REPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS
POSÉES PAR LA
COMMISSION DES FINANCES DU SENAT
SUR LE PROJET DE LOI DE
REGLEMENT
DU BUDGET DE 1997
QUESTION N° 1
DISPERSION DES CRÉDITS
FINANÇANT LA PRESIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
La Cour rappelle, et parfois regrette, la dispersion budgétaire des crédits finançant la Présidence de la République. Il est demandé, sur les trois dernières années, de regrouper l'ensemble des crédits correspondants et figurant aux affaires étrangères (frais de voyage et de représentation), à la culture (entretien Palais de l'Élysée), à l'équipement (25 agents des PTT) et, le cas échéant, dans d'autres fascicules budgétaires.
RÉPONSE
I - Le
financement par le budget des charges communes " Pouvoirs
publics "
Les crédits finançant la Présidence de la
République sont en principe retracés au Titre II " Pouvoirs
publics " du budget des
charges communes
selon la nomenclature
présentée en annexe.
Le tableau de la page suivante retrace les crédits initiaux, les
crédits ouverts après modifications législatives et
réglementaires et les dépenses nettes de 1996 à 1998.
On observe sur la période un écart croissant entre les
crédits initiaux et les crédits ouverts. Cet écart est
apparu en 1995 sous la forme d'un décret portant annulation et ouverture
de crédits au sein du budget des charges communes. Le décret vise
l'article 11 1°de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances qui prévoit que " dans la
limite d'un crédit global pour dépenses accidentelles, des
décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent ouvrir des
crédits pour faire face à des calamités ou des
dépenses urgentes et imprévues ".
Les dotations du chapitre 37-95 " Dépenses accidentelles " du
budget des charges communes permettent d'abonder le chapitre 20-12 article 10
§10 " Frais de mission et de documentation. -
Bibliothèque ". Le tableau ci-après retrace les mouvements
effectués entre 1995 et 1998.
Budget des charges communes.
(en francs)
|
date du mouvement |
ch 37-95 |
ch 20-12 |
|
4 décembre 1995 |
- 10 000 000 |
+ 10 000 000 |
|
12 septembre 1996 |
- 16 000 000 |
+ 16 000 000 |
|
12 mai
1997
|
- 18 000
000
|
+ 18 000
000
|
|
19 août 1998 |
- 44 515 000 |
44 515 000 |
Le chapitre 34-91 - article 10 des charges communes relatif aux services rendus par La Poste à l'administration comprend depuis 1997 la rémunération des franchises postales résiduelles parmi lesquelles figure le courrier reçu par la présidence de la République. En 1998, 22 millions ont été inscrits en loi de finances initiale, dont 13,4 millions ont fait l'objet d'un versement à La Poste pour l'ensemble des franchises postales résiduelles, y compris celle de la présidence de la République.
Charges communes - Titre 2 - Crédits initiaux, crédits ouverts et dépenses nettes (C.P.) de 1996 à 1998
|
|
|
1996 |
|
|
1997 |
|
|
1998 |
|
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(en francs) |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
|
20 - CHARGES COMMUNES |
|
|
|
|
|
|
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|
Chapitre 20-11 |
6 278 000 |
6 278 000 |
6 278 000 |
6 278 000 |
6 278 000 |
6 278 000 |
6 366 000 |
6 366 000 |
6 366 000 |
|
Chapitre 20-12 |
8 247 000 |
24 247 000 |
24 247 000 |
8 247 000 |
35 847 000 |
35 847 000 |
28 360 000 |
72 875 000 |
72 875 000 |
|
Chapitre 20-13 |
3 659 000 |
3 659 000 |
3 659 000 |
3 659 000 |
3 659 000 |
3 659 000 |
3 710 000 |
3 710 000 |
3 710 000 |
|
Chapitre 20-14 |
2 075 000 |
2 075 000 |
2 075 000 |
2 075 000 |
2 075 000 |
2 075 000 |
2 104 000 |
2 104 000 |
2 104 000 |
|
Totaux |
20 259 000 |
36 259 000 |
36 259 000 |
20 259 000 |
47 859 000 |
47 859 000 |
40 540 000 |
85 055 000 |
85 055 000 |
Affaires étrangères. Chapitre 34-03 : " Frais de réceptions et de voyages exceptionnels "
(en millions)
|
|
LFI |
Fonds de concours |
|
Reports N-1 |
Crédits disponibles |
Dépenses |
Reports N+1 |
|
1997 |
123,00 |
- |
47,00 |
8,27 |
178,27 |
168,67 |
9,59 |
|
1996 |
123,00 |
1,30 |
106,00 |
11,30 |
241,62 |
233,36 |
8,27 |
|
1995 |
113,00 |
- |
86,10 |
11,30 |
210,41 |
199,11 |
11,30 |
II -
Le financement par le budget des autres ministères
La nomenclature d'exécution des lois de finances fait obstacle à
une détermination directe et immédiate des dépenses
afférentes aux
frais de voyage et de représentation
de la
Présidence de la République inscrites dans les budgets des autres
ministères.
En effet, les libellés des chapitres, articles et paragraphes indiquent
la nature de la dépense sans distinguer les opérations relevant
du ministère de celles relevant de la Présidence de la
République ou du Premier ministre.
En conséquence, les dépenses de l'espèce
enregistrées au budget des
affaires étrangères
feront l'objet d'un examen spécifique pour 1999.
Il convient d'ajouter, au-delà de la dispersion des dépenses
budgétaires de la Présidence de la République, qu'il
s'agit d'imputations irrégulières au Titre III
d'opérations relevant du Titre II " Pouvoirs publics " selon
la règle de la spécialité des crédits
énoncée à l'article 7 de l'ordonnance organique du 2
janvier 1959 relative aux lois de finances.
En outre, le chapitre 34-03 est inscrit à l'état G annexé
à la loi de finances qui recense les dépenses financées
par des crédits provisionnels. Cette inscription permet d'abonder chaque
année les crédits de ce chapitre du budget des affaires
étrangères par voie de répartition de crédits en
provenance du chapitre 37-94 " Dépenses éventuelles "
du budget des charges communes.
Le secrétariat d'État à l'Outre-mer
participe
également au financement des frais de réception et de voyages
exceptionnels. Selon les indications du Secrétariat d'Etat, les
versements à la présidence de la République ont
représenté un montant de 2,2 millions en 1998 contre 6
millions en 1997 et 3,3 millions en 1996. Ces dépenses sont
également retracées au chapitre 34-03.
Le ministère de l'équipement, des transports et du
logement
finance la mise à disposition des sept emplois de la
présidence de la République en 1997 et en 1998. Ces emplois se
répartissent en trois secrétaires administratifs et quatre
adjoints administratifs. Ils représentent une dépense globale de
1,59 million en 1997 et 1,63 million en 1998 qui est ventilée aux
chapitres de rémunération (31-90), d'indemnités (31-94) de
cotisations (33-90) et de prestations sociales (33-91).
La participation du
ministère de la Culture et de la
Communication
aux dépenses de la présidence de la
République s'est élevée à 76,75 millions en 1997 et
27,3 millions en 1998.
En 1997, elles se ventilent comme suit :
dépenses de personnel (préposés
téléphoniques, blanchisseuses, jardiniers, etc.) pour 14,59
millions (chapitre 31-90) ;
équipement et maintenance informatiques pour 7 millions (chapitre
34-95) ;
entretien et fonctionnement des résidences présidentielles pour
19,32 millions (chapitre 34-97 et 35-20) ;
mobilier national pour 2 millions (chapitre 43-92) ;
travaux pour 33,83 millions (chapitre 56-20).
Les premières indications pour 1998 permettent de répartir la
participation du ministère de la façon suivante : 8,2
millions pour les dépenses de personnel ; 7 millions pour
l'équipement et la maintenance informatique et 12,1 millions pour
l'entretien et le fonctionnement des résidences présidentielles.
La participation du
ministère de la défense
se traduit par
la mise à disposition de la présidence de la République
d'effectifs civils et militaires.
• Les effectifs mis à disposition concernent 164 militaires (22
terre, 18 mer, 19 air, 103 DGGN et 2 SSA) et 23 civils (6 terre, 10 DGA, 6
PCAC, 1 GPCEC) ;
• Les effectifs mis à disposition par le mess du cabinet du
ministre de la défense au profit du mess de l'Elysée : 4
sous-officiers, 47 militaires du rang du contingent et 2 militaires sous
contrat.
