Projet de loi relatif au fonctionnement des conseillers régionaux et au fonctionnement des conseils régionaux

III. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

1. La réforme du mode de scrutin

La position adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne saurait être assimilée à un simple aménagement technique.

Elle constitue au contraire une véritable manoeuvre politique faisant courir le risque d'encourager les extrêmes de tous les bords.

Dès lors que le projet de loi tendait à l'établissement d'une " prime majoritaire " -que votre commission des Lois avait acceptée dans son principe, proposant même de la porter au tiers des sièges, au lieu du quart-, l'impératif de dégagement d'une majorité stable était acquis.

Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, résultant de négociations internes à la majorité , sont donc étrangères à l'objectif affiché de rendre les régions "gouvernables" et motivées par des considérations purement politiques et électoralistes.

Avec une abstention de 50 % (42 % en 1998), l'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du seuil pour la répartition des sièges permettrait à une liste ayant obtenu 1,5 % des voix des électeurs inscrits de bénéficier d'une représentation.

L'abaissement à 3 % des suffrages exprimés du seuil d'admission à la répartition des sièges susciterait l'émergence de listes catégorielles , dont les préoccupations seraient étrangères à l'intérêt de la région et faciliterait la représentation des extrêmes dans la région.

Cet abaissement réduirait à due concurrence la représentation de l'opposition au conseil régional et conduirait à la " balkanisation " des minorités régionales .

Plus grave encore, la fixation à 5 % des suffrages exprimés (au lieu de 10 %) du seuil permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour provoquerait, dans la plupart des cas, des triangulaires, voire des quadrangulaires .

Cet assouplissement contredit absolument l'objectif de transparence qui devrait guider le gouvernement car il induira nécessairement des manoeuvres en dehors du regard des électeurs.

De manière subreptice mais nette, le système proposé vise à condamner les formations politiques de l'actuelle opposition soit à des alliances impossibles , soit à un échec assuré . Il constituerait un obstacle probablement très efficace à l'alternance régionale .

M. Jean-Jack Queyranne , ministre de l'Intérieur par intérim , avait dès la première lecture, devant le Sénat le 20 octobre 1998, marqué des réserves à une telle éventualité en déclarant que " la liste doit avoir obtenu 10 % des suffrages pour être présentée au deuxième tour. Elle peut fusionner avec des listes qui ont recueilli jusqu'à 3 % des suffrages, mais il faut 10 % pour aller au deuxième tour, nous sommes bien d'accord sur ce point. Si nous abaissons le seuil, par exemple à 5 %, nous nous trouvons dans un système proportionnel et, dès lors, nous ne sommes plus dans une logique qui permet de dégager des majorités. Nous sommes dans la logique qui conduit à l'émiettement, au fractionnement des forces politiques ".

Devant l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture le 19 novembre 1998, le ministre a réagi aux deux amendements en déclarant que : " s'agissant du mode de scrutin, la commission des Lois propose d'abaisser à 5 % des voix le seuil à partir duquel une liste peut être admise à figurer au second tour, et à 3 % des voix le seuil à partir duquel une liste peut être admise à la répartition des sièges.

" Je me dois, dans cette affaire où la sagesse de l'Assemblée devra prévaloir, d'appeler l'attention sur les innovations qu'entraîneront ces abaissements de seuils. Vous ne devez pas mésestimer le risque d'émiettement de la représentation, même s'il est limité en raison de la prime majoritaire.

" J'appelle également votre attention sur le fait qu'une liste pourra obtenir des sièges alors même qu'elle n'aura pas droit au financement de sa campagne électorale, puisque les seuils seront différents. Cette distorsion est inévitablement liée à l'adoption de l'amendement proposé à l'article 3 du projet. Je souhaite que l'Assemblée dispose de tous ces éléments pour se prononcer en pleine connaissance de cause ".

Sur une question aussi importante, le Gouvernement n'a cependant utilisé aucune de ses prérogatives constitutionnelles pour tenter de convaincre de manière décisive l'Assemblée nationale, se contentant d'émettre un avis de " sagesse ".

Par l'aggravation qu'il a subi, ce texte a, en réalité, changé de nature .

En première lecture, admettant la nécessité de répondre à un problème réel (l'absence de majorité stable dans plusieurs conseils régionaux), le Sénat avait souhaité ouvrir la discussion selon une procédure normale, ce que le Gouvernement a refusé d'avance en déclarant l'urgence sur ce texte puis en répondant négativement à ses suggestions.

Le projet de loi dont le Sénat est saisi en nouvelle lecture apparaît comme une " machine de guerre " politique et électoraliste, susceptible de déboucher sur des compromissions, de favoriser les intérêts de la majorité à l'Assemblée nationale et de constituer un obstacle sérieux à l'alternance régionale.

Il ne s'agit donc plus, pour les auteurs des amendements, de garantir une majorité stable, mais la majorité de leur choix.

Le texte soumis au Sénat en nouvelle lecture apparaît donc, en réalité, comme un nouveau projet de loi.

