Projet de loi de finances pour 1999 : Aménagement du territoire et environnement

CHAPITRE PREMIER

UNE PROGRESSION EXCEPTIONNELLE ET GÉNÉRALISÉE DES DÉPENSES

Deux mesures exceptionnelles, la budgétisation de l'intégralité des ressources de l'ADEME ^{5( * )} d'une part, et, la relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables, d'autre part, exercent un très fort impact sur ce budget. Mais, elle n'expliquent pas, à elles seules, la forte augmentation des crédits du ministère qui affecte pratiquement tous les postes de dépense.

I. DEUX MESURES EXCEPTIONNELLES ONT UN TRÈS FORT IMPACT SUR CE BUDGET...

A. LES RESSOURCES ET LES DÉPENSES SONT CONCERNÉES...

Côté recettes, on assiste à une intégration dans le budget de l'Etat de la totalité des ressources de l'ADEME ; côté dépenses, la relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables mobilise des mesures nouvelles d'un montant très élevé (500 millions de francs).

1. La budgétisation de l'intégralité des ressources de l'ADEME

L'instauration d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) dans laquelle se trouvent fusionnées les cinq taxes dont le produit était auparavant directement affecté à l'ADEME, donne lieu au versement à cette agence de la recette correspondante, à partir du budget de l'Etat dans lequel elle se trouve désormais intégrée (au sein de la dotation du ministère de l'environnement, en majeure partie, et aussi à l'intérieur de celle du ministère de l'industrie).

a) L'instauration de la TGAP

Trois des cinq taxes fusionnées par l'article 30 du projet de loi de finances ont un caractère fiscal : les deux taxes sur les déchets, ménagers d'une part, et industriels d'autre part, et la taxe d'atténuation des nuisances sonores aéroportuaires.

Les deux autres, sur la pollution atmosphérique et les huiles de base sont de nature parafiscale.

Le tableau ci-dessous en résume les principales caractéristiques.

Taxes	Texte institutif	Redevables
- Taxes sur le stockage des déchets ménagers et assimilés	Loi du 13 février 1992 relative à l'élimination des déchets	- Exploitants d'une installation de stockage
- Taxe sur les déchets industriels spéciaux	Loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement	- Idem
- Taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires	Loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit	- Exploitants d'aéronefs de plus de deux tonnes
- Taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique	Décret n° 85-582 du 7 juin 1985	- Exploitants d'une installation classée d'une certaine importance, rejetant des substances nocives dans l'atmosphère
- Taxe parafiscale sur les huiles de base	Instituée en 1986, modifiée par les décrets des 31 août 1989 et 1994	- Personnes livrant, vendant ou produisant des huiles usagées dont le rejet est interdit ou des lubrifiants susceptibles de produire de telles huiles
NB/ Le poids (des déchets, substances ou huiles polluantes des avions) est un élément déterminant de l'assiette avec, en plus, dans ce dernier cas, les caractéristiques acoustiques de l'appareil.

En fait, l'instauration de la TGAP ressemble plus à une compilation des cinq anciens prélèvements qu'à la création d'une imposition vraiment nouvelle ^{6( * )} dans la mesure où les faits générateurs demeurent identiques, les assiettes ne sont pas fondamentalement modifiées sauf, pour des raisons juridiques, celle de la taxe sur les huiles de base ^{7( * )} .

Les cinq taxes conservent ainsi leur spécificité mais leur produit est consolidé et affecté globalement à l'ADEME qui le répartit en fonction de ses priorités ou plutôt, semble-t-il, de celles du Gouvernement.

b) La compensation offerte à l'ADEME

Du fait de la création de la TGAP -et c'est là, dans l'immédiat, la principale nouveauté- le produit des cinq taxes est affecté, non plus directement à l'ADEME, mais au budget général.

Mais, l'agence, en compensation, se voit reverser l'équivalent, à partir des budgets de l'environnement et de l'industrie.

C'est heureux pour elle dans la mesure où plus de 70 % de ses dépenses d'intervention et 30 % de ses dépenses de fonctionnement étaient couverts jusqu'ici par ces recettes fiscales et parafiscales.

Le montant de la compensation fait l'objet de deux estimations différentes dans le "bleu" de l'environnement, ce qui, -on l'imagine- ne facilite pas la tâche de votre rapporteur.

Page 58, il est écrit, s'agissant de l'ADEME, qu'"une dotation nouvelle de 1.435 millions de francs (105 millions de francs sur le titre IV et 1.330 millions de francs sur le titre VI) vient compenser la suppression des taxes affectées, du fait de la création de la TGAP dont le produit bénéficie au budget général".

Mais, aux pages 34 et 40, il est estimé que la contrepartie de l'institution de la TGAP se monte à 145 millions de francs, au titre IV, au titre du renforcement des moyens de l'agence, et à 1.623 millions de francs en autorisations de paiement et en crédits de paiement, au titre VI (subvention d'investissement), ce qui fait un total, non plus de 1.435 millions de francs, mais de 1.768 millions de francs.

