Projet de loi de finances pour 1999 : Charges communes

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : I.- charges communes et articles 77 et 78, pour 1999.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a relevé, à titre liminaire, que le budget des charges communes était le premier budget de l'Etat : les crédits s'élevaient au total à 681 milliards de francs, soit 34,2 % des dépenses brutes du budget de l'Etat car il recensait les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux ne pouvaient être inscrits dans le budget d'un ministère particulier. Par ailleurs, il a souligné que la structure de ce budget avait été affectée de deux mouvements en sens inverse : d'une part, 43 milliards de francs de crédits correspondant à des allégements de charges sociales avaient été transférés vers le budget du ministère de l'emploi et 799 millions de francs vers le budget de l'enseignement scolaire ; d'autre part, 15,4 milliards de francs de crédits avaient été rebudgétisés : hors effet de structure, les crédits du budget des charges communes représentaient 665,56 milliards de francs, soit une progression de 5,36 % par rapport à 1998.

Par ailleurs, deux articles étaient rattachés pour leur examen à celui du budget des charges communes : l'article 77 qui, de façon traditionnelle, porte majoration des rentes viagères, et l'article 78 qui met fin à l'obligation pour La Poste de déposer auprès du Trésor les fonds des comptes courants postaux.

Il a relevé que les crédits consacrés à la charge brute de la dette augmentaient de 4,56 milliards de francs, soit 1,85 %, pour s'établir à 253,2 milliards de francs dont il fallait déduire les "recettes en atténuation des charges de la dette". En conséquence, la charge nette de la dette s'élevait à 237,2 milliards de francs, en progression de 2,4 milliards de francs, soit 1,02 %. Il apparaissait donc indispensable de stabiliser le poids relatif de celle-ci par rapport au produit intérieur brut (PIB), afin de redonner des marges de manoeuvre à la politique budgétaire et de limiter ainsi la vulnérabilité des finances publiques.

Il a ensuite détaillé les principaux postes des dépenses de garantie qui baissaient au total de 5,36 % et atteignaient 1.482 millions de francs.

Il a indiqué que les dépenses de remboursements et de dégrèvements d'impôts s'élevaient à 306,7 millions de francs, soit une progression de 9,8 %. Cette forte hausse résultait pour 27,2 milliards de francs de la révision des estimations qui figuraient en loi de finances initiale pour 1998, principalement au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés.

Les dépenses des pouvoirs publics (Titre II) s'élevaient à 4,502 milliards de francs, en progression de 2,4 % par rapport à 1998. S'agissant des dépenses de pensions qui faisaient l'objet d'une rebudgétisation au titre des fonctionnaires de La Poste à hauteur de 14,8 milliards de francs, il a précisé que la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1999 était évaluée à 174,28 milliards de francs, en progression, à structure constante, de 5,9 % par rapport à 1998.

Puis il a détaillé les dépenses de charges sociales qui représentaient 54,4 milliards de francs et correspondaient notamment au versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et aux cotisations patronales d'assurance maladie.

Evoquant les dépenses diverses, il a tenu à rappeler que, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 figuraient une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat de 600 millions de francs (+ 110 % en 1999) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 600 millions de francs (+ 130 % en 1999), soit un total de crédit de 1.200 millions de francs contre 545 millions de francs en 1998.

Il a relevé que le budget des charges communes comportait jusqu'au projet de loi de finances pour 1999 un chapitre de "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" doté de 43 milliards de francs, correspondant au financement de la ristourne dégressive fusionnée. Ces crédits étaient désormais regroupés au sein du budget de l'emploi.

Il a noté, s'agissant de la politique du logement, que les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel était constitué des primes d'épargne logement, s'élevaient à 8,1 milliards de francs, soit un montant identique à celui de 1998.

Il a rappelé que les subventions d'investissement destinées à des activités nationales comportaient trois grands postes : les interventions en faveur des PME, les aides aux villes nouvelles et les travaux de sécurité dans les écoles. De même, il a noté que l'action internationale, au travers des subventions d'investissement hors de France, représentait 4,18 milliards de francs de crédits de paiement, et s'organisait autour de 3 pôles : l'aide extérieure, la participation aux fonds internationaux et la participation au capital d'organismes internationaux.

Puis présentant l'article 77, il a relevé que les rentes constituées entre particuliers ne faisaient plus l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de finances : cette disposition n'était constitutive d'aucune charge pour l'Etat et ne pouvait donc figurer au sein d'une loi de finances.

L'article 78 était la traduction du nouveau contrat d'objectifs et de progrès de La Poste, signé en juin 1998 pour la période 1998-2001, qui prévoyait une sortie progressive du système de centralisation des CCP au Trésor, donnant ainsi de nouvelles libertés de gestion à l'exploitant.

Il a relevé qu'il conviendrait que soit précisé l'échéancier en fonction duquel seront décentralisés ces fonds ainsi que ses conséquences en termes de financement pour l'Etat : à ce titre, il lui apparaissait indispensable de doter La Poste d'une comptabilité analytique indiscutable.

