CHAPITRE TROIS
L'EFFORT D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
EN FAVEUR DES
ÉTUDIANTS
I. LA CONTRIBUTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
A. RAPIDE BILAN DU PLAN UNIVERSITÉ 2000
1. Le cadre général
Le
schéma Université 2000, arrêté en conseil des
ministres le 23 mai 1990, avait pour objectif de pallier, par un
effort important de construction, le déficit de locaux des
établissements d'enseignement supérieur, dans un contexte de
croissance forte des effectifs étudiants. Il correspondait initialement
à un programme d'investissement de 32 milliards de francs sur cinq
ans (1991-1995), cofinancé à parité par l'Etat et les
collectivités locales.
Au terme de trois années d'exécution, Université 2000 a
été intégré dans les contrats Etat-régions
(XIe plan 1994-1998). La réinscription, dans les CPER, de toutes les
opérations non programmées avant 1994 n'a cependant pas
été systématique. Certaines ont été
abandonnées parce que peu adaptées aux besoins, d'autres se sont
vues substituer des projets différents définis au niveau
régional.
Ainsi, 70 % des investissements actés dans les CPER (soit
15,7 milliards de francs sur 23 milliards de francs) sont des
opérations du schéma Université 2000 reprises dans le XIe
plan. Ces investissements sont par ailleurs complétés d'un volume
d'opérations nouvelles (8 milliards de francs) qui prolongent
l'effort de construction entrepris.
2. Les réalisations
Le
schéma Université 2000 prolongé dans les CPER aura permis
de construire
3.500.000 m²
de locaux neufs destinés
à l'enseignement et à la recherche, et notamment (estimation fin
1999) :
- 8 universités nouvelles, dont 4 en Ile-de-France ;
- 196 départements d'IUT et 24 IUT de plein exercice ;
- 7 pôles européens.
85 % des surfaces nouvelles concernent des locaux d'enseignement (UFR,
IUT, IUP, écoles d'ingénieurs), et 15 % concernent plus
spécifiquement les bibliothèques, les restaurants universitaires
et les autres services interuniversitaires.
A un peu plus d'un an de l'achèvement des CPER, on peut
considérer que le schéma Université 2000 et son
prolongement ont permis d'un point de vue quantitatif de résorber
globalement le déficit de surfaces que connaissaient les
établissements au début des années 1990, et de faire face
à la forte augmentation des effectifs de l'enseignement supérieur
qui a caractérisé les premières années de la
décennie.
3. Les aspects financiers
En
terme de financements, les engagements cumulés de l'Etat depuis 1991 sur
le budget U 2000 de 1991 à 1993 (6,022 milliards de
francs), puis sur les budgets des CPER de 1994 à 1999
(9,441 milliards de francs) excèdent l'engagement initial
prévu dans U 2000. En ceci, le bilan d'Université 2000
est étroitement lié au bilan des CPER actuels.
Le schéma Université 2000 relayé par les CPER actuels
constitue donc une masse globale d'investissements de 40 milliards de
francs sur neuf ans, financés par l'Etat, les collectivités
locales, et dans une moindre mesure par les fonds européens (FEDER).
Globalement, les engagements de l'Etat inscrits dans les contrats de plan
1994-1999 concernant l'enseignement supérieur devraient être tenus
à hauteur de 82,1 % fin 1998 et de 95 % fin 1999. Ce dernier
chiffre s'explique par le fait que le ministère de l'éducation,
qui ne dispose pour les constructions universitaires d'aucun autre
crédit que ceux prévus pour les CPER, s'est trouvé dans
l'obligation de financer des opérations U 2000 non reprises dans
les CPER, ainsi que des opérations non planifiées ou dont
l'urgence s'est avérée au égard de besoins nouveaux (la
croissance très forte des effectifs dans les filières STAPS par
exemple).
Les engagements des collectivités locales seront tenus dans des
proportions sensiblement identiques, avec cependant des écarts entre les
régions, certaines ayant d'ores et déjà soldé leurs
participations alors que d'autres sont nettement moins en avance.
4. Les enseignements tirés
La
nécessité de consacrer l'essentiel des moyens à la
création de surfaces nouvelles pour l'enseignement n'a que peu permis de
prendre en compte d'autres aspects, tels que les locaux de vie
étudiante, les locaux de recherche des universités nouvelles, et
les bibliothèques.