Soit un total de 240 personnes qui représentent un coût moyen de
34,85 millions pour le personnel militaire et 3,22 millions pour le personnel
civil. Les appelés seront remplacés par 18 civils (16 ouvriers et
2 agents de service technique) dans le cadre de la transformation du mess de
l'Elysée en self-service. Le coût est évalué
à 3,24 millions.
Regroupement des participations ministérielles
|
(millions) |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Charges communes : |
|
|
|
|
Pouvoirs publics |
36,3 |
47,9 |
85,1 |
|
Ch 34-91 Franchise postale (1) |
(22,0) |
(35,7) |
(13,4) |
|
Affaires étrangères (estimation) (2) |
n.c |
n.c |
50,2 |
|
Outre-mer |
3,3 |
6,0 |
2,2 |
|
Equipement |
n.c |
1,59 |
1,63 |
|
Culture |
n.c |
76,75 |
27,3 |
|
Défense |
n.c |
n.c |
38,07 |
n.c : non communiqué.
(1) Ensemble de l'article, y compris celle concernant la présidence de
la République.
(2) Il s'agit de la dotation Elysée facturée au chapitre 34-03 -
10 - 10 et des frais de voyage présidentiels retracés au chapitre
34-03 - 20 - 10.
La dispersion des crédits et la multiplicité des financements
nuit à la lisibilité des opérations retraçant le
fonctionnement de la présidence de la République. Il paraît
souhaitable en effet de procéder à leur regroupement au sein du
Titre 2 " Pouvoirs publics " des charges communes qui a vocation
à les accueillir.
ANNEXE
Nomenclatures d'exécution
CHARGES COMMUNES
|
Chapitre |
Article |
§ |
TITRE II - POUVOIRS PUBLICS |
|
|
|
|
PARTIE UNIQUE |
|
|
|
|
|
|
20-11 |
|
|
Dotation et frais de maison du Président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-11 |
10 |
|
Président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-11 |
10 |
10 |
Dotation et frais de maison |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20-12 |
|
|
Secrétariat général. Cabinet. Etat-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque (Président de la République) |
|
|
|
|
|
|
20-12 |
10 |
|
Président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-12 |
10 |
10 |
Frais de mission et de documentation - Bibliothèque |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20-13 |
|
|
Frais de représentation, de déplacement et de voyage du président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-13 |
10 |
|
Président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-13 |
10 |
10 |
Frais de représentation et fonctionnement du parc automobile |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20-14 |
|
|
Frais de renouvellement et de fonctionnement du parc automobile de la présidence de la République |
|
|
|
|
|
|
20-14 |
10 |
|
Président de la République |
|
|
|
|
|
|
20-14 |
10 |
10 |
Renouvellement et fonctionnement du parc automobile |
|
|
|
|
|
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
|
Chapitre |
Article |
§ |
4 e PARTIE |
|
|
|
|
Matériel et fonctionnement des services |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
|
|
Frais de réceptions et de voyages exceptionnels |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
10 |
|
Frais de réceptions exceptionnelles |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
10 |
10 |
Frais de réceptions exceptionnelles lors de visites en France |
|
34-03 |
10 |
30 |
Frais de réception exceptionnelles lors de conférences internationales en France |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
20 |
|
FRAIS DE VOYAGE EXCEPTIONNELS |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
20 |
10 |
VOYAGES OFFICIELS |
OUTREMER
|
Chapitre |
Article |
§ |
4 e PARTIE |
|
|
|
|
Matériel et fonctionnement des services |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
|
|
Frais de réceptions et de voyages exceptionnels |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
10 |
|
Frais de réceptions et de voyages exceptionnels |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DÉPLACEMENTS TEMPORAIRES - MÉTROPOLE VERS L'OUTRE-MER |
|
34-03 |
10 |
11 |
Indemnités journalières |
|
34-03 |
10 |
12 |
TRANSPORT PERSONNEL |
|
|
|
|
|
|
34-03 |
10 |
71 |
Frais de réception sur justifications |
|
34-03 |
10 |
72 |
Autres prestations |
Regroupement des participations ministérielles :
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
Charges communes : |
|
|
|
|
Pouvoirs publics |
36,3 |
47,9 |
85,1 |
|
Ch 34-91 Franchise postale (1) |
(22,0) |
(35,7) |
(13,4) |
|
Affaires étrangères |
n.c |
n.c |
n.c |
|
Outre-mer |
3,3 |
6,0 |
2,2 |
|
Equipement |
n.c |
1,59 |
1,63 |
|
Culture |
n.c |
76,75 |
27,3 |
|
Défense |
n.c |
n.c |
38,07 |
n.c : non communiqué.
(1) ensemble de l'article, y compris celle concernant la présidence de
la République.
QUESTION N° 2
Le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), depuis la mise en place des emplois jeunes, apparaît être un réseau autonome supplémentaire de comptabilité publique sans lien avec sa vocation agricole. Cette situation est-elle jugée techniquement, comptablement et financièrement convenable par la Cour des comptes ou participe-t-elle d'un foisonnement administratif difficilement explicable ?
RÉPONSE
I - Les
missions du CNASEA
Pour la mise en oeuvre des emplois-jeunes, le CNASEA est chargé par
l'Etat de payer, pour son compte, aux employeurs des salariés ne
relevant pas de l'Education nationale ni de l'Intérieur, l'aide
forfaitaire mensuelle. Au cas d'espèce, il est bien vrai que le
mouvement de crédits publics d'aide à l'emploi n'emprunte pas les
circuits des comptables du trésor public.
Cette pratique n'est pas nouvelle. Créé à l'origine afin
" d'assurer l'application des dispositions législatives et
réglementaires d'aide à l'aménagement des structures
agricoles " (article 59 de la loi de finances pour 1966), le CNASEA a
connu depuis sa création un bouleversement de son activité, qui
s'est développée en dehors de l'agriculture, dans le domaine de
la formation et de l'emploi. Une convention entre l'Etat et le CNASEA, du 28
janvier 1992, a par exemple confié à cet établissement
public, des missions du même ordre pour payer aux employeurs de
salariés en contrats emploi-solidarité (CES) l'aide à
laquelle ces derniers ouvraient droit. Des dispositions analogues ont ensuite
été prises pour le paiement de l'aide aux emplois
consolidés (CEC). Ces interventions du CNASEA ne sont pas
dépourvues de fondement juridique puisqu'aux termes d'une loi du 3
janvier 1991, les dispositions précitées de la loi de finances
pour 1966 ont été complétées en confiant au CNASEA
le soin de mettre en oeuvre " des actions socio-culturelles concourant
à la modernisation et à la transmission des exploitations
agricoles, ainsi que différentes actions dans le domaine de la formation
et de l'emploi ". Le dernier contrôle effectué par la Cour en
1996 sur les comptes et la gestion de cet établissement a fait ressortir
qu'entre 1986 et 1994, les aides à la formation et à l'emploi
étaient passées de 33% à 85% de ses dépenses
d'intervention.
Cette extension des activités du CNASEA s'est accompagnée d'une
modification profonde de ses missions et de ses interlocuteurs. Alors que les
compétences du CNASEA se limitaient en 1986 à la seule
rémunération des stagiaires de la formation professionnelle,
cette mission de départ a été complétée par
de nombreuses autres allant du versement de primes à l'embauche aux
règlements de subventions à des centres de formation ou au suivi
statistique des mesures prises. Les bénéficiaires des aides ont
également changé : aux stagiaires de la formation
professionnelle se sont ajoutés de nombreux autres correspondants :
employeurs, collectivités territoriales, associations, centres de
formation...
A la suite des récents développements législatifs, la
question se pose légitimement d'adapter le statut et la
dénomination même du CNASEA à ses missions réelles.
Au plan juridique, le statut actuel est d'ailleurs ambigu. Le CNASEA est
considéré tantôt comme un établissement public
administratif, tantôt comme un établissement public industriel et
commercial, tantôt comme un établissement " sui
generis ". La composition du conseil d'administration du CNASEA,
marquée par les origines agricoles de l'établissement, ne
correspond pas aux missions actuelles de l'établissement.
