères de famille de plus de cinq enfants de nationalité française, attribuée dans les mêmes conditions de nationalité que l'AVTS ; la requérante doit résider, au moment de la demande, sur le territoire métropolitain ;

l'allocation spéciale vieillesse de l'article L. 814-1, versée aux personnes ne bénéficiant d'aucun avantage de vieillesse de base de nationalité française, aux ressortissants de pays ayant conclu des conventions internationales de réciprocité avec la France, sous condition de résidence sur le territoire métropolitain ou dans les DOM ;

la majoration de l'article L. 814-2 qui, à la différence de l'allocation de l'article L. 814-1, vient compléter un avantage contributif pour le porter au plafond de l'AVTS ; cette allocation est versée sans condition de nationalité ni de résidence, autre que celles relatives à l'attribution des droits consécutifs, résultant de l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale ;

l'allocation supplémentaire de l'article L. 815-2 (ex Fonds national de solidarité) et l'allocation de l'article L. 815-3, qui constituent le deuxième étage du minimum vieillesse et qui sont actuellement attribuées aux personnes de nationalité française et aux ressortissants de certains pays signataires d'accords avec la France, comportant des dispositions relatives à ces prestations ; ces allocations sont, depuis le 1er juin 1992, attribuées exclusivement sur le territoire métropolitain ou dans les DOM.

CONDITIONS DE NATIONALITÉ ET DE RÉSIDENCE POUR LE BÉNÉFICE DES PRESTATIONS NON CONTRIBUTIVES VERSÉES
AUX PERSONNES ÂGÉES

Titre premier du livre VIII

Montant annuel

Nationalité

Résidence

AVTS et AVTNS
(en extinction depuis 1974)

17.336 F
sous condition de ressources

France, pays de la Communauté avant 1962 et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'AVTS

Territoire métropolitain sauf l'Algérie, Tunisie, Mauritanie, Maroc, Madagascar, Togo, Niger, Benin, Mali, Cap Vert et Congo

Allocation aux mères de famille

( 5 enfants français)

17.336 F
sous condition de ressources

France, pays de la Communauté avant 1962 et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'AVTS

Territoire métropolitain au moment de la demande

Allocation spéciale L. 814-1

17.336 F
sous condition de ressources

France et pays ayant conclu une convention internationale de réciprocité avec la France

Métropole ou DOM

Majoration L. 814-2

17.336 F
différentielle, sous condition de ressources

Pas de condition de nationalité, mais complément de droit contributif

Pas de condition de résidence

Allocation L. 815-2 (ex. FNS) et L. 815-3

24.315 F
(personne seule)
au-delà du seuil de l'AVTS, différentielle, sous conditions de ressource

France et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'allocation supplémentaire

Métropole ou DOM

PAYS AYANT SIGNÉ DES CONVENTIONS PERMETTANT À LEURS RESSORTISSANTS DE BÉNÉFICIER DE L'ALLOCATION SPÉCIALE DE VIEILLESSE ET DE L'ALLOCATION SUPPLÉMENTAIRE

Pays

Allocation spéciale vieillesse

Allocation supplémentaire

Durée de résidence

Bénin, Congo, Gabon, Madagascar, Mali, Sénégal, Togo

·

·

Pas de durée de résidence requise

Allemagne, Belgique, Espagne, Grèce, Italie, Irlande, Luxembourg, Portugal, Canada

·

·

15 ans depuis l'âge de 20 ans dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande

Chypre, Islande, Pologne, Turquie

·

·

15 ans depuis l'âge de 20 ans dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande

Andorre

·

·

15 ans ininterrompus à la date de la demande

Suisse

·

·

15 ans dont 1 an ininterrompu à la date de la demande

Suède

·

 

10 ans depuis l'âge de 20 ans, dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande

Pays-Bas

·

·

10 ans depuis l'âge de 20 ans, dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande

Danemark, Royaume-Uni

·

·

5 ans de résidence ininterrompus précédant la date de la demande

Norvège

·

·

5 ans de résidence ininterrompus précédant la date de la demande

L'article L. 821-9 nouveau inséré dans le code de la sécurité sociale par le II de l'article 36 du projet de loi fait bénéficier du titre II du livre VIII du code de la sécurité sociale les " personnes de nationalité étrangère titulaires d'un des titres de séjour ou documents justifiant la régularité de leur séjour en France ".