Par ailleurs, l'augmentation importante des locaux nouveaux n'a pas
été accompagnée d'un effort portant sur la maintenance et
la mise aux normes
du patrimoine existant.
A partir de 1995,
l'état de dégradation d'une partie du patrimoine ancien, mis en
lumière par les exigences croissantes des commissions de
sécurité, a amené le Gouvernement à lancer
un
plan d'urgence
de 2 milliards de francs
permettant d'engager un
certain nombre de travaux prioritaires de sécurité, en faisant
appel à une mobilisation des subventions de maintenance et à
l'autofinancement des établissements.
Tous les besoins n'ont pu être satisfaits, tout particulièrement
dans les établissements parisiens. Le plan U3M doit permettre de
remédier à cette situation.
B. LES ORIENTATIONS DU PLAN U3M
Le
Comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIADT) du 15 décembre 1997 a décidé la suppression du
schéma national d'aménagement et de développement du
territoire et son remplacement par des principes qui constituent les grandes
orientations de la politique d'aménagement du territoire, et qui sont
déclinés dans de
nouveaux schémas de services
collectifs.
Un des huit schémas de services collectifs retenus concerne
l'enseignement supérieur et la recherche.
Le projet de loi pour l'aménagement durable du territoire modifie les
articles 11 et 12 de la loi d'orientation de 1995. Il énonce les grands
principes directeurs du futur schéma de services collectifs de
l'enseignement supérieur et de la recherche.
Le concept
d'université thématique est abandonné.
Les schémas régionaux d'aménagement et de
développement du territoire, comme les contrats de plan
Etat-régions, devront tenir compte des orientations qui auront
été définies dans le cadre des schémas de services
collectifs.
Le plan Université du 3ème Millénaire (U3M) vise
à prolonger les efforts précédemment accomplis. Il
s'inscrit dans un contexte démographique différent de
stabilisation globale des effectifs mais doit prendre en compte l'ouverture de
l'université aux nouveaux publics, notamment en formation permanente.
Il a pour ambition d'améliorer la qualité des locaux existants
(complétés le cas échéant par la construction de
quelques locaux nouveaux), de faciliter les conditions de travail et de vie des
étudiants en particulier dans le cadre de mesures prévues au
titre du plan social étudiant, de favoriser l'intégration de
l'université dans la ville, d'inciter à la constitution de
véritables réseaux universitaires grâce à
l'utilisation des nouvelles technologies de l'information, d'assurer enfin le
renouvellement d'équipements obsolètes.
Les actions à mener, nombreuses, peuvent s'articuler autour de
plusieurs thèmes :
-
la mise en sécurité et la restructuration des
bâtiments : la poursuite du plan de mise en sécurité des
bâtiments universitaires demeure une priorité mais l'urgence de
cette action ne doit pas conduire à négliger les
opérations de maintenance lourde. Les restructurations rendues
indispensables par les évolutions de la pédagogie et de la
recherche seront également prises en compte ;
-
le remembrement de certains établissements et les
extensions : une réflexion sur l'optimisation du patrimoine existant et
l'opportunité d'éventuels remembrements sera un préalable
à la prise en considération de tout projet de construction
nouvelle.
-
le renforcement du réseau des bibliothèques et des
réseaux
d'équipements nationaux
(informatique,
équipements mi-lourds de recherche, réseaux technologiques) ;
-
l'aménagement des sites universitaires et
l'amélioration des services
rendus aux étudiants
arrêtés dans le plan social étudiant. Ce plan
prévoit qu'un quart des constructions d'U3M devrait être
consacré aux étudiants : logements, salles de sport,
théâtres, salles de travail, bibliothèques. Il devra
également permettre, dans des logements qui leur seront
réservés, l'accueil d'étudiants européens.
Un effort particulier devra être consacré aux
établissements d'enseignement supérieur parisiens et d'Ile de
France dans ces différents domaines.
•
Le calendrier de réalisation
Le contenu du plan U3M a vocation à être intégré
dans les prochains contrats de plan Etat-régions (XIIe plan), qui
couvriront les années
2000-2006).