II - Les procédures comptables
Lors du contrôle effectué, les interlocuteurs de la Cour ont
expliqué l'intervention massive du CNASEA dans des domaines
étrangers à sa compétence initiale par sa capacité
à verser rapidement des aides et des rémunérations, dans
les secteurs de la formation professionnelle et du soutien à l'emploi,
à des bénéficiaires pour lesquels cette rapidité
revêt une importance particulière. La Cour a cependant
constaté, à cette occasion, que la légèreté
des procédures et du contrôle du CNASEA, si elle favorisait la
rapidité des paiements effectués, se traduisait en revanche par
des pratiques non conformes aux principes de la comptabilité publique.
Elle ne permettait pas, en particulier, d'assurer les garanties liées
à la présence d'un comptable public.
A titre d'exemple, il est apparu que l'agent comptable procédait au
paiement de rémunérations ordonnancées par les
délégations régionales de l'établissement sans
disposer des pièces justificatives correspondantes. Il n'était
pas en mesure de vérifier la validité de la dépense ou le
caractère libératoire du règlement par le contrôle
des pièces de paiement. La sous-traitance à une
société extérieure du recouvrement des sommes
versées à tort contribuait à réduire encore le
rôle du comptable à une fonction de caissier. Il s'y ajoutait une
insuffisance manifeste des contrôles internes dans les
délégations régionales. L'importance des aides
payées à tort, constatée par la Cour, était une
conséquence directe de cette situation. Les ordres de reversement
avaient fortement progressé et les restes à recouvrer
atteignaient des sommes très importantes. Le délai d'apurement
des restes à recouvrer d'un exercice était de près de 6
ans. Il en résultait un montant élevé d'admissions en non
valeur, suivant une procédure propre au CNASEA, non conforme à la
réglementation budgétaire et comptable pourtant applicable
à l'établissement.
Aux constats de la Cour, il a été répondu que, face
à cette situation, liée en partie aux modalités
réglementaires de versement des dépenses d'intervention,
l'établissement avait réorganisé l'agence comptable et
renforcé ses effectifs, créé une cellule de recouvrement
forcé et mis en oeuvre en 1999 un nouveau progiciel. Enfin des pratiques
irrégulières ont été abandonnées à la
suite des observations de la Cour et le seuil des admissions en non valeur,
très supérieur aux normes habituelles, a été
abaissé progressivement. La Cour vérifiera, dans son prochain
contrôle, la réalité de ces améliorations.
III - La situation financière
La Cour avait constaté la faiblesse du fonds de roulement du CNASEA.
Celui-ci était éloigné des normes retenues par le
ministère de l'agriculture : il ne représentait que 9 jours
de fonctionnement de l'établissement en 1994 contre une
" norme " de un mois et demi. Cette fragilité
financière provenait de ce que la subvention de l'Etat au CNASEA n'avait
pas évolué parallèlement à ses crédits
d'intervention. En définitive, le CNASEA n'a pu équilibrer son
exploitation que grâce à ses produits financiers, qui
résultent du placement de montants importants de crédits
d'intervention en attente de liquidation. Il serait plus conforme aux exigences
d'une bonne gestion que les fonds publics nationaux et européens
n'approvisionnent le CNASEA que lorsque la dette du créancier est
liquide et que les mandataires du CNASEA lui accordent la subvention de
fonctionnement nécessaire à l'accomplissement des tâches
qu'ils lui confient. En outre les opérations en capital ont
été financées sur la section de fonctionnement, les
ministères n'ayant jamais accordé de subvention
d'équipement à l'établissement. Cet
" autofinancement " sur des produits financiers considérables
ne pouvait que rendre le CNASEA seul maître de son propre
développement.
RÉPONSE
Pour la
mise en oeuvre des emplois-jeunes, le CNASEA est chargé par l'Etat de
payer, pour son compte, aux employeurs des salariés ne relevant pas de
l'Education nationale ou de l'Intérieur, l'aide forfaitaire mensuelle.
Au cas d'espèce, il est bien vrai que le mouvement de crédits
publics d'aide à l'emploi n'emprunte pas les circuits de la
comptabilité publique.
Cette pratique n'est pas nouvelle. Une convention entre l'Etat et le CNASEA, du
28 janvier 1992, confiait déjà, à cet
établissement public, des missions du même ordre pour payer aux
employeurs de salariés en CES l'aide à laquelle ces derniers
ouvraient droit. Des dispositions analogues ont ensuite été
ouvertes pour le paiement de l'aide aux emplois consolidés (CEC).
L'intervention, comme opérateur, du CNSEA n'est pas dépourvue de
fondement juridique. Aux termes d'une loi du 3 janvier 1991,
l'article 59 de la loi de finances pour 1966 a été
complété comme suit : " Le CNASEA met aussi en oeuvre des
actions socio-structurelles concourant à la modernisation et à la
transmission des exploitations agricoles, ainsi que différentes actions
dans le domaine de la formation et de l'emploi ".
Il est vrai qu'à la suite des récents développements
législatifs, la question se pose légitimement d'adapter le titre
de l'établissement public à ses missions réelles et de
modifier en conséquence la composition de son conseil d'administration.
QUESTION N° 3
La règle du service fait est la règle dont l'application doit être vérifiée en toute circonstance par le comptable public. Il semble toutefois que cette règle puisse être interprétée dans le cas du paiement des jours de grève de fonctionnaires ou d'agents d'établissements publics nationaux. Il peut en aller ainsi en cas de réquisition écrite de l'ordonnateur, de visa erroné du contrôleur financier, du paiement d'heures supplémentaires fictives compensant ultérieurement des retenues sur traitements pour faits de grève, ou de toute autre circonstance. Il est donc demandé à la Cour si elle est en mesure, en règle générale, de vérifier les comptabilités qui lui sont transmises au regard de l'application de la règle du service fait. Il lui est en outre demandé de recenser les observations qu'elle aurait été conduite à formuler dans le cadre de l'exercice 1997 et de dresser une typologie sommaire des actions qu'elle a entreprises en 1997 ou pendant les années antérieures pour assurer la bonne application de cette règle.
RÉPONSE
I - Le
contrôle du service fait constitue
un élément essentiel
du contrôle
, par les juridictions financières, de la gestion
des ordonnateurs et des diligences effectuées par les comptables. Cette
question a d'ailleurs fait l'objet, en 1995, d'une journée
d'études particulière organisée par la Cour des comptes
avec les chambres régionales des comptes. Le rapport publié
à cette occasion est joint en annexe à la présente
réponse.
Le service fait est en premier lieu un élément du contrôle
juridictionnel exercé sur les comptables. Ce contrôle peut
conduire à mettre en jeu la responsabilité du comptable si
celui-ci n'a pas vérifié ou a insuffisamment
vérifié les justifications produites par l'ordonnateur à
l'appui de la dépense.
Le contrôle juridictionnel peut également atteindre l'ordonnateur,
soit dans le cadre d'une gestion de fait, soit devant la Cour de discipline
budgétaire et financière, soit, s'il y a lieu, par mise en cause
devant le juge pénal.
Le contrôle exercé a cependant ses limites.
En ce qui concerne le comptable, le contrôle peut paraître formel,
puisqu'il est limité au contrôle de la justification du service
fait, et non du service fait lui-même (articles 12 et 13 du décret
du 29 décembre 1962 portant règlement général sur
la comptabilité publique). L'article 37 du décret de 1962
précise toutefois que le comptable public doit suspendre le paiement
lorsqu'il a pu établir que les certifications données par
l'ordonnateur (en vertu de l'article 7 du même décret) sont
inexactes, en particulier la certification du service fait. Il appartient donc
au comptable d'examiner la validité des justifications produites par
l'ordonnateur, notamment si cette justification est signée par les
personnes compétentes pour la délivrer. Mais la
responsabilité du comptable ne s'étend ni à
l'opportunité, ni à la légalité. Elle est
également limitée par le pouvoir de réquisition de
l'ordonnateur, en soulignant toutefois qu'en l'absence totale de service fait,
le comptable ne doit pas déférer à une réquisition.
Enfin certaines procédures rendent difficile, sinon impossible le
contrôle du service fait, comme, par exemple les dépenses sans
ordonnancement ou mandatement préalable, et en particulier les
dépenses de personnel pour lesquelles les pièces justificative ne
sont pas toujours clairement identifiées.
En ce qui concerne l'ordonnateur, le juge financier doit vérifier, en
toute hypothèse, les conditions dans lesquelles les ordonnateurs ont
certifié le service fait. Mais l'irresponsabilité des élus
devant la Cour de discipline budgétaire constitue une limite importante
de ce contrôle. Dans bien des cas, la vérification du service fait
relève essentiellement des procédures de contrôle interne.