Ce titre est entièrement consacré à l'allocation aux adultes handicapés. Créée par la loi du 30 juin 1975, l'allocation aux adultes handicapés constitue un réel revenu minimum garanti destinée aux personnes souffrant d'un handicap. Réservée aux plus démunis, elle est fonction des ressources.

Pour en bénéficier aujourd'hui, la personne doit remplir les mêmes conditions de nationalité que pour la plupart des composantes du minimum vieillesse : être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ou encore d'un pays lié avec la France par une convention de réciprocité en la matière.

A ce jour, il n'existe aucune convention de réciprocité concernant l'AAH.

L'AAH est versée par la branche famille de la sécurité sociale mais son financement incombe à l'Etat qui rembourse son montant à la Caisse nationale d'allocations familiales l'année suivante.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. La position de votre commission

1. La suppression de la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'AAH, prestations non contributives, répond au souci de mettre en conformité le droit français avec la jurisprudence communautaire


L'article 36 soulève un problème juridique très complexe : celui de l'accès aux prestations sociales non contributives des étrangers non communautaires résidant en France.

S'agissant de ces prestations, les ressortissants d'Etats membres de la Communauté européenne ont vu leur situation définitivement et positivement réglée depuis la modification du règlement n° 1408/71. Ils bénéficient d'un régime caractérisé par l'absence de discrimination avec les nationaux d'une part6(*) ; d'autre part, les prestations sociales non contributives font partie du champ d'application matériel de la législation communautaire7(*).

Les étrangers non communautaires n'ont aujourd'hui pas droit aux prestations sociales non contributives que sont les différentes composantes du minimum vieillesse et l'AAH, sauf convention internationale de réciprocité.

Depuis 1991, cette situation est en contradiction avec la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes qui estime qu'en matière de protection sociale, le traitement réservé aux ressortissants des Etats avec lesquels la Communauté européenne a conclu des accords de coopération ou d'association (pays du Maghreb, Turquie, certains pays d'Europe centrale et orientale...) doit être le même que celui réservé aux nationaux. La Cour de justice des Communautés européennes interprète ainsi de façon très large et consacre l'applicabilité directe du principe d'égalité de traitement en matière de sécurité sociale.

La Cour de justice des Communautés européennes estime par conséquent qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice des prestations non contributives, donc du minimum vieillesse et de l'AAH, les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne

Depuis l'arrêt Mazari rendu par la Cour de Cassation le 7 mai 1991, la jurisprudence communautaire est aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et les caisses de sécurité sociale qui refusent, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés, se voient systématiquement condamnées.

La situation est donc particulièrement inconfortable pour les caisses de sécurité sociale : celles-ci, se réfugiant derrière la loi française, refusent généralement de prendre acte des effets du droit communautaire sur le droit interne lorsque les demandeurs sont des ressortissants d'Etats tiers liés à la Communauté européenne par un accord de coopération. Les demandeurs saisissent alors la justice pour obtenir le versement de ces prestations. Les organismes de sécurité sociale, dès lors qu'il y a contestation d'un refus d'octroi, se désistent en effet le plus souvent de toute instance et attribuent la prestation à l'intéressé.

La confrontation entre droit national et droit communautaire nourrit donc un contentieux important. Dans son rapport8(*), M. Patrick Weil juge par conséquent que la suppression de la condition de nationalité pour l'AAH et le minimum vieillesse déchargerait d'un contentieux inutile les organismes de sécurité sociale et les juridictions spécialisées du contentieux de la sécurité sociale.

En outre, la Commission a fait condamner en manquement la République française à deux reprises pour avoir maintenu dans l'article L. 815-5 du code de la sécurité sociale la condition de réciprocité (CJCE, 12 juillet 1990, Commission c/ République française, aff. C-236/88 ; CJCE 11 juin 1991, Commission c/ République française, aff. C-307/89).

En supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet met donc fin à un imbroglio juridique et assure la conformité du droit français au droit communautaire.