Le volet enseignement
supérieur et recherche de ces contrats s'appuiera sur le schéma
de services collectifs prévu par le projet de loi sur l'organisation et
l'aménagement durable du territoire prochainement discuté au
Parlement, qui établira les orientations du développement
universitaire et de la recherche pour les 20 prochaines années.
Les années 1998 et 1999 constituent deux années de
"préfiguration" du plan pendant lesquelles seront engagées des
opérations prioritaires et techniquement prêtes, ainsi que des
études de programmation des opérations ayant vocation à
être engagées dans le cadre des futurs CPER.
Le ministère vient de procéder à un recensement
auprès des établissements d'enseignement supérieur des
besoins pour les 8 années à venir (actuellement en cours
d'exploitation par les services du ministère) pour permettre
l'élaboration de schéma des services collectifs ; ces
éléments serviront de base de réflexion pour la
négociation des CPER.
•
Les crédits demandés
Pour 1998, 1 milliard de francs de mesures nouvelles a été
ouvert en loi de finances pour 1998, dont 415 millions de francs en
crédits de construction (chapitres 56-10 et 66-73) et
585 millions de francs en crédits de sécurité
(chapitre 66-72 article 40).
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit de nouveau une mesure
de plus d'un milliard de francs (chapitres 56-10, 66-72 et 66-73).
L'opération de désamiantage du campus de Jussieu mobilisera une
part importante de ces crédits.
II. LA SÉCURITÉ DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
A. LE PLAN DE MISE EN SÉCURITÉ
1. Le cadre général
Le plan
de mise en sécurité a fait l'objet d'une autorisation de
programme de 2.000 millions de francs ouverts en loi de finances
rectificative pour 1995 sur l'article 66-72-40 créé à cet
effet, afin de compléter la mobilisation des ressources propres des
établissements (universités, écoles autonomes, grands
établissements, IUFM, CROUS) pour la mise en sécurité de
leurs bâtiments. La couverture en crédits de paiement de cette
autorisation de programme, prévue initialement en quatre annuités
de 500 millions de francs, a déterminé l'instauration d'une
programmation quadriennale des travaux et des financements (1996-1999).
Des négociations ont été menées dès 1996 par
le ministère avec chaque établissement pour définir
l'ensemble des travaux pouvant être retenus sur la période
concernée et arrêter les modalités de leur
financement : prélèvement sur ressources propres,
mobilisation des dotations maintenance, crédits des contrats de plan
Etat-régions dans la mesure où les opérations inscrites
induisaient une réduction du besoin de mise en sécurité,
subvention exceptionnelle sur le chapitre 66-72 article 40.
Le suivi du premier exercice a permis aux établissements d'affiner et de
compléter la description des travaux nécessaires soit par la
production d'un diagnostic complémentaire, soit par la prise en compte
de besoins nouveaux.
2. Les crédits engagés
L'engagement global sur le chapitre 66-72 article 40 (incluant
des
opérations prévues en 1999) s'élève à ce
jour à 1.891 millions de francs. Ont également
été mobilisés 496 millions de francs sur les
crédits CPER, 1.732 millions de francs sur les dotations
maintenance et 1.047 millions de francs d'engagements d'autofinancement des
établissements. C'est au total 5.166 millions de francs de
ressources qui sont mobilisées au titre du plan de mise en
sécurité, en couverture d'un besoin de première urgence
initialement estimé (hors universités parisiennes et grands
établissements nationaux) à 6.184 millions de francs.
L'abondement de 585 millions de francs du chapitre 66-72 article 40 par la
loi de finances pour 1998 permet une réduction partielle du
déficit de couverture financière apparaissant dans le cadre du
plan de mise en sécurité mais aussi une première prise en
compte des besoins des établissements universitaires parisiens, qui
n'avaient pu jusqu'alors être recensés de manière
exhaustive.
Des contacts ont été pris avec l'ensemble des
établissements concernés, afin de définir un programme
d'opérations prioritaires ainsi que les modalités de leur
financement.