Le contrôle des juridictions financières porte alors sur
l'existence et l'efficacité de ces procédures internes.
II - Comme la Commission des finances du Sénat l'a demandé, un
sondage a été effectué sur les décisions ou
communications des juridictions financières qui invoquent la notion de
service fait. Celles-ci sont nombreuses, comme le montrent les exemples
suivants, choisis parmi les affaires traitées par les juridictions
financières pendant la seule année 1997.
1)
En ce qui concerne les comptables :
Il a été enjoint à certains comptables soit, pour
l'immédiat, par injonction ferme, soit pour l'avenir, de produire les
pièces prouvant le service fait. La Cour des Comptes a ainsi rendu
plusieurs arrêts, et les Chambres régionales plusieurs jugements,
de débet à l'encontre de comptables qui n'ont pas apporté
cette preuve, et qui, de ce fait, ont engagé leur responsabilité
pécuniaire et personnelle. Dans les cas où il apparaissait
clairement que le comptable n'avait pas exercé les contrôles
réglementaires lui permettant de s'assurer de la validité d'une
créance par la justification du service fait, la Cour a enjoint à
celui-ci d'apporter la preuve qu'il avait reversé les sommes
correspondantes dans la caisse de son établissement.
La Cour a plusieurs fois souligné, en particulier, que les agents
comptables devaient refuser de payer lorsque le service fait était
certifié par des autorités incompétentes. Le rapport
public de la Cour pour 1997 comporte des exemples de cette situation, en
particulier dans le cadre de collectivités territoriales ou
d'établissements publics nationaux ou locaux.
La responsabilité de l'agent comptable d'un organisme public a
été mise en cause parce qu'il avait procédé au
paiement de prestations non achevées, la certification par l'ordonnateur
que les travaux étaient seulement en cours ne constituant pas en
l'espèce une attestation valable du service fait.
La Cour a également rappelé, dans un autre arrêt,
l'obligation d'accompagner l'attestation du service fait produite à
l'appui d'un mandat, des pièces visées à la nomenclature
des pièces justificatives. Dans un autre arrêt, rendu sur appel
du jugement d'une chambre régionale, elle a souligné de
même que la certification par l'ordonnateur du service fait ne dispensait
pas le comptable de contrôler les justifications jointes aux mandats
payés. Au demeurant, il est apparu, dans certains cas, que ces
justifications n'étaient, à l'évidence, pas
crédibles.
2)
En ce qui concerne les ordonnateurs
:
Il a été conclu à la transmission au Parquet judiciaire de
faits susceptibles d'être qualifiés pénalement (il
s'agissait en l'espèce de faits pouvant constituer un délit
d'octroi d'avantage injustifié)
La Cour a déclaré comptables de fait des ordonnateurs qui avaient
rendu possible le paiement d'opérations irrégulières par
leur certification du service fait.
Des amendes ont été prononcées par la Cour de discipline
budgétaire et financière contre les dirigeants d'un
établissement public pour infraction aux règles de la
dépense, car ils avaient attesté du service fait sans en
vérifier la bonne exécution. Un autre arrêt de la
même Cour a condamné à des amendes une partie de
l'encadrement supérieur d'une direction d'administration centrale d'un
ministère, ainsi que le contrôleur financier, pour avoir produit
une certification fallacieuse de service fait.
Enfin, dans le cadre de son contrôle de la gestion des administrations et
organismes publics, la Cour a dénoncé, à plusieurs
reprises, des dysfonctionnements d'organisation ou de procédure qui
faisaient obstacle au contrôle du service fait : division excessive
des tâches entre services techniques et services comptables, confusion
des imputations entre chapitres du titre III et chapitres du titre IV,
versements sans justificatifs, notamment pour certaines aides à la
recherche, d'acomptes importants - jusqu'à 90% de la dépense -
qui ne sont jamais soldés par la suite, service fait constaté
deux fois et donnant lieu à double paiement...
3) Il convient enfin de noter que les communications ou décisions de
la Cour et des chambres régionales des comptes relatives au service fait
concernent des domaines très variés : marchés publics
(de travaux, d'études, de prestations et fournitures diverses...),
achats sur factures, opérations de crédit-bail, versement de
rémunérations...
QUESTION N° 4
Les crédits finançant notamment les aides à l'emploi ou destinés aux publics en difficulté connaissent, que ce soit en loi de finances initiale ou en cours d'exécution budgétaire des variations importantes dans leur montant. Ces évolutions relèvent-elles de causes structurelles, inhérentes à la nature même de ces dépenses, ou ne traduisent-elles pas la possibilité de réaliser en ces domaines des économies de gestion ou des redéploiements ?
RÉPONSE
Compte tenu de ses travaux récents, la Cour des comptes est en mesure de donner les informations suivantes pour les aides relatives au contrat initiative emploi (C.I.E.) de 1995 à 1997.
(en millions de F)
|
Aide directe. Budget de l'emploi. chapitre 44.74 article 14 |
||||
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Crédits en LFI ou LFR |
1 800 |
4 078 |
7 129 |
7 114 |
|
Crédits en fin d'exercice |
239 |
4 078 |
5 276 |
4 155 |
|
Crédits ordonnancés |
239 |
3 160 |
5 180 |
4 121 |
(en millions de F)
|
Aide pour compensation des exonérations. Budget de l'emploi. chapitre 44.78 article 70 |
||||
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Crédits en LFI ou LFR |
1 400 |
7 547 |
10 790 |
6 004 |
|
Crédits en fin d'exercice |
409 |
6 310 |
7 418 |
4 306 |
|
Crédits ordonnancés |
409 |
5 900 |
7 418 |
4 305 |
Deux constatations peuvent être faites :
•
Les estimations initiales de coût, faites en LFI, sont toujours
supérieures, de façon très sensible, aux dépenses
effectives.
• Les dépenses effectives ont été
régulièrement croissantes jusqu'en 1997 et suivant une pente
assez forte , en dépit de la réforme de septembre 1996 qui a
réduit le niveau de l'aide publique. Cette progression s'explique par le
décalage des versements dans le temps par rapport à la date de
signature des conventions. L'année 1998 marque en revanche une rupture
par rapport aux années antérieures. L'aide directe baisse de 20,4
% et l'aide pour la compensation des exonérations chute de 42%. Pour la
première, l'explication réside dans la baisse des effectifs entre
la fin de 1997 (405 000) et la fin de 1998 (349 000). Pour la seconde,
l'évolution tient pour une large part aux régularisations
intervenues en 1998 à raison des trop versés sur les exercices
antérieurs.
QUESTION N° 5
Depuis quelques années se multiplient les prélèvements "exceptionnels" sur la trésorerie des organismes gérant les fonds de la formation professionnelle afin d'abonder les crédits budgétaires consacrés à la formation professionnelle. De telles opérations respectent-elles pleinement les principes du droit budgétaire et ne masquent-elles pas les insuffisances du mode de financement de ce secteur ?
RÉPONSE
I -
Trois prélèvements sur la trésorerie des organismes
centralisateurs des trésoreries d'organismes collecteurs de contribution
des entreprises à la formation professionnelle sont intervenus en 1996,
1997 et 1998 en application de dispositions législatives :
1) L'article 29 de la loi de finances pour 1996 a créé un
"fonds national habilité à gérer les excédents
financiers dont peuvent disposer certains organismes collecteurs paritaires
gérant les contributions des employeurs au financement du congé
individuel de formation". La gestion de ce fonds a été
confiée au comité paritaire du congé individuel de
formation (COPACIF), organisme créé en 1982 et investi d'une
mission de coordination en matière de congé individuel de
formation.
Le même texte a soumis le fonds ainsi créé à une
contribution exceptionnelle en 1996 égale à 60 % de la
différence entre, d'une part, le cumul des montants de la
trésorerie des fonds au 31 décembre 1995 et des excédents
financiers recueillis au 31 mars 1996 et, d'autre part, le montant des sommes
versées à des organismes collecteurs entre le 1
er
janvier et le 1
er
août 1996. La recette était
évaluée à 900 millions de francs.
2) L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué pour
cette même année une contribution exceptionnelle sur le compte
unique créé par l'article 45 de la loi de finances rectificative
pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986) et centralisant les
excédents de trésorerie des organismes collecteurs des fonds
versés par les entreprises et consacrés au financement des
contrats d'insertion en alternance. Ce fonds est géré par
l'association de gestion des fonds en alternance (AGEFAL) créée
en 1986 par les partenaires sociaux.
