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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Urbanisme et logement ( rapport général - première lecture )

 

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A. LA SOUS-CONSOMMATION DES PRODUITS PLA S'EXPLIQUE PAR UNE CRISE DE LA DEMANDE ET NON PAR UNE INSUFFISANCE DE L'OFFRE

1. Une sous-consommation des crédits consacrés aux PLA

En trois ans, de 1994 à 1997, la perte de 34.000 PLA commencés chaque année explique à elle seule le recul de la construction de 302.00 à 271.600 unités. On constate également une manifeste sous-consommation des crédits des PLA.

La diminution constante des PLA depuis 1994

ANNEE

CDC

CFF

TOTAL

 

PLA normaux

PLA-I et PLA-TS

 
 

1994

1995

1996

1997

68 575

45 060

43 219

43 583

11 078 PLA-TS

15 481 PLA-TS

11 435 PLA-TS

11 818 PLA-TS

9 671

5 899

5 225

4 510

89 324

66 440

59 879

59 911

La sous-consommation des crédits

PLA TS

1994

1995

1996

1997

crédits disponibles

912,1

1 297,63

844,1

941,9

Montants de subvention consommés (MF)

782,0

1 160,5

735,7

719,4

taux de consommation

85,7 %

89,4 %

87,2 %

76%

objectif annoncé (en nombre de logements)

20 000

28 000

20 000

30 000

Nombre de logements PLAI ou PLATS financés

11 078

15 481

11 419

11 783

Les différences de coût entre les opérations de construction neuve et celles d'acquisition-amélioration expliquent des différences entre le programme physique prévu en loi de finances et le nombre de logements effectivement financés, dans l'hypothèse où la totalité des crédits ouverts sont consommés l'année même. Le taux de subvention peut être majoré dans certains cas (opérations expérimentales, opérations sociales) ce qui diminue d'autant le nombre de logements financés avec la même enveloppe budgétaire.

Il est donc difficile d'établir une cohérence réelle entre flux financiers et flux physiques en matière de PLA.

Cependant, il faut constater une réelle sous-consommation et cette sous-consommation devient de plus en plus manifeste.

En septembre 1998, seulement 13.000 PLA ont obtenu l'agrément, contre 20.000 à la même époque en 1997 et 25.000 en 1996.

Il apparaît donc aujourd'hui que le programme annoncé de 80.000 PLA ne sera pas tenu, le nombre de PLA financés ne devrait tout au plus représenter que 55.000 unités à la fin de l'année, pour environ 45.000 mises en chantiers.

Pour 1999, le projet de loi de finances prévoit toutefois la programmation de 80 000 PLA, dont 20 000 PLA-LM et 10 .000 PLA-I , soit la reconduction du programme de 1998.

Dans ces conditions, le maintien des dotations aux prêts locatifs aidés, pour un programme de 80.000 logements, alors que les crédits sont loin d'être consommés, ne semble pas correspondre à la situation réelle de ce type de produit.

Il est urgent qu'une réflexion d'ensemble s'engage sur les aides au logement locatif social, afin de les adapter aux besoins.

2. Une crise de la demande

Contrairement à ce que le gouvernement avait annoncé l'an dernier, le problème de la sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des dotations, que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitent construire moins.

Le produit est encore peu adapté aux cas des personnes seules qui, dès lors que leur revenu dépasse le smic, sont exclues du dispositif. De plus, le loyer moyen des 985.000 logements HLM bénéficiant de PLA est certes légèrement plus élevé que le loyer moyen des 2,5 millions d'autres logements, mais l'écart est loin de compenser le remboursement des prêts, si bien que l'équilibre financier des logements PLA repose sur les autres logements. De surcroît, les niveaux des loyers dans certains logements sociaux sont tels qu'il existe un risque de vacance, alors que la demande de logements sociaux est globalement supérieure à l'offre.

Il est de plus encore trop tôt pour percevoir l'impact des nouveaux dispositifs créés, notamment le PLA construction-démolition mais les premiers résultats montrent également une sous-consommation de ces produits.

3. Il n'y a pas d'amélioration à attendre à court terme

Quelques éléments positifs pourraient permettre de penser que la consommation des produits PLA s'améliorera dans les mois à venir.

Le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social considéré comme trop élevé, a en effet diminué, en raison de l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A. Le PLA est ainsi financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste.

Du fait de la baisse d'un point du taux de rémunération du livret A, le coût de la ressource s'est élevé en 1997 à 4,8 %. Depuis le 15 juin 1998, le taux du rémunération du Livret A ayant à nouveau baissé d'un demi-point, le coût de la ressource est, depuis cette date, de 4,3%.

La baisse d'un demi point du livret A à compter du 16 juin 1998 est donc venue alléger la charge financière de la dette des organismes HLM.

Par ailleurs, le relèvement des plafonds de ressources pour l'accès aux logements sociaux à compter du 1er juillet 1998 devrait permettre d'élargir la demande solvable en facilitant le lancement de nouveaux projets.

La revalorisation des plafonds de ressources est intervenue par l'arrêté du 26 juin 1998, qui porte à 61% la part des ménages ayant accès au parc HLM contre 55% précédemment. Les nouveaux plafonds sont entrés en vigueur au 1er juillet 1998. Des mesures de simplification ont également été prises (la distinction entre couple avec conjoint actif et inactif est supprimée par alignement sur le plafond du double actif, la condition de mariage depuis moins de cinq ans pour les jeunes ménages est supprimée...).

Toutefois, ces éléments seront insuffisants à résoudre la crise du logement social en l'absence d'une simplification de la gestion des PLA et d'une amélioration de leur financement.

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