On remarquera toutefois que le texte proposé par le Gouvernement va plus loin que ce qui est strictement exigé par la jurisprudence communautaire. Les étrangers qui ne sont pas ressortissants d'un Etat lié à l'Union européenne par un accord de coopération ou qui ne relèvent pas d'une convention de réciprocité n'ont aujourd'hui aucun moyen de bénéficier des prestations non contributives. Or, la rédaction choisie par le Gouvernement étend le bénéfice de ces prestations à tout étranger, qu'il soit ressortissant d'un Etat lié à l'Union européenne par un accord de coopération ou non.

Cette rédaction apparaît inspirée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui s'oppose à ce qu'il soit établi une distinction entre étrangers couverts par un accord international et autres étrangers en situation régulière. Dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, examinant des dispositions réformant le Fonds national de solidarité, le Conseil constitutionnel avait décidé que " l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire, dès lors qu'ils ne peuvent se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaît le principe d'égalité ".

Votre commission estime par conséquent qu'il convient de ne pas s'opposer à la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives.

Au-delà des aspects juridiques que soulève cette question, votre commission n'est en outre pas insensible au problème posé par les populations de nationalité étrangère qui ne peuvent aujourd'hui bénéficier du minimum vieillesse et de l'AAH alors qu'elles sont en droit de bénéficier du revenu minimum d'insertion.

Faute d'un cadre plus adapté, ces personnes âgées et handicapées deviennent allocataires du RMI et bénéficient alors d'un dispositif qui -du fait de son volet insertion- n'est manifestement pas adapté à leur situation. Les acteurs de l'insertion se voient ainsi contraints de passer des contrats d'insertion avec des personnes âgées pour qui cette notion n'a guère de signification. Une situation identique prévaut pour les bénéficiaires handicapés du RMI.

Il s'agit là manifestement d'un détournement de la finalité du RMI puisque ces bénéficiaires n'ont pas vocation à quitter le dispositif.

2. Le coût financier de cette mesure semble cependant important et n'a pas fait l'objet d'une évaluation rigoureuse

On rappellera au préalable que le coût financier des mesures proposées n'a pas été intégré dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, alors que celles-ci entreront vraisemblablement en vigueur avant l'été 1998
. Si l'évaluation précise des nouvelles dépenses induites était peut-être difficile, le Gouvernement aurait toutefois pu indiquer au Parlement que l'équilibre de la sécurité sociale pour 1998 serait marginalement affecté par l'effet des mesures contenues dans ce projet de loi. Cela n'a pas été le cas.

En ce qui concerne le minimum vieillesse, le coût de la suppression de la condition de nationalité est évalué par l'étude d'impact annexée au projet de loi entre " 182 et 588 millions de francs selon les hypothèses, sur la base d'un montant moyen d'allocation de 14.700 F par personne et d'un nombre de bénéficiaires se situant entre 124.000 et 160.000 ". Ces chiffres quelque peu surprenants -la multiplication donne une fourchette comprise entre 1,82 milliard et 2,35 milliards de francs- ont été affinés dans le rapport de l'Assemblée nationale9(*) qui table sur 32.000 bénéficiaires, soit un coût total de 470 millions de francs (32.000 * 14.700 francs).

L'étude d'impact avance également que le coût net de cette mesure " serait au maximum de 300 millions de francs ", l'extension du minimum vieillesse ayant en effet pour contrepartie de faire sortir du dispositif du RMI un certain nombre de personnes de nationalité étrangère.

On soulignera néanmoins qu'une telle opération s'apparente à un transfert de charges entre le budget de l'Etat, qui a à sa charge le RMI, et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui finance le minimum vieillesse, et constitue d'une certaine façon une opération de débudgétisation.

Le FSV anticipe de son côté un surcoût de près de 500 millions de francs en année pleine et de 200 millions de francs en 1998, compte tenu de la probable entrée en vigueur tardive de la loi.

S'agissant de la suppression de la condition de nationalité pour l'AAH, le coût brut est évalué par l'étude d'impact " entre 520 et 638 millions de francs " et le coût net, par le même effet sur le RMI, " entre 215 et 264 millions de francs ". Il s'agit là d'un simple transfert financier entre deux prestations à la charge du budget de l'Etat. Les chiffres figurant dans le rapport de l'Assemblée nationale font état d'un coût brut de 640 millions de francs, produit du nombre attendu d'allocataires (18.515) et du montant moyen annuel de la prestation (34.473 francs).