La contribution exceptionnelle a été fixée à 40% de
la trésorerie nette du compte au 31 juillet 1997. Il en était
attendu 1,6 milliard de francs.
3) Enfin, l'article 75 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué
pour 1998 une nouvelle contribution exceptionnelle sur le compte
géré par l'AGEFAL. Cette contribution a été
fixée forfaitairement à 500 millions de francs.
Dans les trois cas, il était prévu que la contribution serait
versée au comptable du Trésor territorialement compétent
pour l'organisme intéressé et que le recouvrement s'effectuerait
selon les règles applicables en matière de taxe sur les salaires,
c'est à dire notamment par un versement spontané à
intervenir, en vertu des dispositions ci-dessus, avant le 1
er
septembre de l'année.
II - En exécution, les recettes ont été portées
à la ligne 14 "taxe de participation des employeurs au financement de la
formation professionnelle continue", figurant parmi les "autres impôts
indirects et taxes assimilées" du budget général et qui
accueille les recettes résultant des article 235 ter C et suivants du
code général des impôts. Elles ont été
isolées sur une spécification particulière, 14.12, de la
ligne 14, spécification intitulée en 1996 "contribution
exceptionnelle sur les excédents financiers de certains organismes
collecteurs au titre du congé individuel de formation" et les deux
années suivantes "contribution exceptionnelle sur les excédents
financiers des organismes paritaires collecteurs des contributions des
employeurs prévues à l'article 30 de la loi de finances pour
1985".
Les montants enregistrés en recettes au comptant ont été
les suivants :
|
-1996 |
1 465 125 822,00 F |
|
-1997 |
1 370 619 800,00 F |
|
-1998 |
500 000 000,00 F |
Les
contributions ont été acquittées spontanément
auprès de la Trésorerie principale de Paris du 8
e
arrondissement 1
ère
division respectivement le 28 août
1996, le 29 août 1997 et le 31 juillet 1998.
III - S'agissant de la régularité de ces opérations au
regard du droit budgétaire sur laquelle le Sénat interroge la
Cour, la question appelle les observations suivantes :
1) Il convient tout d'abord de relever que le Conseil constitutionnel a eu
à se prononcer sur les prélèvements effectués. Il a
été explicitement saisi par des parlementaires au sujet de
l'article 40 de la loi de finances pour 1997 et a estimé infondés
les griefs adressés au prélèvement lui-même sans
soulever d'office de question relative à sa régularité au
regard du droit budgétaire et singulièrement de l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959, qui appartient au bloc de
constitutionnalité. Saisi également de la loi de finances pour
1996 et de la loi du 2 juillet 1998 à raison d'autres dispositions que
les contributions exceptionnelles de 1996 et 1998, il n'a pas non plus
soulevé d'office de question analogue en ce qui concerne les articles
qui les ont instituées.
2) Si les débats parlementaires laissent souvent apparaître une
relation entre le produit des contributions et des charges budgétaires
nouvelles en recettes ou en dépenses, sur la régularité de
laquelle s'interroge le Sénat, la façon dont cette relation
s'est, dans les faits, établie en gestion, aspect qui par nature
échappe au Conseil constitutionnel, n'apparaît pas toujours de la
manière la plus évidente :
- S'agissant de la contribution au titre du congé individuel de
formation de 1996, le ministre de l'économie, des finances et du plan
avait indiqué à l'Assemblée nationale lors de la
discussion du texte correspondant que le produit de la contribution serait
affecté au financement de l'apprentissage.
De fait les crédits du chapitre 44-75 "Mesures en faveur de l'emploi et
de la formation professionnelle" du budget des charges communes ont
été majorés de 900 MF au cours de la discussion
budgétaire au Sénat et portés à
39 708 470 000 F. En cours d'année on relève
un arrêté de répartition du 10 juillet qui a majoré
du même montant à partir de ce chapitre les crédits du
chapitre 43-03 " Fonds de la formation professionnelle et de la promotion
sociale (FFPPS) et promotion des jeunes" et, au sein du chapitre 43-03, a
alimenté par sous-répartition l'article 43 " Indemnité
compensatrice forfaitaire versée par l'État au titre de
l'apprentissage" créé en cours de gestion.
Ce rapprochement est néanmoins d'une portée limitée compte
tenu de la fongibilité des crédits. L'article 43 a en effet
été doté en cours d'année de
2 590 300 691 F de crédits à la fois par le
moyen de mouvements internes au chapitre de 390 300 691 F et de
répartitions en provenance du 44-75 des charges communes de
2 200 000 000 F. La dépense enregistrée sur
l'article s'est élevée à
1 950 581 150 F.
- La contribution exceptionnelle de 1997 versée par l'AGEFAL avait pour
objet, selon les indications données au Sénat par le ministre
délégué au budget, de compenser le coût de diverses
mesures tant en recettes qu'en dépenses adoptées ou
souhaitées par les assemblées. La contribution apparaissait ainsi
essentiellement comme une disposition destinée à sauvegarder
l'équilibre prévisionnel de la loi de finances.
- Enfin, la contribution de 1998 a été prise en compte dans les
compensations destinées à équilibrer le décret
d'avances du 21 août 1998, décret qui comportait une ouverture de
crédit de même montant au chapitre 43-05 "Formation en alternance"
du budget de l'emploi et de la solidarité qui finance les
indemnités forfaitaires au titre de l'apprentissage et les primes
à l'embauche des contrats de qualification. Les crédits ont
été ouverts sur l'article 10 du chapitre destiné à
ces indemnités. En octobre l'article 20 "Prime à l'embauche des
jeunes en contrat de qualification" du chapitre, créé en cours de
gestion et non doté initialement, a bénéficié de
mouvements internes d'un montant de 458 620 004 F à
partir de l'article 10. Les crédits ouverts sur le chapitre 43-03 se
sont élevés pour l'ensemble de la gestion à
5 708 006 741 F et les dépenses à
5 220 324 454 F. Là encore, la fongibilité
des crédits limite la portée de l'analyse.
3) - Les relations ainsi établies entre des recettes et des
dépenses non seulement lors de l'examen des textes législatifs
correspondants mais encore en gestion, n'apparaissent pas contraires au droit
budgétaire.
Elle ne portent pas atteinte aux principes d'unité et
d'universalité tels qu'ils sont énoncés à l'article
18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. En effet, les recettes et les
dépenses ont été intégralement portées sans
contraction au budget général et ces opérations ne
paraissent pas entrer dans les procédures d'affectation limitativement
énumérées au deuxième alinéa de cet article.
Dans les trois cas il s'agit d'une
compensation
de fait entre des
charges et des recettes, fréquente dans l'ajustement des lois de
finances au cours de la discussion parlementaire, et non d'une
affectation
de recettes à des dépenses. L'objectif poursuivi était
manifestement dans tous les cas de maintenir l'équilibre
prévisionnel de la loi de finances dans les limites jugées
adéquates. Si dans deux d'entre eux, en 1996 et 1997, les
dépenses et les recettes mises en relation appartenaient au même
domaine, la formation professionnelle, et si les opérations de gestion
ont apparemment maintenu jusqu'à un certain point un parallélisme
entre les unes et les autres, il ne s'agissait pas d'une affectation de
recettes au sens de la loi organique. Il convient de faire une distinction
entre le fait de gager une dépense par une recette lors de la
définition de l'équilibre prévisionnel des lois de
finances et l'affectation d'une recette à une dépense qui a des
conséquences directes en gestion.
Les procédures d'affectation prévues par celle-ci sont en effet
particulièrement contraignantes. Si l'on fait abstraction du
rétablissement de crédits qui constitue une restauration de
l'autorisation budgétaire justifiée par des opérations de
gestion particulières et du budget annexe, procédures qui ne
peuvent pas s'appliquer aux cas évoqués, celle du fonds de
concours et celle du compte d'affectation spéciale subordonnent
l'autorisation de dépense à l'encaissement de la recette. Dans le
cas du fonds de concours, qui concerne des contributions de tiers ou des
recettes de caractère non fiscal, les ouvertures de crédits sont
subordonnées au versement des fonds. Dans celui du compte d'affectation
spéciale, le total des dépenses engagées ou
ordonnancées ne peut excéder le total des ressources du
même compte, sauf pendant les trois mois de la création de
celui-ci. De surcroît, un compte d'affectation spéciale ne peut
être subventionné par le budget général à
plus de 20 % des prévisions de dépenses. Apparemment, le
Parlement n'a pas entendu enfermer les dépenses correspondantes dans ces
contraintes ni souhaité voir "institutionnaliser" par l'une des
procédures d'affectation prévues par la loi organique le lien
établi entre les contributions de caractère exceptionnel et les
dépenses qu'elles gageaient.