Il a enfin tenu à souligner que ce budget pouvait apparaître hétéroclite, car il comprenait les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat. Par delà cette diversité, il a relevé que ces crédits restent très "concentrés" : les trois premiers postes de dépenses (charge financière de la dette, remboursements d'impôts et charges sociales) représentaient plus de 89 % de l'ensemble des dépenses. Par ailleurs, celles-ci étaient constituées à hauteur de 99,3 % par des dépenses ordinaires.

De même, il a indiqué que ce budget avait été affecté de nombreuses variations de structure, et que de nombreux crédits correspondaient à des " dépenses de constatation ".

A ce titre, il a rappelé qu'il était nécessaire de maîtriser la charge budgétaire de la dette. En effet, seul apparaissait dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est-à-dire les charges financières que celle-ci entraînait pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opérait, lui, dans un cadre extrabudgétaire.

Or, en 1999, si la charge nette de la dette apparaissait stabilisée avec une progression limitée à 1 %, soit un surcoût de 2,4 milliards de francs, c'était uniquement en raison d'un "effet-prix" résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt. Il s'agissait donc de causes exogènes, indépendantes de la volonté du Gouvernement.

En effet, le financement du déficit budgétaire de l'Etat estimé à 236,5 milliards de francs, et de divers engagements pour une somme de 9 milliards de francs allait contribuer à accroître mécaniquement les charges de la dette de 12,5 milliards de francs.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial , a relevé également que la plupart des dépenses de garantie évoluaient en fonction des aléas de la conjoncture internationale, faisant par voie de conséquence supporter à l'Etat un coût non négligeable au titre de l'assurance-crédit en 1999.

Il a également tenu à souligner la forte inertie des dépenses de personnel et relevé que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique serait de 20,1 milliards de francs en 1999 dont 14,8 milliards au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression était d'autant plus inquiétante qu'elle contribuait non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela avait été souligné par le rapporteur général. Il a par ailleurs précisé que les collectivités locales et les hôpitaux publics devaient également faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement qui leur étaient imposées.

S'agissant des retraites de la fonction publique, il a relevé que compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat était évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait, sur les bases actuelles de financement, pour plus de 90 % à sa charge.

Il importait donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre serait réalisée tôt plus elle serait efficace, et moins elle serait douloureuse.

Il a enfin relevé la progression excessive des dépenses éventuelles et accidentelles et proposé de supprimer ces mesures nouvelles. De même, il s'est montré favorable au recentrage des primes d'épargne logement dont les crédits s'élevaient à 8,1 milliards de francs, car ce dispositif était détourné de son objectif, qui était de mieux financer le logement, afin d'être utilisé comme un produit de placement, coûteux pour l'Etat et sans effet sur l'économie de la construction. Pour ces raisons, il a proposé de réduire, comme l'an passé, ces crédits de 2,1 milliards de francs.

Après avoir félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'examen du budget des charges communes, premier budget de l'Etat, était riche d'enseignements, car il y voyait un condensé des difficultés qui sont celles de la politique budgétaire, de façon globale et sectorielle.

Il a ensuite interrogé le rapporteur spécial sur la méthodologie qui devait présider à une meilleure répartition des crédits entre le budget des charges communes et les autres budgets. Il a également souhaité obtenir des précisions quant à la progression des dépenses éventuelles et accidentelles.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, lui a indiqué que la commission des finances avait déjà oeuvré en faveur d'une répartition plus lisible des dépenses contenues dans ce budget, mais que cet effort devait être prolongé et qu'il s'y attacherait tout particulièrement. Il lui a, par ailleurs, précisé que le ministère de l'économie n'avait pas été en mesure de justifier l'évolution des crédits consacrés aux dépenses éventuelles et accidentelles.

En réponse à Mme Maryse Bergé-Lavigne , il lui a décrit les modalités selon lesquelles était délivrée l'aide extérieure de la France, notamment au travers du budget des charges communes.

Il a par ailleurs déclaré partager les préoccupations de M. Philippe Adnot quant à la nécessité de présenter clairement les évolutions de la charge de la dette publique en lui indiquant que tous ces éléments seraient détaillés dans son rapport écrit.

M. Louis-Ferdinand de Rocca-Serra, rapporteur spécial, a présenté les deux amendements de réduction des crédits qui ont été adoptés. La commission a ensuite adopté, ainsi modifiés , les crédits inscrits au budget des charges communes .

Puis, les deux articles, 77 et 78, rattachés pour leur examen au budget des charges communes, ont été adoptés.

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Réunie le jeudi 19 novembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen du budget des charges communes. La commission a examiné un amendement de coordination sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Elle a ensuite examiné un amendement de minoration de crédits de dépenses éventuelles de 300 millions destiné à financer partiellement les dépenses nouvelles votées par les députés. La commission avait déjà supprimé les mesures nouvelles sur ce chapitre et a donc décidé de rectifier son amendement de réduction "ciblée" des crédits pour tenir compte de la modification intervenue à l'Assemblée nationale. Elle a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget ainsi amendé. Ensuite, la commission a examiné l'article 79 bis (nouveau) qui proroge le congé de fin d'activité et l'étend aux fonctionnaires âgés de 56 à 58 ans et a adopté un amendement visant à accepter la prorogation, mais à refuser le principe de l'extension.