Votre commission des Lois disposerait donc de raisons sérieuses pour proposer au Sénat le vote d'une question préalable.

Cependant, dans une matière aussi grave et compte tenu des réserves exprimées par le Gouvernement, votre commission des Lois ne veut pas fermer définitivement la porte à toute évolution, mais plutôt se montrer résolument positive.

En effet, le rejet en bloc du projet de loi par le Sénat en nouvelle lecture contraindrait l'Assemblée nationale, en lecture définitive, selon l'article 45 de la Constitution, à reprendre le dernier texte voté par elle-même, puisqu'elle ne pourrait, faute de texte sénatorial, le " modifier le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat " ^{1( * )} .

La seule possibilité de permettre la suppression des dispositions les plus négatives du texte consiste donc, pour le Sénat, comme votre commission des Lois vous le propose, à amender le texte transmis.

Votre commission des Lois tient ainsi solennellement à formuler une ultime mise en garde .

Les propositions présentées -différentes sur plusieurs points de celles qu'elle avait, dans un premier temps, formulées en première lecture- ne résultent pas d'un changement de position de votre commission des Lois qui, en particulier, demeure très attachée à la juste représentation de chaque département .

Celles-ci sont seulement destinées à permettre in extremis la suppression, dans le texte définitif, des dispositions les plus préoccupantes .

A cet effet, votre commission des Lois a recherché à se rapprocher autant que faire se peut des positions de l'Assemblée nationale afin de centrer le débat sur l'abaissement inquiétant des seuils.

Pour autant, elle n'a pas renoncé à une représentation garantie par la loi de tous les départements.

Dans ce but, votre commission des Lois a accepté l'organisation du scrutin sur deux tours dans le cadre de circonscriptions régionales, mais en proposant l'institution de sections départementales pour assurer à chaque département une représentation identique à celle dont il bénéficie actuellement.

L'électeur pourrait alors continuer à identifier les candidats à la représentation de leur département au conseil régional.

Une prime majoritaire égale au quart des sièges , attribuée à la liste qui aurait obtenu, sur l'ensemble de la région , la majorité absolue au premier tour ou la majorité relative au second tour garantirait une majorité stable à la région.

Les sièges attribués au titre de cette prime seraient répartis entre les sections départementales de la liste bénéficiaire, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne en fonction des suffrages exprimés en sa faveur dans le département.

Dans chaque département, les sièges restants seraient répartis entre toutes les listes, sauf celles n'ayant pas obtenu 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Seules les listes ayant recueilli 5 % des suffrages exprimés dans la région au premier tour pourraient fusionner au deuxième tour.

Le maintien d'une liste au deuxième tour serait soumis à la double condition d'avoir obtenu 10 % des suffrages exprimés dans l'ensemble de la région et 5 % des suffrages exprimés dans chaque département de la région.

La représentation du conseil régional dans le collège électoral des sénateurs serait assurée par les conseillers élus dans la section départementale.

Enfin, votre commission vous propose de supprimer la réduction du mandat à cinq ans et d'opposer une exception d'irrecevabilité constitutionnelle au dispositif imposant la parité.

2. Le fonctionnement des conseils régionaux

Pour les mêmes motifs que ceux qu'elle vous avait exposés lors de la première lecture, votre commission des Lois ne peut que vous suggérer, de nouveau, de supprimer les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux qui figurent au titre III du projet de loi.

Elle tient à souligner en particulier une nouvelle fois que la procédure de vote bloqué, prévue par l'article 21 , aboutirait à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante en contradiction avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, posé par l'article 72 de la Constitution. En effet, quand bien même l'assemblée délibérante aurait adopté l'ensemble des chapitres ou articles du budget, adoption valant approbation du budget sans vote sur l'ensemble, l'exécutif pourrait lui demander de se prononcer par un vote unique sur le projet de budget initial, le cas échéant légèrement modifié par quelques amendements qu'il serait seul à choisir (avec l'accord du bureau).

Il ne s'agirait donc pas, dans cette hypothèse -comme l'envisageait la loi du 7 mars 1998- de surmonter un blocage du fonctionnement de la région afin d' " assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'éviter le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " selon les termes de la décision du Conseil Constitutionnel (n° 98-397 DC du 6 mars 1998). Il s'agirait, en fait, de faire prévaloir le point de vue de l'exécutif sur celui librement exprimé par l'assemblée délibérante.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose, en application de l'article 44, alinéa 2, du règlement du Sénat d'opposer une exception d'irrecevabilité constitutionnelle aux dispositions de cet article.

En outre, les modifications apportées par l'article 22 du projet de loi au dispositif de la loi du 7 mars 1998 -plus particulièrement son extension à deux autres délibérations budgétaires - ne peuvent être appuyées sur le motif qui, selon la décision précitée du Conseil constitutionnel, fondait le caractère constitutionnel de la procédure d'adoption sans vote prévue par la loi du 7 mars 1998, à savoir " assurer le respect du principe de continuité des services publics , tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".