IV - S'agissant enfin des modes de financement du secteur, et des
éventuels déséquilibres que pourraient
révéler des prélèvements systématiquement
effectués au profit du budget de l'État sur la trésorerie
des organismes collecteurs, la Cour n'est pas en mesure de porter de jugement
à partir de ses contrôles. En effet, si sa compétence est
certaine sur les organismes qui perçoivent des contributions ayant
toutes les caractéristiques d'une cotisation légalement
obligatoire, il n'en est pas de même pour ceux qui perçoivent des
contributions dont les entreprises peuvent se libérer en effectuant
elles-mêmes les dépenses correspondantes. Pour lever cette
ambiguïté, une disposition figurant dans le projet de loi relatif
aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration a
été récemment adoptée par le Sénat.
QUESTION N° 6
La
Cour des comptes note que les recettes provenant des impôts directs
perçus par voie de rôle autres que l'impôt sur le revenu
représentaient 49,05 milliards de francs en 1997. La
catégorie " autres impôts perçus par voie
d'émission de rôles " comprend aussi bien les restes à
recouvrer d'impôt sur les sociétés, les émissions
faisant suite à un contrôle fiscal, les impôts locaux dus
par France Télécom et La Poste au profit de l'Etat, que les
recettes pour frais de dégrèvement et admissions en non-valeur
sur impôts directs locaux. La Cour estime-t-elle cette
présentation budgétaire cohérente ? Peut-elle
préciser les lignes budgétaires où sont inscrites les
autres recettes provenant du contrôle fiscal ?
Par ailleurs, la Cour note que "
la répartition des recettes
entre l'impôt sur le revenu et les autres impôts d'Etat
perçus par voie de rôle n'est pas déterminée par la
comptabilité ". Comment cette répartition est-elle possible
dans le budget ? Ne faudrait-il modifier les règles
comptables ?
RÉPONSE
La loi
de finances pour 1997 comprenait 56 lignes de recettes fiscales inscrites
au budget général. Elles s'ajoutaient aux 81 lignes de
recettes non fiscales, 2 lignes de fonds de concours et 14 lignes de
prélèvement sur recettes.
Pour la clarté de la présentation, les regroupements sont
indispensables. Les quatre principales recettes fiscales étant
isolées (impôt sur le revenu, impôt sur les
sociétés, taxe intérieure sur les produits
pétroliers et taxe sur la valeur ajoutée), le parti adopté
dans cette loi, comme dans les autres, consiste à distinguer trois
ensembles selon la nature de l'impôt et le mode de recouvrement :
- l'enregistrement et les droits indirects ;
- les autres impôts directs perçus par voie de rôle.
- les autres impôts directs ;
Le partage est sans doute arbitraire, mais il a des justifications historiques
puisqu'il coïncidait (à peu près) avec les
compétences des diverses administrations financières avant le
rattachement des droits indirects à la douane (les impôts directs
perçus par voie de rôle sont encaissés par la
comptabilité publique, les autres impôts directs par la DGI). Ce
n'est pas tant le regroupement qui pose un problème que l'absence de la
subdivision en lignes, de la catégorie " autres impôts
directs perçus par voie de rôle ".
Les deux autres catégories sont subdivisées et les recettes
correspondant à chacune des lignes de la loi de finances sont
imputées à des spécifications distinctes des comptes de
l'Etat. Cette analyse n'était pas pertinente jusqu'à
présent pour les impôts directs perçus par voie de
rôles, puisque la comptabilité ne permettait pas de distinguer
parmi les recettes celles provenant de chacun des impôts recouvrés
sur rôles, qu'ils fussent impôts d'Etat ou locaux. Leur
répartition était assurée au prorata des rôles
émis.
Cette imperfection avait des conséquences sur la détermination du
produit de l'impôt sur les sociétés.
L'impôt sur les sociétés est en principe payé
spontanément, il ne donne pas lieu à émission de
rôle sauf dans des cas exceptionnels :
- redressement ;
- retard de paiement et pénalités ;
- application de l'article 219 bis du Code général des
impôts (revenus d'associations).
Cette part recouvrée sur rôles n'était pas connue avec
exactitude.
L'utilisation de deux modes de recouvrement (rôles ou absence de
rôles) pour un même impôt est caractéristique de
l'impôt sur les sociétés, dont on ne pouvait
connaître le produit total. La situation est en principe
différente pour les autres impôts : les créances sur
contrôles fiscaux, les impôts en retard et les
pénalités sont imputés à la même ligne que
les recettes sur paiement spontané du même impôt
((
*
)1)
. Mais on observera que l'impôt
sur le revenu était en totalité recouvré par voie de
rôles, et l'estimation de son produit global était incertaine.
En 1995, des progrès ont été accomplis. Des enquêtes
extra-comptables ont permis d'avoir une meilleure idée des paiements
effectifs afférents à chaque impôt que la simple
répartition au prorata des rôles émis.
Depuis 1998, la direction générale de la comptabilité
publique est en mesure de distinguer, parmi les recettes provenant des
rôles, les impôts d'Etat et les impôts locaux. Parmi les
comptes d'Etat, elle distingue aussi, avec exactitude, outre l'impôt sur
le revenu, les recettes provenant du contrôle de l'impôt sur les
sociétés qui, sorties des comptes " autres impôts
directs perçus par voie de rôle ", sont comptabilisées
à une spécification particulière du compte
" impôt sur les sociétés ", (compte 901-13,
spécification 3-11).
L'incohérence signalée par la Haute Assemblée a donc
cessé.
Dans les comptes,
la présentation de l'impôt sur les
sociétés est dans un certain sens meilleure que celle de certains
impôts, puisque les recettes sur rôle, donc celles provenant de
contrôles, sont retracées dans un sous-compte au lieu d'être
englobées avec les recettes normales. La part exacte des recettes
après contrôle fiscal stricto sensu n'est connue que par des
statistiques extra-comptables, dont le Parlement est informé en
application de l'article 66 de la loi de finances pour 1976 (les
résultats de 1997 figurent au fascicule voies et moyens qui a
été annexé au projet de loi de finances pour 1999).
Une fois allégée de recettes d'impôt sur les
sociétés recouvrées par voie de rôles de
l'année (8,4 milliards), la catégorie autres impôts
recouvrés par voie de rôles ne comprend pour les recettes
afférentes aux rôles de l'année 1998 que deux
sous-comptes :
- celui afférent aux autres impôts d'Etat
(1 784 millions) qui regroupe surtout les majorations et frais de
poursuite, les pénalités pour retard de mensualisation et
accessoirement la taxe sur les salaires avec rôles ou la taxe sur les
minitels roses ;
- celui afférent aux impôts d'Etat compris dans les rôles
d'impôts locaux (18,8 milliards), à savoir essentiellement
les frais de dégrèvement d'impôts locaux
(10,6 milliards) perçus à proportion des rôles
émis en application de l'article 1 641 du CGI, les impositions
locales de la Poste et de France Télécom (6,5 milliards) et
les dégrèvements indus (1,6 milliard).
Mais le compte comprend aussi les recettes afférentes aux rôles
émis avant la réforme comptable de 1998 qui sont
comptabilisées selon l'ancienne méthode et incluent donc des
restes d'impôt sur les sociétés sur rôles. Le montant
de cette ligne (22,8 milliards) ira en diminuant.
Il convient de rappeler que l'admission en non-valeur des impôts dont le
recouvrement incombe à la comptabilité publique donne lieu
à une dépense imputée au chapitre 15-01 et à une
recette d'ordre sur la ligne concernée (impôt sur le revenu,
impôt sur les sociétés, autres impôts, etc...). Ces
recettes d'ordre constituent une part importante de la ligne " recettes
antérieures à 1998 ".
Les progrès de la comptabilité n'ont pas été
traduits dans la loi de finances initiale où la prévision de
l'impôt sur les sociétés recouvré par voie de
rôles reste incluse comme par le passé les " autres
impôts perçus par voie de rôles ". Cette
différence entre les comptes et la loi de finances n'est pas
satisfaisante, même si elle facilite les comparaisons entre les lois.
