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A. UNE PROGRESSION INEXORABLE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT AU DÉTRIMENT DES AIDES À LA PIERRE

1. Les différentes aides au logement

Les aides personnelles au logement sont versées aux ménages, dont les ressources n'excèdent pas certains plafonds, au titre de leur résidence principale, pour les aider à acquitter leur loyer ou le remboursement de leur crédit, s'ils accèdent à la propriété. On en distingue trois :


· 
l'aide personnalisée au logement (APL) est versée pour les logements ayant fait l'objet d'un crédit réglementé. Les bénéficiaires sont, pour l'essentiel, des locataires de logements HLM financés en prêt locatif aidé ou conventionnés. L'APL est alors versée directement au bailleur social. Il s'agit aussi, pour une part minoritaire, de logements neufs financés par un prêt d'accession à la propriété (PAP) ou par un prêt d'accession sociale (PAS) ;


· 
l'allocation de logement familiale (ALF) est versée aux locataires ou propriétaires ayant des charges de famille, ainsi qu'aux jeunes ménages mariés depuis moins de cinq ans ;


· 
l'allocation de logement sociale (ALS) est versée aux locataires ou propriétaires n'ayant pas de charges de famille (personnes âgées à la retraite, jeunes travailleurs salariés, étudiants, personnes handicapées).

2. Une progression explosive au détriment des aides à la pierre

Le budget du logement a progressé de 14,7% sur trois ans (1994-1997). Cette progression ne résulte toutefois pas d'une augmentation uniforme de ses composantes : en effet, les aides personnelles au logement ont progressé d'un tiers, alors que les aides à la pierre ont diminué. Le volume des aides personnelles a augmenté de 64,1% entre 1985 et 1997 (soit +4,2% par an).

En raison de cette évolution, les aides à la construction et à l'extension des capacités d'accueil du parc de logements ne représentent plus que 29,2% de l'ensemble des dépenses de la collectivité en 1997 (147,4 milliards de francs) contre 52,3% pour les aides personnelles.

LE BUDGET DU LOGEMENT de 1995 à 1998

source : DGUHC (en millions de francs)



 

1995

1996

1997

1998

Evolution 1995-1998

1 - Dépenses d'aides à la pierre

14 155,94

16 246,27

14 420,87

13 884,38

-1,9%

2 - Dépenses d'aides à la personne

26 405,00

27 720,00

30 180,00

33 611,50

+27,3%

3 - Autres dépenses sur budget autres que logement

8 726,00

8 263,00

7 136,00

9 050,00

+3,7%

TOTAL AIDES BUDGÉTAIRES (DO+CP) ouverts en LFI)


49 286,94

52 229,27

51 736,87

56 545,88

+ 14,7

Part du budget logement dans l'ensemble du budget de l'Etat

3,25%

3,26%

3,18 %

3,4%

-

En 1997, on enregistre 6,1 millions de bénéficiaires dont 2,86 millions au titre de l'APL, 2,15 millions au titre de l'ALF et 1 million au titre de l'ALS.

Parmi les aides au logement, l'ALS est la plus dynamique.

La généralisation de l'ALS sous seules conditions de ressources (le fameux "bouclage") est à l'origine du phénomène. Cette généralisation avait commencé en 1986, mais le bouclage proprement dit à eu lieu de 1991 à 1993.

On doit observer que le bouclage intervenu entre 1990 et 1993 a quelque peu perverti la notion de conditions de ressources en profitant massivement aux étudiants, quel que soit le niveau de revenus de leur famille. La progression du coût budgétaire constatée entre 1990 et 1996 est massivement liée à ce phénomène.

Ainsi, au 31 décembre 1996, sur 997.120 ménages ayant bénéficié du bouclage de l'ALS de 1990 à 1996, 533.000 étaient des étudiants, soit 53 % des ménages bouclés.

On peut constater depuis 3 ans une stabilisation du nombre d'étudiants bénéficiaires d'aides personnelles au logement après les années de montée en charge du " bouclage " à l'ALS. Il est probable que cette stabilisation devrait être confirmée compte tenu des estimations relatives à la démographie étudiante qui prévoient une baisse faible et régulière du nombre total des étudiants.

Les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles sont les revenus soumis à l'impôt sur le revenu. La plupart des étudiants déclarent en conséquence des ressources imposables nulles. Il a donc été décidé depuis 1986 en APL de leur appliquer un plancher de revenu forfaitaire qui tient implicitement compte de ces transferts familiaux et qui a été instauré en ALS au moment du bouclage. Ce revenu plancher s'élève actuellement à 24 000 F annuels (au 01/07/1998).

Cette prise en compte n'est toutefois pas suffisante : les aides personnelles sont ainsi versées indépendamment du fait que les parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal au titre d'une ½ part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.

3. Une diminution de l'APL-accession

Au-delà de la progression mécanique des aides, il faut remarquer la diminution des allocations-logement en vue de l'accession à la propriété.

Nombre total de ménages bénéficiaires d'une aide au logement depuis 1991

Nombre en milliers au 31/12 de chaque année

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

total

4701

5119

5537

5795

6010

6158

6169

dont location

3609

4099

4528

4826

5057

5176

5186

dont accession

1092

1021

1010

1000

992

973

994

Source : Statistiques de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales comprenant l'ensemble des régimes sociaux.

La part des propriétaires et accédants ne cesse de décroître puisqu'ils ne sont plus que 880.000 en 1998 contre 1,14 million en 1986. Environ 26% des ménages bénéficient d'une aide personnelle : 48,6% des locataires et 7% des propriétaires et accédants.

Montant des aides au logement depuis 1991


(en milliards de francs)

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Location

38,276

43,745

50,114

54,803

58,144

60,529

62,462

Accession

14,071

13,454

13,176

13,167

13,029

12,486

12,499

Total

52,348

57,199

63,289

67,970

71,173

73,015

74,960

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