Les crédits suivants ont été effectivement mis en place au
titre du plan de sécurité 1996-1999 :
|
|
AP |
CP |
|
1996 |
841 MF |
448 MF |
|
1997 |
330 MF |
439 MF (274 en couverture des AP 96 et 165 au titre de 97) |
|
1998
|
331 MF |
353 MF (59 en couverture des AP 96, 116 en couverture des AP 97, 178 au titre de 98) |
|
TOTAL |
1.502 MF |
1.240 MF |
Au total 165 établissements bénéficient d'aides au titre de la sécurité : 76 universités, 25 CROUS, 26 IUFM et 38 écoles d'ingénieurs et grands établissements. Ces établissements ont réalisé dès la première année du plan 920 millions de francs de travaux. L'exploitation des données pour 1997 est actuellement en cours d'achèvement ; 800 millions de francs de travaux sont à ce jour d'ores et déjà recensés.
B. LE DÉSAMIANTAGE DES UNIVERSITÉS
En
application du décret n° 96-97 du 7 février 1996
concernant la protection de la population contre les risques sanitaires
liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles
bâtis, le recensement, effectué en 1997, a permis de dresser un
bilan exhaustif des matériaux contenant de l'amiante utilisés
pour des flocages, des calorifugeages ou des fauux-plafonds dans les
bâtiments universitaires et d'identifier les travaux nécessaires.
Cette enquête montre que :
- 52 établissements d'enseignement supérieur sur 173 disposent de
bâtiments renfermant des flocages et/ou des calorifugeages contenant de
l'amiante, dont 20 en Ile de France ;
- des flocages et calorifugeages amiantés sont présents dans
450.000 m² de locaux (2,9 % des surfaces totales), dont
290.000 m² en Ile de France (230.000 m² pour le seul campus
de Jussieu) ;
- 20 localisations ont une surface amiantée supérieure
à 500 m², 11 se situent en Ile de France (8 à
Paris) ;
- les faux plafonds contenant de l'amiante représentent 176.000 m².
Les opérations liées strictement à la présence
de l'amiante dans les matériaux visés (traitement de l'amiante et
substitution nécessaire) sont estimées à près de
1.300 millions de francs, dont 700 millions de francs pour le campus de
Jussieu. Les travaux sur l'amiante nécessitent fréquemment des
travaux de mise en sécurité et offrent l'occasion
d'opération de restructuration ou d'aménagement du cadre de vie
des étudiants.
Toutes les opérations importantes sont aujourd'hui engagées et
les financements mis en place, au moins pour une première tranche
lorsqu'il s'agit d'actions très lourdes.
Les opérations les
moins coûteuses ont été financées par les
établissements eux-mêmes, qui ont prélevé sur leurs
fonds propres les ressources nécessaires. Les travaux impliquant des
coûts plus importants ont fait l'objet d'une programmation
financière dans le cadre du plan de mise en sécurité
convenu avec chaque établissement. Dans le plupart des cas, une
subvention spécifique sur le chapitre 66-72 article 40 a
été allouée à l'établissement.
S'agissant des opérations plus lourdes nécessitant des
études approfondies, l'abondement de cet article par la loi de finances
pour 1998 (585 millions de francs au titre de la sécurité) a
permis, outre la poursuite du désamiantage de Jussieu, d'engager des
opérations telles que le désamiantage de la bibliothèque
universitaire de l'université de Paris 10 ou celui des locaux de la
Maison des Sciences de l'Homme à Paris.
C. LE CAS DE JUSSIEU
Le
campus de Jussieu se compose du "Gril" d'Albert (Gril + Tour + Socle = 230.000
m²), des "Barres" de Cassan (65.000 m²) et de divers autres
bâtiments (16.000 m²).
Le gril, la tour et le socle nécessitent des opérations de
traitement de l'amiante, des travaux d'amélioration de la
sécurité au regard de la réglementation pour la protection
contre les risques d'incendie et de panique et des travaux de
réhabilitation. S'agissant des barres de Cassan, des travaux
d'amélioration de la sécurité incendie devront être
réalisés.
Au cours de l'été 1996, des mesures d'urgence (fermeture des
gaines techniques, pellicule d'étanchéité sur les
plafonds, etc.) ont été prises dans les bâtiments du gril
par les deux universités du campus. Celles-ci avaient pour objectif
immédiat de conforter la protection face au risque de contamination par
de la poussière contenant des fibres d'amiante. Elles assurent
actuellement la sécurité des étudiants et des personnels.