QUESTION N° 7
La Cour des Comptes peut-elle rendre compte du montant et de la nature de l'ensemble des prélèvements obligatoires affectés directement à des établissements publics et à des personnes privées chargées d'un service public (redevances, taxes affectées ne transitant pas par un compte spécial du Trésor ou par l'Etat, comme la taxe d'aéroport) ? La Cour a-t-elle des appréciations à porter à ce sujet ?
REPONSE
La Cour
ne dispose pas d'un recensement exhaustif des prélèvements
obligatoires affectés directement à des établissements
publics et à des personnes privées chargées d'un service
public. Elle ne peut donc transmettre que des éléments de
réponse partiels à la question posée par la Commission des
finances du Sénat.
I - Il apparaît, en premier lieu, que plusieurs " impôts ou
taxes affectés " à la sécurité sociale
correspondent à cette définition : ils sont encaissés
directement par des régimes sociaux, sans transiter par l'Etat ou par un
compte spécial du Trésor.
Une première remarque est que les cotisations mais aussi la CSG et la
CRDS, pour les parties recouvrées par les URSSAF ou directement par
l'ACOSS, c'est-à-dire pour les revenus d'activité et de
remplacement, sont a priori dans le champ ainsi défini. Mais on
conviendra de les exclure pour se concentrer sur ce qu'on désigne
traditionnellement sous le terme " impôts et taxes affectés
à la sécurité sociale ".
Parmi ces prélèvements, on peut distinguer :
- ceux qui sont recouvrés directement par l'ACOSS
- la contribution sociale de solidarité à la charge des
sociétés (C3S) et la taxe d'aide au commerce et à
l'artisanat (TACA), recouvrées par l'ORGANIC pour le compte des
organismes bénéficiaires
1/ LES PRÉLÈVEMENTS RECOUVRÉS DIRECTEMENT PAR
L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE
(ACOSS)
a) Le tableau qui suit rappelle les principales caractéristiques de
quelques-uns des " prélèvements obligatoires "
recouvrés directement par l'ACOSS, ceux qui sont destinés au
régime général et plus particulièrement à la
CNAM. D'autres prélèvements sont recouvrés par l'ACOSS ou
les URSSAF pour le compte de tiers (par exemple le versement
transport).
|
Prélèvement |
Redevables |
Liquidation |
Recouvrement |
Régimes bénéficiaires |
Assiette et taux |
Rendement 1998 (millions) |
|
Contribution à la charge des distributeurs de médicaments (art. L. 138-1 à 9) 8( * ) |
Grossistes et laboratoires |
ACOSS |
ACOSS
|
CNAMTS
|
CA
médicaments remboursables
|
1 300 |
|
Contribution additionnelle des laboratoires sur ventes directes aux pharmacies (LFSS 1998, art. L. 245-6-1 à 4) |
Laboratoires |
ACOSS |
ACOSS
|
CNAMTS |
Chiffre
d'affaires des ventes aux pharmacies
|
150
|
|
Contribution des entreprises de préparation de médicaments (art. L. 245-1 à 6) |
Laboratoires |
ACOSS |
ACOSS
|
CNAMTS |
Frais de
prospection et d'information des médecins
|
1 220 |
|
Taxe additionnelle sur les assurances automobiles (art. L. 213-1 du code des assurances) |
Compagnies d'assurances |
ACOSS |
ACOSS
|
Tous régimes maladie |
Montant
des primes et cotisations
|
5 805
|
Le
rapport sur la sécurité sociale établi par la Cour des
Comptes en 1996 contenait une description rapide des modalités de
recouvrement des taxes affectées au régime général,
qu'elles soient recouvrées par les services du Ministère de
l'Economie et des Finances ou directement par l'ACOSS (chapitre IV, page 140).
Le rapport à paraître à la rentrée 1999, qui est en
préparation, comportera une analyse plus fouillée des
prélèvements encaissés directement par l'ACOSS, de leurs
modalités de recouvrement et de contrôle.
2/ Les prélèvements recouvrés par la Caisse de
compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce
(ORGANIC)
|
Prélèvement |
Redevables |
Assiette et taux |
Recou-vrement |
Bénéficiaires |
Rendement 1998 |
|
Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (art. L. 651-1 et suivants) |
Entreprises réalisant plus de 5 Millions de CA |
Chiffre
d'affaires
|
Par l'ORGANIC, le 15 avril et le 15 juin |
CANCAVA, ORGANIC, CANAM |
16,1 milliards |
|
Taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (art. 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972) |
Grandes surfaces (surface > 400 m 2 , CA > 3 millions) |
Surface
commerciale
|
Versement à l'ORGANIC le 15 avril |
EPARECA 9( * ) , CANCAVA , ORGANIC |
Environ 1 milliard |
a/ La
contribution sociale de solidarité à la charge des
sociétés (C3S)
La C3S, instituée par la loi du 3 janvier 1970, a fait l'objet en 1995
d'une réforme destinée à augmenter son rendement (loi du 4
août 1995 portant loi de finances rectificative) :
- son taux a été porté de 0,1 à 0,13% du chiffre
d'affaires
- son champ d'application a été élargi à des formes
de sociétés jusqu'alors exonérées alors que le
seuil d'exonération de la contribution pour les petites entreprises
était porté de 3 à 5 millions
La loi précise que le recouvrement de la C3S est assuré par un
organisme de sécurité sociale désigné par
décret (Art. L. 651-4). Cet organisme est l'ORGANIC.
Les opérations de recouvrement de la C3S sont décrites dans un
compte spécial ouvert à cet effet dans la comptabilité de
la caisse nationale et des caisses interprofessionnelles de l'ORGANIC (Art. D.
651-6).
Les encaissements se sont élevés à 16,1 milliards en 1998.
La C3S a fait l'objet de commentaires dans les quatre premiers rapports annuels
de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale. Le rapport de
1995 comportait un développement particulier sur les modalités de
sa répartition entre les régimes bénéficiaires
(chapitre III, pages 140 à 146).
b/ La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat
Depuis 1997, une fraction du produit de cette taxe est affectée à
l'ORGANIC et à la CANCAVA (article 40 de la loi de financement pour 1997
modifiant l'article L. 633-9 du code de la sécurité sociale).
En 1998, cette fraction a été fixée à 300 millions
pour l'ensemble des deux régimes (165 millions pour l'ORGANIC, 135
millions pour la CANCAVA).
II - Indépendamment de ces organismes de sécurité sociale,
la Cour a procédé à un inventaire rapide des
prélèvements visés par la question de la Commission des
finances du Sénat dans le
secteur de l'industrie, du commerce et de
l'artisanat
.
Cinq catégories de prélèvements sont
concernées :
1 - La " redevance ", fondée sur une loi de finances de 1936
et dont le taux est fixé par arrêté ministériel,
assise sur les consommation d'électricité et perçue au
profit du Fonds d'amortissement des charges d'électricité (FACE)
par tous les distributeurs de courant basse tension, y compris EDF qui
gère le fonds (montant : 1 823 millions de F en 1998).
2 - Les redevances de procédures dont bénéficie l'Institut
national de la propriété industrielle (INPI),
établissement public administratif (706 millions en 1998) .
3 - L'imposition additionnelle à la taxe professionnelle, que
perçoivent les chambres de commerce et d'industrie (CCI),
établissements publics (5 926 millions de F en 1998).
4 - La taxe pour frais des chambres des métiers qui
bénéficie à ces établissements publics ainsi
qu'à leurs instances régionales et l'Assemblée permanente
des chambres de métiers (APCM). Cette taxe est définie par
l'article 1601 du code général des impôts. Elle est
additionnelle à la taxe professionnelle et est recouvrée par les
services de la direction générale des impôts (638 millions
F en 1996 pour les 93 chambres ayant transmis leurs comptes à la
direction de l'artisanat et 497 millions en 1997 pour les 71 chambres
ayant transmis leurs comptes à cette même direction
10(
*
)
).
Les chambres de métiers perçoivent également depuis 1998
une redevance pour frais de tenue du répertoire des métiers
(article 89-II de la loi de finances du 30 décembre 1997, non
intégré dans le CGI) qui s'est substituée à un
dispositif réglementaire équivalent (décret de 1983 :
74,5 millions F en 1996 pour 93 chambres et 56,5 millions en 1997 pour 71
chambres ayant transmis leurs comptes à la direction de l'artisanat).