Ces chiffres ne coïncident toutefois pas avec ceux évalués par la CNAF qui prévoit, quant à elle, un surcoût de 260 millions de francs pour l'AAH.

Les chiffres avancés par le Gouvernement et par le rapporteur de l'Assemblée nationale sont donc à examiner avec une certaine prudence. Les évaluations financières auraient mérité sans doute d'être plus rigoureuses.

3. La suppression de la condition de nationalité pour bénéficier du minimum vieillesse et de l'AAH doit s'accompagner d'un alignement sur les conditions d'accès au revenu minimum d'insertion

S'il paraît difficile de s'opposer à la suppression de la condition de nationalité, on remarquera toutefois que cette mesure ne s'accompagne d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration.

En effet, dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Votre commission juge que ceci n'est pas acceptable.

Votre commission vous propose donc d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le bénéfice du revenu minimum d'insertion.

En exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaure de facto, dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans pour l'obtention de ces prestations non contributives.

L'introduction, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, des critères qui prévalent aujourd'hui pour l'obtention par les personnes de nationalité étrangère du RMI présenterait un triple avantage.

Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire.

De plus, elle limiterait le coût de ces mesures, et particulièrement leur coût futur.

Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant, s'agissant des personnes de nationalité étrangère, exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

En outre, dans la mesure où beaucoup des bénéficiaires potentiels de ces mesures sont déjà bénéficiaires du RMI, il apparaît particulièrement judicieux de s'inspirer très exactement des conditions exigées pour le bénéfice de cette allocation.

On ajoutera que l'alignement sur les conditions d'obtention du RMI représentera une simplification en termes de gestion administrative pour les caisses d'allocations familiales qui gèrent à la fois le RMI et l'AAH.

Les étrangers peuvent aujourd'hui prétendre à l'allocation du RMI sous réserve de règles spécifiques qui visent à s'assurer qu'ils ont vocation à s'insérer dans la communauté nationale. En application de l'article 8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, dont le texte figure en annexe, l'étranger demandeur de l'allocation de RMI doit être titulaire d'un des titres de séjour suivant en cours de validité ou d'un des documents prévus ci-après :

·  carte de résident,

·  carte de résident privilégié,

·  carte de séjour de la CEE valable cinq ou dix ans et portant la mention " Toutes activités professionnelles en vertu du Règlement 1612/68 article 10 ",

·  carte de séjour temporaire portant mention d'une activité professionnelle, accompagnée d'un document établi par la préfecture attestant une résidence ininterrompue d'au moins trois ans en France et quelle que soit la situation du demandeur à l'égard du chômage,

·  certification de résidence de ressortissant algérien valable un an portant mention d'une activité professionnelle, accompagné d'un document établi par la préfecture attestant une résidence ininterrompue d'au moins trois années en France,

·  passeport monégasque revêtu du visa d'autorisation du Conseil général de France à Monaco,

·  titre d'identité d'Andorran délivré par le préfet des Pyrénées orientales,

·  récépissé de demande de renouvellement d'un des titres de séjour ci-dessus accompagné, le cas échéant, du document établi par la préfecture.

En application du premier alinéa de l'article 14 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dont le texte figure en annexe du présent rapport, la carte de résident peut être obtenue à l'issue d'une durée de résidence non interrompue en France d'au moins trois ans, conforme aux lois et règlements en vigueur.

Elle peut également être obtenue de plein droit dans un certain nombre de cas (conjoints, parents, enfants de Français...) prévus à l'article 15 de ladite ordonnance, qui figure également en annexe.

Le choix de la rédaction retenue par votre commission à l'article 36 correspond à un alignement absolu sur les conditions d'accès au RMI : minimum vieillesse, AAH et RMI auraient désormais des régimes parfaitement identiques.

Enfin, il paraît nécessaire de préserver les droits issus des conventions internationales de réciprocité en précisant que ces nouvelles règles sont s'appliqueront " en l'absence de convention de réciprocité ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

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