Parallèlement, un premier chantier expérimental de
1.500 m² de désamiantage, de substitution de l'amiante,
d'électricité et d'amélioration de la
sécurité incendie a été entrepris dans les locaux
du GPS sous la maîtrise d'ouvrage universitaire de Paris 7.
En avril 1997,
l'Etablissement public du campus de Jussieu
a
été créé afin de réunir les conditions de
nature à garantir la santé publique (désamiantage) et la
sécurité des usagers, étudiants et personnels (mise en
conformité des locaux, notamment au regard de la réglementation
incendie). A cet effet,
la maîtrise d'ouvrage de l'opération de
désamiantage, de remise en sécurité et de
rénovation de l'ensemble du campus lui a été
confiée.
1. Le démarrage du chantier
L'engagement des travaux de désamiantage et de mise en
sécurité nécessite le relogement préalable des
personnels et des étudiants. La première phase de travaux
concerne les huit barres qui abritent l'ensemble des laboratoires de recherche
dits des théoriciens (informatique, mécanique et
mathématiques).
Au cours de l'année 1998
, une première barre est en cours
de traitement, devant permettre la mise au point des procédures et
méthodes et confirmer les coûts prévisionnels qui ont
été évalués dans l'étude
générale de faisabilité. Le démarrage effectif du
chantier a eu lieu le
15 juin 1998 : déménagement de
400 personnes, dépoussiérage des objets, matériels et
documents (juin à septembre), travaux de désamiantage
(début septembre 1998 à février 1999).
En 1999
, trois opérations importantes seront lancées :
mise en sécurité de la première barre (février
à juillet), désamiantage et mise en sécurité des
trois barres suivantes au début de l'année 1999 (avec au
préalable le déménagement de l'ensemble des
mathématiciens, soit environ 1.000 personnes), préparation
des travaux des quatre barres restantes du secteur des théoriciens.
Les délais prévus pour le traitement d'un ensemble de barres sont
de six mois pour la phase de désamiantage et de six autres mois pour la
phase de mise en sécurité. A l'issue des travaux effectués
sur les huit premières barres, il est prévu de lancer un chantier
sur quatre barres tous les six mois.
Le chantier devrait donc durée
6 années jusqu'en 2003.
2. La nécessité d'assurer la cohérence globale du chantier
Parallèlement au démarrage du chantier, l'établissement public a conduit avec le maître d'oeuvre l'ensemble des études et diagnostics permettant de valider les solutions techniques et d'évaluer le coût budgétaire de l'opération, qu'il s'agisse de la phase du désamiantage ou de la remise en sécurité.
3. L'évaluation des coûts et les financements mis en place
L'évaluation du coût des travaux ressortant des
études devra être confirmée par l'opération
réalisée sur la première barre.
Le traitement des 38 barres est estimé actuellement à
1.660 millions
de francs, celui de la tour à
140 millions de francs.
Le traitement du socle (deux étages de
sous-sol) se situerait dans une fourchette de
450 à 600 millions de francs, en fonction des options de
réaménagement après désamiantage.
Le coût du désamiantage est de l'ordre de 2.600 F/m²,
celui de la mise
en sécurité est de
6.400 F/m².
C'est un coût global de 9.000 F/m²
qui est nécessaire pour remettre en sécurité le site de
Jussieu, inférieur au coût d'une construction nouvelle
majorée d'un coût de désamiantage et de démolition
des
locaux actuels.
Si l'on intègre une mise aux normes des bâtiments de Cassan, le
coût estimé de l'ensemble des travaux est de 2.800 millions
de francs.
A ces montants de travaux, il conviendrait d'ajouter les frais
concernant les mouvements des équipes (déménagement,
relogement, bâtiments provisoires, réinstallation) soit
1.000 millions de francs.
La totalité du financement disponible (200 millions de francs
d'autorisations de programme ouverts en loi de finances rectificative pour 1996
et 95 millions de francs en 1998) a été mise en place sur
l'article 66-72-40.
Pour l'exercice 1999, le besoin de financement a
été estimé à 520 millions de
francs.
III. LES BIBLIOTHÈQUES UNIVERSITAIRES
Votre
rapporteur spécial a effectué, au cours de l'année, une
mission de contrôle sur pièces et sur place, relative à la
situation des bibliothèques universitaires françaises.