5 - Les prélèvements effectués par les CCI gestionnaires
d'aéroports ou à leur profit :
- redevances aéronautiques (article R 224-2 du code de l'aviation
civile) : 1300 millions en 1997 ;
- - autres redevances : 1540 millions en 1997, dont 610 millions au titre
de redevances domaniales et commerciales.
Les redevances aéronautiques dues par les compagnies aériennes et
les autres usagers de l'aéroport, correspondent au coût des
services rendus. Il en est de même pour une partie des autres
redevances.
11(
*
)
QUESTION N° 8
L'exécution des crédits du budget
européen en
France semble se caractériser par des difficultés de
consommation. La Cour peut-elle transmettre une synthèse de ses
observations sur ces crédits et indiquer si elle entend se livrer et sur
quels points à des contrôles particuliers sur ce sujet.
Il est sans doute exagéré de dire que la consommation de
l'ensemble des crédits du budget européen en France semble se
caractériser par des difficultés.
Pour 1997, les crédits européens connus du gouvernement
français et consommés en France se répartissent comme
suit :
|
Nature des crédits |
Montants (*) |
|
FEOGA-Garantie |
59 885 958 |
|
Fonds européen de développement régional |
8 247 032 |
|
Fonds social européen |
4 742 563 |
|
FEOGA, section Orientation |
3 453 924 |
|
Instrument financier d'orientation de la pêche |
177 788 |
|
Ensemble fonds structurels |
16 621 307 |
|
Fonds européen de développement |
47 794 |
|
Divers |
1 325 794 |
|
Total |
77 880 853 |
(*) En
milliers de francs.
Ces crédits sont de trois sortes :
les crédits du
FEOGA-Garantie résultent de l'application directe de la
réglementation européenne
(1) et ne résultent en rien
de choix gestionnaires (sinon lors de l'adoption des règlements). La
quasi totalité des crédits inscrits sous la rubrique
" divers " sont
des crédits européens transitant par
les comptes de trésorerie de l'État
(dans la mesure où
ils abondent la trésorerie d'établissements ayant leur compte au
Trésor public),
mais non gérés par l'Etat
(2).
Seuls résultent donc de choix gestionnaires nationaux
(3) les
crédits des fonds structurels et ceux du fonds européen de
développement.
Il faut ajouter une quatrième sorte de crédits, non
mentionnés ci-dessus : ceux qui correspondent à des
versements directs de la Commission à des organismes ne disposant pas
d'un compte au Trésor (4), notamment des entreprises. Ni le montant, ni
les destinataires n'en sont connus et ils échappent tant à
l'administration qu'à la Cour des comptes.
Or, sur les 77,9 milliards de francs, les presque 60 milliards
représentés par la FEOGA-Garantie ne témoignent d'aucune
tendance à la sous-consommation, même si leur montant a
diminué de plus d'un milliard depuis 1996. Par exemple, les aides
compensatoires aux surfaces payées par l'ONIC et la SIDO
représentent quelque 25 milliards de francs. Elles doivent être
versées aux ayants-droit entre le 16 octobre et le 31 décembre.
Or, la quasi totalité des versements a lieu le 16 octobre et dans les
jours suivants. De même, la prime au maintien de troupeaux de vaches
allaitantes (près de 7 MdF) est versée au tout début
de la période réglementaire, début novembre.
La sous-consommation n'affecte donc, au pis, que 16,6 MdF sur 77,9, soit
21,3 % de l'ensemble
(12(
*
))
.
Cette sous-consommation, variable selon les fonds et dont la quantification est
malaisée, est liée à l'extrême lourdeur de la
gestion des fonds structurels européens en France. Cette lourdeur a des
causes à la fois inhérentes au principe même de ces fonds,
mais elle résulte aussi de choix politiques anciens et confirmés.
Les crédits des fonds structurels correspondent , en fait, à des
autorisations de programme ouvrant droit annuellement à des
crédits de paiement. Toutefois, si
Ces autorisations, du point de vue budgétaire, s'inscrivent dans les
fonds structurels, les actions qu'elles financent doivent s'insérer dans
le cadre de programmes européens transversaux (communs à tous les
fonds structurels), par exemple la reconversion des zones industrielles
vétustes ou des zones rurales défavorisées. La
programmation des actions doit être approuvée par la Commission.
Il s'ensuit que toute action financée par un des fonds structurels doit
donner lieu, après instruction locale et remontée à
Bruxelles
via
Paris, à un examen de la Commission,
éventuellement à des discussions, avant de pouvoir être
exécutée sur le terrain. Cette procédure administrative
extrêmement lourde est en elle-même source de lenteur et de
sous-consommation.
En outre, l'octroi des crédits des fonds structurels est
subordonnée au respect du principe dit d'
additionnalité
,
c'est-à-dire de cofinancement national à hauteur minimale de
50 %. L'acceptation du dossier par la Commission est donc
conditionnée par les engagements de financement des autres
co-financeurs. Comme ces derniers sont le plus souvent multiples, le montage en
est fortement ralenti, en particulier quand des collectivités locales ne
veulent ou ne peuvent assurer le préfinancement. La non coïncidence
des calendriers des fonds structurels européens d'une part et des
contrats de plan de l'autre est une source supplémentaire de perte de
temps.
Enfin, une considération proprement politique doit être
ajoutée. Pour des raisons diverses, et depuis fort longtemps, la France
a choisi le principe d'une répartition très extensive des
crédits européens (" saupoudrage "). Alors que
certains états concentrent l'utilisation des fonds européens sur
quelques très grosses opérations (par exemple le métro
d'Athènes, ou le pont Vasco de Gama sur le Tage) la France les utilise
pour financer de nombreuses actions de faible volume. Il s'ensuit une multitude
de dossiers et un allongement considérable des délais.
Il n'est dans ces conditions guère surprenant que, à l'occasion
de ses contrôles, la Cour ait relevé, par exemple, que la gestion
des crédits du FEDER était marquée par un taux, variable
selon les années, mais souvent élevé de reports (les
reports de l'année précédente ont représenté
41 % des crédits nets en 1995, 18,7 % en 1996, 26,6 % en
1997 et 64,6 % en 1998). Les enquêtes menées confirment que
ces reports résultent à la fois de la longueur de la
procédure de rattachement des crédits au budget du
ministère de l'Intérieur, mais aussi de la lenteur d'utilisation
des fonds par leurs bénéficiaires. Comme les subventions
nationales, les subventions allouées au titre du FEDER font l'objet de
versements sur justification du service fait. Même si des avances peuvent
être consenties aux bénéficiaires finals lors du
démarrage des opérations, le respect de cette règle
conduit à décaler dans le temps les dépenses
correspondantes. Aussi les fonds rattachés à un exercice ne
sont-ils pas mobilisés immédiatement, mais les années
suivantes.
Jusqu'à cette année, la Cour n'a pas étudié de
façon approfondie la gestion de l'ensemble des crédits
européens. Elle se trouve en effet, à cet égard,
placée devant un choix délicat dans la politique de
contrôle : en effet, ces dépenses, d'un montant relativement
modeste, réclament un effort d'audit disproportionné par rapport
à leur enjeu financier. En outre, leur contrôle impose la
coopération de nombreuses chambres régionales qui ont leurs
propres impératifs. Cependant, la Cour a retenu le principe de leur
consacrer, dès 1999, des moyens significatifs. Une équipe sera
ainsi chargée de contrôler
La gestion du fonds social européen, qui paraît le plus sujet aux
difficultés et aux critiques. Le problème sera abordé par
le biais de la nouvelle procédure de " certification des
dépenses " qui doit, en application du principe de
subsidiarité, être effectuée dans les Etats-membres. Il est
trop tôt pour avoir une idée des conclusions de cette étude.
La Cour mène également une enquête sur l'utilisation des
crédits du FEDER rattachés au ministère de
l'Intérieur par les secrétariats généraux pour les
affaires régionales (SGAR). Cette enquête, qui devrait s'achever
avant la fin du premier semestre de 1999, est conduite en fonction de deux
priorités : examiner les conditions dans lesquelles les services
compétents de l'Etat procèdent à la répartition des
subventions du FEDER entre les bénéficiaires finals, d'une part,
et d'autre part, examiner les conditions dans lesquelles ces mêmes
services contrôlent l'utilisation que les bénéficiaires
finals font des aides qui leur sont allouées.
Enfin, la Cour va consacrer une étude au rôle des directions
départementales de l'agriculture et de la forêt dans l'instruction
et le contrôle des dépenses de la politique agricole commune.