Dans le premier cas, les mesures nouvelles en faveur des économies d'énergie et des énergies renouvelables ne sont pas couvertes par la TGAP, alors qu'elles le sont dans la deuxième hypothèse.

En réalité, le bon sens conduit à penser que ce sont effectivement les 1.935 millions de francs rapportés par la nouvelle taxe qui financent intégralement le supplément de dépenses relatif à l'énergie (500 millions de francs). 333 millions de francs se trouvent inscrits dans le budget de l'environnement et 167 millions de francs dans celui de l'industrie. Cette supposition est corroborée par le fait que le rendement des cinq taxes fusionnées doit augmenter, en 1999, de 613 millions de francs, ce qui permet de gager la dépense considérée.

Utilisation du produit de la TGAP
	(en millions de francs)
Ressources	Affectation
- Taxe déchets ménagers 1.337	Budget de l'environnement Titre IV : 145 (1)
- Taxe déchets industriels spéciaux 165	Titre VI : 1.623 (2)
- Taxe pollution atmosphérique 222	Total : 1.768 (3)
- Taxe nuisances sonores 89	Budget de l'industrie
- Taxe huiles de base 121	Total : 167
	TOTAL 1.935
(1) dont 40 millions de francs au titre de la création de 100 emplois pour l'énergie
(2) dont 293 millions de francs de mesures nouvelles pour l'énergie
(3) dont 333 millions de francs (40 + 293) au titre de la politique d'économies d'énergie et des énergies renouvelables

2. L'importance de la dotation destinée à la relance des économies d'énergie et aux énergies renouvelables

a) Présentation d'ensemble

L'augmentation du rendement des taxes intégrées dans la TGAP, et principalement de celles sur les déchets ménagers et industriels, permet donc de concrétiser les intentions exprimées par le Premier ministre en janvier 1998.

500 millions de francs sont ainsi consacrés - on l'a vu - à la relance des économies d'énergie et au développement des énergies renouvelables.

Ce montant considérable se décompose - comme il a été montré - en :

- 333 millions de francs inscrits au budget de l'environnement, dont 40 millions de francs au titre de la création à l'ADEME de 100 emplois et 293 millions de francs de subventions d'investissement

- et 167 millions de francs au budget de l'industrie.

D'après le projet d'entreprise, en cours d'approbation, de l'agence, les actions de celle-ci devraient donner lieu chaque année, durant la période 1999-2002, à des dépenses ainsi réparties :

PROGRAMMATION DES ACTIONS DE L'ADEME

Maîtrise de l'énergie :
- aide à la décision dans l'industrie	60
- aide à la décision dans le bâtiment, préparation à la réglementation, recherche	50
- maîtrise de l'énergie pour les ménages démunis	20
- optimisation des réseaux de chaleur et traitement des fumées de chaufferies	20
- maîtrise de la demande d'électricité, coopération avec EDF	55
Energies renouvelables
- plan bois, chaudières collectives et labellisation des appareils individuels	50
- énergies renouvelables dans les DOM-TOM et en Corse	45
- programme solaire thermique	46
- éolien	20
Source : projet d'entreprise de l'ADEME

b) La maîtrise de l'énergie

Au titre de la maîtrise de l'énergie, la priorité sera donnée au renforcement de la réglementation thermique dans l'habitat et le secteur tertiaire . L'accent sera mis aussi sur la maîtrise de la demande d'électricité , tant en ce qui concerne la diffusion de lampes de basse consommation pour l'éclairage que l'amélioration des équipement électroménagers.

c) Le développement des énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables est le second axe de la stratégie gouvernementale. L'ADEME va d'abord renforcer son soutien à la filière bois-énergie. Deux nouveaux programmes ont été initiés en 1998 : le premier est destiné à la valorisation énergétique des déchets de la filière bois et des résidus de l'exploitation forestière, qu'un taux de TVA réduit devrait conforter au même titre que le tri sélectif des déchets ménagers ; le second vise à encourager les gestionnaires de décharges d'ordures ménagères et de stations d'épuration à se doter d'installations de combustions propres à valoriser sous forme de chaleur ou d'électricité le gaz naturel (méthane) issu de la fermentation de ces matières, sans compromettre pour autant l'utilisation des boues des stations d'épuration à des fins agricoles, là où leur composition le permet.

La dotation de l'ADEME devrait également permettre d'accélérer le programme Eole 2005, conduit par EDF en liaison avec l'Agence, et porter le potentiel du parc de mégawatts à 500 mégawatts à l'horizon 2005. Une nouvelle tranche de 100 mégawatts a été lancée, dont 25 seront réservés à la Corse et aux départements d'outre-mer, régions non reliées au réseau alimenté par l'énergie nucléaire et où les coûts de production d'électricité sont très élevés. Quant à l'énergie solaire , l'ADEME s'attachera à identifier la diffusion de ces techniques. Parallèlement, l'effort de recherche-développement sera poursuivi, notamment pour l'énergie photovoltaïque.