Cette mission l'a amené à rencontrer, au cours d'auditions au
Sénat, de nombreux professionnels et spécialistes de la question,
mais également à se rendre dans dix universités ou
établissements, situés en Ile de France comme en province.
Les conclusions auxquelles votre rapporteur spécial a abouti ont fait
l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information,
intitulé
Bibliothèques universitaires : le temps des
mutations
, auquel il vous renvoie.
Ne sont reprises, dans le présent rapport, que les vingt observations
faites par votre rapporteur spécial.
Vingt observations
peuvent être formulées et
regroupées en
cinq thèmes.
En matière de crédits
1 -
Le "fléchage" des crédits en faveur des
bibliothèques universitaires présente un avantage protecteur
indispensable en période de rattrapage et de modernisation des
bibliothèques. En revanche, une fois cette période
terminée, le "fléchage" n'est plus nécessaire : il
constituerait même un facteur de rigidité budgétaire.
2 -
Réévaluer, au sein de l'enveloppe globale
d'U3m, la part consacrée aux bibliothèques universitaires.
En matière de personnels
3 -
Poursuivre l'effort en matière de créations
d'emplois dans les bibliothèques universitaires, en catégorie B
notamment.
4 -
Développer le monitorat au sein des
bibliothèques universitaires, et y affecter l'essentiel des
emplois-jeunes recrutés dans l'enseignement supérieur.
5 -
Poursuivre l'effort de rationalisation et de coordination
des formations dispensées aux personnels des bibliothèques, par
exemple, en créant un observatoire des formations aux métiers du
livre et des bibliothèques.
En matière d'institutions
6 -
Engager une réflexion tendant à ériger
les bibliothèques interuniversitaires parisiennes, la
bibliothèque Sainte-Geneviève notamment, en établissements
publics à statut particulier.
7 -
Le fonctionnement de l'Inspection générale
des bibliothèques pourrait être amélioré : ses
effectifs gagneraient à être accrus ; son régime juridique
mériterait d'être précisé ; ses travaux devraient
être plus largement diffusés ; surtout, les responsables des
bibliothèques pourraient disposer d'un droit de saisine de l'IGB.
8 -
Doter le Conseil supérieur des
bibliothèques d'un véritable budget, afin de lui donner les
moyens de son indépendance.
En matière de services documentaires
9 -
Poursuivre l'objectif d'une ouverture des
bibliothèques universitaires de 60 heures par semaine, et les
laisser ouvertes pendant les mois d'été, ce qui serait tout
à fait compatible avec l'ambition affichée des universités
de mieux assurer la formation continue.
10 -
Développer le libre-accès aux collections
universitaires.
11 -
Prendre en considération, dans la
réalisation ou la rénovation des bâtiments de
bibliothèques universitaires, la polyvalence des locaux
nécessitée par les nouvelles technologies.
12 -
Encourager la coopération des bibliothèques
universitaires avec d'autres bibliothèques, municipales notamment.
13 -
Ouvrir les bibliothèques universitaires à
un public autre qu'universitaire.
14 -
Conforter le rôle fédérateur des
services communs de documentation, afin de réduire la dispersion
documentaire.
15 -
Ne pas céder à la facilité
consistant à réserver certaines bibliothèques aux
étudiants de premier cycle.
En matière de nouvelles technologies
16 -
Fournir un effort en matière d'acquisitions
documentaires, sous forme d'ouvrages et de revues, mais également de
ressources multimédia ; cet effort doit s'inscrire dans le cadre d'une
élaboration concertée de plans de développement des
ressources documentaires.
17 -
La bibliothèque universitaire doit jouer, à
l'égard de la documentation électronique, un rôle de
médiation et de formation.
18 -
Instaurer un droit de prêt public sur une base
forfaitaire, compris entre 5 et 10 francs.
19 -
Encourager les bibliothèques universitaires
à se constituer en consortium afin de mener des négociations avec
les diffuseurs de ressources documentaires électroniques.
20 -
Accorder aux bibliothèques universitaires des
dérogations au paiement d'un droit appliqué à
l'utilisation d'un document électronique (droit de reprographie).